(1)

U cijelom svijetu sve je više izbjeglica i drugih osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita. Zbog toga treba ojačati sposobnost Unije da ispuni svoju moralnu dužnost i pruži učinkovitu pomoć. Sve države članice trebale bi sudjelovati u zajedničkom radu Unije kako bi se pokazala solidarnost s onima kojima je potrebna međunarodna zaštita, ponudili zakoniti putovi u Uniju i poboljšao prostor za zaštitu izvan Unije.

(2)

Ovom se Preporukom nastoje podržati države članice da osiguraju i poboljšaju zakonite i sigurne putove za osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita. Konkretno, cilj je preporučenih mjera pokazati solidarnost s trećim zemljama u kojima je raseljen velik broj osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita, doprinijeti međunarodnim inicijativama za preseljenje i humanitarni prihvat i boljem općem upravljanju migracijama.

(3)

Unija razrađuje i poboljšava prostor za zaštitu u zemljama tranzita, zemljama odredišta i prvim zemljama azila kako bi se pomoglo ljudima kojima je potrebna međunarodna zaštita, migrantima koji su posebno ranjivi i zajednicama domaćinima. U okviru regionalnih programa razvoja i zaštite (1) u Rogu Afrike, sjevernoj Africi i na Bliskom Istoku podupire se, među ostalim, poštovanje i poboljšanje prostora za zaštitu razvojem kapaciteta nacionalnih sustava te potporom tijelima i civilnom društvu. Oni omogućuju zaštitu tako što izravno nude pomoć onima kojima je potrebna međunarodna zaštita. Sve mjere realiziraju provedbeni partneri. Programi doprinose trajnim rješenjima za osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita, posebice preseljenju, a u sklopu njih omogućuje se provjera i registracija, olakšava učinkovito utvrđivanje izbjegličkog statusa te se izravno podupiru operacije preseljenja Povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR). Države članice poziva se da preuzmu aktivnu ulogu kao članovi konzorcija ili financijski doprinose provedbi regionalnih programa razvoja i zaštite kako bi se ojačala vanjska dimenzija migracijske politike EU-a.

(4)

Preseljenje je važan alat za zaštitu osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita i dokaz globalne solidarnosti s trećim zemljama jer im se olakšava pritisak zbog dolaska velikog broja ljudi koji bježe od rata ili progona. Ono je i važan dio Unijine sveobuhvatne politike azila i migracija: preseljenje omogućuje sigurne i zakonite putove za one kojima je potrebna zaštita i time pomaže u spašavanju života, smanjenju nezakonitih migracija i suzbijanju poslovnog modela krijumčarskih mreža. Budući da partnerske zemlje sudjeluju u širokom rasponu područja povezanih s migracijama, preseljenje je i bitan sastavni dio sveobuhvatnog pristupa migracijama.

(5)

UNHCR je potvrdio da su globalne potrebe za preseljenjem i dalje visoke te da je 2020. zabilježeno 1,44 milijuna slučajeva. Očekuje se povećavanje tog broja sljedećih godina.

(6)

Na prvom Svjetskom forumu o izbjeglicama, koji je održan u prosincu 2019., analiziran je napredak u provedbi UNHCR-ova Globalnog kompakta o izbjeglicama (2). Na njemu je pružena široka međunarodna potpora traženju trajnih rješenja za izbjeglice iz cijelog svijeta, među ostalim rješenja za preseljenje i povećanje broja i vrsta zakonitih putova dostupnih onima kojima je potrebna međunarodna zaštita. U trogodišnjoj strategiji UNHCR-a za preseljenje i dodatne mehanizme (2019.–2021.) izložen je plan za njihovo širenje tako da se ponudi više mjesta, mobilizira više aktera i stvore društva koja će spremnije prihvatiti izbjeglice. Da bi preuzele vodeću ulogu u preseljenju, države članice poziva se da podupru provedbu strategije i zaustave sadašnji globalni trend smanjenja broja zemalja preseljenja i osjetni pad preuzetih obveza u pogledu preseljenja (3).

(7)

Zahvaljujući dvama uspješnim EU-ovim programima preseljenja, u kojima je sudjelovao znatan broj država članica, od 2015. više od 70 000 najranjivijih osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita pronašlo je utočište u EU-u. Od 2015. do 2018. globalno okruženje za preseljenje uvelike se promijenilo, godišnja preseljenja u države članice utrostručila su se, a udio EU-a u globalnom preseljenju povećao se s manje od 9 % prije 2016. na 41 % u 2018. To povećanje naglašava korist i potencijal koje suradnja i koordinacija na razini EU-a imaju u području preseljenja. Osim toga, ističe i važnost financiranja iz proračuna EU-a, u kojem je od 2015. do 2020. milijardu EUR namijenjeno izravnoj potpori radu država članica na preseljenju.

(8)

U okviru prvog EU-ova programa preseljenja (4), države članice i zemlje koje sudjeluju u Dublinskom sustavu dogovorile su da će u dvogodišnjem razdoblju (2015.–2017.) s Bliskog istoka, iz Roga Afrike i sjeverne Afrike preseliti 22 504 osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita (5). U okviru tog uspješnog prvog programa preseljeno je ukupno 19 452 ljudi (86 % ukupnih preuzetih obveza).

(9)

U okviru drugog EU-ova programa preseljenja (6) države članice dogovorile su preseljenje 50 039 osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita iz Turske, Libanona, Jordana i iz zemalja duž srednjosredozemne rute te su posebice poduprle mehanizam za hitni tranzit koji je UNHCR uspostavio u Nigeru (2017.) i Ruandi (2019.). Program je bio uspješan, a preseljeno je 43 827 ljudi (88 % ukupnih preuzetih obveza).

(10)

Kako bi se povećao broj preseljenja i učinkovito iskoristila postojeća financijska sredstva, države članice koje još nisu potpuno ispunile svoje obveze u okviru drugog EU-ova programa preseljenja imaju mogućnost da to učine 2020. i 2021. i tako ispune prethodne obveze.

(11)

U okviru Izjave EU-a i Turske (7) do sredine rujna 2020. preseljeno je više od 27 000 ljudi (8). Države članice preselile su iz Turske dodatne osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita u okviru nacionalnih programa.

(12)

Unija treba prijeći s ad hoc programa preseljenja na programe koji se temelje na stabilnom okviru kojim se osigurava njihova održivost i predvidljivost. Zato je Komisija 2016. predložila Uredbu o uspostavi okvira Unije za preseljenje (9) kako bi u okviru reforme sustava azila Unije omogućila sigurne i zakonite putove do međunarodne zaštite onima kojima je potrebna. U lipnju 2018. postignut je djelomičan privremeni politički dogovor, kojim je u područje primjene predložene uredbe osim preseljenja dodan i humanitarni prihvat. Brzo donošenje prijedloga važno je za učinkovitiju, pravedniju i stabilniju politiku EU-a o azilu i migracijama, uključujući stabilan okvir za preseljenje.

(13)

Kako bi se osigurao nastavak rada na preseljenju do uspostave stabilnog okvira, Komisija je na 9. forumu o preseljenju u srpnju 2019. pozvala države članice da preuzmu obveze u pogledu preseljenja za 2020. Taj poziv temeljio se na dogovorenim prioritetima za to razdoblje i bio je u skladu s predviđanjima globalnih potreba za preseljenjem 2020. i preporukama UNHCR-a za EU-ovo planiranje preseljenja za 2020., u kojima je za tu godinu zatraženo 30 000 mjesta. Rezultat je bio nešto manje od 29 500 obveza koje su preuzele države članice. Iz tog popriličnog broja preuzetih obveza, koji premašuje 50 % svih mjesta za preseljenje koja su države članice stavile na raspolaganje UNHCR-u za 2020., vidi se da države članice kontinuirano rade na zaštiti, spašavanju života i omogućivanju realnih alternativa nezakonitim kretanjima.

(14)

U kontekstu predviđenih globalnih potreba za preseljenjem 2020., trogodišnje strategije UNHCR-a za preseljenje i dodatne mehanizme (2019.–2021.) te prvog Svjetskog foruma o izbjeglicama (prosinac 2019.) tolike preuzete obveze država članica potvrđuju EU-ovu ulogu globalnog predvodnika u području preseljenja.

(15)

Izbor prioritetnih regija za preseljenje u okviru postupka preuzimanja obveza 2020. temelji se na UNHCR-ovim predviđanjima globalnih potreba za preseljenjem i potrebi da se nastavi provoditi Izjava EU-a i Turske iz ožujka 2016. Države članice trebale bi nastaviti s preseljenjima iz Turske, Jordana, Libanona i iz glavnih afričkih zemalja koje se nalaze na srednjosredozemnoj ruti ili na putu prema njoj među kojima su Libija, Niger, Čad, Egipat, Etiopija i Sudan. Trebale bi podržati i mehanizam za hitni tranzit u Nigeru i Ruandi te osigurati mjesta za hitna preseljenja. Provedba Izjave EU-a i Turske uključuje aktivaciju dobrovoljnog humanitarnog programa prihvata s Turskom ako su za to ispunjeni svi preduvjeti, a nezakoniti prelasci granice između Turske i EU-a okončani su ili barem znatno i održivo smanjeni.

(16)

Kako bi se državama članicama pomoglo da ostvare cilj od 29 500 mjesta 2020., u proračunu Unije osigurano je oko 300 milijuna EUR (10). Ovisno o pravilima Fonda za azil, migracije i integraciju (FAMI) države članice mogu ostvariti pravo na isplatu poticaja u iznosu od 10 000 EUR po preseljenoj osobi iz prioritetnih regija ili posebno ranjivih skupina i 6 000 EUR za druga preseljenja.

(17)

Od siječnja do ožujka 2020. u EU je u okviru postupka preuzimanja obveza za 2020. preseljeno 3 600 ljudi. Međutim, pandemija koronavirusa uzrokovala je ozbiljne prepreke u operacijama preseljenja. Države članice, UNHCR i Međunarodna organizacija za migracije (IOM) obustavili su takve operacije od sredine ožujka 2020. UNHCR i IOM najavili su 18. lipnja 2020. da će izbjeglice ponovno moći putovati u svrhu preseljenja (11). Od ljeta nekoliko država članica postupno je nastavilo s aktivnostima preseljenja.

(18)

Dosad nezabilježena globalna prijetnja zdravlju i mjere za ograničavanje širenja virusa znatno su utjecale na sve operacije i postupke povezane s preseljenjem, humanitarnim prihvatom i sponzorstvom zajednice. Postalo je jasno da je potrebna koordinacija na razini EU-a kako bi poduzete mjere bile maksimalno učinkovite.

(19)

U Smjernicama za provedbu relevantnih odredaba EU-a u području postupaka azila i vraćanja te za preseljenje (12) Komisija je pozvala države članice da i ubuduće pokažu solidarnost prema osobama kojima je potrebna međunarodna zaštita i trećim zemljama koje su primile velik broj izbjeglica i da što više nastave provoditi postupke povezane s preseljenjem. Komisija je pozvala države članice da razmotre nove načine rada kao što su razgovori na daljinu ili preseljenje na temelju pojedinačnih spisa. U tom kontekstu Europski potporni ured za azil (EASO) pruža brzu operativnu potporu organizacijom tematskih internetskih sastanaka u okviru Mreže za preseljenje i humanitarni prihvat.

(20)

Uzimajući u obzir negativan učinak pandemije koronavirusa na provedbu obveza preuzetih u okviru postupka preuzimanja obveza 2020., Komisija je odlučila produljiti razdoblje provedbe nakon 2020. kako bi se državama članicama osiguralo dovoljno vremena za njihovu potpunu provedbu. Izvorni jednogodišnji program stoga će se pretvoriti u dvogodišnji program za razdoblje 2020.–2021. u kojem bi države članice trebale ispuniti 29 500 preuzetih obveza. Osim toga, države članice pozivaju se da razmotre dodatne nacionalne programe preseljenja koje financira država, ako je to moguće.

(21)

Kako bi EU mogao nastaviti neometano raditi na preseljenju nakon poremećaja uzrokovanih pandemijom koronavirusa, o novim programima preseljenja trebalo bi razmisliti nakon 2022., uzimajući u obzir financijska sredstva koja su državama članicama radi ispunjavanja preuzetih obveza dodijeljena u Fondu za azil i migracije za razdoblje 2021.–2027. Cilj Unije ostaje postojano povećanje broja preseljenja sljedećih godina.

(22)

Osim financijske potpore EU-a postoje i razne mjere za pomoć državama članicama pri preseljenju. EASO pomaže državama članicama da ispune preuzete obveze. U okviru instrumenta potpore za preseljenje u Istanbulu, koji je operativan od travnja 2019. (pilot-faza) podupire se rad država članica na preseljenjima iz Turske. Osim toga, mreža EASO-a za preseljenje i humanitarni prihvat, koja je počela s radom u siječnju 2020., potiče suradnju i razmjenu znanja među državama članicama s naglaskom na temama specifičnima za EU. Mreža je glavni forum država članica za ublažavanje posljedica pandemije koronavirusa razmjenom informacija i uzajamnim učenjem.

(23)

Usto, u skladu s trogodišnjom strategijom UNHCR-a za preseljenje i dodatne mehanizme (2019.–2021.), primjereno je osim preseljenja promicati uvođenje ili intenzivnije korištenje modela humanitarnog prihvata i drugih dodatnih mehanizama kao alternativnih načina prihvata kojima se može povećati broj mjesta ponuđenih u okviru sigurnih i zakonitih putova.

(24)

U predloženoj uredbi o okviru Unije za preseljenje predviđeno je da se državama članicama osiguraju financijska sredstva za humanitarni prihvat.

(25)

Imajući na umu raznolikost modela humanitarnog prihvata, države članice i treće zemlje već su stekle mnoga korisna iskustva koja se mogu unaprijediti ili preuzeti u drugim državama članicama.

(26)

Nekoliko država članica uvelo je programe sponzorstva zajednice (13) koji mogu doprinijeti preseljenju, humanitarnom prihvatu i drugim dodatnim mehanizmima. U svim slučajevima privatni sponzori, skupine ili pojedinci ili neprofitne organizacije mogu imati strukturiranu ulogu u prihvaćanju i integraciji onih kojima je potrebna međunarodna zaštita.

(27)

U kontekstu preseljenja programi sponzorstva zajednice mogu pomoći državama članicama da povećaju broj mjesta za preseljenje i uspješno integriraju izbjeglice u zajednice domaćine. U okviru snažnog partnerstva države i organizacija civilnog društva pojedinci ili skupine ili privatni sponzori obično pružaju financijsku, praktičnu i moralnu potporu za prihvat ili integraciju izbjeglica. Kao što je pokazala studija izvedivosti i dodane vrijednosti programa sponzorstva iz 2018. (14), postoje različiti modeli programa sponzorstva zajednice. Ovisno o obliku i cilju, mogu pomoći da se poveća broj mjesta za prihvat dostupnih onima kojima je potrebna zaštita, omogućiti bržu i učinkovitiju integraciju, poboljšati javnu podršku izbjeglicama i preseljenje te pomoći u sprečavanju daljnjih nezakonitih kretanja preseljenih osoba.

(28)

Drugi oblici sponzorstva osim preseljenja, koji mogu poslužiti kao primjer, obuhvaćaju ono što neke države članice i privatne organizacije nazivaju „humanitarnim koridorima”, odnosno model sponzorstva zajednice koji trenutačno primjenjuju vjerske organizacije u Italiji, Francuskoj i Belgiji u suradnji sa svojim vladama. U tom modelu privatni sponzori uključeni su u sve faze postupka prihvata, od identificiranja osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita do njihova transfera u predmetnu državu članicu. Oni su zaduženi za prijam i integraciju te snose povezane troškove. Od 2016. na taj je način u Europu stiglo više od 2 700 ljudi kojima je potrebna međunarodna zaštita, većinom u Italiju i Francusku. Detaljna pravila o suradnji države i privatnih sponzora često se utvrđuju u memorandumima o razumijevanju.

(29)

S obzirom na prednosti sponzorstva zajednice Unija bi trebala promicati pristup sponzorstvu zajednice na razini EU-a nadovezujući se na postojeće iskustvo država članica i u suradnji s EASO-om. Unija će i dalje pružati potporu za izgradnju kapaciteta aktera civilnog društva koji su uključeni u programe sponzorstva zajednice i promicati transnacionalne razmjene znanja kako bi se unaprijedili postojeći programi sponzorstva zajednice i izradili novi, među ostalim u državama članicama koje ih još nisu uvele. Komisija je u tu svrhu 2019. objavila poseban poziv na podnošenje prijedloga u okviru FAMI-jeva programa za mjere Unije (15). Promicanje dodatnih mehanizama za osobe kojima je potrebna zaštita i njihova daljnja integracija jedna je od tema iz poziva na podnošenje prijedloga za transnacionalne mjere u području azila, migracija i integracije u okviru programa rada FAMI-ja za 2020. (16)

(30)

Pandemija koronavirusa utjecala je i na programe sponzorstva zajednice. U Smjernicama za provedbu relevantnih odredaba EU-a u području postupaka azila i vraćanja te za preseljenje Komisija je potaknula države članice da održavaju otvorene komunikacijske kanale sa sponzorima, informiraju ih o zbivanjima i nastave s traženjem i provjerom sponzora kako bi se ubuduće moglo primiti više ljudi.

(31)

Kako je naglasio UNHCR, spajanje obitelji općenito se smatra ključnim faktorom za uspješnu integraciju u zemlji domaćinu. Prisilno raseljene osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita često se suočavaju s brojnim problemima u vezi s pravom na spajanje obitelji, primjerice dugotrajnim i složenim administrativnim postupcima (17). Ljudi se upuštaju u opasne nezakonite migracije jer pokušavaju izbjeći pravila. Kako bi se olakšao pristup pravu na spajanje obitelji u skladu s Direktivom o spajanju obitelji (18), potiče se države članice da uvedu programe pomoći pri spajanju obitelji koji poboljšavaju pristup informacijama i pojednostavnjuju postupak podnošenja zahtjeva za vizu. Osim toga, za slučajeve koji nisu obuhvaćeni područjem primjene Direktive o spajanju obitelji države članice pozivaju se da uspostave programe humanitarnog prihvata kao što je sponzorstvo obitelji.

(32)

Kako bi se iskoristile vještine, kvalifikacije i motivacija pojedinaca kojima je potrebna međunarodna zaštita, također bi trebalo razmotriti druge dodatne mehanizme za prihvat kao što su obrazovanje ili rad. Nekoliko država članica podupire programe kojima se olakšava pristup postojećim zakonitim putovima za one kojima je potrebna međunarodna zaštita, primjerice za studente ili radnike. Države članice potiče se da u takvim postupcima upotrebljavaju alat EU-a za profiliranje vještina državljana trećih zemalja. Taj specijalizirani internetski alat omogućuje mapiranje i dokumentiranje vještina i kvalifikacija osoba migrantskog podrijetla (19).

(33)

Procjenjuje se da u svijetu manje od tri posto izbjeglica ima pristup visokom obrazovanju (20). Čak i kad posjeduju vještine i potrebno znanje, često im nedostaju informacije i financijska sredstva da bi se prijavili za preddiplomske ili poslijediplomske studijske programe u Uniji. Države članice trebale bi razmotriti kako poboljšati pristup sveučilištima za mlade kojima je potrebna međunarodna zaštita i olakšati da se te ljude prihvati kao studente na njihovu državnom području. Za takve inicijative može biti potreban proaktivan postupak odabira u trećim zemljama, učenje jezika, fleksibilnost kriterija za pristup studijskim programima i stipendije te ciljane integracijske mjere nakon dolaska. Nakon diplome studentima koji žele ostati u predmetnoj državi članici u skladu s Direktivom (EU) 2016/801 Europskog parlamenta i Vijeća (21) trebalo bi se omogućiti savjetovanje i pomoć u traženju posla.

(34)

Da bi se takvi programi lakše provodili, Komisija će poticati uzajamno učenje i razmjenu iskustava među državama članicama te će istražiti mogućnosti za financijsku potporu EU-a u pripremi i razradi takvih programa za studente.

(35)

Države članice trebale bi dodatno razmotriti suradnju u partnerstvu s privatnim sektorom, poslodavcima, sindikatima i civilnim društvom kako bi se osmislili inovativni međunarodni programi mobilnosti radne snage za one kojima je potrebna zaštita.

(36)

EASO će s mrežom za preseljenje i humanitarni prihvat pomoći državama članicama da pripreme i provedu programe za humanitarni prihvat i druge dodatne mehanizme.

(37)

Pri provedbi programa preseljenja i humanitarnog prihvata te drugih dodatnih mehanizama države članice trebale bi uzeti u obzir obveze iz Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom.

(38)

Kako bi se osiguralo praćenje provedbe EU-ovih programa preseljenja 2020. i 2021., države članice trebale bi na zahtjev Komisiji podnijeti izvješće o preseljenim osobama na njihovu državnom području u skladu s preuzetim obvezama i navesti iz koje su zemlje osobe preseljene. Komisija će pratiti različite projekte i programe za humanitarni prihvat koji se provode u državama članicama kako bi zadržala pregled svih zakonitih putova za one kojima je potrebna međunarodna zaštita i broja mjesta koja se nude u okviru tih kanala.

(39)

Ova bi Preporuka trebala biti upućena državama članicama. Zemlje koje sudjeluju u Dublinskom sustavu pozivaju se da doprinose zajedničkom europskom radu na preseljenju i zajedničkom radu na drugim dodatnim mehanizmima,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.

25.

26.

27.

28.

29.