Vorschriften für das Überschreiten der EU-Grenzen

WICHTIGE ECKPUNKTE

Der Kodex legt Vorschriften fest, die Folgendes regeln:

• Personenkontrollen an den Außengrenzen;
• Einreisebedingungen und
• die Voraussetzungen für eine vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen des Schengen-Raums (ein grenzfreier Raum, dem 25 Mitgliedstaaten der EU sowie Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz angehören) im Falle einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit.

Anwendungsbereich

Die Vorschriften des Schengener Grenzkodex finden Anwendung auf alle Personen, die die Außengrenzen des Schengen-Raums überschreiten. Bulgarien und Rumänien wurden mit dem Beschluss (EU) 2024/3212 des Rates am 1. Januar 2025 Vollmitglieder des Schengen-Raums. Zypern ist zwar noch kein vollwertiges Mitglied des Schengen-Raums, muss die Vorschriften bezüglich der Kontrollen an Außengrenzen jedoch einhalten.

Außengrenzen

Beim Überschreiten der Außengrenzen werden Staatsangehörige von Nicht-EU-Ländern, die nicht nach dem EU-Recht Anspruch auf freien Personenverkehr haben, eingehenden Kontrollen gemäß den Voraussetzungen für die Einreise in das jeweilige Land unterzogen. Diese Kontrollen umfassen die systematische Abfrage einschlägiger Datenbanken wie dem Schengener Informationssystem (SIS) und, bei bestehender Visumpflicht der betreffenden Person, die Überprüfung im Visa-Informationssystem (VIS).

Staatsangehörige eines Nicht-EU-Landes, die im Hoheitsgebiet eines Schengen-Landes einen Aufenthalt von bis zu 90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen beabsichtigen,

• müssen im Besitz eines gültigen Reisedokuments und gegebenenfalls eines gültigen Visums sein;
• müssen den Zweck und die Umstände des beabsichtigten Aufenthalts belegen und nachweisen, dass sie über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts verfügen;
• dürfen nicht zur Einreiseverweigerung im SIS ausgeschrieben sein und
• dürfen keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit der EU oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaates darstellen.

Die Einreise darf einem Staatsangehörigen eines Drittlandes (Nicht-Schengen-Land oder Nicht-EU-Land), der nach dem EU-Recht keinen Anspruch auf freien Personenverkehr hat, nur mittels einer begründeten Entscheidung mit genauer Angabe der Gründe verweigert werden. Die Entscheidung wird von einer nationalen zuständigen Behörde erlassen und ist gegebenenfalls mit einem Rechtsbehelf anfechtbar.

Vorschriften für den kleinen Grenzverkehr an den Landaußengrenzen

Mit der Verordnung (EG) Nr. 1931/2006 werden Vorschriften über den kleinen Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der EU festgelegt und eine Grenzübertrittsgenehmigung für den kleinen Grenzverkehr für Staatsangehörige benachbarter Nicht-EU-Länder eingeführt, die in Grenzgebieten wohnen.

Binnengrenzen

Im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen (d.  h. im Schengen-Raum ausgenommen Zypern) darf jede sich dort legal aufhaltende Person ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit (ausgenommen Personen, die um internationalen Schutz ersuchen) die Binnengrenzen ohne Grenzkontrollen überschreiten. Die nationalen Polizeibehörden sind dennoch befugt, polizeiliche Kontrollen durchzuführen, unter anderem im Grenzbereich; dabei gelten bestimmte Vorschriften und Beschränkungen.

Die Länder, die dem grenzkontrollfreien Raum angehören, beseitigen alle Hindernisse für den flüssigen Verkehr an den Straßenübergängen der Binnengrenzen, insbesondere Geschwindigkeitsbeschränkungen, die nicht ausschließlich auf Gesichtspunkten der Verkehrssicherheit beruhen bzw. zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder die öffentliche Ordnung eingesetzte Überwachungstechnologien.

Vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen

Mit der Änderungsverordnung (EU) 2024/1717 werden die Bedingungen für die Wiedereinführung und Verlängerung von Kontrollen an den Binnengrenzen festgelegt. Besteht in einem Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit eines Mitgliedstaats, so kann dieser Mitgliedstaat, wenn dies als letztes Mittel unumgänglich ist und eine außergewöhnliche Situation vorliegt, wieder Grenzkontrollen einführen. Eine solche ernsthafte Bedrohung könnte insbesondere als gegeben erachtet werden bei

• terroristischen Vorfällen oder Bedrohungen, einschließlich Bedrohungen, die von schwerer organisierter Kriminalität ausgehen;
• gesundheitlichen Notlagen großen Ausmaßes;
• einer außergewöhnlichen Situation, in der plötzlich eine sehr hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten stattfindet, wodurch die Ressourcen und Kapazitäten der gut vorbereiteten zuständigen Behörden insgesamt erheblich unter Druck geraten und das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt wahrscheinlich gefährdet ist, wobei diese Situation durch Informationsanalysen und alle verfügbaren Daten, auch von betreffenden EU-Agenturen belegt wird;
• internationalen Veranstaltungen großen Umfangs oder mit hoher Öffentlichkeitswirkung.

Die Mitgliedstaaten dürfen die Kontrollen an den Binnengrenzen wegen Sicherheitsrisiken oder Migrationsströmen um einen Zeitraum von sechs Monaten verlängern. Sie können die Wiedereinführung für Zeiträume von sechs Monaten insgesamt höchstens um zwei Jahre verlängern. Sie müssen jede Wiedereinführung mitteilen und die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der Entscheidung über die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen erläutern. Wenn eine Wiedereinführung zwölf Monate dauern soll, muss die Europäische Kommission eine Stellungnahme dazu abgeben, ob die Maßnahmen verhältnismäßig und notwendig sind. Wenn eine schwerwiegende, außergewöhnliche Situation im Zusammenhang mit einer ernsthaften anhaltenden Bedrohung vorliegt, können Mitgliedstaaten ausnahmsweise die Wiedereinführung von Grenzkontrollen über diesen Zweijahreszeitraum hinaus um höchstens zweimal sechs Monate verlängern.

Stellt die Kommission das Bestehen einer gesundheitlichen Notlage großen Ausmaßes fest, die mehrere Mitgliedstaaten betrifft und damit das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet, kann sie dem Rat der Europäischen Union einen Vorschlag für den Erlass eines Durchführungsbeschlusses zur Genehmigung der Wiedereinführung von Grenzkontrollen durch die Mitgliedstaaten unterbreiten, einschließlich etwaiger angemessener, auf nationaler und auf EU-Ebene festzulegender Maßnahmen zur Eindämmung der negativen Folgen, wenn die (in den Artikeln 21a und 23 der Verordnung (EU) 2024/1717 genannten) Maßnahmen nicht ausreichen, um der gesundheitlichen Notlage großen Ausmaßes zu begegnen.

Stellt die Kommission fest, dass außergewöhnliche Umstände vorliegen, die das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel im Zusammenhang mit den Kontrollen an den Außengrenzen insgesamt gefährden, sofern diese Umstände eine ernsthafte Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit darstellen, so kann sie dem Rat vorschlagen, eine Empfehlung anzunehmen, wonach ein oder mehrere Mitgliedstaaten beschließen sollen, an allen oder an bestimmten Abschnitten ihrer Binnengrenzen wieder Grenzkontrollen einzuführen.

Schengen-Evaluierungsmechanismus

Die Umsetzung der Verordnung (EU) 2016/399 durch die einzelnen Mitgliedstaaten wird mindestens alle fünf Jahre im Rahmen eines Evaluierungsmechanismus¹ nach den Vorschriften der Verordnung (EU) 2022/922 (siehe Zusammenfassung) überprüft.

Systematische Abgleiche mit relevanten Datenbanken an den Außengrenzen

Die im April 2017 in Kraft getretene Verordnung sieht an den Außengrenzen des Schengen-Raums systematische Abgleiche mit relevanten Datenbanken für Staatsangehörige von Ländern der Europäischen Union (EU), des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) oder der Schweiz vor. Dies gilt zusätzlich zu den bereits bestehenden Kontrollen für Drittstaatsangehörige.

Diese Bestimmungen wurden als Reaktion auf die Terroranschläge eingeführt, von denen mehrere Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren betroffen waren. Sie dienen insbesondere dem Ziel, Bedrohungen durch in der EU geborene Terrorkämpfer, die ins Ausland gehen oder aus dem Ausland zurückkehren, besser begegnen zu können. Die Kontrollen werden sowohl bei der Ein- als auch bei der Ausreise an den Außengrenzen durchgeführt. Dazu erfolgt ein Abgleich mit Datenbanken wie beispielsweise dem SIS und der Interpol-Datenbank für gestohlene und verlorene Reiseunterlagen.

Einreise-/Ausreisesystem

Die Verordnung (EU) 2016/399 wurde mit der Annahme des Rechtsrahmens für das Einreise-/Ausreisesystem (EES), insbesondere der Verordnung (EU) 2017/2225, geändert.

Das EES ist ein automatisiertes IT-System, das durch die Verordnung (EU) 2017/2226 eingerichtet wurde und von den 29 Schengen-Staaten genutzt wird. Es erfasst Einreisen, Ausreisen und Einreiseverweigerungen von Drittstaatsangehörigen, die die Außengrenzen des Schengen-Raums für einen Kurzaufenthalt überschreiten. Es erfasst die Daten von Drittstaatsangehörigen, darunter Passdaten, Fingerabdrücke und Gesichtsbilder, und ersetzt schrittweise das derzeitige Abstempeln von Reisedokumenten.

Gemäß dem Beschluss (EU) 2025/1544 wurde das EES am 12. Oktober 2025 in Betrieb genommen, wobei einige Schengen-Länder es von Anfang an vollständig und andere schrittweise anwenden.

Diese schrittweise Einführung war aufgrund der mit der Verordnung (EU) 2025/1534 eingeführten Vorschriften möglich. Die Länder des Schengen-Raums können darüber hinaus nationale Erleichterungsprogramme einrichten. Damit können hinsichtlich bestimmter Aspekte der Grenzkontrollen Ausnahmeregelungen für vorab überprüfte Drittstaatsangehörige bei der Einreise gewährt werden.

Diese Verordnung ermöglicht eine schrittweise Inbetriebnahme des EES über einen Zeitraum von sechs Monaten. Während dieses Zeitraums können die Schengen-Länder das System an ihren Grenzübergangsstellen schrittweise einführen, sofern sie die vorgeschriebenen Schwellenwerte erreichen. Sie können auch beschließen, die Einführung des Systems zu beschleunigen oder es ab dem 12. Oktober vollständig einzuführen.

Mit der Verordnung (EU) 2025/1534 wurden mehrere Vorschriften eingeführt, um eine schrittweise Aufnahme des Betriebs zu ermöglichen, darunter die folgenden.

• Während der sechs Monate der schrittweisen Inbetriebnahme des EES müssen die Mitgliedstaaten weiterhin Reisedokumente abstempeln. Parallel dazu müssen sie Daten gemäß den Flexibilitätsvorschriften im EES erfassen.
• Die Verordnung (EU) 2025/1534 sieht mehrere Garantien vor, um Drittstaatsangehörige vor der möglichen Unvollständigkeit der EES-Datensätze zu schützen, darunter klare Prioritätsregeln, aus denen hervorgeht, ob ein Stempel oder die EES-Daten maßgeblich sind.
• Beförderungsunternehmen müssen während der schrittweisen Inbetriebnahme und in den 180 Tagen danach weiterhin die Passstempel überprüfen.
• Bei Systemausfällen oder übermäßigen Wartezeiten können die Mitgliedstaaten den Betrieb des EES an bestimmten Grenzübergangsstellen ganz oder nur hinsichtlich seiner biometrischen Funktionen aussetzen. Nach der sechsmonatigen schrittweisen Einführung können die biometrischen Funktionen noch für weitere Zeiträume ausgesetzt werden, wenn die in der Verordnung (EU) 2025/1534 festgelegten Schwellenwerte nicht erreicht werden.

Um die Einführung des EES zu unterstützen, hat die Agentur der Europäischen Union für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (eu-LISA) einen übergeordneten Einführungsplan ausgearbeitet und erstattet regelmäßig Bericht. Jeder Mitgliedstaat hat zudem einen nationalen Einführungsplan entwickelt und berichtet regelmäßig über die Fortschritte.

eu-LISA ist bereits für den Betrieb der drei IT-Systeme der EU verantwortlich, die für den Schutz des Schengen-Raums und das Grenzmanagement unerlässlich sind. Diese umfassen

• Eurodac (die Fingerabdruckdatenbank der EU bei Asylanträgen),
• das SIS und
• das VIS.

Mit der Verordnung (EU) 2017/2226 wurde der Agentur die Aufgabe übertragen, das EES zu entwickeln und sein Betriebsmanagement sicherzustellen.