2.2.2017   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 34/1

Föredragande:

Petr ZAHRADNÍK

1.1

EESK anser att EU:s budget kan vara ett viktigt instrument för att lösa de utmaningar och strukturella förändringar som EU nu står inför. Man bör dock noga analysera och bedöma var medlen spenderas, hur de spenderas, hur prestationsförmågan hos dessa medel utvärderas och hur de resultat som uppnås kommuniceras  (1). Under dessa förutsättningar kan EU-budgeten ta itu med de utmaningar som EU prioriterar och bidra till att återställa den europeiska befolkningens tro på EU, även om storleken på budgeten minskar i absoluta och relativa termer.

1.2

En förutsättning för att prestationsförmågan hos EU:s budget ska öka är samtidigt att man även fastställer tydligt avgränsade prioriterade mål till förmån för EU-medborgarna i form av aggregerade indikatorer och ett övertygande rapporteringssystem för den konkreta verksamhet som finansieras genom EU:s budget. Detta skulle göra det möjligt att få så mycket valuta för pengarna som möjligt. En möjlighet är t.ex. förhandsvillkor, finansiella instrument eller flexibilitet och en förmåga att ta itu med plötsliga utmaningar (2). Först och främst måste man komplettera den kvantitativa aspekten av EU:s budget, som är så viktig, också ur EESK:s perspektiv, för att fastställa de grundläggande prioriteringarna och motsvarande politik, med en kvalitativ dimension.

1.3

EESK instämmer i strategin att utgifterna i EU-budgeten inte endast ska uppfylla reglerna om laglighet och korrekta förfaranden (legality and regularity), utan även målinriktat och systematiskt vara inriktade på resultat och prestationer på de områden som EU prioriterar.

1.4

EESK håller med om att införandet av en resultatkultur (performance culture) i samband med EU-budgeten förutsätter en nära koppling mellan utgifternas volym och karaktär, å ena sidan, och en fullständig uppsättning aggregerade resultatindikatorer för att mäta resultaten och prestationerna, å den andra.

1.5

Samtidigt anser inte EESK att det är möjligt att införa en resultatkultur på en gång, utan det är en utvecklingsprocess som förutsätter både en lämplig rättslig miljö och en uppsättning instrument som leder till att centrala aktörer agerar i önskvärd riktning. Vid de förestående diskussionerna om och genomförandet av en prestationsbaserad EU-budget måste man dessutom närmare ange dess innehåll.

1.6

Kommittén är övertygad om att en prestationsbaserad EU-budget kan leda till resultat och konsekvenser med tydligt mervärde inom de områden som EU prioriterar. Diskussionen om en prestationsbaserad EU-budget är därmed även en diskussion om vilka politikområden EU ska prioritera för att uppnå nödvändiga strukturförändringar.

1.7

Hittills har det genomförts pilottester där man mätt EU-budgetens inverkan på hur Europa 2020-strategins prioriteringar och kvantifierade mål uppnås. Enligt EESK är detta ett steg i rätt riktning, vilket man systematiskt och i mycket större omfattning bör fortsätta med. Tester har visat på en hög grad av bristande överensstämmelse mellan mål och resultat samt många exempel på ineffektiv användning av EU-medel och brister i förfarandena för detta.

1.8

EESK stöder att man ytterligare förbättrar och stärker sammanlänkningen och kopplingen mellan Europa 2020-strategin och den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 samt enskilda EU-budgetar för de budgetår som det handlar om, genom att man tillämpar konsekvensanalysindikatorer och sedan tolkar dessa. Man bör även under andra halvan av detta årtionde reflektera över om Europa 2020-strategin är inriktad på EU:s verkliga utvecklingsprioriteringar.

1.9

EESK stöder också tanken på att se till att partnerskapsavtalen och de operativa programmen faktiskt kan omsätta EU:s mål och prioriteringar i operativa mål som genomförs i enskilda medlemsstater, antingen genom förbättrad delad förvaltning (shared management) eller förbättrade förfaranden i program som förvaltas direkt av kommissionen i enskilda medlemsstater.

1.10

EESK rekommenderar att medlemsstaterna uppmuntras till att i sina partnerskapsavtal och operativa program ta med en uppsättning kvantifierbara resultat som kan jämföras med varandra, resultat som bör ha uppnåtts med hjälp av EU-medel och därefter utvärderas. Alla partnerskapsavtal och program bör omfatta gemensamma tvärsnittsbaserade och övergripande resultatindikatorer med tydlig angivelse av bidraget från enskilda fonder och från de europeiska struktur- och investeringsfonderna som helhet. Indikatorerna bör utformas så att man kan följa framstegen på EU-, medlemsstats- och regionnivå.

1.11

EESK betraktar den förestående halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen 2014–2020 som en möjlighet till ett starkare främjande av en prestationsbaserad och resultatinriktad strategi. Denna bör sedan komma till fullt uttryck i den fleråriga budgetramen från och med 2021.

1.12

EESK anser att den fleråriga budgetramen från och med 2021 tillsammans med den nya strategin för konkurrenskraft och utveckling och den pelare för sociala rättigheter som håller på att utarbetas på medellång sikt bör fungera som en viktig strategisk plattform (med samma tidsramar som för strategin för konkurrenskraft) som har en struktur och där varje utgiftspost har en tyngd som motsvarar de verkliga behoven och prioriteringarna. Samtidigt bör den möjliggöra större flexibilitet för att tillgodose de nya behov som uppstår. Kommittén skulle också välkomna en ändring i det sätt på vilket medlen ur EU:s budget används, i riktning mot ökad effektivitet, genom att man i större utsträckning tillämpar återbetalningspliktiga instrument och låter dessa fungera som komplement till stödmedlen. Dessutom finns det fortfarande stort utrymme för att förbättra metoderna för att utvärdera EU-budgeten och dess effektivitet. Budgetflexibilitet är grundläggande för EU-budgetens förmåga att reagera på nya initiativ, hot och möjligheter och för att bevara EU:s förmåga att agera (som exempel kan man nämna migrationskrisen, behovet av att hantera ekonomiska chocker eller ändringar i antalet EU-medlemsstater och deras inverkan på budgetflödena, en tillräcklig medelbas för solidaritetsfonden i händelse av naturkatastrofer), och detta gäller inte enbart storleken och strukturen på EU-budgetens utgifter utan även dess inkomstsida.

1.13

EESK rekommenderar att EU:s motsvarande budgetintäkter och deras sammansättning också återspeglas i EU:s budgetpolitik efter 2020 (så att man finner ett balanserat och solidariskt förhållande mellan medlemsstaternas bidrag och de egna budgetmedlen).

1.14

EESK stöder en ytterligare utökning av möjligheterna till en aktiv finanspolitik, t.ex. möjligheten att utfärda europeiska obligationer. För detta ändamål bör man förbättra det finanspolitiska ramverket och EU:s budgetförfarande samt på ett tillfredsställande sätt lösa frågan om räckvidden för EU:s budgetpolitik gentemot länder i euroområdet å ena sidan och EU:s övriga medlemsstater å andra sidan.

2.1.1

EU-budgeten är ett betydande nyckelinstrument för finansiering av EU:s prioriteringar och utgör ungefär 1 % av EU:s BNP. År 2015 uppgick den till 145,3 miljarder euro. EU-budgeten bidrar i relativt hög grad till den ekonomiska politiken i de enskilda medlemsstaterna och utgör i genomsnitt 1,9 % av medlemsstaternas offentliga utgifter, men i vissa fall långt över 10 %.

2.2.1

Eftersom volymen finansiella medel är så stor måste man se till att dessa medel inte endast fördelas enligt reglerna (legally and regularly), utan framför allt att de också samtidigt leder till att mål och motsvarande resultat uppnås och att principerna om sund ekonomisk förvaltning (sound financial management) och resultatkultur (performance culture) följs. Alla politiska överväganden som för närvarande avser EU:s budgetpolitik är inriktade på att fastställa de verkliga effekterna av EU-budgetens utnyttjande mätt med relevanta makroekonomiska indikatorer och mått.

2.2.2

EU-budgeten och utnyttjandet av denna bör ligga i linje med följande prioriteringar:

2.2.3

EU-budgeten innehåller vissa nya inslag som hänger samman med den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 och som är relevanta om man vill lägga större tonvikt vid en prestationsbaserad och resultatinriktad strategi:

2.2.4

Syftet är att på ett bättre sätt behovsanpassa EU:s finanspolitik och EU-budgetens sätt att fungera i praktiken, genom en bättre balans mellan de formella och förfarandemässiga aspekterna på EU-budgetens utnyttjande, å ena sidan, och de prestationsbaserade och resultatinriktade strategierna, å den andra. Med hänsyn till prestationer och resultat är det också mycket viktigt med samsyn (common understanding) när det gäller detta koncept.

2.2.5

Bristande överensstämmelse med formella regler mäts sedan länge genom en felprocentsindikator (error rate). Felprocenten rör sig omkring 4 % (ungefär 4 % av EU:s medel används inte i enlighet med de formella reglerna, vilket inte är ett dåligt resultat; i absoluta tal handlar det dock om ungefär sex miljarder euro). I nedanstående tabell anges felprocentens utveckling under senare tid:

2.2.6

En nyckelprincip för EU-budgeten är ”sundheten” (soundness) i de finansiella flödena samt i de faktiska program och projekt som finansieras genom dessa, vilket gör det möjligt att utvärdera det optimala utnyttjandet av EU:s medel ur alla aspekter. EESK stöder den nuvarande tendensen till ökad tonvikt på prestationer och resultat i verksamheten inom kommissionen (Budget Focused on Results Initiative  (4)) och revisionsrätten (strukturen på årsrapporten för 2014 (5) och det särskilda kapitlet om prestationer; avsnitten om delad förvaltning (shared management) innehåller som resultat utvärderingen av programmens prestationsförmåga efter ett pilotförsök).

2.2.7

EESK stöder den strategi som tillämpades i pilotförsöket och som var inriktad på att analysera förhållandet och kopplingarna mellan Europa 2020-strategin och partnerskapsavtalen eller de operativa programmen som centrala instrument för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik och som viktiga delar av utgiftssidan i EU:s budget. Detta test kan betraktas som början på en helhetssyn vid utvärderingen av EU-budgetens prestationer och resultat (6).

2.2.8

För att uppnå balans mellan formella och prestationsbaserade aspekter av EU-budgeten är det centralt hur data och information hanteras, förvaltas och delas mellan EU:s organ och institutioner (framför allt kommissionen) och medlemsstaterna. Utnyttjandet av EU-budgeten leder till en enorm mängd data och information som dock endast i mycket begränsad utsträckning används i praktiken för att se till att man på ett objektivt sätt kan utvärdera både felprocenten och framför allt de verkliga resultat som EU-budgeten uppnår samt fastställa metoder för förbättring av den konstaterade situationen.

3.1

Huvudsyftet med EU-budgeten är att den ska vara till nytta för EU:s medborgare och samtidigt tillvarata EU:s ekonomiska intressen. Fördelarna består i stöd som är i linje med både utvecklings- och verksamhetsprioriteringarna och förenliga med ramen för den ekonomiska politiken och både den verkliga och den förutsatta ekonomiska prestationsförmågan. Tillvaratagandet av EU:s ekonomiska intressen innebär att EU:s medel används på ett lämpligt sätt enligt reglerna, utan fel och bedrägerier.

3.2

Vi anser att övergången till en prestationsbaserad EU-budget inte kan ske i ett steg. Det är centralt att EU-budgetens och budgetpolitikens grundläggande rättsliga normer och mål utformas så att man uppfyller kvalitativa indikatorer och uppnår mätbara resultat.

3.3

En prestationsbaserad EU-budget skulle också i hög grad främjas av en framtida tidsmässig sammanjämkning av budgetperioden (den sjuåriga budgetramen) och den period som anges i EU:s centrala utvecklingsstrategi (den tioåriga Europa 2020-strategin). År 2021 är i detta avseende ett unikt tillfälle att förverkliga denna överensstämmelse och skapa förutsättningar för en prestationsbaserad och resultatinriktad EU-budget som fungerar optimalt.

3.4

EESK noterar och respekterar slutsatserna i revisionsrättens årsrapport för 2014, där man uppmärksammade en rad problemområden där kopplingen mellan Europa 2020-strategin och partnerskapsavtalen eller de operativa programmen inte var helt optimal. I denna rapport konstaterade man att dessa instrument inte är utformade på ett sätt som gör det möjligt att systematiskt omsätta de politiska målen i Europa 2020-strategin i praktiska operativa mål (inom ramen för partnerskapsavtal och operativa program) (7).

3.5

EESK anser att de fördelar i form av synergieffekter som kan uppstå mellan de fem europeiska struktur- och investeringsfonderna inom en enda rättslig ram och förvaltningsram (regulatory and management framework) och ett enda partnerskapsavtal i varje medlemsstat hittills inte har blivit verklighet. Enskilda fonder omfattas fortfarande av olika regler, vilket leder till splittring i programplaneringen (i stället för nödvändiga synergieffekter mellan dem).

3.6

EESK anser att det stora utrymmet för att stärka den prestationsbaserade och resultatinriktade strategin skapas av två nya inslag i samband med utnyttjandet av EU-medlen under perioden 2014–2020 – villkorligheten och resultatreserven. Just de makroekonomiska villkoren bör leda till att EU-budgetens medel i enskilda medlemsstater fördelas i en tillräckligt sund makroekonomisk miljö och till att en medlemsstat som inte försöker åtgärda sina makroekonomiska problem inte får utnyttja dessa medel till fullo. Förekomsten av en resultatreserv bör också på lämpligt sätt motivera medlemsstaterna att vidta åtgärder för att uppfylla EU:s strategiska mål, med stöd från EU:s budget.

3.7

EESK anser dock att försöket att testa den prestationsbaserade och resultatinriktade EU-budgeten i förhållande till Europa 2020-strategins prioriteringar bör utvidgas till andra relevanta områden så att utvärderingen av den prestationsbaserade och resultatinriktade EU-budgeten blir fullständig och helhetsbaserad på riktigt. Fokus bör exempelvis ligga på de landsspecifika rekommendationerna (Country Specific Recommendations, CSR) och överensstämmelsen med de indikatorer som följer av genomförandet av den europeiska planeringsterminen.

3.8

EESK anser att man vid övervägningarna om EU-budgetens funktion också bör ta ställning till marknadsmisslyckanden. EU:s-budgetmedel bör vara inriktade på att undanröja dessa. Det kan exempelvis röra sig om en informationsasymmetri, eventuellt i det sätt på vilket finansinstituten värderar avkastningen på investerat kapital. Detta hindrar finansieringen av vissa typer av projekt eftersom man inte tar hänsyn till vissa positiva externa effekter och mer generella samhällsfördelar, som inte är relevanta i det enskilda kommersiella fallet men som har betydelse för stödet genom EU-finansiering.

3.9

EESK håller med om att det krävs en grundläggande förbättring i den delade förvaltningen mellan EU:s organ och institutioner (särskilt kommissionen) och medlemsstaterna. Fördelningen av 76 % av alla EU-medel sker inom den delade förvaltningen. Ju bättre medlemsstaterna uppnår Europa 2020-strategins kvantitativa nationella målen, ju starkare EU-budgeten kopplas till Europa 2020-strategins mål och ju starkare dessa mål återspeglar EU:s verkliga ekonomiska, sociala, territoriella och miljömässiga behov, desto gynnsammare miljö skapar vi för en sund ekonomisk förvaltning och därmed smidiga förbindelser mellan kommissionen och medlemsstaterna.

3.10

Ett viktigt uttryck för EU-budgetens förstärkta inriktning på prestationer och resultat är enligt EESK tonvikten på större användning av finansieringstekniska instrument och innovativa finansieringsinstrument, som på ett genomgripande sätt förändrar det sätt på vilket offentliga EU-medel används och vilka förväntningar som är knutna till dem. Trots de finansieringstekniska instrumentens obestridliga potential nådde endast ungefär 65 % av dessa medel under perioden 2007–2013 fram till de slutliga mottagarna (resten av medlen var endast ”parkerade” i de finansieringstekniska instrumenten för att användningen skulle uppvisas formellt). Denna fråga blir ännu viktigare efter 2020 i samband med behovet av ökad komplementaritet med Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) och utgör ett grundläggande strategiskt argument vid inriktningen på de gemensamma budgetmedlen från EU från och med 2021.

3.11

EESK anser samtidigt att en starkare inriktning på prestationer och resultat naturligtvis inte innebär att man får underskatta vikten av laglighet och korrekta förfaranden. Tonvikten på överensstämmelse med rättsliga regler och förfaranderegler får inte försummas. Med tanke på att felprocenten omfattar alla ärenden där finansiella medel inte skulle ha betalats ut eftersom de inte användes enligt reglerna förutsätts det på något sätt automatiskt att dessa regler är riktiga och i sig inte har några inre motsägelser eller icke önskvärda inslag. Detta är också orsaken till att ett förfarande som ligger i linje med reglerna för sund ekonomisk förvaltning bör omfatta en kontroll av dessa reglers konsekvenser för att pröva deras förenlighet och överensstämmelse med EU:s behov och mål (8).

3.12

EESK håller med om att rutinerna för utnyttjandet av EU-budgeten är mycket komplicerade. Kravet på sund ekonomisk förvaltning uppfylls även tack vare de nuvarande insatserna för att förenkla all verksamhet som har en koppling till EU-budgeten, vilket rör både förfarandemässiga och innehållsmässiga aspekter. Förenklingen bör leda till en minskning av den mycket stora administrativa bördan och en begränsning av den nationella överregleringen i enskilda medlemstater.

3.13

EESK anser att de förslag som läggs fram i avsnitt 3 i detta yttrande och som leder fram till de slutgiltiga slutsatserna och rekommendationerna (avsnitt 1) är viktiga konceptuella övervägningar om EU:s framtida budgetpolitik, som till viss del kan tillämpas i samband med halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen 2014–2020 men som inte till fullo kan införlivas i budgetreglerna förrän från och med 2021. Begreppsramen för framtidsplanering och reformbehov som rör budgeten och den fleråriga budgetramen efter 2020 kan grunda sig på EESK:s senaste yttranden på detta tema eller knyta an till dessa (9).