31.3.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 77/143

1.1

EESK välkomnar Europaparlamentets initiativ rörande europeiskt, nationellt och regionalt styre och partnerskap på regionalpolitikens område.

1.2

EESK anser att ett gott styre förutsätter ett ”flernivåstyre” och partnerskap med representativa organisationer inom det civila samhället på regional nivå.

1.3

Följaktligen håller EESK med rådet och kommissionen om att det behövs ett väl fungerande ”flernivåstyre” och bättre styrelseformer när det gäller att förvalta EU-medel och genomföra EU:s politik. Frågan är inte ”om” utan ”hur”. Det gäller att finjustera nedifrån-och-upp-initiativ liksom ramvillkoren uppifrån-och-ned.

1.4

EESK stöder Europaparlamentets förslag att inrätta ett formellt råd för territoriell utveckling. Det skulle betona ”flernivåstyret” och ge diskussioner och överenskommelser en mer obligatorisk karaktär.

1.5

Enligt EESK:s uppfattning utgör ”flernivåstyre” en flexibel struktur för förbindelserna mellan kommissionen, regeringarna och de lokala och regionala myndigheterna, anpassad till de olika situationerna och till vilka ärenden det rör sig om snarare än till de hierarkiska ramarna för de olika myndigheternas befogenheter. Goda styrelseformer kännetecknas av öppenhjärtiga relationer och en mindre strikt tillämpning av subsidiaritetsprincipen.

1.6

Europa behöver regioner och städer som tror på sig själva och som utmärks av flexibilitet och hållbarhet. Som framgår av ett antal exempel ger den ekonomiska internationaliseringen och dess dynamik ofta regionerna och städerna positiva impulser. De finner nya sätt att med framgång placera sig själva på kartan.

1.7

Trots den breda och ofta komplicerade mångfalden av administrativa strukturer i medlemsstaterna förespråkar EESK inför framtiden med eftertryck förfaranden och arbetsmetoder som stärker regionernas och städernas egna ansvar och deras redovisningsskyldighet (1).

1.8

Konkreta exempel visar att decentraliserat ansvar och redovisningsskyldighet inverkar positivt på ledarskap och visioner, som ofta utgör en fast bas för offentlig-offentliga partnerskap och för offentliga partnerskap där olika aktörer ingår (arbetsmarknadsparter, handelskammare, företag, utvecklingskontor, bostadsorganisationer, halvoffentliga icke-statliga organisationer, miljökontor, sociala organisationer, skolor på olika nivåer, arkitekter och konstnärer).

1.9

Följaktligen bör de representativa organiserade organisationerna inom det civila samhället på regional nivå ges möjlighet att på ett ansvarsfullt sätt och med öppenhet för insyn medverka när EU:s regionala program ska fastställas och genomföras. Genom att beakta lokala och regionala (icke-statliga) synpunkter kan man bidra till en ökad acceptans av EU:s värden bland medborgarna.

1.10

EESK anser att ett välstrukturerat samråd kan leda till framgångsrika partnerskap med icke-statliga aktörer i hela kedjan – från utformning till övervakning och utvärdering av regionalpolitiken (2).

1.11

Ett flexibelt ”flernivåstyre” och goda styrelseformer kan liksom samverkan med fokus på skräddarsydda lösningar i hög grad bidra till att uppfylla EU:s och den nationella regionalpolitikens slutliga mål, nämligen att aktivera befintliga krafter och regionernas och städernas dolda potential.

1.12

Man skulle kunna inrätta ett europeiskt utbytesprogram för tjänstemän i regionerna och städerna och ett välstrukturerat system för erfarenhetsutbyte och spridning av bästa praxis. Specialiserade forskningsinstitut och universitet skulle kunna fungera som stöd.

2.1

Sedan 2001 har man med rätta satt ”styrelseformerna” i förgrunden på grund av det växande behovet av en mer direkt koppling mellan EU-politiken å ena sidan och genomförandet och efterlevnaden av och i medlemsstaterna å den andra (3).

2.2

EESK välkomnar mot denna bakgrund Europaparlamentets kommande betänkande om styrelseformer och partnerskap på nationell och regional grundval (4). Det är en positiv signal att Europaparlamentet som EU-institution visar ett ökat intresse för hur regionalpolitiken utformas rent konkret i medlemsstaterna.

2.3

Mer generellt visar Europaparlamentets dokument hur utvecklingen – ekonomins internationalisering och ständiga förändringar – oundvikligt kräver att den strikta tillämpningen av subsidiaritetsprincipen mjukas upp. Det krävs ett mer flexibelt samspel och en samverkan mellan de olika myndigheterna för att man ska kunna hålla takten med den globala utvecklingen och med framgång genomföra den gemensamt fastställda EU-politiken. De nya förfarandena för Lissabonstrategins genomförande, där kommissionen, rådet och medlemsstaterna har delat ansvar, är ett belysande exempel på sådan samverkan och tillämpning.

2.4

”Flernivåstyre”, där kommissionen, de nationella förvaltningarna, regeringarna och de lokala och regionala myndigheterna var och en har sin plats och även delar ansvaret inom en gemensam ram, är en återspegling av samma dynamik.

2.5

Regionalpolitiken och regionala projekt utformas inom ramen för nationella och regionala, ofta oerhört komplicerade och kraftigt varierande förvaltningsmetoder. Men det ligger helt klart i medborgarnas och företagens intressen att politiken och projekten genomförs på ett korrekt och enhetligt sätt i hela EU.

2.6

Europaparlamentets uppfattning i denna fråga, liksom alla de frågor som måste besvaras för att man ska kunna främja enhetliga metoder inom EU i syfte att uppnå optimal framgång inom regionalpolitiken, överensstämmer i stort med vad kommissionen och rådet redan gett uttryck för i sina dokument.

2.7

Vissa överväganden och motsvarande principer presenterades i kommissionens arbetsdokument om innovation och regionalpolitik (5) som förberedelse inför det informella ministermötet om territoriell sammanhållning och regionalpolitik på Azorerna (6). De har redan funnit sin tillämpning och i viss utsträckning genomförts under perioden 2000–2006. Vid flera tillfällen har kommissionen påpekat att ökad kompetens inte kan uppnås av de enskilda medlemsstaterna eller regionerna själva; det krävs ett nära samarbete mellan alla berörda offentliga myndigheter, företag, medborgare och sociala partnerskap i samarbete med Europeiska kommissionen och EU-institutionerna (7). Vidare kräver en framgångsrik utvärdering en tidsenlig administrativ och institutionell kapacitet.

2.8

Kommissionen menar att framsteg endast kan göras om man utvecklar flernivåsystem för innovativ förvaltning som inkluderar strategisk samordning och en lämplig strategisk mix för varje region – en enda ”mirakelstrategi” finns inte – där man, eventuellt med stöd av regionala kontor, kartlägger de olika nätverk, kluster och kompetenspooler som kan utnyttjas.

2.9

För programperioden 2007–2013 har kommissionen fördjupat sina mål i de strategiska riktlinjerna för sammanhållning och fokuserar på konkurrenskraft, tillväxt och mänskliga resurser. Man har utvecklat en europeisk territoriell målsättning med inriktning på gränsöverskridande samarbete genom gemensamma lokala och regionala målsättningar och initiativ, transnationellt samarbete med inriktning på territoriell utveckling samt mellanregionalt samarbete och erfarenhetsutbyte (8).

2.10

Ministrarna med ansvar för den territoriella sammanhållningen och regionalpolitiken fastställde en dagordning för regioner och städer i Leipzigstadgan och den territoriella agendan (9). Vid det informella ministermötet på Azorerna tog man ytterligare steg när det gäller att fastställa hur agendan för regioner och städer ska genomföras. I det första handlingsprogrammet (10) underströk ministrarna med eftertryck sin övertygelse om att flernivåstyre är ett grundläggande verktyg för en balanserad fysisk utveckling i EU, och de erbjöd sig att samråda med utvalda aktörer och lokala och regionala myndigheter om genomförandet av prioriteringarna i den territoriella agendan.

2.11

I detta handlingsprogram underströk ministrarna vidare att det bästa sättet att uppnå den territoriella agendans målsättningar är att i enlighet med de institutionella arrangemangen i varje medlemsstat verka för en stark medverkan av nationella, regionala och lokala myndigheter och aktörer och en dialog med Europeiska kommissionen och övriga EU-institutioner (11). Även här kan man notera att behovet av gemensamma diskussioner, stödåtgärder och insatser i hela förvaltningskedjan betonas – från de lokala aktörerna över hela EU till kommissionen och omvänt.

2.12

I de fem handlingslinjerna betonar ministrarna behovet av att stärka territoriellt styre på flera olika nivåer, nya former av partnerskap och territoriellt styre samt behovet av att ge sektorspolitiken en territoriell eller urban dimension.

2.13

Det är emellertid tråkigt – för att inte säga typiskt – att man i handlingsplanen, åtminstone i dess definition, alltjämt överlåter så gott som hela ansvaret för den konkreta tillämpningen åt medlemsstaterna, och att de lokala och regionala myndigheterna och andra aktörer sällan nämns som en absolut nödvändig del i processen. Den traditionella uppfattningen av vad ”subsidiaritet” är dominerar fortfarande.

3.1

Det föreligger hinder för insyn, enhetlighet och effektivitet i anslutning till regionalpolitikens planering och genomförande. Dessa hinder finner delvis sin förklaring i organisationen och arbetsmetoderna inom och mellan generaldirektoraten och EU-fonderna. Till stor del beror de dock på fel och brister i flernivåstyressystemets sätt att fungera och i genomförandet av politiska åtgärder och program.

3.2

I Europaparlamentets förslag till betänkande visar man med rätta att ett antal positiva initiativ har tagits för att förbättra styrelseformerna på EU-nivå, exempelvis Urban I och II, Leader och Urbact.

3.3

Enligt EESK:s uppfattning är vissa av initiativen relativt vaga, det gäller exempelvis den territoriella agendan. Dessutom ges inga praktiska exempel på i vilken omfattning ”flernivåstyre” är en framgångsfaktor i ovannämnda program.

3.4

Trots att ”flernivåstyre” blir allt vanligare i EU, saknas det fortfarande enhetliga arbetsmetoder som är öppna för insyn, och kommunikationen är bristfällig. Detta beror till stor del på att EU inte fungerar som en enhetsstat.

3.5

Det sätt på vilket de nationella förvaltningarna och aktörer såsom decentraliserade myndigheter uppfattar EU:s plats i ”flernivåstyret” varierar i vissa fall också kraftigt beroende på nationella intressen och kulturella traditioner.

3.6

Ett tredje övervägande avseende de eventuella problemen med ”flernivåstyre” kan göras mot bakgrund av den stora mångfald av administrativa och politiska principer som finns i medlemsstaterna själva, och som är djupt rotade och ofta svåra att förändra.

3.7

Dessa överväganden visar att det inte finns någon patentlösning på EU-nivå när det gäller regional planering och programmering. Nationella och ofta även regionala strukturer, strategier och attityder är av avgörande betydelse. Icke desto mindre tvingar de praktiska omständigheterna, såsom den internationella finansiella och socioekonomiska utvecklingen, fram en granskning av förfarandena i syfte att se till att regionerna blir mer flexibla och står redo för förändringar.

3.8

EU:s regionalpolitik bör vara både en nedifrån-och-upp- och en uppifrån-och-ned-process. Nedifrån-och-upp eftersom regionerna måste kartlägga och förbättra sina sociala och ekonomiska samt miljö- och konkurrensmässiga villkor och eftersom den europeiska (och nationella) regionalpolitiken med nödvändighet måste genomföras på plats. Uppifrån-och-ned på grund av de finansiella resurserna och ramvillkoren, som tillhandahålls och fastställs på EU-nivå och nationell nivå. Det rör sig aldrig om enkelriktad process.

3.9

De initiativ som tas på EU-nivå, och medlemsstaternas goda avsikter när det gäller att främja effektivare och enhetligare administrativa tillvägagångssätt i Europa, måste ses som något positivt. Goda styrelseformer inom regionalpolitiken kräver emellertid först och främst en anpassning av rigida former av ”flernivåstyre”, vilket i sin tur innebär förändrad ledarstil och mentalitet.

3.10

De dokument som nämns i avsnitt 2 ovan visar att rådet i stor utsträckning delar denna ståndpunkt. Det är förvisso ett steg framåt, men steget är ofta stort innan ord omsätts i konkreta handlingar.

3.11

Ett effektivt genomförande är lättare att få till stånd i städer och regioner där decentralisering hör till traditionerna än i förvaltningsmässigt centraliserade system. Ytterligare komplikationer uppstår i vissa medlemsstater där det inte finns någon finjusterad regionalpolitik och där de regionala myndigheterna ännu inte är fast etablerade.

3.12

EESK vill understryka behovet av bättre och korrekt EU-statistik som ett grundläggande villkor för en effektiv regionalpolitik.

3.13

EESK stöder alla insatser för att förbättra styrelseformerna i EU. Det bör resultera i en koppling mellan politiska strategier och genomförande som är bättre och mer öppen för insyn. När det gäller genomförandet är deltagandet av lokala och regionala, offentliga och privata aktörer oundgängligt. Deras deltagande måste bli synligare. Delaktighet leder vanligtvis till gemensamma åtaganden och ansvarstagande. Enligt EESK:s uppfattning är detta av avgörande betydelse.

4.1

Kommissionens presentation av de olika gemenskapsmedlen för regionalpolitiken bör bli mer enhetlig. Den generella bilden av gemenskapspolitikens principer, mål och syften på detta område är tämligen förvirrande för utomstående.

4.2

Kommissionens generaldirektorat måste komma överens om en gemensam strategi. I detta avseende kan den avdelningsövergripande gruppen för stadsfrågor (12) vara till stor nytta.

4.3

En mer sammanhängande presentation och en synligare gemensam strategi på EU-nivå kan också sporra regeringar och ministerier att utarbeta integrerade strategier för regioner och städer, något som vanligen saknas på nationell nivå. Detta kan i alla fall bidra till att i viss mån överbrygga klyftan mellan EU-nivån och regionerna och städerna.

4.4

Ett flexibelt genomförande av ett flernivåstyre och de samverkansvinster som det ger kan bli ett välkommet incitament till en anpassning av de administrativa rutinerna i medlemsstaterna. Eftersom regionalpolitikens slutliga mål är att så mycket som möjligt aktivera regionernas och städernas (dolda) potential, måste förvaltningsstrukturerna organiseras på ett konsekvent och insynspräglat sätt.

4.5

EU-medlen måste i nära samordning med nationella program erbjuda incitament för att utveckla denna potential.

4.6

Kommissionen ska också spela en utökad roll i arbetet att föra regioner och städer närmare EU och bygga upp deras självförtroende, flexibilitet och hållbarhet genom att också på decentraliserad nivå förklara betydelsen av Lissabonagendan (som det hittills inte funnits någon större förståelse för), genom att öka medvetenheten om städernas och storstadsområdenas framtida roll, och genom att dela med sig av framgångsrika angreppssätt i EU (13). Specialiserade forskningsinstitut och universitet kan här fungera som stöd.

4.7

Enligt EESK får detta absolut inte leda till nya byråkratiska förfaranden utan snarare till minskad byråkrati och en målinriktad och konsekvent decentralisering.

4.8

Enligt EESK är decentralisering något mycket positivt eftersom den framhåller de regionala och lokala myndigheternas ansvar och främjar deras ansvarsskyldighet.

4.9

Ansvar och ansvarsskyldighet är centrala element. De utgör byggstenarna för de grundläggande kraven i all regional utveckling: ledarskap, visioner och konsekvens. I EU finns lysande exempel på dessa (14).

4.10

EU och de nationella regeringarna bör beakta de mekanismer och rutiner som tillämpas i framgångsrika regioner och städer, inklusive storstadsområden. De är nämligen inga små ”stater”, de har helt andra egenskaper, deras förvaltning skiljer sig radikalt från förvaltningen på statsnivå.

4.11

Deras metoder bygger ofta på konkreta mål som driver på hela utvecklingen (15). Deras image beror för det mesta på förbättrade villkor för (utländska) investeringar, kluster och mänskliga resurser. Samtidigt är hållbar utveckling nu för tiden en viktig punkt på dagordningen liksom social integration, kvalitet i arbetet och levnadsvillkor.

4.12

Ett europeiskt utbytesprogram för tjänstemän i regioner och städer skulle kunna inrättas. Gränsöverskridande kunskap om varandras angreppssätt och strategier vad gäller t.ex. fysisk planering, främjande av ekonomisk attraktionskraft och subventionerade bostäder kan vara av stor nytta.

4.13

EESK föreslår att man upprättar partnerskapsprogram mellan regioner och städer i EU eftersom sådana redan finns på ett antal andra politikområden. Syftet är att vänja regionerna vid decentraliserade program och förfaranden.

4.14

Ett sådant välstrukturerat utbyte i EU kan bidra till en mentalitets- och beteendeförändring och stärka regionernas och städernas flexibilitet och förmåga att göra sin röst hörd. Som framgår av olika exempel ger den ekonomiska internationaliseringen och dess dynamik ofta regionerna och storstadsområdena positiva impulser. De hittar nya sätt att placera sig själva på kartan.

4.15

Gemenskapsprogrammen kan stödja denna medvetenhet, antingen genom projekt som samfinansieras av EU-fonderna eller genom riktad information och råd från kommissionens tjänstemän. De kan få hjälp av specialiserade rådgivningsorgan som verkar över gränserna. Stöd från EP för att strukturera denna process som redan är i gång skulle också vara mycket välkommet.

4.16

EESK stöder Europaparlamentets förslag att inrätta ett formellt EU-råd för territoriell utveckling. Detta skulle understryka ”flernivåstyrets” betydelse och utgöra en god plattform för att utveckla av idéer om en helhetsstrategi för regioner och städer. Det skulle också göra det obligatoriskt att föra diskussioner och nå enighet i rådet.

4.17

På grundval av det första handlingsprogrammet(2007) (16) skulle en diskussion inom EU kunna lanseras om att modernisera de administrativa systemen och rutinerna vad gäller kontakterna mellan stater, regioner och städer. Målen bör vara: minskad byråkrati, förtroendeskapande åtgärder, främjande av flexibla och hållbara regioner och städer, öppenhet, kortare avstånd mellan decentraliserade nivåer och EU-nivån.

4.18

Dessa förslag ska ses som en del av en bättre ”styrning” av förbindelserna mellan offentliga myndigheter på alla nivåer. De ska inte, eller inte längre, ses som en befogenhetshierarki mellan olika styresnivåer. Enligt EESK:s uppfattning är ”flernivåstyret” en flexibel modell för förbindelserna mellan kommissionen, de nationella regeringarna och de lokala och regionala myndigheterna, anpassad till de olika situationerna och till vilka ärenden det rör sig om.

5.1

Enligt EESK kräver en modern lokal och regional förvaltning ett aktivt deltagande av de olika segmenten inom de lokala och regionala samhällena. De kan tillföra olika kompetenser och synpunkter som uppfyller specifika behov. Detta erkänns också uttryckligen eller indirekt i flera av rådets reflektioner (17).

5.2

Den främsta hänvisningen till ”partnerskap” görs i artikel 11 i den allmänna förordningen om strukturfonderna. Där uppmanas till partnerskap, dvs. samråd med och deltagande av socioekonomiska aktörer och det organiserade civila samhället (18).

5.3

EESK anser att en god förvaltning inom regionalpolitiken förutsätter ett ansvarsfullt och öppet deltagande av företrädare för det legitima civila samhället bestående av väl definierade aktörer på regional nivå. Dessa bör konsulteras och medverka i utformning, planering och utvärdering av regionala projekt. Detta samarbete bör också bedrivas inom interregionala och gränsöverskridande projekt, bland annat inom ramen för en Europeisk gruppering för territoriellt samarbete (19).

5.4

Mer allmänt anser EESK att decentralisering befrämjar de lokala och regionala myndigheternas ansvar och ansvarsskyldighet, vilket också kommer att aktivera icke-statliga aktörer som arbetsmarknadens parter, handelskammare, företag, utvecklingskontor, bostadsorganisationer, halvoffentliga icke-statliga organisationer, miljökontor, sociala organisationer, skolor på olika nivåer, hälso- och sjukvården, arkitekter och konstnärer.

5.5

Trots de avsikter som rådet uttryckt och en fortgående dialog mellan kommissionen och medlemsstaterna och regionerna om att främja sådana partnerskap har dessa kommit till stånd i endast ett begränsat antal fall (20). I många fall är de helt obefintliga. Goda exempel bör spridas.

5.6

Ett representativt civilt samhälle måste också organiseras på ett tillfredsställande sätt på regional nivå och måste förfoga över de rätta befogenheterna. Detta är ingen lätt sak i de fall där det civila samhället är svagt utvecklat eller där det företräder ett brett spektrum av ibland motsatta intressen.

5.7

Kommissionen bör få möjlighet att fungera som katalysator och främja ökade kunskaper inom den decentraliserade förvaltningen.

5.8

Medvetenheten och insikten om behoven av förändring och anpassning i regioner och städer kan också främja fler och bättre partnerskap. Erfarenheten visar att en enhetlig syn på dessa frågor bland offentliga myndigheter banar väg för intensivare samarbete med andra aktörer. Artikel 11 om partnerskap i de allmänna bestämmelserna för strukturfonderna bör ses mot denna bakgrund.

5.9

Det finns många möjligheter. Bättre förvaltning på decentraliserad nivå kommer att göra samhället i stort mer motståndskraftigt och rustat för framtiden.

5.10

Mot bakgrund av att kommissionen senare i år ämnar offentliggöra ett dokument som specifikt handlar om partnerskap inom ramen för EU:s sammanhållningspolitik föreslår EESK att kommittén ska behandla detta ärende mer i detalj i ett separat yttrande.