(1)

Unionens mål att säkerställa en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i enlighet med artikel 67.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) bör uppnås bland annat genom gemensamma åtgärder som avser personers passage av de inre gränserna och gränskontroll vid de yttre gränserna samt den gemensamma viseringspolitiken, samtidigt som man upprätthåller den känsliga balansen mellan den fria rörligheten för personer och säkerheten.

(2)

I enlighet med artikel 80 i EUF-fördraget ska unionspolitiken som gäller gränskontroll, asyl och invandring och dess genomförande styras av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, även i finansiellt avseende, mellan medlemsstaterna.

(3)

I Romförklaringen, som undertecknades den 25 mars 2017, bekräftade ledarna för 27 medlemsstater sitt åtagande att verka för ett tryggt och säkert Europa och att bygga en union där alla medborgare känner sig trygga och kan röra sig fritt, där de yttre gränserna är säkra och där migrationspolitiken är effektiv, ansvarsfull och hållbar och respekterar internationella normer; ett Europa som är fast beslutet att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet.

(4)

Alla åtgärder som finansieras inom ramen för instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik (instrumentet), som inrättas genom denna förordning, inbegripet de som genomförs i tredjeländer, bör genomföras i fullständig överensstämmelse med de rättigheter och principer som fastställs i unionens regelverk, och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), och bör vara i linje med unionens och medlemsstaternas internationella åtaganden som härrör från de internationella instrument som de är part i, särskilt genom att säkerställa överensstämmelse med principen om icke-diskriminering och principen om non-refoulement.

(5)

Instrumentets politiska mål är att utarbeta och genomföra en stark och effektiv europeisk integrerad gränsförvaltning vid de yttre gränserna, och därigenom bidra till att säkerställa en hög inre säkerhetsnivå inom unionen, och samtidigt skydda den fria rörligheten för personer inom unionen samt fullt ut respektera det relevanta unionsregelverket och unionens och medlemsstaternas internationella åtaganden som härrör från de internationella instrument som de är part i.

(6)

Den europeiska integrerade gränsförvaltningen, som genomförs av den europeiska gräns- och kustbevakningen, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 (3), är ett ansvar som delas mellan Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och de nationella myndigheter som ansvarar för gränsförvaltning, inklusive kustbevakningen i den mån den utför gränskontrolluppgifter. Den bör bidra till att underlätta laglig gränspassage, förebygga och upptäcka olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet samt att effektivt hantera migrationsströmmar.

(7)

Att underlätta lagligt resande, samtidigt som man förebygger irreguljär migration och säkerhetsrisker, angavs som ett av huvudmålen med unionens tillvägagångssätt som presenteras i kommissionens meddelande av den 23 september 2020 om en ny migrations- och asylpakt.

(8)

Ekonomiskt stöd från unionens budget är absolut nödvändigt för genomförandet av den europeiska integrerade gränsförvaltningen till stöd för medlemsstaterna, som agerar med full respekt för de grundläggande rättigheterna, i arbetet med att effektivt förvalta passagerna av de yttre gränserna och komma till rätta med framtida utmaningar vid dessa gränser, vilket skulle bidra till att motverka allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag.

(9)

Medlemsstaterna bör förses med tillräckligt ekonomiskt stöd från unionen för att främja genomförandet av en europeisk integrerad gränsförvaltning och för att säkerställa att den europeiska integrerade gränsförvaltningen förverkligas i praktiken. Den europeiska integrerade gränsförvaltningen består bland annat av följande komponenter som fastställs i förordning (EU) 2019/1896: gränskontroll; efterforsknings- och räddningsinsatser under gränsövervakningsinsatser; riskanalys; samarbete mellan medlemsstater inklusive stöd som samordnas av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån; samarbete mellan myndigheter, inklusive regelbundet informationsutbyte; samarbete med tredjeländer; tekniska och operativa åtgärder inom Schengenområdet som har anknytning till gränskontroll och som utformats för att vidta åtgärder mot olaglig invandring och motverka gränsöverskridande brottslighet på ett bättre sätt; användning av den senaste tekniken; en kvalitetskontrollsmekanism och solidaritetsmekanismer.

(10)

Instrumentet bör kunna ge medlemsstaterna det stöd som krävs för deras genomförande av gemensamma miniminormer för övervakning av de yttre gränserna, i linje med medlemsstaternas, Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns och kommissionens respektive befogenheter.

(11)

Eftersom medlemsstaternas tullmyndigheter har tagit på sig ett allt större ansvar som ofta tangerar säkerhetsområdet och som utförs vid de yttre gränserna är det viktigt att främja samarbetet mellan myndigheter som en del av den europeiska integrerade gränsförvaltningen i enlighet med förordning (EU) 2019/1896. Man måste säkerställa komplementaritet i samband med gränskontroll och tullkontroll vid de yttre gränserna genom att tillhandahålla lämpligt ekonomiskt stöd från unionen till medlemsstaterna. Samarbete mellan myndigheter kommer inte bara att stärka tullkontrollerna för att bekämpa alla former av olaglig handel, utan också underlätta laglig handel och lagliga resor, för att bidra till en säker och effektiv tullunion.

(12)

Det är därför nödvändigt att skapa en efterföljare till Fonden för inre säkerhet 2014–2020, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 513/2014 (4) och (EU) nr 515/2014 (5), bland annat genom att inrätta en Fond för integrerad gränsförvaltning (fonden).

(13)

På grund av de rättsliga särdragen avseende avdelning V i EUF-fördraget och de olika rättsliga grunder som är tillämpliga på politiken för de yttre gränserna respektive tullkontrollerna, är det inte juridiskt möjligt att inrätta fonden som ett enda instrument.

(14)

Fonden bör därför inrättas som en övergripande ram för unionens ekonomiska stöd på området gränsförvaltning och viseringspolitik och omfatta instrumentet och det instrument för ekonomiskt stöd för tullkontrollutrustning, som inrättas genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1077 (6). Den ramen bör kompletteras genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 (7) till vilken den här förordningen bör hänvisa när det gäller bestämmelser om delad förvaltning.

(15)

Instrumentet bör bygga vidare på de resultat och investeringar som gjorts av dess föregångare, dvs. Fonden för yttre gränser för perioden 2007–2013, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 574/2007/EG (8), och instrumentet för ekonomiskt stöd för yttre gränser och visering inom Fonden för inre säkerhet för perioden 2014–2020, som inrättats genom förordning (EU) nr 515/2014, och bör utvidgas för att beakta ny utveckling.

(16)

För att säkerställa enhetlig och högkvalitativ yttre gränskontroll och underlätta lagligt resande över de yttre gränserna bör instrumentet bidra till utvecklingen av en europeisk integrerad gränsförvaltning, som inbegriper åtgärder i fråga om politik, lagstiftning, systematiskt samarbete, fördelning av bördan, bedömningen av situationen och skiftande förhållanden i fråga om irreguljära migranters gränsövergångsställen, personal, utrustning och teknik, som kan vidtas på olika nivåer av medlemsstaternas behöriga myndigheter och av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, som agerar i samarbete med andra aktörer såsom andra unionsorgan och unionsbyråer, i synnerhet Europeiska unionens byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-Lisa), som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1726 (9), Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/794 (10), samt, vid behov, tredjeländer och internationella organisationer.

(17)

Instrumentet bör bidra till att effektivisera handläggningen av viseringsansökningar när det gäller att underlätta viseringsförfarandena för resenärer med ärligt uppsåt samt i fråga om att upptäcka och bedöma risker som avser säkerhet och irreguljär migration. I synnerhet bör man genom instrumentet avsätta ekonomiskt stöd till digitalisering av handläggningen av viseringsansökningar, med målet att kunna erbjuda snabba, säkra och klientvänliga viseringsförfaranden som gynnar både viseringssökande och konsulat. Instrumentet bör också ha till syfte att säkerställa omfattande täckning av konsulära tjänster i hela världen. Ett enhetligt genomförande och en modernisering av den gemensamma viseringspolitiken samt åtgärder som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 (11) bör också omfattas av instrumentet, vilket även bör vara fallet för bistånd till medlemsstaterna avseende utfärdandet av viseringar, inbegripet viseringar med territoriellt begränsad giltighet som utfärdas av humanitära skäl, av hänsyn till nationella intressen eller på grund av internationella skyldigheter i linje med unionens regelverk i fråga om viseringar.

(18)

Instrumentet bör stödja åtgärder med koppling till kontroll av de yttre gränserna på territoriet i de länder som tillämpar Schengenregelverket som en del av genomförandet av den europeiska integrerade gränsförvaltningen, vilka skulle göra att Schengenområdet som helhet fungerar bättre.

(19)

I syfte att förbättra förvaltningen av de yttre gränserna, underlätta lagligt resande, bidra till att förebygga och bekämpa irreguljära gränspassager, genomföra den gemensamma viseringspolitiken och bidra till en hög säkerhetsnivå inom området med frihet, säkerhet och rättvisa i unionen bör instrumentet stödja utvecklingen av stora it-system i enlighet med unionsrätten på området gränsförvaltning. Det bör också stödja inrättandet av interoperabilitet, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2019/817 (12) och (EU) 2019/818 (13), i medlemsstaterna mellan unionens informationssystem, nämligen in- och utresesystemet, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 (14), Informationssystemet för viseringar (VIS), som inrättats genom förordning (EG) nr 767/2008, EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias), som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1240 (15), Eurodac, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 (16), Schengens informationssystem (SIS), som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2018/1860 (17), (EU) 2018/1861 (18) och (EU) 2018/1862 (19) och det centraliserade systemet för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris-TCN), som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/816 (20), för att dessa unionsinformationssystem och uppgifterna i dem ska komplettera varandra. Instrumentet bör också bidra till den nödvändiga utvecklingen på nationell nivå efter det att interoperabilitetskomponenterna, nämligen den europeiska sökportalen, den gemensamma biometriska matchningstjänsten, den gemensamma databasen för identitetsuppgifter och detektorn för multipla identiteter, har genomförts på central nivå.

(20)

För att utnyttja kunskapen och expertisen hos de decentraliserade byråer som har befogenheter på områdena gränsförvaltning, viseringspolitik och stora it-system bör kommissionen i god tid involvera berörda byråer i arbetet i kommittén för fonderna för inrikes frågor som inrättas genom denna förordning, i synnerhet i början och efter halva tiden av programperioden. När så är lämpligt bör kommissionen också kunna involvera de berörda unionsorganen och unionsbyråerna i övervakningen och utvärderingen, i synnerhet för att säkerställa att de åtgärder som får stöd genom instrumentet överensstämmer med relevant unionsregelverk och överenskomna unionsprioriteringar. Instrumentet bör komplettera och förstärka de åtgärder som genomför den europeiska integrerade gränsförvaltningen i enlighet med principerna om delat ansvar och solidaritet mellan medlemsstaterna och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, som representerar de två pelarna i den europeiska gräns- och kustbevakningen.

(21)

I den mån de berörda medlemsstaterna begär det bör instrumentet stödja genomförandet av den hotspot-metod som beskrivs i kommissionens meddelande av den 13 maj 2015 med titeln En europeisk migrationsagenda, som godkändes av Europeiska rådet den 25 och 26 juni 2015 och som utvecklas närmare i förordning (EU) 2019/1896. Hotspot-metoden innebär att medlemsstater som står inför oproportionella migrationsutmaningar vid de yttre gränserna kan få operativt stöd. Den erbjuder ett integrerat, övergripande och målinriktat stöd i en anda av solidaritet och delat ansvar. Detta innebär framför allt att medlemsstaterna, när de utarbetar sina program som genomförs inom ramen för delad förvaltning, bör ta hänsyn till de analysverktyg och operativa och tekniska riktlinjer som tagits fram av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, liksom de utbildningsplaner som Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån utarbetat, såsom de gemensamma läroplanerna för utbildning av gränskontrollstjänstemän, inklusive de delar i dessa läroplaner som rör de grundläggande rättigheterna och tillgången till internationellt skydd. I syfte att skapa komplementaritet mellan byråns uppgifter och medlemsstaternas ansvar för kontrollen av de yttre gränserna och säkerställa konsekvens och motverka kostnadsineffektivitet bör kommissionen i god tid samråda med Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån om de utkast till program som medlemsstaterna lämnar in, i den mån de omfattas av den byråns befogenheter, i synnerhet vad gäller den verksamhet som finansieras inom ramen för driftsstödet.

(22)

När sårbarheter eller risker identifierats, särskilt efter en Schengenutvärdering i enlighet med rådets förordning (EU) nr 1053/2013 (21), bör den berörda medlemsstaten, i en anda av solidaritet och delat ansvar för skyddet av de yttre gränserna, på ett tillfredsställande sätt ta itu med frågan genom att med hjälp av medel inom ramen för sitt program genomföra de rekommendationer som antagits i enlighet med den förordningen och i linje med sårbarhetsanalyser som genomförts av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån i enlighet med förordning (EU) 2019/1896.

(23)

Instrumentet bör tillhandahålla ekonomiskt stöd till de medlemsstater som fullt ut tillämpar bestämmelserna i Schengenregelverket om de yttre gränserna och viseringar och till de medlemsstater som förbereder sig för fullt deltagande i Schengensamarbetet, och det bör användas av medlemsstaterna på ett sätt som gynnar unionens gemensamma politik för förvaltningen av de yttre gränserna.

(24)

Även om instrumentet stöder medlemsstaters investeringar i gränsförvaltning bör det inte tillhandahålla finansiering för nya permanenta infrastrukturer och byggnader vid de inre gränser vid vilka kontrollerna ännu inte har avskaffats. Vid dessa gränser bör dock instrumentet stödja investeringar i mobil infrastruktur för gränskontroll samt underhåll, begränsad uppgradering eller ersättning av den befintliga infrastrukturen som krävs för att fortsatt efterleva Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 (22).

(25)

I enlighet med protokoll nr 5 till 2003 års anslutningsakt om persontransitering landvägen mellan Kaliningradområdet och andra delar av Ryska federationen bör instrumentet bära de extra kostnader som kan uppkomma vid genomförandet av de särskilda bestämmelserna om sådan transitering i unionens regelverk, det vill säga rådets förordningar (EG) nr 693/2003 (23) och (EG) nr 694/2003 (24). Behovet av fortsatt ekonomiskt stöd för uteblivna avgifter bör emellertid avgöras av den gällande viseringsordningen mellan unionen och Ryska federationen.

(26)

För att bidra till att det politiska målet för instrumentet uppnås bör medlemsstaterna säkerställa att deras program inbegriper insatser som främjar samtliga specifika mål för instrumentet och att det genom fördelningen av medel mellan de specifika målen säkerställs att målen kan uppnås.

(27)

I linje med effektivitetsprincipen bör synergier och konsekvens med andra unionsmedel eftersträvas och överlappningar mellan åtgärderna bör undvikas.

(28)

Återvändandet av tredjelandsmedborgare som är föremål för beslut om återvändande utfärdade av en medlemsstat är en av komponenterna i den europeiska integrerade gränsförvaltningen i enlighet med förordning (EU) 2019/1896. Åtgärder i fråga om återvändande omfattas dock inte av stöd från instrumentet, på grund av dess karaktär och mål, utan omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1147 (25).

(29)

För att erkänna den viktiga roll som medlemsstaternas tullmyndigheter spelar vid de yttre gränserna och säkerställa att de förfogar över tillräckliga medel för att genomföra sina omfattande uppgifter vid dessa gränser, bör instrumentet för ekonomiskt stöd för tullkontrollutrustning förse dessa nationella myndigheter med tillräckliga medel för att investera i utrustning som ska användas för att utföra tullkontroll samt med utrustning som kan tjäna andra syften utöver tullkontroll, såsom gränskontroll.

(30)

Merparten av tullkontrollutrustningen och de informations- och kommunikationstekniska (IKT) systemen kan vara lika lämplig eller tillfälligtvis lämpa sig för kontroller av efterlevnad av andra unionsrättsakter, såsom bestämmelser om gränsförvaltning, visering eller polissamarbete. Fonden har därför utformats som två kompletterande instrument med olika men kompletterande tillämpningsområden för inköp av utrustning. Å ena sidan kommer instrumentet att tillhandahålla ekonomiskt stöd till utrustning och IKT-system vilkas primära syfte är integrerad gränsförvaltning och som också kan användas på det kompletterande området tullkontroll. Instrumentet för ekonomiskt stöd för tullkontrollutrustning kommer å andra sidan att tillhandahålla ekonomiskt stöd för utrustning med tullkontroll som främsta syfte och denna utrustning kan även användas för ytterligare ändamål, såsom gränskontroller och säkerhet. En sådan uppdelning av rollerna kommer att främja samarbete, som är en av komponenterna i den europeiska integrerade gränsförvaltning som föreskrivs i förordning (EU) 2019/1896, och därigenom göra det möjligt för tullmyndigheter och gränsmyndigheter att arbeta tillsammans och maximera unionsbudgetens effekter genom samägande av och interoperabilitet mellan kontrollutrustning.

(31)

Sjögränsövervakning är en av de uppgifter som utförs av kustbevakningen i unionens sjöområde. Nationella myndigheter som utför kustbevakningsuppgifter är också ansvariga för en lång rad uppgifter som kan omfatta, men inte är begränsade till, sjösäkerhet, säkerhet, sök- och räddningsinsatser, gränskontroll, fiskerikontroll, tullkontroll, allmän brottsbekämpning samt miljöskydd. Kustbevakningsuppgifternas breda omfattning innebär att de ingår i olika unionspolitikområden där synergier bör eftersträvas för att uppnå mer ändamålsenliga och effektiva resultat.

(32)

När medlemsstaterna genomför åtgärder som finansieras genom instrumentet och som är kopplade till sjögränsövervakning bör de ägna särskild uppmärksamhet åt sina internationella skyldigheter avseende sök- och räddningsinsatser till havs. I detta avseende bör det vara möjligt att använda utrustning och system som får stöd genom instrumentet för att hantera sök- och räddningssituationer som kan uppstå under en gränsövervakningsinsats till havs.

(33)

Utöver unionssamarbete vad gäller kustbevakningsuppgifter mellan Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, Europeiska sjösäkerhetsbyrån, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1406/2002 (26), och Europeiska fiskerikontrollbyrån, som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/473 (27), bör förbättrad samstämmighet mellan verksamheten på det maritima området också uppnås på nationell nivå. Synergier mellan de olika aktörerna i havsmiljön bör vara i linje med strategierna för den europeiska integrerade gränsförvaltningen och sjöfartsskyddet.

(34)

För att stärka den maritima verksamhetens komplementaritet och enhetlighet, undvika dubbelarbete och minska budgetbegränsningarna på ett område med så kostsam verksamhet som det maritima området, bör det även vara möjligt att använda instrumentet för att stödja multifunktionella maritima insatser.

(35)

Utrustning och IKT-system som finansieras genom instrumentet bör även kunna användas för att uppnå målen för Fonden för inre säkerhet, inrättad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1149 (28) och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, inrättad genom förordning (EU) 2021/1147. Sådan utrustning och sådana IKT-system bör hållas tillgängliga och insatsfärdiga för en ändamålsenlig och säker gränskontrollverksamhet, och användningen av sådan utrustning och sådana IKT-system för målen i Asyl-, migrations- och integrationsfonden bör vara tidsbegränsad.

(36)

Instrumentet bör, i linje med dess specifika mål, främst gagna unionens interna politik. Samtidigt bör instrumentet, där så är lämpligt, kunna stödja åtgärder i linje med unionens prioriteringar i och i förhållande till tredjeländer. Dessa åtgärder bör genomföras i fullständig synergi och samstämmighet med, och bör komplettera, andra åtgärder utanför unionen som stöds genom unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder. I synnerhet bör sådana åtgärder genomföras på ett sätt som säkerställer fullständig samstämmighet med unionens externa politik, respektera principen om konsekvens i utvecklingspolitiken och vara i överensstämmelse med de strategiska programplaneringsdokumenten för landet eller regionen i fråga. Sådana åtgärder bör också inriktas på åtgärder som inte är utvecklingsrelaterade, gagna unionens interna politik och överensstämma med den verksamhet som utförs inom unionen. Kommissionen bör i sina halvtids- och efterhandsutvärderingar ägna särskild uppmärksamhet åt genomförandet av åtgärder i eller i förhållande till tredjeländer.

(37)

Finansiering ur unionens budget bör koncentreras till åtgärder för vilka unionens insatser kan tillföra ett mervärde jämfört med åtgärder som medlemsstaterna vidtar på egen hand. Eftersom unionen har bättre förutsättningar än medlemsstaterna att tillhandahålla en ram för unionens solidaritet vad gäller gränsförvaltning och gemensam viseringspolitik samt att skapa en plattform för utveckling av de gemensamma stora it-systemen till stöd för denna politik, bör det ekonomiska stöd som ges inom ramen för denna förordning i synnerhet bidra till att stärka den nationella kapaciteten och unionens kapacitet på dessa områden.

(38)

När mottagarna av unionsfinansieringen främjar åtgärder som stöds genom instrumentet bör de tillhandahålla information på målgruppens språk. För att säkerställa unionsfinansieringens synlighet bör mottagarna av unionsfinansiering hänvisa till dess ursprung när de kommunicerar om åtgärden. Mottagarna bör i detta syfte säkerställa att unionens emblem finns med på, och unionens ekonomiska stöd uttryckligen nämns i, allt kommunikationsmaterial som riktar sig till medierna och allmänheten.

(39)

Det bör vara möjligt för kommissionen att använda finansiella medel inom ramen för instrumentet för att främja bästa praxis och utbytet av information avseende genomförandet av instrumentet.

(40)

Kommissionen bör offentliggöra information om stödet från den tematiska delen genom direkt eller indirekt förvaltning i god tid och bör uppdatera sådan information vid behov. Det bör vara möjligt att sortera uppgifterna per specifikt mål, stödmottagarens namn, det belopp för vilket ett rättsligt åtagande görs och åtgärdens art och ändamål.

(41)

Om en medlemsstat har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördragen på områdena gränsförvaltning och viseringspolitik, om det finns en tydlig risk för att den medlemsstaten allvarligt åsidosätter unionens värden vid genomförandet av regelverket om gränsförvaltning och viseringspolitik, inbegripet vad gäller skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter, eller om brister har konstaterats på det relevanta området i en utvärderingsrapport inom ramen för Schengens utvärderings- och övervakningsmekanism som fastställs i förordning (EU) nr 1053/2013, kan det anses att medlemsstaten inte följer relevant unionsregelverk, även i fråga om användningen av driftsstöd inom ramen för instrumentet.

(42)

Fonden bör säkerställa att medel fördelas på ett rättvist och transparent sätt i syfte att uppfylla de mål som anges i denna förordning. I syfte att tillgodose kraven på transparens bör kommissionen offentliggöra information om de årliga och fleråriga arbetsprogrammen för den tematiska delen. I enlighet med förordning (EU) 2021/1060 bör varje medlemsstat inom sex månader från godkännandet av dess program säkerställa att det finns en webbplats tillgänglig med information om dess program, som omfattar programmets mål, verksamhet, tillgängliga finansieringsmöjligheter och resultat.

(43)

I denna förordning bör man ange de initiala beloppen för medlemsstaternas program, som består av fasta belopp enligt bilaga I och ett belopp som beräknas på grundval av de kriterier som fastställs i den bilagan och som återspeglar land- och sjögränsavsnittens längd och påverkansgrader, arbetsbördan vid flygplatser och konsulat samt antalet konsulat. Mot bakgrund av de särskilda behoven i de medlemsstater som hade flest asylansökningar per capita 2018 och 2019 bör man höja de fasta beloppen för Cypern, Malta och Grekland.

(44)

De initiala beloppen för medlemsstaternas program bör ligga till grund för medlemsstaternas långsiktiga investeringar. För att beakta förändringar av utgångsläget, såsom trycket på de yttre gränserna och arbetsbördan vid de yttre gränserna och på konsulaten, bör ett tilläggsbelopp att tilldelas medlemsstaterna vid halva tiden av programplaneringsperioden, som bör baseras på de senaste tillgängliga statistiska uppgifterna, i enlighet med bilaga I, med hänsyn till sina programs genomförandegrad.

(45)

Kommissionen bör genomföra en halvtidsutvärdering av denna förordning. Den halvtidsöversynen bör användas för att bedöma instrumentets ändamålsenlighet och unionsmervärde och ge en transparent översikt över hur instrumentet har genomförts.

(46)

Eftersom utmaningarna på området gränsförvaltning och viseringspolitik ständigt förändras, är det nödvändigt att anpassa tilldelningen av medel till de förändrade prioriteringarna för viseringspolitiken och gränsförvaltningen, bland annat ändringar till följd av ett ökat tryck vid gränsen, samt ett behov av att kanalisera finansieringen till de prioriteringar som ger det största unionsmervärdet. För att reagera på akuta behov och förändringar i strategier och unionens prioriteringar, samt för att kanalisera finansieringen till åtgärder med ett stort unionsmervärde, bör en del av finansieringen regelbundet att anslås, genom en tematisk del, till särskilda åtgärder, unionsåtgärder och bistånd i nödsituationer. Den tematiska delen ger flexibilitet i förvaltningen av instrumentet och skulle även kunna genomföras via medlemsstaternas program.

(47)

Medlemsstaterna bör uppmuntras att använda en del av sitt programanslag för att finansiera de åtgärder som förtecknas i bilaga IV genom att dra nytta av ett större bidrag från unionen.

(48)

Instrumentet bör bidra till att täcka driftskostnaderna som har samband med gränsförvaltningen, den gemensamma viseringspolitiken och de stora it-systemen för att göra det möjligt för medlemsstaterna att upprätthålla den kapacitet som är avgörande för unionen som helhet. Detta bidrag bör bestå av full ersättning för specifika kostnader som har samband med instrumentets mål och bör utgöra en väsentlig del av medlemsstaternas program.

(49)

En del av de tillgängliga medlen inom ramen för instrumentet kan tilldelas medlemsstaternas program för genomförande av särskilda åtgärder, utöver det ursprungliga anslaget. Dessa särskilda åtgärder bör identifieras på unionsnivå och bör omfatta åtgärder med unionsmervärde som kräver samarbete mellan medlemsstaterna eller åtgärder som behövs för att hantera utveckling inom unionen som kräver att ytterligare medel görs tillgängliga för en eller flera medlemsstater, såsom förvärv via medlemsstaternas program av teknisk utrustning som Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån behöver för att bedriva sin insatsverksamhet, modernisering av handläggningen av viseringsansökningar, utveckling av stora it-system och inrättande av interoperabilitet mellan systemen. Kommissionen bör fastställa dessa särskilda åtgärder i dess arbetsprogram.

(50)

För att komplettera genomförandet av instruments politiska mål på nationell nivå genom medlemsstaternas program, bör instrumentet också stödja åtgärder på unionsnivå. Sådana åtgärder bör ha övergripande strategiska syften inom instrumentets tillämpningsområde som gäller politisk analys och innovation, gränsöverskridande ömsesidigt lärande och partnerskap samt testning av nya initiativ och åtgärder i hela unionen.

(51)

För att stärka unionens kapacitet att omedelbart hantera, brådskande och särskilda behov vid en nödsituation, såsom en stor eller oproportionell tillströmning av tredjelandsmedborgare, i synnerhet vid de gränsavsnitt som tilldelats en hög eller kritisk påverkansgrad enligt förordning (EU) 2019/1896, eller andra situationer där det vederbörligen har motiverats att omedelbara åtgärder vid de yttre gränserna behövs, bör det vara möjligt att tillhandahålla bistånd i nödsituationer i enlighet med de regler som fastställs i den här förordningen.

(52)

I denna förordning fastställs en finansieringsram för hela instrumentets löptid som ska utgöra det särskilda referensbeloppet, i den mening som avses i punkt 18 i det interinstitutionella avtalet av den 16 december 2020 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om budgetdisciplin, samarbete i budgetfrågor och sund ekonomisk förvaltning samt om nya egna medel, inbegripet en färdplan för införandet av nya egna medel (29), för Europaparlamentet och rådet under det årliga budgetförfarandet. Det särskilda referensbelopp som tilldelas instrumentet ökas med ett tilläggsbelopp på 1 miljard EUR i 2018 års priser i enlighet med bilaga II till rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2093 (30).

(53)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 (31) (budgetförordningen) är tillämplig på instrumentet. I budgetförordningen fastställs regler för genomförande av unionens budget, inklusive regler för bidrag, priser, upphandling, indirekt förvaltning, finansieringsinstrument, budgetgarantier, ekonomiskt stöd och ersättning till externa experter.

(54)

För att åtgärder ska kunna genomföras inom ramen för delad förvaltning bör instrumentet ingå som en del av ett enhetligt ramverk som består av den här förordningen, budgetförordningen och förordning (EU) 2021/1060.

(55)

Genom förordning (EU) 2021/1060 inrättas en ram för åtgärder under Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden, Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet och instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik som en del av Fonden för integrerad gränsförvaltning, och där anges regler för programplanering, övervakning, utvärdering, förvaltning och kontroll av unionsmedel som genomförs inom ramen för delad förvaltning. Dessutom är det nödvändigt att specificera målen för instrumentet vad gäller gränsförvaltning och viseringspolitik i den här förordningen samt att fastställa särskilda bestämmelser om åtgärder som kan finansieras enligt instrumentet.

(56)

Ett förfinansieringssystem för instrumentet föreskrivs i förordning (EU) 2021/1060, och en särskild förfinansieringsnivå fastställs i den här förordningen. För att säkerställa att det är möjligt att reagera snabbt i nödsituationer är det lämpligt att dessutom fastställa en särskild förfinansieringsnivå för bistånd i nödsituationer. Förfinansieringssystemet bör säkerställa att medlemsstater har tillräckliga medel för att ge stöd till bidragsmottagarna från början av genomförandet av deras program.

(57)

Valet av finansieringstyp och genomförandemetod inom ramen för denna förordning bör göras utifrån vad som är bäst för att uppnå åtgärdernas specifika mål och åstadkomma resultat, med särskild hänsyn till kostnader för kontroller, administrativa bördor och risken för bristande efterlevnad. Vid detta val bör användningen av enhetsbelopp, schablonsatser, enhetskostnader och finansiering som inte är kopplad till kostnaderna enligt vad som avses i artikel 125.1 i budgetförordningen övervägas.

(58)

I enlighet med artikel 193.2 i budgetförordningen får bidrag tilldelas för redan inledda åtgärder, om sökanden kan visa att det var nödvändigt att inleda åtgärden innan bidragsöverenskommelsen undertecknades. Kostnader som hänför sig till tiden före den dag då bidragsansökan lämnades in är emellertid inte berättigande till unionsfinansiering, utom i vederbörligen motiverade undantagsfall. För att undvika avbrott i unionsstödet som skulle kunna inverka negativt på unionens intressen bör det vara möjligt att under en begränsad tidsperiod i början av den fleråriga budgetramen 2021–2027 betrakta kostnader som berättigande till unionsfinansiering från och med den 1 januari 2021 om de uppkommit med avseende på åtgärder som stöds genom den här förordningen under direkt förvaltning och som redan har inletts, även om dessa kostnader uppkom innan bidragsansökan eller begäran om bistånd lämnades in.

(59)

För att i största möjliga utsträckning utnyttja modellen för samordnad granskning (single audit) är det lämpligt att fastställa specifika bestämmelser om kontroll och revision av projekt i vilka internationella organisationer, vilkas interna kontrollsystem har bedömts positivt av kommissionen, är stödmottagare. För sådana projekt bör de förvaltande myndigheterna kunna begränsa sina förvaltningskontroller, förutsatt att stödmottagaren i god tid tillhandahåller alla nödvändiga data och all nödvändig information om projektets fortskridande och om de underliggande utgifternas stödberättigande. Om ett projekt som genomförs av en sådan internationell organisation har valts ut för revision bör revisionsmyndigheten kunna utföra sitt arbete i linje med principerna i den internationella standarden för närliggande tjänster (SNT) 4400, Uppdrag att utföra granskning enligt särskild överenskommelse rörande finansiell information.

(60)

I enlighet med budgetförordningen, Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (32) samt rådets förordningar (EG, Euratom) nr 2988/95 (33), (Euratom, EG) nr 2185/96 (34) och (EU) 2017/1939 (35) ska unionens ekonomiska intressen skyddas genom proportionella åtgärder, inbegripet åtgärder avseende förebyggande, upptäckt, korrigering och utredning av oriktigheter, inklusive bedrägerier, avseende krav på återbetalning av medel som förlorats, betalats ut på felaktiga grunder eller använts felaktigt samt, när så är lämpligt, avseende påförande administrativa sanktioner. I enlighet med förordningarna (Euratom, EG) nr 2185/96 och (EU, Euratom) nr 883/2013 har Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) befogenhet att göra administrativa utredningar, inbegripet kontroller och inspektioner på platsen, i syfte att fastställa om det har förekommit bedrägerier, korruption eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens finansiella intressen. I enlighet med förordning (EU) 2017/1939 har Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) befogenhet att utreda och lagföra brott som skadar unionens ekonomiska intressen, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 (36). I enlighet med budgetförordningen ska varje person eller enhet som tar emot medel från unionen samarbeta till fullo för att skydda unionens ekonomiska intressen, bevilja kommissionen, Olaf, revisionsrätten och – när det gäller de medlemsstater som deltar i fördjupat samarbete enligt förordning (EU) 2017/1939 – Eppo de rättigheter och den tillgång som krävs och säkerställa att tredje parter som är involverade i förvaltningen av medel från unionen beviljar motsvarande rättigheter. Medlemsstaterna bör samarbeta fullt ut och ge unionens institutioner, organ och byråer allt det stöd som behövs för att skydda unionens ekonomiska intressen.

(61)

Övergripande finansiella regler som antas av Europaparlamentet och rådet på grundval av artikel 322 i EUF-fördraget är tillämpliga på denna förordning. Dessa regler fastställs i budgetförordningen och anger särskilt bestämmelser om budgetens uppställning och genomförande genom bidrag, upphandling, priser och indirekt genomförande samt föreskriver kontroller av ansvaret hos aktörer i budgetförvaltningen. Regler som antas på grundval av artikel 322 i EUF-fördraget innefattar även en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten.

(62)

Enligt rådets beslut 2013/755/EU (37) är personer och enheter i utomeuropeiska länder eller territorier berättigade till finansiering, med förbehåll för instrumentets regler och mål och eventuella ordningar som gäller för den medlemsstat till vilken det berörda utomeuropeiska landet eller territoriet är knutet.

(63)

I enlighet med artikel 349 i EUF-fördraget och i linje med kommissionens meddelande av den 24 oktober 2017 med titeln Ett starkare och förnyat strategiskt partnerskap med EU:s yttersta randområden, som godkändes av rådet i dess slutsatser av den 12 april 2018, bör de relevanta medlemsstaterna säkerställa att deras program beaktar framväxande hot som de yttersta randområdena ställs inför. Instrumentet bör stödja dessa medlemsstater med tillräckliga resurser för att hjälpa de yttersta randområdena när så är lämpligt.

(64)

Enligt punkterna 22 och 23 i det interinstitutionella avtalet av den 13 april 2016 om bättre lagstiftning (38) bör instrumentet utvärderas på grundval av information som samlats in i enlighet med särskilda övervakningskrav, samtidigt som en administrativ börda, särskilt för medlemsstaterna, och överreglering undviks. Dessa krav bör när så är lämpligt innefatta mätbara indikatorer som utgångspunkt för utvärdering av instrumentets faktiska konsekvenser. För att mäta instrumentets resultat bör indikatorer och relaterade mål fastställas för vart och ett av instrumentets specifika mål. Indikatorerna bör vara både kvalitativa och kvantitativa.

(65)

För att ge uttryck för vikten av att bekämpa klimatförändringarna i överensstämmelse med unionens åtaganden att genomföra Parisavtalet, antaget inom ramen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring (39) och åtagandet avseende Förenta nationernas mål för hållbar utveckling, bör åtgärderna inom ramen för denna förordning bidra till uppnåendet av det övergripande målet att 30 % av alla utgifter i den fleråriga budgetramen ska användas för integreringen av klimatmål och till ambitionen att 7,5 % av budgeten ska vara utgifter för biologisk mångfald 2024 och 10 % 2026 och 2027, samtidigt som man beaktar de befintliga överlappningarna mellan klimatmålen och målen för biologisk mångfald. I detta sammanhang bör instrumentet stödja verksamhet som respekterar unionens normer och prioriteringar för klimatet och miljön och inte orsakar någon betydande skada för miljömålen i den mening som avses i artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 (40).

(66)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 514/2014 (41) och alla akter som gäller för programperioden 2014–2020 bör fortsätta att gälla för program och projekt som stöds genom instrumentet under programperioden 2014–2020. Eftersom genomförandet av förordning (EU) nr 514/2014 överlappar den programperiod som den här förordningen avser, och för att säkerställa kontinuitet i genomförandet av vissa projekt som godkänts enligt den förordningen, bör bestämmelser om etappindelning av projekt fastställas. Varje enskild etapp i ett projekt bör genomföras i enlighet med reglerna för den programperiod under vilken projektet finansieras.

(67)

Genom indikatorer och finansiell rapportering bör kommissionen och medlemsstaterna övervaka instrumentets genomförande i enlighet med de relevanta bestämmelserna i förordning (EU) 2021/1060 och den här förordningen. Från och med 2023 bör medlemsstaterna lämna in årliga prestationsrapporter till kommissionen om det senaste räkenskapsåret. Dessa rapporter bör innehålla information om genomförandet av medlemsstaternas program. Medlemsstaterna bör även lämna in sammanfattningar av dessa rapporter till kommissionen. Kommissionen bör översätta dessa sammanfattningar till alla unionens officiella språk och offentliggöra dem på sin webbplats tillsammans med länkar till medlemsstaternas webbplatser som avses i förordning (EU) 2021/1060.

(68)

I syfte att komplettera och ändra icke väsentliga delar av denna förordning bör befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 i EUF-fördraget delegeras till kommissionen med avseende på förteckningen över åtgärder i bilaga III, förteckningen över åtgärder som berättigar till högre medfinansieringsgrader i bilaga IV, driftsstöd i bilaga VII samt vidareutvecklingen av övervaknings- och utvärderingsramen. Det är särskilt viktigt att kommissionen genomför lämpliga samråd under sitt förberedande arbete, inklusive på expertnivå, och att dessa samråd genomförs i enlighet med principerna i det interinstitutionella avtalet av den 13 april 2016 om bättre lagstiftning. För att säkerställa lika stor delaktighet i förberedelsen av delegerade akter erhåller Europaparlamentet och rådet alla handlingar samtidigt som medlemsstaternas experter, och deras experter ges systematiskt tillträde till möten i kommissionens expertgrupper som arbetar med förberedelse av delegerade akter.

(69)

För att säkerställa enhetliga villkor för genomförandet av denna förordning, bör kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter. Dessa befogenheter bör utövas i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 (42) Granskningsförfarandet bör användas för antagandet av genomförandeakter som fastställer gemensamma skyldigheter för medlemsstaterna, särskilt skyldigheter som gäller tillhandahållandet av information till kommissionen, och det rådgivande förfarandet bör användas vid antagandet av genomförandeakter som avser närmare arrangemang för tillhandahållandet av information till kommissionen inom ramen för programplanering och rapportering, eftersom de är rent tekniska till sin natur. Kommissionen bör anta omedelbart tillämpliga genomförandeakter om det, i vederbörligen motiverade fall med avseende på sådana åtgärders natur och ändamål är nödvändigt av tvingande skäl till skyndsamhet.

(70)

En medlemsstat bör inte samtidigt delta i instrumentet och i ett av unionens tillfälliga finansieringsinstrument som hjälper de bidragsmottagande medlemsstaterna att finansiera bland annat åtgärder vid unionens nya yttre gränser för genomförandet av Schengenregelverket om gränser och visering samt kontrollen vid de yttre gränserna.

(71)

Eftersom målen för denna förordning inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

(72)

När det gäller Island och Norge utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket (43) som omfattas av det område som avses i artikel 1 A och B i rådets beslut 1999/437/EG (44).

(73)

När det gäller Schweiz utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket (45) som omfattas av det område som avses i artikel 1 A och B i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/146/EG (46).

(74)

När det gäller Liechtenstein utgör denna förordning, i enlighet med protokollet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen, Schweiziska edsförbundet och Furstendömet Liechtenstein om Furstendömet Liechtensteins anslutning till avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket (47) som omfattas av det område som avses i artikel 1 A och B i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2011/350/EU (48).

(75)

I syfte att närmare ange arten av och formerna för deltagandet i instrumentet för länder som är associerade till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket bör ytterligare överenskommelser ingås mellan unionen och dessa länder i enlighet med relevanta bestämmelser i deras respektive associeringsavtal. Sådana överenskommelser bör utgöra internationella avtal i den mening som avses i artikel 218 i EUF-fördraget. I syfte att minimera eventuella tidsglapp mellan den tidpunkt då instrumentet blir bindande för det berörda landet och överenskommelsernas ikraftträdande bör förhandlingarna om sådana överenskommelser inledas så snart som möjligt efter respektive lands underrättelse till rådet och kommissionen om sitt beslut att godta innehållet i instrumentet och genomföra det i sin interna rättsordning. Sådana överenskommelser bör ingås efter ett skriftligt meddelande från det berörda landet efter fullgörandet av alla dess interna krav.

(76)

I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och till EUF-fördraget, deltar Danmark inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Danmark. Eftersom denna förordning är en utveckling av Schengenregelverket bör Danmark, i enlighet med artikel 4 i det protokollet, inom sex månader efter det att rådet har beslutat om denna förordning, besluta huruvida landet ska genomföra den i sin nationella lagstiftning.

(77)

Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Irland inte deltar i enlighet med rådets beslut 2002/192/EG (49). Irland deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Irland.

(78)

Det är lämpligt att anpassa tillämpningsperioden för denna förordning till tillämpningsperioden för förordning (EU, Euratom) 2020/2093.

(79)

För att säkerställa kontinuitet i tillhandahållandet av stöd på det relevanta politikområdet och göra det möjligt att påbörja genomförandet från och med början av den fleråriga budgetramen 2021–2027, bör denna förordning skyndsamt träda i kraft och bör tillämpas med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2021.