13.7.2007   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 161/80

1.1

Målet för sociala tjänster av allmänt intresse är social, territoriell och ekonomisk sammanhållning genom genomförandet av kollektiva solidaritetsåtgärder för att motverka bland annat sociala svårigheter som kan medföra fysiska eller psykiska skador på personer: sjukdom, ålderdom, oförmåga att arbeta, funktionshinder, otrygghet, fattigdom, social utestängdhet, drogberoende, svåra familje- och bostadsförhållanden eller svårigheter att integrera invandrare.

Sociala tjänster av allmänt intresse har också en integreringsdimension som omfattar mer än bara stöd och åtgärder för att främja de mest missgynnade. Målet är dessutom att fylla behov som möjliggör tillgång för alla till grundläggande sociala tjänster – de bidrar till ett effektivt utnyttjande av medborgarskapet och de grundläggande rättigheterna.

1.2

Det handlar alltså inte om att ställa ekonomi mot sociala frågor, utan att främja en konstruktiv samverkan och harmonisk sammankoppling av de båda.

1.3

Mot den bakgrunden anser EESK att man i stället för att ägna sig åt en osäker och glidande gränsdragning rörande huruvida en tjänst i allmänhetens intresse är ekonomisk eller inte bör ägna sig åt själva tjänstens art, dess uppdrag och dess syften, och fastställa vilka tjänster som faller inom tillämpningsområdet för konkurrensbestämmelserna och inre marknadens bestämmelser och vilka tjänster som bör undantas av gemenskapen eller nationella, regionala eller lokala offentliga myndigheter i allmänhetens intresse och av hänsyn till den sociala, territoriella och ekonomiska sammanhållningen i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

1.4

Det finns därför skäl att på gemenskapsnivå fastställa gemensamma referensramar för tjänster av allmänt intresse, gemensamma normer som bör gälla alla tjänster av allmänt intresse (ekonomiska eller icke-ekonomiska), inbegripet sociala tjänster av allmänt intresse. Dessa referensramar bör återfinnas i ett ramdirektiv, antaget genom medbeslutandeförfarandet, som gemenskapsram anpassad till dessa tjänster.

1.5

För att allmänhetens intresse skall kunna säkerställas på ett sätt som inte medför missbruk, diskriminering eller bristande öppenhet bör allmänintresset samt social, territoriell och ekonomisk sammanhållning förankras av medlemsstaterna genom en officiell rättsakt som fastställer uppdrag eller motsvarande samt godkännandebestämmelser som konkretiserar det uppdrag som de behöriga offentliga myndigheter i medlemsstaterna anförtror leverantörerna av sociala tjänster av allmänt intresse och fastställer rättigheter och skyldigheter, utan att påverka det utrymme för egna initiativ som tillerkänns operatörerna genom bestämmelserna.

1.6

När det gäller utvärderingen av sociala tjänster av allmänt intresse vill EESK påminna om sitt förslag att inrätta en oberoende observationsgrupp för utvärdering av såväl ekonomiska som icke-ekonomiska allmännyttiga tjänster, bestående av politiska företrädare för Europaparlamentet och Regionkommittén samt företrädare för det organiserade civila samhället från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. På nationell, regional och lokal nivå bör de offentliga myndigheterna engagera alla aktörer, leverantörer och mottagare av sociala tjänster samt arbetsmarknadsparter, organisationer inom den sociala ekonomin och organisationer för kampen mot social utslagning osv. i regleringen av sociala tjänster av allmänt intresse.

2.1

Sociala tjänster av allmänt intresse grundas liksom alla tjänster av allmänt intresse på den mänskliga värdigheten och säkerställer alla människors rätt till social rättvisa och fullständig respekt för de grundläggande rättigheterna såsom de fastställs i stadgan om grundläggande rättigheter och via internationella åtaganden, bland annat Europarådets reviderade sociala stadga och den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. De bidrar till ett faktiskt utnyttjande av medborgarskapet. Målet för sociala tjänster av allmänt intresse är social, territoriell och ekonomisk sammanhållning genom genomförandet av kollektiva solidaritetsåtgärder för att motverka bland annat sociala svårigheter som kan medföra fysiska eller psykiska problem: sjukdom, ålderdom, oförmåga att arbeta, funktionshinder, otrygghet, fattigdom, social utestängdhet, drogberoende, svåra familje- och bostadsförhållanden eller svårigheter att integrera invandrare.

Sociala tjänster av allmänt intresse har emellertid också en integreringsdimension som omfattar mer än bara stöd och åtgärder för att främja de mest missgynnade. Målet är dessutom att fylla behov som möjliggör tillgång för alla till grundläggande sociala tjänster.

2.2

Det särskilda bidrag som de sociala tjänsterna av allmänt intresse ger vilar alltså på en särskild koppling till de grundläggande rättigheterna, som säkerställs av de lokala, regionala, nationella och europeiska offentliga myndigheterna i enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, enligt vilka gemenskapens åtgärder inte skall sträcka sig längre än vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets målsättningar.

2.3

Prissättningen kan inte alltid återspegla tjänsternas direkta kostnader och kan inte alltid fastställas genom lagen om utbud och efterfrågan eftersom de måste tillhandahållas till ett pris som är överkomligt för alla, vilket innebär att det delvis krävs en gemensam finansiering.

2.4

Vid sidan av uppdraget att säkerställa finansieringen av sociala tjänster av allmänt intresse har den offentliga myndigheten övergripande ansvar för att tillhandahållandet av sociala tjänster skall fungera och kvalitén vara av hög nivå, samtidigt som aktörernas befogenheter respekteras.

2.5

De sociala tjänsterna av allmänt intresse – och för övrigt alla tjänster av allmänt intresse – är inte bara är en viktig beståndsdel i den ekonomiska och sociala sammanhållningen, utan bidrar också avsevärt till den europeiska ekonomins konkurrenskraft och utgör en viktig källa till närtjänster.

2.6

Spektrumet av sociala tjänster är mycket stort och omfattar till exempel vårdhem för äldre, institutioner för funktionshindrade, logi vid nödsituationer, barnhem, kvinnojourer, inrättningar för invandrare och flyktingar, konvalescenthem, vårdhem, organisationer för socialt boende eller för skydd av unga, centrum för sociala åtgärder och utbildning, internatskolor, daghem och förskolor, vårdcentraler, återanpassningsentraler, yrkesutbildningsinrättningar, persontjänster, hemtjänster samt familjeinriktade tjänster.

2.7

Dessa tjänster tillhandahålls i alla medlemsstater av olika typer av aktörer, varav ett avsevärt antal är solidaritetsorganisationer, organisationer inom den sociala ekonomin och kooperativ, de är icke-vinstdrivande (sammanslutningar, försäkringsbolag, kooperativ, stiftelser), och av mycket olika ursprung (offentliga organisationer, välgörenhetsorganisationer, filantropiska, religiösa eller privata organisationer osv.). Tillhandahållandet av tjänster styrs av regelramar och finansieras på sätt som fastställs av de offentliga myndigheterna.

3.1

Inom ramen för genomförandet av gemenskapens Lissabonprogram offentliggjorde kommissionen den 26 april 2006 ett meddelande om sociala tjänster av allmänt intresse, som utgör en uppföljning av vitboken om tjänster av allmänt intresse (KOM(2004) 374 slutlig) och omröstningen i Europaparlamentet den 16 februari 2006 om direktivet om tjänster på inre marknaden.

3.2

Detta meddelande, som är ett tolkningsmeddelande, syftar till rättsligt klargörande och berör bara sociala tjänster – inte vårdtjänster, som kommer att behandlas i ett särskilt initiativ 2007. Något lagstiftningsinitiativ i frågan planeras inte inom den närmsta framtiden. I meddelandet granskas och fastställs behovet av och de rättsliga möjligheterna till ett lagstiftningsinitiativ mot bakgrund av den öppna och fortlöpande samrådsprocess som skall omfatta alla berörda aktörer, de rapporter som utarbetas vartannat år om sociala tjänster och den pågående studien, där en första rapport förväntas 2007.

3.3

Meddelandet bör ses mot bakgrund av gemenskapens och medlemsstaternas delade ansvar för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, fastställt i artikel 16 i EG-fördraget.

3.4

I meddelandet indelas sociala tjänster av allmänt intresse i två grupper: Dels lagstadgade och kompletterande sociala trygghetssystem, dels andra viktiga tjänster som tillhandahålls direkt till individen, t.ex. hjälp till personer som befinner sig i en svår livs- eller krissituation, återintegrering i samhället, integration av personer med hälsoproblem eller funktionshinder, socialt boende.

3.5

Alla dessa sociala tjänster grundar sig på olika karakteristiska aspekter, exempelvis solidaritet, mångsidighet och personlig anpassning (anpassning till mottagarens behov), avsaknaden av vinstintresse, frivillighet, frivilligarbete, kulturell förankring, en asymmetrisk relation mellan tillhandahållare och brukare.

3.6

Enligt kommissionen är moderniseringen av de sociala tjänsterna en av de viktigaste frågor som Europa står inför idag. Kommissionen konstaterar att de sociala tjänsterna utgör en del av den europeiska sociala modellen. Även om de inte utgör en juridiskt sett distinkt kategori inom tjänster av allmänt intresse har de en speciell roll som grundpelare i det europeiska samhället och dess ekonomi eftersom de bidrar till omsättningen av de grundläggande sociala rättigheterna i praktiken.

3.7

Kommissionen konstaterar att sociala tjänster är en kraftigt expanderande sektor. Man har börjat modernisera dem för att bättre kunna tackla problemen med att kombinera övergripande natur, kvalitet och ekonomisk hållbarhet. Allt fler av de sociala tjänster som hittills har förvaltats av de offentliga myndigheterna kommer framöver att omfattas av gemenskapens regler för den inre marknaden och konkurrens.

3.8

Kommissionen konstaterar att rättsläget vad avser sociala tjänster av allmänt intresse i förhållande till konkurrensbestämmelserna av offentliga och privata aktörer verksamma inom det sociala området upplevs som en källa till osäkerhet som kommissionen säger sig vilja minska och klargöra, men som inte går att avskaffa helt.

4.1

I vitboken om tjänster av allmänt intresse aviserade kommissionen ett meddelande som skulle offentliggöras 2005 och behandla sociala tjänster av allmänt intresse, dvs. (enligt vitboken) vård och omsorg, social trygghet, arbetsförmedling och allmännyttiga bostadsföretag.

4.2

Det råder osäkerhet i fråga om tillväxt och sysselsättning och klyftorna vidgas mellan dem som har det sämst ställt och dem som har det bäst ställt, mellan unionens rikaste respektive fattigaste regioner, trots gemenskapens och medlemsstaternas olika program mot utestängning och fattigdom. Behovet av sociala tjänster av allmänt intresse växer därför, inte minst för att de demografiska förändringarna skapar nya behov.

4.3

EESK välkomnar därför kommissionens meddelande, som är ett uttryck för de sociala tjänsternas betydelse för medborgarna och för den särskilda roll som dessa tjänster spelar eftersom de utgör en del i den europeiska sociala modellen. I meddelandet påpekas också vikten av att utveckla ett systematiskt arbetssätt för att identifiera och erkänna dessa tjänsters särart i syfte att klargöra ramarna för tillhandahållandet och för att kunna ”modernisera” dem, som kommissionen uttrycker det. I stället för att tala om ”modernisering” skulle EESK emellertid föredra att kalla det en förbättring av kvalitet och effektivitet.

4.4

Det handlar nämligen inte om att följa den senaste trenden oavsett hur den ser ut, och inte heller – vilket kommissionen gör (1) – om att koppla moderniseringen till utläggning av den offentliga sektorns uppgifter till den privata sektorn på entreprenad, utan om att med jämna mellanrum anpassa tjänsterna till medborgarnas, regionernas och kommunernas sociala behov, samt till den tekniska och ekonomiska utvecklingen och andra nya krav som ställs i allmänhetens intresse.

4.5

EESK beklagar att kommissionen, i motsats till vad som aviserats, har uteslutit vårdtjänster ur meddelandet, eftersom samspel och samverkanseffekter mellan sociala tjänster och vårdtjänster är mycket vanligt förekommande. Frågan om vilken koppling som finns mellan vårdtjänster och andra näraliggande tjänster, exempelvis sociala tjänster och omsorg, som kommissionen ställde i sitt samråd den 26 september 2006 om gemenskapsåtgärder för hälso- och sjukvården, en fråga som skulle besvaras senast den 31 januari 2007, borde alltså ha ställts innan man fattade beslut om ett meddelande som enbart omfattar sociala tjänster.

4.6

Eftersom det inte finns någon förklarande PM är åtgärden obegriplig, i synnerhet som kommissionen i sin förteckning över vad som kan anses vara sociala tjänster särskilt nämner personer med långvariga hälsoproblem.

4.7

Fram till nu har man sagt att vårdtjänster av hög kvalitet skall tillhandahållas hela befolkningen, på grundval av solidaritetsprincipen. Detta har alltid ansetts vara ett av socialpolitikens instrument, liksom personligt anpassat socialt stöd.

5.1.1

Med förbehåll för kommentarerna i punkt 4.5 ovan instämmer EESK i kommissionens beskrivning av särskilda kännetecken på sociala tjänster av allmänt intresse. Definitionerna är vida och formulerade så att de kan utvidgas, vilket lämnar tillräcklig marginal för kommande utveckling inom sektorn.

5.1.2

EESK ställer sig bakom meddelandets hänvisning till den särskilda roll som persontjänster spelar i utövandet av de grundläggande rättigheterna, något som framhäver de sociala tjänsternas betydelse och berättigande.

5.1.3

Beskrivningen i meddelandet av tillämpningsvillkoren för den gemensamma ramen begränsar sig emellertid till de vanligaste fallen. Kommittén vill påpeka att systemen skiljer sig åt mellan medlemsstater – förteckningen över kategorier (partiell eller total utdelegering av uppgifter på det sociala området, offentlig-privata partnerskap) svarar inte alltid mot dessa skillnader och olikheter. EESK ställer sig alltså bakom det offentliga samråd som planeras utgöra en viktig beståndsdel i arbetet med att skaffa mer information om de sociala tjänsterna och deras funktionssätt.

5.2.1

EG-fördraget ger medlemsstaterna frihet att definiera uppgifter av allmänt intresse och att fastställa de organisatoriska principerna för de tjänster som är förbundna med dessa.

5.2.2

I utövandet av denna rättighet (som bör präglas av öppenhet och utan att missbruka begreppet allmänt intresse) bör emellertid medlemsstaterna beakta gemenskapsrätten och de skall t.ex. respektera principen om icke-diskriminering och gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling och offentliga koncessioner när de organiserar en offentlig tjänst, inbegripet sociala tjänster.

5.2.3

Om det rör sig om en tjänst av ekonomisk natur skall de dessutom säkerställa att de organisatoriska arrangemangen är förenliga med andra områden inom gemenskapens lagstiftning (särskilt friheten att tillhandahålla tjänster, etableringsfriheten och konkurrenslagstiftningen).

5.2.4

Av rättspraxis inom gemenskapen följer att nästan alla tjänster på det sociala området kan betraktas som ”näringsverksamhet”.

5.2.5

EG-domstolens vida definition av näringsverksamhet (som f.ö. accepterats av EU-institutionerna (2)) får till följd att gemenskapens lagstiftning om konkurrens och inre marknaden (statsstöd, friheten att tillhandahålla tjänster, etableringsfriheten och direktivet om offentlig upphandling) samt sekundärrätten tillämpas i ökande utsträckning på sociala tjänster av allmänt intresse, vilket skapar ökad osäkerhet hos offentliga myndigheter, tjänsteleverantörer och mottagare. Detta förhållande kan, om det fortgår, leda till att målen för de sociala tjänsterna av allmänt intresse ändras, trots att de utgör själva kärnan i den europeiska sociala modellen.

5.2.6

De mål och principer som ligger bakom gemenskapsramen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse återspeglar ett tänkande som grundar sig på ekonomiska, resultatinriktade parametrar. Detta tankesätt kan inte användas för sociala tjänster av allmänt intresse, och är alltså inte relevant eller tillämpligt i fråga om sociala tjänster inom EU.

5.2.7

EESK framförde redan i sitt yttrande om ”Framtiden för tjänster av allmänt intresse” (CESE 976/2006) att distinktionen mellan ekonomiska respektive icke-ekonomiska tjänster fortfarande är vag och otydlig. Nästan alla tjänster av allmänt intresse, även sådana som utförs utan vinstintresse eller ideellt, motsvarar ett visst ekonomiskt värde utan att de därför måste omfattas av konkurrenslagstiftningen. En och samma tjänst kan dessutom vara både ekonomisk och icke-ekonomisk. På samma sätt kan en tjänst vara kommersiell till sin karaktär utan att marknaden kan tillhandahålla en tjänst som styrs av den logik och de principer som gäller för tjänster av allmänt intresse.

5.2.8

EG-domstolens rättspraxis innebär alltså att begreppet näringsverksamhet är mycket vitt eftersom det kan omfatta all verksamhet som består av att ett företag, oavsett rättslig status och hur det är finansierat, tillhandahåller varor eller tjänster på en viss marknad (domslut Höfner och Else, 1991, Pavlov-domslutet från 2000), oavsett om operatören arbetar i vinstdrivande syfte eller inte (Ambulanz Glöckner-domslutet, 2001).

5.2.9

Den ekonomiska aspekten av tjänster av allmänt intresse förs fram i allt större utsträckning av EG-domstolen och kommissionen, och uppvägs inte av att man erkänner eller säkerställer det uppdrag av allmänt intresse som utförs genom dessa tjänster, något som skapar stor rättslig osäkerhet för aktörer och mottagare. Här sker en övergång från allmänt intresse till vinstintresse. Det handlar inte om att göra åtskillnad mellan ”ekonomisk eller icke-ekonomisk” utan mellan ”vinstdrivande eller icke-vinstdrivande”.

6.1

EESK tvivlar på att flexibiliteten i tillämpningen av fördraget när det gäller erkännande (särskilt andemeningen i artikel 86.2) av vad som kännetecknar dessa tjänsteuppdrag av allmänt intresse räcker till för att avlägsna rättsosäkerheten och garantera sociala tjänster för alla. Detsamma gäller den öppna samordningsmetoden.

6.2

EESK anser att alla tjänster av allmänt intresse, inbegripet sociala tjänster av allmänt intresse, bidrar till att gemenskapen kan fullfölja sina uppgifter i enlighet med artiklarna 2 och 3 i fördraget, i synnerhet att uppnå en hög nivå i fråga om socialt skydd, en höjning av livskvaliteten, en hög hälsoskyddsnivå och en starkare ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.

6.3

Det innebär att EU, som har ansvar för att genomföra dessa mål, också har visst ansvar för de instrument som används för att försvara de grundläggande rättigheterna och uppnå social sammanhållning, det vill säga tjänster av allmänt intresse, oavsett om de är av ekonomisk eller icke-ekonomisk art. Unionen bör alltså, i linje med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och inom ramen för den behörighet som delas med medlemsstaterna, övervaka och bidra till tjänster av allmänt intresse som är effektiva och tillgängliga för alla, till ett skäligt pris och av god kvalitet.

6.4

Med tanke på svårigheten att uttömmande definiera tjänster av allmänt intresse respektive tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och med hänsyn till den risk som en alltför snäv definition av ekonomiska respektive icke-ekonomiska tjänster skulle innebära, måste denna definition fokusera på de berörda tjänsternas specifika mål och på de krav (skyldigheter vid tillhandahållande av allmännyttiga tjänster) som ställs för att de skall fylla sin funktion och som måste anges klart och tydligt.

6.5

Eftersom situationen skiftar kraftigt när det gäller de lokala och nationella förhållandena, bestämmelserna och förfarandena samt förvaltarnas och de offentliga myndigheternas skyldigheter bör de bestämmelser som skall genomföras ta hänsyn till dessa omständigheter i respektive medlemsstat.

6.6

Frågan är alltså inte om en tjänst i allmänhetens intresse är ekonomisk eller inte, utan vilka tjänster som faller inom tillämpningsområdet för konkurrensbestämmelserna och inre marknadens bestämmelser och vilka tjänster (bland de europeiska sociala tjänsterna av allmänt intresse) som bör undantas av gemenskapen eller nationella, regionala eller lokala offentliga myndigheter i allmänhetens intresse och av hänsyn till den sociala, territoriella och ekonomiska sammanhållningen i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

6.7

Man bör alltså (vilket EESK (3) i många år har begärt) på gemenskapsnivå fastställa gemensamma referensramar för tjänster av allmänt intresse, gemensamma normer (bl.a. i fråga om frihet att välja förvaltnings- och finansieringsmetoder, principerna och gränserna för EU:s insatser, oberoende utvärdering av tjänsternas effektivitet, konsumenternas och användarnas rättigheter samt en miniminivå för kraven på allmännyttiga tjänster och skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster) som bör avse samtliga tjänster av allmänt intresse och ingå i ett ramdirektiv, antaget genom medbeslutandeförfarandet, som gemenskapsram anpassad till dessa tjänster.

6.8

För att allmänhetens intresse skall kunna säkerställas på ett sätt som inte medför missbruk, diskriminering eller bristande öppenhet bör allmänintresset samt social, territoriell och ekonomisk sammanhållning förankras av medlemsstaterna genom en officiell rättsakt som fastställer uppdrag eller motsvarande samt godkännandebestämmelser som konkretiserar det uppdrag som den behöriga offentliga myndigheter i medlemsstaterna anförtror leverantörerna av sociala tjänster av allmänt intresse, och som fastställer rättigheter och skyldigheter, utan att påverka det utrymme för egna initiativ som erkänns operatörerna genom bestämmelserna.

6.9

I dessa bestämmelser (som kan utgöras av lagstiftning, kontrakt, avtal, beslut osv.) skulle följande kunna anges:

6.10

EESK förordar antagandet av en särskild gemensam rättslig ram för sociala tjänster och vårdtjänster av allmänt intresse inom ramen för en övergripande strategi och ett ramdirektiv för alla tjänster av allmänt intresse Det skulle möjliggöra en stabil och överskådlig rättslig ram på EU-nivå för de sociala tjänsterna av allmänt intresse, med strikt beaktande av subsidiaritetsprincipen, och särskilt befogenheterna för lokala och regionala myndigheter vid definitionen av förvaltningen och finansieringen av dessa tjänster och deras mål. Principerna i den rättsliga ramen bör utgöra grundvalen för EU:s ståndpunkt i samband med internationella handelsförhandlingar.

7.1

I vitboken om tjänster av allmänt intresse fastställs särskilt kravet på utvärdering av sociala tjänster av allmänt intresse med metoder som skall fastställas i ett kommande meddelande.

7.2

För att fördjupa utbytet av information mellan aktörerna och de europeiska institutionerna, kommer kommissionen att föreslå ett förfarande för uppföljning och dialog i form av rapporter som utarbetas vartannat år.

7.3

EESK påminner i detta sammanhang om sitt förslag om att inrätta en oberoende observationsgrupp för utvärdering av såväl ekonomiska som icke-ekonomiska allmännyttiga tjänster, bestående av politiska företrädare för Europaparlamentet och Regionkommittén samt företrädare för det organiserade civila samhället från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén.

7.4

På nationell, regional och lokal nivå bör de offentliga myndigheterna engagera alla aktörer, leverantörer och mottagare av sociala tjänster samt arbetsmarknadsparter, organisationer inom den sociala ekonomin och organisationer för kampen mot social utslagning osv. i regleringen av sociala tjänster av allmänt intresse i alla faser, det vill säga i planering, bedömning och kontroll av kostnadseffektiviteten och tillämpning av kvalitetsnormer.

7.5

Observationsgruppen bör ha en styrkommitté som anger målen och kriterierna för utvärderingarna, utser företrädare till de organ som genomför studier samt granskar och framlägger yttrande om rapporterna. Ett vetenskapligt råd bör knytas till observationsgruppen och ha till uppgift att granska den terminologi som används och lägga fram eventuella rekommendationer. Styrkommittén skall säkerställa att utvärderingsrapporterna offentliggörs och diskuteras offentligt i alla medlemsstater tillsammans med samtliga berörda parter. Det förutsätter i sin tur att alla rapporter finns tillgängliga på EU:s olika arbetsspråk.