16.12.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 309/22

1.1

En av de viktigaste insatserna i gemenskapens åtgärdsprogram för tullfrågor (Tull 2007) som antogs av rådet år 2002 rörde en genomgripande översyn av gemenskapens nuvarande tullkodex (rådets förordning (EEG) 2913/92), som hade blivit föråldrad till följd av marknads- och teknikutvecklingen, av antagandet av olika fördrag och framför allt av unionens på varandra följande utvidgningar.

1.2

Tanken på att föreslå en alltigenom moderniserad tullkodex föddes genom att den gamla, alltjämt gällande, tullkodexen inte ansågs ha ”hållit jämna steg med vare sig de radikala förändringarna av den miljö i vilken internationell handel bedrivs (…) eller med den ändrade inriktningen av tullens arbete”. Det aktuella förslaget ligger i linje med gemenskapens politik – särskilt med inre marknadens principer och konsumentskyddet liksom med Lissabonstrategin – och bildar grund för ytterligare åtgärder för att förenkla tullförfarandena och anpassa de gällande reglerna för upprättandet av gemensamma standarder för medlemsstaternas IT-system.

1.2.1

Detta åtgärdspaket kommer enligt kommissionen att göra det möjligt att införliva rådets intentioner inom e-förvaltning och initiativet ”bättre lagstiftning” samt att uppnå en rad konkreta mål, bland annat ökad säkerhet vid de yttre gränserna, minskad risk för bedrägerier samt bättre överensstämmelse med övrig gemenskapspolitik, i synnerhet skattepolitiken.

1.3

Den nya tullkodexen har utformats inom ramen för Lissabonstrategin, som syftar till att göra EU till ett attraktivt område för investeringar och sysselsättning. Den ligger också i linje med de förslag från kommissionen som godkändes av rådet i december 2003 om en enkel och papperslös miljö. Rådets intentioner kan också avläsas i det parallella förslaget om en papperslös miljö för tullen och handeln (KOM(2005) 609 av den 30 november 2005), som EESK kommer att behandla i ett separat yttrande.

1.4

De nya inslagen i den nya tullkodexen är inte enbart en formsak eller en fråga om uppdatering. Av långt större betydelse är de ändringar som kodexen för med sig vad gäller riktlinjerna i tullpolitiken. Under de senaste 20 åren har tullens roll i uppbörden av tullavgifter gradvis minskat i omfattning till förmån för ett betydligt ökat ansvar för genomförandet av icke-tariffära åtgärder, särskilt sådana som rör säkerhet, kontroll av olaglig invandring, kamp mot förfalskning, penningtvätt, narkotikahandel, hygien- och hälsofrågor, miljö och konsumentskydd, utöver uppbörden av mervärdesskatt och punktskatter. Inom området säkerhet och skydd hänvisas i kommissionens dokument inte uttryckligen till en sidofunktion som utan tvivel hör till tullen, nämligen dess värdefulla insats inom kontrollen av vapenhandeln och kampen mot terrorismen. Detta förbiseende beror på en brist i utformningen av IT-systemen, som EESK kommenterar i punkt 3.1.3.1 nedan.

1.5

En annan nyhet gäller införandet av datoriserade förfaranden. I den nu gällande kodexen förutses sådana förfaranden – och de har också i stor utsträckning införts i nästan alla medlemsstater – men de är fortfarande frivilliga, både för de nationella tullmyndigheterna och för användarna. I den nya kodexen har de däremot blivit tvingande – ett nödvändigt steg för att slippa pappershanteringen, som skall behandlas i det parallellyttrande som omnämns i punkt 1.3.

1.6

Den nya tullkodexen har utarbetats i linje med kommissionens politik och beaktar de förfaranden som föreskrivs vad gäller genomförbarhet, öppenhet och konsekvens-bedömningar. EESK noterar med tillfredsställelse att berörda sektorer i det civila samhället har rådfrågats och i stort sett har uttalat sig positivt. Vi är överens med kommissionen vad gäller respekten för den rättsliga grunden och subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, medan vi förbehåller oss rätten att vid en senare tidpunkt kommentera konsekvens-bedömningen.

1.7

Kommissionen har behandlat fyra olika infallsvinklar till frågan och har slutligen valt en lösning som innehåller ett förstärkt samarbete mellan de olika nationella tulldatasystemen. Enligt kommissionen motiveras detta val av behovet av att respektera subsidiaritetsprincipen och medlemsstaternas tydliga motvilja att godta en lösning som bygger på ett centraliserat EU-system. EESK noterar att detta val var nödtvunget, men vill ändå påpeka att det andra alternativet skulle ha utgjort en tillförlitligare, enklare och för användarna mindre betungande lösning. Subsidiaritetsprincipen skulle i så fall ha överförts till EU-nivå i stället för till nationell nivå.

2.1

I februari förra året kommenterade EESK ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av tullkodexen (1), som redan innehöll innovationer som slopande av pappershanteringen och integrerad förvaltning av de yttre gränserna. Kommittén noterar med tillfredsställelse att principerna i ovanstående förslag – som kommittén i det stora hela ställt sig positiv till – har bibehållits i det förslag som detta yttrande handlar om och konkret har omsatts i bestämmelser som vi likaledes överlag välkomnar.

2.2

Alla dessa nya bestämmelser visar att man klart uppmärksammar operatörernas rättigheter och behov, vilket bland annat yttrar sig i en rad bestämmelser som när så behövs beaktar de eventuella skador som förfarandena kan föra med sig. Såväl förenklingen av lagstiftningen som sammanförandet av de olika tullförfarandena är också ett bevis på denna hänsyn. Från dagens tretton olika förfaranden minskas de till tre: import, export och särskilda förfaranden. Tack vare det redaktionella arbetet har två tredjedelar av artiklarna i den nu gällande kodexen ändrats, slagits ihop eller överförts till tillämpningsföreskrifterna, vilket gör att antalet artiklar minskat från 258 till 200.

2.2.1

Kommissionen förtjänar en eloge för ett känsligt och mödosamt arbete, där man respekterat de allmänna reglerna för den inre marknaden och klart och tydligt beaktat operatörernas rättigheter och behov. Vi vill emellertid påpeka att frånvaron av en genomförandeförordning – som kommissionen själv har befogenhet att utarbeta – gör att det för närvarande råder en viss osäkerhet kring vissa regler. Vi hoppas därför att en ny genomförandeförordning snarast utarbetas och antas.

3.1.1

I artikel 3 förtecknas de nationella territorier som utgör gemenskapens tullområde. Artikeln ger inte upphov till särskilda kommentarer bortsett från den osäkerhet som följer av formuleringen i punkt 3: ”Vissa av tullagstiftningens bestämmelser får tillämpas utanför gemenskapens tullområde inom ramen för lagstiftning på särskilda områden eller internationella konventioner.” Av rättssäkerhetsskäl bör man inte i en lag kunna hänvisa till ”vissa” bestämmelser utan att närmare ange, i själva texten eller i en bilaga, vilka bestämmelser det gäller. Ur rättslig synvinkel, och av öppenhetsskäl, är det nödvändigt att tydligt och i detalj ange vilka territorier och vilka bestämmelser som avses. Många gånger uppmärksammar inte medborgarna – eller ens de sakkunniga – de undantag som tillåts vid olika tillfällen och på olika sätt: Ofta innebär dessa undantag en verklig snedvridning av konkurrensen som inte alltid är tidsbegränsad.

3.1.2

Allmänt sett kräver inte utbyte och skydd av uppgifter och information (artiklarna 5–7) särskilda kommentarer eftersom lagstiftningsförslaget faller inom vad som är normalt när det gäller de offentliga myndigheternas skydd av medborgarnas privatliv och av företagshemligheter. EESK ser särskilt positivt på bestämmelserna i artikel 8 enligt vilken tullmyndigheterna måste tillhandahålla information om tillämpningen av tullagstiftningen samt främja öppenhet genom att ge de ekonomiska aktörerna tillgång till lagstiftningstexter, förvaltningsbeslut och ansökningshandlingar kostnadsfritt och via Internet.

3.1.2.1

Artikel 5.1 kräver emellertid en särskild kommentar. Där föreskrivs att alla utbyten av uppgifter, dokument, beslut och anmälningar mellan ekonomiska aktörer och tullmyndigheterna skall ske med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik. Denna bestämmelse, som är fullt rimlig när det gäller företag eller professionella aktörer, kan orsaka svårigheter om importören (eller i sällsynta fall exportören) är en privatperson och inte en ”ekonomisk aktör”. Problemet är relevant i ett skede när volymen av varor som inhandlas via Internet eller per korrespondens i länder långt från unionen ökar exponentiellt. EESK noterar att kommittéförfarandet används i samband med lagförslaget och föreslår att privata aktörer uttryckligen omfattas av bestämmelserna om summarisk importdeklaration i artikel 93. Man bör också ändra bestämmelserna i artikel 94 som ger tullmyndigheterna rätt att under exceptionella omständigheter godta pappersbaserade summariska importdeklarationer. Som alternativ eller komplettering till denna bestämmelse kan man överväga att låta även privata aktörer omfattas av möjligheterna att inlämna förenklad deklaration vid enstaka tillfällen (även det i pappersform) i enlighet med artikel 127.

3.1.2.2

Mer generellt vill EESK när det gäller elektronisk databehandlingsteknik rikta uppmärksamheten på de höga kostnader som det nya integrerade databaserade förfarandet innebär. Dessa utgifter blir kännbara på kort sikt samtidigt som de flesta fördelarna (särskilt de kvalitativa fördelarna) kommer att märkas endast på medellång eller lång sikt. Vissa medlemsstater tycks redan nu vara bekymrade både för kostnaderna och för kravet på att respektera tidsfristerna i samband med genomförandet av det nya systemet. Andra medlemsstater, särskilt sådana som ligger långt framme på IT-området, anser att det vore resursslöseri att byta ut ett system som nyligen införts för att anpassa sig till gemenskapens. EESK noterar dessa farhågor som kommissionen bör ta hänsyn till, men anser att det europeiska intresset ligger i ett gemensamt tullsystem som är effektivt och modernt och är värt vissa enskilda uppoffringar, som eventuellt kan kompenseras genom stöd i mån av resurser. Detta stöd måste i så fall begränsas till särskilda fall med ett dokumenterat behov.

3.1.3

I artikel 10 fastställs att medlemsstaterna skall samarbeta med kommissionen när det gäller att ”utveckla, underhålla och använda ett elektroniskt system för gemensam registrering och gemensamt underhåll av register” över alla aktörer och utfärdade tillstånd. Frågor om hur systemet skall fungera och se ut besvaras i artikel 194: Varje medlemsstat har sitt eget informationssystem och skall säkerställa kompatibiliteten med de andra medlemsstaternas respektive system i enlighet med normer och standarder som fastställs av kommissionen, biträdd av tullkodexkommittén. Systemet skall träda i kraft den 30 juni 2009. EESK anser att ett system baserat på nationella databaser mellan vilka information skall utbytas och uppdateras (när kompatibiliteten säkerställts) riskerar att bli svårhanterligt och kostsamt. Framför allt är det föga troligt att ett sådant system kan börja fungera i praktiken inom den fastställda tidsramen. I sin konsekvensanalys har kommissionen bedömt att extrakostnaderna i samband med att systemet tas i bruk kommer att ligga på 40–50 miljoner euro per år, en siffra som olika sakkunniga bedömer som optimistisk.

3.1.3.1

Det finns dessutom en uppenbar brist av vital betydelse när det gäller systemet, eller åtminstone beskrivningen av det, och det är frånvaron av hänvisning till möjligheten till strukturerad tillgång till informationssystemet för myndigheter som bekämpar terror och organiserad brottslighet, naturligtvis med respekt för bestämmelserna om skydd av medborgarnas privatliv och av produktionsverksamhet. Denna aspekt har EESK påpekat flera gånger i olika sammanhang. Rådet har i många år pekat på behovet av samarbete mellan olika myndigheter, kriminalpolis, ekobrottsutredare, tull, säkerhetspolis, Olaf och Europol, hittills tyvärr utan avsevärda resultat.

3.1.4

Artikel 11, som handlar om ombud i kontakterna med tullmyndigheterna, är av särskilt intresse. Detta ombud kan enligt artikeln på uppdrag från en aktör ”fullgöra de handlingar och formaliteter som fastställs i tullagstiftningen”. Tullombudskapet får vara direkt, varvid tullombudet skall agera i en annan persons namn och för dennes räkning, eller indirekt, varvid tullombudet skall agera i eget namn men för en annan persons räkning. I artikel 11.2 anges att ett tullombud skall vara etablerat i gemenskapens tullområde, utan närmare precisering. Kommissionen anger i inledningen att ”reglerna om ombud har ändrats, varigenom de hittillsvarande restriktionerna tas bort eftersom de inte är förenliga vare sig med en elektronisk miljö eller med principen om den inre marknaden”. Av detta bör man kunna dra slutsatsen att tullombudet har ett allmänt erkänt tillstånd (ett EU-pass) att agera inom hela gemenskapen som ombud för vilka aktörer som helst, var som helst. Det vore lämpligt att förtydliga denna artikel och kanske hänvisa till särskilda bestämmelser om upprättandet av en lista eller förteckning, i linje med vad som vad som föreskrivs för godkännande som ”ekonomisk aktör”, som behandlas i en senare punkt.

3.1.5

Av intresse är också den ”godkända ekonomiska aktör” som behandlas i artiklarna 4 och 13–16. Det rör sig i praktiken om ett företag (mer sällan en enskild person) som är seriöst, ekonomiskt solvent och yrkesmässigt kvalificerat som skall ackrediteras av medlemsstaternas tullmyndigheter och därigenom berättigas till vissa lättnader vad avser kontroller och förfaranden. Kommissionen förbehåller sig rätten att på grundval av artikel 196 som nämnts ovan närmare ange formerna för godkännandet av dessa ekonomiska aktörer. EESK noterar dessa bestämmelser som är avsedda att underlätta internationell handel och skapa en miljö som främjar handel, men anser att mycket kommer att bero på de villkor som fastställs för godkännandet och på bestämmelser för att undvika eventuellt missbruk. Det är bland annat oklart om de godkända ekonomiska aktörerna skall beviljas ett ”EU-pass”.

3.1.6

Ett avgörande steg mot en harmonisering av tullbestämmelserna finns i artikel 22, där det (visserligen i ganska ”elastiska” termer) fastställs att varje medlemsstat skall fastställa administrativa och straffrättsliga påföljder för överträdelser av gemenskapens tullagstiftning. EESK anser i likhet med kommissionen att det behövs harmoniserade bestämmelser på detta känsliga område. Det återstår att se hur medlemsstaterna tar emot detta försök att diktera regler eller anvisningar i straffrättsliga frågor, ett område där man kan förutse motstånd eller åtminstone reservationer.

3.1.7

I artiklarna 24–26 behandlas överklagandeförfarandet (i artikel 23 undantas strafflagstiftning), som äger rum i två instanser: första instans utgörs av tullmyndigheterna, andra instans är ett högre oberoende organ (en rättslig myndighet eller ett likvärdigt specialiserat organ). Den allmänna principen är att ett överklagande inte får medföra att genomförandet av det ifrågasatta beslutet skjuts upp, utom när tullmyndigheterna anser att den person som har överklagat kan vållas ”ohjälplig skada” om beslutet genomförs. Detta visar att man har tänkt på medborgarnas behov, vilket kommittén noterar med tillfredsställelse.

3.1.8

I artikel 27 fastställs den självklara principen att tullmyndigheterna får genomföra alla de kontroller som de anser nödvändiga av personer och varor, deklarationer, räkenskaper och uppgifter. Här fastställs också införandet av ett riskanalyssystem i syfte att ”identifiera och bedöma risker och utarbeta nödvändiga åtgärder för att motverka dem”. Detta system, som medlemsstaterna tillsammans med kommissionen skall utveckla senast den 30 juni 2009 kommer också att regleras av bestämmelser som fastställs av kommissionen på grundval av artikel 196. EESK välkomnar initiativet och hoppas att kommissionen har säkerställt att medlemsstaterna verkligen vill genomföra detta system, som antagligen kommer att bli dyrt och svårt att hantera.

3.1.9

I artikel 30 görs undantag för tullkontroller och tullformaliteter vad avser handbagage och incheckat bagage som tillhör personer som reser med flyg eller fartyg inom gemenskapen, dock utan att det påverkar tillämpningen av säkerhetskontroller och kontroller som görs i anslutning till förbud och restriktioner som införts av medlemsstaterna. Detta innebär att undantaget endast gäller de länder där inga förbud eller restriktioner har fastställts. Eftersom det alltid och överallt finns restriktioner, åtminstone för varor som skall punktbeskattas, kommer den generella regeln inte att gälla och tullmyndigheterna kommer även fortsättningsvis att kunna kontrollera allt bagage, vare sig det rör sig om handbagage eller incheckat bagage.

4.1

Avdelningarna II–VIII handlar om tullformaliteter och tullprocedurer och är i mångt och mycket en upprepning av den nu gällande kodexen. Vi går inte in på lagstiftningen i detalj här eftersom den redan diskuterats i stor omfattning i samrådet mellan berörda parter i samband med utarbetandet av texten. Här följer endast några kommentarer om artiklar av särskilt intresse.

4.2

I artikel 55 fastställs att tull skall betalas även vid smuggling eller illegal handel (”tullskuld vid import eller export skall uppkomma även om den gäller varor som är föremål för någon form av förbud eller restriktioner vid import eller export”). Tull skall alltså utkrävas, utan att det påverkar tillämpningen av andra straffrättsliga eller administrativa förfaranden. Undantagna från tullplikt är emellertid falsk valuta och narkotika och psykotropa ämnen som inte ingår i det godkända kretsloppet. Sådan smuggling skall endast falla under strafflagstiftning, utom i de fall då tullar eller förekomst av en tullskuld enligt en medlemsstats lagstiftning utgör grund för att fastställa påföljder. Trots att EG-domstolen har uttryckt en annan åsikt anser inte EESK att tullförvaltningarna bör fråntas en lagenlig inkomstkälla genom att avstå från att ta ut tull (vid sidan av de administrativa och straffrättsliga sanktionerna), åtminstone när det gäller narkotika, baserad på marknadsvärdet. Det faktum att narkotikainförsel är olagligt upphäver inte det faktum att det rör sig om (olaglig) import. Falsk valuta bör således undantas, men inte narkotika och psykotropa ämnen.

4.3

Enligt artikel 61 får tullmyndigheterna ge tillstånd till att en samlad garanti ställs för att täcka en tullskuld för två eller flera transaktioner. I artikel 64 fastställs att en av de tillåtna garantiformerna är åtagande från en borgensman, och artikel 66 anger att borgensmannen kan vara ”en bank eller annat officiellt erkänt finansiellt institut med ackreditering i gemenskapen”. Detta är en viktig bestämmelse – enligt den kan vilken bank eller vilket finansinstitut som helst i vilket EU-land som helst fungera som borgensman i förhållande till tullmyndigheterna i ett annat land: Det handlar om en viktig princip som redan tillämpas, men som ofta motarbetas av tullmyndigheterna i olika länder. Återstår bara att reda ut betydelsen av ”officiellt erkänt finansiellt institut med ackreditering i gemenskapen”, en formulering som EESK anser överflödig och missvisande: De banker och finansinstitut som inrättats inom gemenskaperna har redan ett ”EU-pass”, och det behövs inga ytterligare preciseringar.

4.4

I artikel 83, som även den behandlar borgensmän, föreskrivs att kommissionen i enlighet med det förfarande som avses i artikel 196 får anta bestämmelser om säkerställande av betalning från borgensmän inom ramen för ett ”särskilt förfarande”. Det finns emellertid inga hänvisningar till vad detta särskilda förfarande omfattar. Om det innebär begäran om omedelbar indrivning från gäldenären är inte detta någon nyhet eftersom denna form av garanti redan finns och föreskrivs i annan lagstiftning (t.ex. i EU:s budgetförordning). Om man däremot tänkt sig något annat borde detta anges eftersom borgenskostnaderna varierar beroende på risk och indrivningsformer.

4.5

I artikel 83 föreskrivs bl.a. att dröjsmålsränta skall debiteras för tullbeloppet från och med den dag då den föreskrivna perioden löper ut till och med dagen för betalning. I artikel 84 behandlas det motsatta fallet, när tullmyndigheter har en skuld till importörer eller exportörer: I detta fall föreskrivs uttryckligen att ingen ränta skall utbetalas för de första tre månaderna. Kommittén vill understryka den uppenbara och oacceptabla skillnaden i behandling mellan offentliga myndigheter och medborgare.

5.1

Bestämmelserna i detta avsnitt är grundläggande för förståelsen av kodexen och dess räckvidd. Hörnstenen är artikel 196, där det står att ”kommissionen skall biträdas av tullkodexkommittén, nedan kallad 'kommittén'” i genomförandet av lagstiftningen. När det hänvisas till denna artikel ”skall artiklarna 4 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmelserna i artikel 8 i det beslutet”. I praktiken innebär detta att kommissionen har befogenhet att (visserligen biträdd av tullkodexkommittén) fastställa bestämmelserna i tullkodexen, vilket ligger i linje med normalt gemenskapsförfarande. EESK har ingenting att invända mot detta, men vill ändå uttrycka en förhoppning om att de bestämmelser som antas respekterar användarnas behov och att de är tillräckligt flexibla för att snabbt anpassas till teknisk utveckling och handelsbruk.

5.2

På grundval av de befogenheter som tilldelas kommissionen genom artikel 196 skall kommissionen (artikel 194) anta bestämmelser om följande:

5.2.1

Kommissionens befogenheter är således tämligen stora och inbegriper även möjligheterna att själv (andra strecksatsen) avgöra i vilka fall och under vilka förutsättningar kommissionen får utfärda beslut genom vilka den begär att medlemsstaterna skall återkalla eller ändra ett beslut. EESK noterar att de första och tredje strecksatserna ger kommissionen möjlighet att utöva sin institutionella samordningsfunktion och att genomföra beslut som fattats eller förberetts av rådet, men att den andra strecksatsen innebär befogenheter av ett annat slag, som i och för sig kan vara motiverade av omständigheterna och som kommittén förvisso inte har någonting emot.

5.2.2

Allmänt sett anser EESK att beslutet om kontroll av alla transaktioner som utövas av medborgarna – inbegripet handels- och tulltransaktioner – påverkar den fria handeln och är ett politiskt beslut som fattats av EU och medlemsstaterna i överensstämmelse med befogenhetsområden. Kommissionen är naturligtvis den aktör som skall genomföra dessa beslut.

5.2.3

EESK hoppas att de reformer som genomförs på tullområdet inte kommer att rubba den nödvändiga jämvikten mellan fri handel och användarnas och slutkonsumenternas säkerhet, och att yrkeskunnandet hos tullpersonalen och importörernas/exportörernas personal kommer att respekteras.