Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu – Za učinkovitejše in bolj demokratično odločanje v davčni politiki EU

(COM(2019) 8 final)

(2019/C 353/14)

Poročevalec: Juan MENDOZA CASTRO

Poročevalec: Krister ANDERSSON

Poročevalec: Mihai IVAȘCU

Zaprosilo	Evropska komisija, 18.2.2019
Pravna podlaga	člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo
Datum sprejetja mnenja strokovne komisije	2.7.2019
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	17.7.2019
Plenarno zasedanje št.	545
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	171/17/18

1.   Sklepi in priporočila

1.1

EESO podpira prizadevanje Komisije, da bi sprožila potrebno razpravo, glede na občutljivost vprašanja glasovanja s kvalificirano večino v davčnih zadevah.

1.2

Odbor je že v preteklih mnenjih izrazil naklonjenost spremembi pravila o soglasju in uporabi pristopa kvalificirane večine.

1.3

Hkrati meni, da je treba za uspešno vzpostavitev odločanja s kvalificirano večino izpolniti določene pogoje.

1.4

Pravilo soglasja v davčnih zadevah se zdi vse bolj politično zastarelo, pravno problematično in gospodarsko kontraproduktivno.

1.5

Davčna konkurenca pogosto ustvarja naraščajoči pritisk na javne proračune, poleg tega pa omejeni javni proračuni pomenijo pritisk na konkurenčnost.

1.6

Z uvedbo glasovanja s kvalificirano večino bi v prihodnosti v davčnih zadevah imel pomembno vlogo Evropski parlament.

1.7

Soglasje na področju obdavčitve vpliva na širše prednostne naloge politike EU.

1.8

Postopen prehod na glasovanje s kvalificirano večino bi prispeval k učinkovitejšemu uresničevanju okoljskih ciljev v času, ko je ukrepanje na področju podnebnih sprememb nujnejše kot kdaj prej.

1.9

Predlog skupne konsolidirane osnove za davek od dohodkov pravnih oseb (CCCTB), o katerem se razpravlja zadnjih 20 let, vključuje – če je ustrezno zasnovan in uveden – velike koristi za podjetja in državljane. Potrebna pa je tudi reforma evropskega davka na dodano vrednost (DDV) z ustrezno uskladitvijo na ravni EU in držav članic, saj se trenutno zaradi razdrobljenega sistema izgubi zelo veliko prihodkov.

1.10

Poleg tega EESO meni, da mora splošna davčna politika, zlasti boj proti davčnim goljufijam, ostati prednostno področje prihodnje Evropske komisije. Prepričan je, da je mogoče najboljše rezultate v boju proti čezmejnim davčnim goljufijam doseči s sodelovanjem na evropski ravni, in izraža zadovoljstvo z objavo prvega seznama EU z jurisdikcijami, ki niso pripravljene sodelovati v davčne namene.

1.11

Po drugi strani se EESO zaveda, da je bila davčna politika vedno tesno povezana s suverenostjo držav članic, saj jim je izjemno pomembna.

1.12

EU bi morala biti načeloma trdna v zadevah globalnega pomena. EESO razume, da je bila za nekatere države članice EU davčna konkurenca v preteklosti instrument reševanja finančnih težav. Nedavno sprejetje ukrepov za preprečevanje izogibanja davkom je pokazalo, da so države članice pripravljene izboljšati preglednost in zagotoviti pošteno davčno konkurenco.

1.13

V tem smislu EESO poudarja in pozdravlja napredek, ki je bil na ravni EU dosežen v boju proti agresivnemu davčnemu načrtovanju in davčni utaji ter pri izboljšanju sistema davka na dodano vrednost (DDV). Hkrati upa, da bo napredek dosežen tudi na drugih področjih.

1.14

Ob poglobljeni ekonomski, socialni in fiskalni analizi mora vsako pravilo ustrezati svojemu namenu in vse države članice morajo vedno imeti dovolj možnosti za sodelovanje v postopku odločanja. Glavni cilj bi moral biti doseči ugoden rezultat tako na ravni EU kot na ravni posamezne države članice.

1.15

Po sprejetju odločitve bi bilo treba predlagane štiri faze uresničiti postopoma, Evropska komisija pa bi morala oceniti uresničitev vsake faze posebej.

1.16

EESO poudarja potrebo po širšem procesu, da bi lahko dosegli učinkovitejše glasovanje s kvalificirano večino, za kar bosta potrebna čas in uskladitev z drugimi političnimi pobudami. EESO poudarja, da so za to potrebni: — dovolj trden proračun EU, — bolje usklajena ekonomska politika, — obsežna analiza, da bi ocenili, v kolikšni meri so bili dosedanji ukrepi nezadostni.

2.   Povzetek predloga Komisije

2.1

Države članice lahko sprejmejo ukrepe in direktive na ravni EU, katerih cilj je vzpostaviti skupne nacionalne davčne predpise za posredne davke, kot je DDV, ali neposredne davke, kot je davek od dohodkov pravnih oseb. Vendar ima po mnenju Komisije veljavni zakonodajni postopek EU v zvezi s tem vprašanjem svoje pomanjkljivosti, saj je za sprejetje ukrepa potrebno soglasje vseh držav članic. Soglasja pa včasih ni mogoče doseči oziroma lahko vodi do neoptimalnih politik.

2.2

Zakonodajne predloge na področju obdavčenja urejata člena 113 in 115 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). V obeh členih je določen poseben zakonodajni postopek, ki predvideva glasovanje s soglasjem o davčnih zadevah v Svetu in zgolj posvetovanje z Evropskim parlamentom.

2.3

Pogodbi vključujeta tudi potrebne določbe, v skladu s katerimi bi se lahko v nekaterih okoliščinah odločitve v Svetu namesto soglasno sprejemale s kvalificirano večino.

2.4

V skladu s členom 48(7) Pogodbe o Evropski uniji (PEU), t. i. premostitveno klavzulo, lahko države članice namesto glasovanja s soglasjem uvedejo glasovanje s kvalificirano večino ali namesto posebnega zakonodajnega postopka uporabijo redni zakonodajni postopek na področjih, na katerih se sicer zahteva soglasje.

2.5

S tem sporočilom namerava Komisija začeti razpravo o tem, kako reformirati odločanje na področju davčne politike EU. Za nekatera področja skupne davčne politike EU predvideva postopen prehod na glasovanje s kvalificirano večino v štirih fazah po rednem zakonodajnem postopku.

2.5.1

V prvi fazi bi se morale države članice dogovoriti, da se glasovanje s kvalificirano večino uporablja za ukrepe, ki izboljšujejo upravno sodelovanje in vzajemno pomoč v boju proti davčnim goljufijam in izogibanju davkom, ter za upravne pobude za podjetja EU, kot so usklajene obveznosti poročanja.

2.5.2

V drugi fazi bi moralo glasovanje s kvalificirano večino pomagati pri sprejemanju ukrepov, pri katerih obdavčitev podpira druge cilje politike, kot so boj proti podnebnim spremembam, varstvo okolja ali izboljšanje javnega zdravja.

2.5.3

Uporaba glasovanja s kvalificirano večino v tretji fazi bi pripomogla k modernizaciji že usklajenih pravil EU, kot so pravila glede DDV in trošarine.

2.5.4

V četrti fazi bi se glasovanje s kvalificirano večino uvedlo tudi za obsežne davčne projekte, kot sta konsolidirana skupna osnova za davek od dohodkov pravnih oseb in novi sistem za obdavčitev v digitalnem gospodarstvu.

2.6

V sporočilu je predlagano, naj države članice hitro sprejmejo odločitev o uvedbi prve in druge faze ter razmislijo o razvoju tretje in četrte faze pred koncem leta 2025.

2.7

Komisija si s tem prizadeva rešiti naslednje težave, do katerih prihaja v sedanjem postopku odločanja na področju davčne politike:

2.7.1

Zaradi potrebe po soglasju je težje doseči kakršen koli kompromis, saj lahko dogovor prepreči že nasprotovanje ene same države članice. Države članice se pogajanj o rešitvah v Svetu pogosto ne lotevajo res vneto, saj vedo, da lahko preprosto vložijo veto na kakršen koli rezultat, s katerim se ne strinjajo.

2.7.2

Tudi če se na področju obdavčitve doseže dogovor s soglasjem, je to običajno na ravni najnižjega skupnega imenovalca, kar omejuje pozitiven učinek za podjetja in potrošnike ali povečuje zapletenost izvajanja.

2.7.3

Nekatere države članice lahko izkoristijo pomembne davčne predloge kot pogajalsko sredstvo za druge zahteve, ki jih morda imajo pri povsem ločenih zadevah, ali da bi prisilile Komisijo k pripravi zakonodajnih predlogov na drugih področjih.

2.7.4

Soglasno sprejete odločitve se lahko razveljavijo ali spremenijo le soglasno. Zaradi tega so države članice pogosto preveč previdne, kar zmanjšuje ambicije in slabi končni rezultat.

2.8

Če bi imel Evropski parlament enako težo pri odločanju o končni obliki pobud glede davčne politike EU, bi mu to omogočilo, da v celoti prispeva k oblikovanju davčne politike EU.

2.9

EU s tem ne bi dobila novih pristojnosti, pristojnosti držav članic pa se ne bi zmanjšale. Komisija tudi trdi, da to ne bi vplivalo na pravico držav članic, da po lastni presoji določijo stopnje dohodnine ali davka od dohodkov pravnih oseb.

2.10

Po mnenju Komisije so stroški neukrepanja v davčni politiki na ravni EU visoki. Ocenjuje se, da stroški počasnega napredka na področjih dokončne ureditve DDV, konsolidirane skupne osnove za davek od dohodkov pravnih oseb, davka na finančne transakcije in davka na digitalne storitve znašajo okoli 292 milijard EUR (1).

3.   Splošne in posebne ugotovitve

3.1

EESO podpira prizadevanje Komisije, da bi glede na občutljivost vprašanja glasovanja s kvalificirano večino v davčnih zadevah začela potrebno razpravo. V 21. stoletju mora uspešna davčna politika EU omogočati reševanje gospodarskih in finančnih izzivov, ki lahko nastanejo oziroma bodo nastali v prihodnosti. Pravilo soglasja na področju obdavčitve je bilo smiselno v petdesetih letih 19. stoletja, ko je bilo držav članic le šest, zdaj pa se lahko zdi vse bolj politično zastarelo, pravno problematično in gospodarsko kontraproduktivno.

3.2

Odbor je že v preteklih mnenjih izrazil naklonjenost spremembi pravila o soglasju in uporabi pristopa kvalificirane večine (2). To mnenje je pripravil na tej podlagi in pri tem upošteval svojo vlogo, saj je institucija, ki se zavzema za napredovanje evropskega projekta.

3.3

Hkrati meni, da je treba v sedanjih razmerah za uspešno vzpostavitev odločanja s kvalificirano večino izpolniti določene pogoje, povezane s širšim ozadjem.

3.4

EESO meni, da bi bilo treba predlagane štiri faze po sprejetju odločitve uresničiti postopoma, Evropska komisija pa bi morala temeljito in celovito oceniti uresničitev vsake faze posebej.

3.5

Soglasje na področju obdavčitve vpliva na druge, širše prednostne naloge politike EU. Obdavčitev je bistvena tudi za številne najambicioznejše projekte EU, vključno z ekonomsko in monetarno unijo, unijo kapitalskih trgov, enotnim digitalnim trgom, okvirom za podnebje in energijo do leta 2030 ter krožnim gospodarstvom. Primer tega je tudi predlog Komisije o spremembi direktive o davku na energijo.

3.6

Postopen prehod na glasovanje s kvalificirano večino bi prispeval k učinkovitejšemu uresničevanju okoljskih ciljev v času, ko je ukrepanje na področju podnebnih sprememb nujnejše kot kdaj prej. Po podatkih Eurostata v državah EU okoljski davki v povprečju predstavljajo le 6 % skupnih prihodkov od davkov, pri čemer je velika večina teh davkov povezanih z energijo in prometom, manjši del pa izvira iz okoljskih dajatev za onesnaževanje ali porabo virov (manj kot 0,1 %) (3).

3.7

Predlagana skupna konsolidirana osnova za davek od dohodkov pravnih oseb, o kateri se razpravlja zadnjih 20 let, pomeni znatne koristi za podjetja in državljane, če bo ustrezno zasnovana in uvedena. Stroški izpolnjevanja obveznosti ter zapletenost se bodo zmanjšali, kar bo koristilo večjim podjetjem, ki trgujejo po vsej EU, pa tudi tistim, ki se bodo za to odločili. Skupna konsolidirana osnova za davek od dohodkov pravnih oseb bi lahko odločilno prispevala k boju proti agresivnemu davčnemu načrtovanju in povrnila zaupanje državljanov v davčni sistem (4).

3.8

EESO podpira evropsko reformo davka na dodano vrednost (DDV). Ker dogovor o tem vprašanju ni bil dosežen, znaša letna vrzel pri pobiranju DDV zaradi davčnih utaj in izogibanja davkom ter slabega pobiranja davkov v državah članicah 147 milijard EUR. Sedanji sistem je močno razdrobljen in zapleten ter posledično omejuje in izkrivlja trgovino in naložbe, saj prinaša nepotrebno veliko upravno breme in trgovinske ovire za podjetja (5). Zaradi goljufij na področju DDV imajo javni proračuni trenutno izgubo v višini približno 50 milijard EUR letno.

3.9

Razlike med davčnimi politikami, ki so nastale na enotnem trgu, imajo negativne učinke. Razdrobljenost slabi enotnost enotnega trga in ustvarja višje stroške za davčne osnove, kot so delo, dohodki in potrošnja. To pomeni, da stroške nezmožnosti doseganja soglasja držav članic dejansko plačujejo delavci in potrošniki iz vse Evrope. Poleg tega razlike med davčnimi sistemi ovirajo mala in srednja podjetja, ki poskušajo trgovati na enotnem trgu.

3.10

EESO se zaveda, da je bila davčna politika vedno tesno povezana s suverenostjo držav članic, saj je nekaterim od njih izjemno pomembna.

3.11

Preden so bili sprejeti kakršni koli ukrepi za boj proti goljufijam, je bilo v okviru projekta OECD za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmerjanja dobička (6) opredeljeno, da njun obseg na svetovni ravni znaša med 100 in 240 milijardami USD (7). Po izračunih službe Evropskega parlamenta za raziskave ustrezni zneski v EU znašajo nekje med 50 in 70 milijard EUR (8), kar je enako 0,35 % BDP EU.

3.12

Politična vloga Evropskega parlamenta pri davčnih zadevah je trenutno le posvetovalne narave, ko gre za odzive glede davčne politike. Če bo na področju obdavčitve glasovanje s soglasjem nadomeščeno z odločanjem s kvalificirano večino, bi v davčnih zadevah lahko imel pomembno vlogo.

3.13

Komisija namerava začeti razpravo o tem, kakšna bi bila najboljša reforma načina, po katerem EU izvaja svoje predhodno dodeljene pristojnosti na področju obdavčitve. Na konkretnih področjih, ki so v posebnem interesu vseh držav članic, se predlaga postopen prehod na splošno uporabo glasovanja s kvalificirano večino. Komisija s svojim sporočilom ne želi ustvariti novih pristojnosti za EU ali preiti na sistem usklajenih stopenj dohodnine in davka od dohodkov pravnih oseb po vsej EU.

3.14

Davčna konkurenca pogosto ustvarja vse večji pritisk na javne proračune. V tem primeru se ne bodo le poglobila obsežna neravnovesja v porazdelitvi, temveč bo oslabilo tudi povpraševanje, kar bo škodilo gospodarskemu razvoju. Zaradi proračunskih omejitev ob krizi euroobmočja so bile vzpostavljene stroge varčevalne politike.

3.15

Konkurenčnost in proračunska stabilnost. Omejeni javni proračuni pogosto pomenijo tudi pritisk na konkurenčnost zaradi pomanjkanja priložnosti za financiranje prihodnjih naložb, na primer v infrastrukturo, digitalizacijo ali raziskave in razvoj. Poleg tega sta proračunska stabilnost in stabilnost finančnega trga soodvisni.

3.16

Ukrepi za preprečevanje izogibanja davkom. EESO je prepričan, da ima Evropska unija bistveno vlogo pri zadevah globalnega pomena. Nekatere države članice so davčno konkurenco v preteklosti sicer uporabile za reševanje določenih notranjih finančnih težav, nedavno sprejetje ukrepov za preprečevanje izogibanja davkom pa je pokazalo na odprtost in pripravljenost izboljšati preglednost in zagotoviti pošteno davčno konkurenco.

3.17

Fiskalna politika EU. EESO je trdno prepričan, da evropski projekt temelji na pogoju, da morajo imeti vse države članico vedno dovolj možnosti za sodelovanje v postopku odločanja. Glavni cilj je ustvariti ugodno okolje, tako za EU kot za posamezne države članice.

3.18    Davčno načrtovanje in davčne utaje

3.18.1

EESO poudarja in pozdravlja napredek, ki je bil na ravni EU dosežen v boju proti agresivnemu davčnemu načrtovanju in davčnim utajam ter pri izboljšanju sistema davka na dodano vrednost (DDV). V sedanjem mandatu Komisije je bilo sprejetih približno 14 predlogov na področju obdavčitve, kar je več kot v preteklih 20 letih (9). Okrepljeni so bili predpisi glede preglednosti, da bi se povečala izmenjava informacij med državami članicami o čezmejnih davčnih zadevah državljanov in velikih podjetij. Z novimi predpisi za spletno prodajo blaga in storitev ter novimi orodji za čezmejno sodelovanje v boju proti goljufijam na področju DDV se je izboljšalo pobiranje DDV (10).

3.18.2

Pomanjkanje napredka na nekaterih področjih. EESO poudarja, da v zvezi z reformo obdavčitve dohodkov pravnih oseb ni bil dosežen večji napredek na evropski ravni, zlasti zaradi pomanjkanja politične volje v Svetu. Poleg tega so bili zaradi sistema glasovanja s soglasjem blokirani pomembni predlogi o obdavčitvi digitalnih storitev in izogibanju davkom.

3.18.3

EESO meni, da morata splošna davčna politika in boj proti davčnim goljufijam ostati prednostno področje politike za prihodnjo Komisijo. EESO se glede na številne škandale v zvezi z davčnimi oazami (Lux Leaks, panamski dokumenti, rajski dokumenti itd.) in najnovejše ocene davčnih utaj v EU, ki naj bi znašale približno 825 milijard EUR letno (11), zavzema za kratek časovni okvir.

3.18.4

Najboljše rezultate v boju proti čezmejnim davčnim goljufijam je mogoče doseči na evropski ravni. EESO izraža nezadovoljstvo zaradi dejstva, da je Svet blokiral pomembne zakonodajne predloge o tem vprašanju. Nedavna raziskava Eurobarometer je pokazala, da bi moral biti boj proti davčnim zlorabam po mnenju 75 % državljanov EU evropska prioriteta (12).

3.18.5

Jurisdikcije, ki niso pripravljene sodelovati. EESO izraža zadovoljstvo z objavo prvega seznama EU z jurisdikcijami, ki niso pripravljene sodelovati v davčne namene, decembra 2017 in njegovimi nadaljnjimi popravki (13). V celoti podpira tudi metodo črnega in sivega seznama, ki jo je uvedla Evropska komisija (14). Po aferah Panamski dokumenti in Rajski dokumenti je EESO že pozval države članice, naj odpravijo vrzeli, ki se izkoriščajo za agresivno davčno načrtovanje (15). Jurisdikcije, ki niso pripravljene sodelovati, ogrožajo notranji trg EU (16).

3.19

EESO poudarja potrebo po širšem procesu, da bi lahko napredovali do kvalificirane večine, za kar bosta potrebna čas in uskladitev z drugimi političnimi pobudami.

3.19.1

Dovolj trden proračun EU bo omogočil finančne transferje kot nadomestilo za pretrese ali primerjalne slabosti. Skupina na visoki ravni za lastna sredstva – ki je bila ustanovljena, da bi preučila, kako bi lahko poenostavili prihodke v proračun EU in zagotovili, da bodo hkrati tudi bolj pregledni in pravični ter bodo omogočali demokratično odgovornost – poudarja pomen evropske fiskalne politike (17).

3.19.2

Z bolje usklajeno ekonomsko politiko bi lahko odpravili potrebo po uravnoteženju neusklajenih nacionalnih davčnih predpisov. Gospodarstvo EU bo učinkovitejše, če ga bodo spremljale strukturne reforme, usmerjene naložbe, pravična obdavčitev, pravični trgovinski sporazumi, ponovni vodilni položaj na področju inovacij in dokončanje enotnega trga.

3.19.3

Izjemno pomembno pa je tudi, da se vzpostavi enotni trg. Na podlagi predpisov o nediskriminaciji in štirih svoboščinah, zagotovljenih s Pogodbo, bi morali biti pogoji za enotni trg že izpolnjeni. Razvoj na področju državne pomoči in številni postopki ugotavljanja kršitev so tudi pokazali, da ima Komisija sredstva za odpravljanje izkrivljanj. Potrebna bi bila obsežna analiza, da bi ocenili, v kolikšni meri so bili dosedanji davčni ukrepi nezadostni.

---

(1)  COM(2019) 8 final, str. 4.

(2)  Mnenja EESO UL C 230, 14.7.2015, str. 24, UL C 434, 15.12.2017, str. 18, UL C 271, 19.9.2013, str. 23, UL C 332, 8.10.2015, str. 8.

(3)  Euractiv – Time to get rid of EU’s unanimity rule on green fiscal matters (Čas je za odpravo pravila soglasja EU v ekoloških fiskalnih zadevah).

(4)  Mnenje EESO UL C 434, 15.12.2017, str. 58.

(5)  Mnenje EESO UL C 237, 6.7.2018, str. 40.

(6)  https://www.oecd.org/tax/beps/

(7)  http://www.oecd.org/ctp/oecd-presents-outputs-of-oecd-g20-beps-project-for-discussion-at-g20-finance-ministers-meeting.htm.

(8)  http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-160_en.htm.

(9)  Objava Komisarja Pierra Moscovicija na Twitterju 13. februarja 2019.

(10)  Mnenji EESO UL C 237, 6.7.2018, str. 40, in UL C 283, 10.8.2018, str. 35.

(11)  Evropski parlament – Poročilo o finančnem kriminalu, davčni utaji in izogibanju davkom.

(12)  Novice Evropskega parlamenta: Davčne goljufije.

(13)  http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/sl/pdf.

(14)  https://www.oxfam.org/en/even-it/full-disclosure-eus-blacklist-tax-havens

(15)  https://www.eesc.europa.eu/sl/node/56888.

(16)  Mnenje EESO UL C 229, 31.7.2012, str. 7.

(17)  Prihodnje financiranje EU („Montijevo poročilo“), december 2016.