Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet — På vej mod en mere effektiv og demokratisk beslutningstagning inden for EU's skattepolitik

(COM(2019) 8 final)

(2019/C 353/14)

Ordfører: Juan MENDOZA CASTRO

Ordfører: Krister ANDERSSON

Ordfører: Mihai IVAȘCU

Anmodning om udtalelse	Kommissionen, 18.2.2019
Retsgrundlag	Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Vedtaget i sektionen	2.7.2019
Vedtaget på plenarforsamlingen	17.7.2019
Plenarforsamling nr.	545
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	171/17/18

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

EØSU støtter Kommissionens ambition om at kickstarte en nødvendig debat i lyset af problemerne med at anvende afstemning med kvalificeret flertal ved skattespørgsmål.

1.2.

Udvalget har i tidligere udtalelser givet udtryk for, at det er fortaler for at ændre reglen om enstemmighed og er åben for beslutningstagning med kvalificeret flertal.

1.3.

EØSU mener dog samtidig, at visse betingelser skal opfyldes, før kvalificeret flertal kan gennemføres.

1.4.

Reglen om enstemmighed i forbindelse med skattespørgsmål synes i stadig højere grad at være politisk forældet, juridisk problematisk og økonomisk uhensigtsmæssig.

1.5.

Skattekonkurrence har ofte en negativ virkning på de offentlige budgetter, hvortil kommer at stramme offentlige budgetter lægger pres på konkurrenceevnen.

1.6.

Hvis afstemning med kvalificeret flertal bliver en realitet, kommer Europa-Parlamentet til at spille en vigtig politisk rolle på skatteområdet.

1.7.

Enstemmighed på skatteområdet har haft indflydelse på andre mere overordnede politiske prioriteter i EU.

1.8.

En gradvis overgang til afstemning med kvalificeret flertal kunne bidrage til at nå målene på miljøområdet på en mere effektiv måde i en tid, hvor det mere end nogensinde haster med at gribe ind over for klimaforandringerne.

1.9.

Det foreslåede fælles konsoliderede selskabsskattegrundlag (FKSSG), som har været til debat i de sidste 20 år, vil medføre betydelige fordele for virksomheder og borgere, hvis det udformes og indføres korrekt. Der er i høj grad brug for en reform af EU-merværdiafgiften (moms) med en hensigtsmæssig koordinering på EU- og medlemsstatsniveau, da der i øjeblikket går enorme indtægter tabt på grund af det fragmenterede system.

1.10.

EØSU mener desuden, at skattepolitikken i almindelighed og bekæmpelse af skattesvig i særdeleshed også skal være et prioriteret politikområde for den næste Kommission. Udvalget mener, at de bedste resultater i forhold til grænseoverskridende skattesvig opnås på europæisk plan, og glæder sig over den første offentliggørelse af EU's liste over ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner.

1.11.

På den anden side er EØSU klar over, at skattepolitik altid har været tæt forbundet med medlemsstaternes suverænitet, da det er yderst vigtigt for dem.

1.12.

EU bør af princip stå stærkt i spørgsmål af global betydning. EØSU forstår, at skattekonkurrence for nogle EU-medlemsstater har bidraget til at løse tidligere finansielle problemer. Den nylige vedtagelse af en række foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse har vist, at medlemsstaterne er villige til at fremme en gennemsigtig og fair skattekonkurrence.

1.13.

I den henseende fremhæver — og bifalder — EØSU fremskridtene på EU-niveau i kampen mod aggressiv skatteplanlægning og skatteunddragelse og med at forbedre momssystemet. Samtidig ser EØSU gerne, at der gøres fremskridt på andre områder.

1.14.

Efter en grundig økonomisk, social og finanspolitisk analyse skal alle nye regler være formålstjenlige, og samtlige medlemsstater skal til enhver tid have tilstrækkelige muligheder for at deltage i beslutningsprocessen. Det ultimative mål bør være at skabe et fordelagtigt resultat både på EU-plan og i de enkelte medlemsstater.

1.15.

Når der træffes afgørelse herom, bør de fire foreslåede trin gennemføres gradvist, og Kommissionen bør foretage en evaluering efter hver enkelt gennemførelse.

1.16.

EØSU understreger, at der er brug for en mere overordnet proces, hvis der skal gøres fremskridt i retning af et mere effektivt kvalificeret flertal. En sådan proces tager tid og skal ske i overensstemmelse med andre politiske initiativer. I den forbindelse påpeger EØSU, at der er brug for: — et tilstrækkeligt stærkt EU-budget — en bedre koordineret økonomisk politik — et omfattende analysearbejde til vurdering af, i hvilken udstrækning de nuværende foranstaltninger har været utilstrækkelige.

2.   Resumé af Kommissionens forslag

2.1.

Medlemsstaterne kan vedtage foranstaltninger og direktiver på EU-niveau, der har til formål at indføre fælles nationale skatteregler for indirekte skatter som moms og direkte skatter som selskabsskatter. EU's nuværende lovgivningsproces på disse områder har imidlertid ifølge Kommissionen visse ulemper, eftersom den kræver enstemmighed blandt alle medlemsstater, for at der kan træffes foranstaltninger. Denne enstemmighed kan måske ikke opnås, eller også kan den føre til politikker, der ikke er optimale.

2.2.

Lovgivningsforslag på skatteområdet er underlagt EUF-traktatens artikel 113 og 115. Begge artikler foreskriver anvendelse af en særlig lovgivningsprocedure med enstemmighed i Rådet i forbindelse med skattespørgsmål og kun høring af Europa-Parlamentet.

2.3.

Traktaterne indeholder også de nødvendige bestemmelser til at ændre beslutningsproceduren fra enstemmighed til kvalificeret flertal i Rådet under visse omstændigheder.

2.4.

EU-traktatens artikel 48, stk. 7, den såkaldte passerellebestemmelse, giver medlemsstaterne mulighed for at gå fra enstemmighed til kvalificeret flertal og fra den særlige lovgivningsprocedure til den almindelige lovgivningsprocedure på områder, der normalt kræver enstemmighed.

2.5.

Med sin meddelelse ønsker Kommissionen at indlede en debat om, hvordan man kan reformere den måde, der træffes beslutninger på, når det gælder EU's skattepolitik. Der argumenteres for en gradvis overgang med fire trin hen imod afstemning med kvalificeret flertal efter den almindelige lovgivningsprocedure på visse områder af den fælles EU-skattepolitik.

2.5.1.

På trin 1 skal medlemsstaterne nå til enighed om at gå over til afstemning med kvalificeret flertal for foranstaltninger, der forbedrer samarbejdet og den gensidige bistand med hensyn til bekæmpelse af skattesvig og skatteunddragelse, og når det gælder administrative initiativer til fordel for virksomheder i EU, f.eks. harmoniserede rapporteringsforpligtelser.

2.5.2.

På trin 2 indføres der afstemning med kvalificeret flertal som et nyttigt redskab til at fremme foranstaltninger, hvor beskatningen støtter andre politiske mål, f.eks. bekæmpelse af klimaforandringer, miljøbeskyttelse eller forbedring af den offentlige sundhed.

2.5.3.

Anvendelse af afstemning med kvalificeret flertal på trin 3 vil bidrage til at modernisere allerede harmoniserede EU-regler såsom momsreglerne og reglerne om punktafgifter.

2.5.4.

På trin 4 vil det være muligt at gå over til kvalificeret flertal for større skatteprojekter som f.eks. det fælles konsoliderede selskabsskattegrundlag (FKSSG) og et nyt system for beskatning af den digitale økonomi.

2.6.

I meddelelsen foreslås det, at medlemsstaterne hurtigt når til enighed om at gennemføre trin 1 og 2, og at de overvejer at gennemføre trin 3 og 4 inden udgangen af 2025.

2.7.

Kommissionen hævder, at man derved kan løse følgende problemer med den nuværende beslutningsproces på skatteområdet:

2.7.1.

Kravet om enstemmighed gør det mere vanskeligt overhovedet at nå et kompromis, fordi det kun kræver én medlemsstat at forhindre en aftale. Medlemsstaterne holder sig ofte tilbage fra for alvor at forhandle løsninger i Rådet, fordi de ved, at de ganske enkelt kan nedlægge veto mod de beslutninger, de ikke kan lide.

2.7.2.

Selv hvis der nås en aftale ved enstemmighed på skatteområdet, er der en tendens til at lægge sig fast på den laveste fællesnævner, hvilket begrænser de positive virkninger for virksomheder og forbrugere eller gør gennemførelsen mere besværlig.

2.7.3.

Visse medlemsstater bruger vigtige skatteforslag som en brik i forhandlinger om krav, de stiller i helt andre sager, eller til at lægge pres på Kommissionen for at fremlægge lovforslag på andre områder.

2.7.4.

Beslutninger truffet ved enstemmighed kan kun omgøres eller ændres ved enstemmighed. Dette bevirker, at medlemsstaterne bliver alt for forsigtige, dæmper ambitionerne og svækker det endelige resultat.

2.8.

Hvis Europa-Parlamentet havde samme vægt med hensyn til at træffe beslutning om den endelige udformning af skattepolitiske initiativer i EU, ville det kunne bidrage fuldt ud til at forme EU's skattepolitik.

2.9.

EU ville ikke få tildelt yderligere kompetencer, og medlemsstaternes kompetencer ville ikke blive begrænset. Kommissionen hævder ligeledes, at dette ikke ville påvirke medlemsstaternes ret til at fastsætte skattesatser for privatpersoner og selskaber, når de finder det hensigtsmæssigt.

2.10.

Ifølge Kommissionen er der store omkostninger forbundet med ikke at handle på skatteområdet på EU-niveau. Omkostningerne ved de langsomme fremskridt med den endelige momsordning, FKSSG, afgiften på finansielle transaktioner og afgiften på digitale tjenester anslås til omkring 292 mia. EUR for disse fire områder tilsammen (1).

3.   Generelle og særlige bemærkninger

3.1.

EØSU støtter Kommissionens ambition om at kickstarte en nødvendig debat i lyset af problemerne med at anvende afstemning med kvalificeret flertal i forbindelse med skattespørgsmål. En vellykket skattepolitik i det 21. århundrede giver EU mulighed for at håndtere de økonomiske og finansielle udfordringer, der kan og vil opstå i fremtiden. Reglen om enstemmighed på skatteområdet gav mening i 1950'erne, hvor der var seks medlemsstater, men den synes i stadig højere grad at være politisk forældet, juridisk problematisk og økonomisk uhensigtsmæssig.

3.2.

Udvalget har i tidligere udtalelser givet udtryk for, at det er fortaler for at ændre reglen om enstemmighed og er åben for beslutningstagning med kvalificeret flertal (2). EØSU udarbejder nærværende udtalelse på denne baggrund og i sin egenskab af et organ, der ønsker at fremme det europæiske projekt.

3.3.

EØSU mener dog samtidig, at under de nuværende omstændigheder skal visse betingelser i forbindelse med en mere overordnet kontekst opfyldes, før kvalificeret flertal kan gennemføres.

3.4.

EØSU mener, at når der træffes afgørelse om gennemførelsen af de fire foreslåede trin, bør det ske gradvist, og Kommissionen bør foretage en grundig og omfattende evaluering efter hver enkelt gennemførelse.

3.5.

Enstemmighed på skatteområdet har haft indflydelse på andre mere overordnede politiske prioriteter i EU. Beskatning er også vigtig for mange af EU's mest ambitiøse projekter, herunder Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU), kapitalmarkedsunionen, det digitale indre marked, klima- og energirammen for 2030 samt den cirkulære økonomi. Kommissionens forslag om en revision af energibeskatningsdirektivet er endnu et eksempel.

3.6.

En gradvis overgang til afstemning med kvalificeret flertal kunne bidrage til at nå målene på miljøområdet på en mere effektiv måde i en tid, hvor det mere end nogensinde haster med at gribe ind over for klimaforandringerne. Data fra Eurostat viser, at EU-landene i gennemsnit kun opkræver omkring 6 % af deres samlede skatteindtægter i form af miljøafgifter. Langt størstedelen af disse kommer fra energi- og transportrelaterede afgifter, mens indtægterne fra afgifter på forurening og ressourceanvendelse er minimale (mindre end 0,1 %) (3).

3.7.

Det foreslåede fælles konsoliderede selskabsskattegrundlag (FKSSG), som har været til debat i de seneste 20 år, vil medføre betydelige fordele for virksomheder og borgere, hvis det udformes og indføres korrekt. Efterlevelsesomkostningerne og kompleksiteten vil mindskes for større virksomheder, der opererer i EU, og for dem, der vælger at anvende systemet. FKSSG vil kunne spille en central rolle i bekæmpelsen af aggressiv skatteplanlægning og bidrage til at genoprette borgernes tillid til skattesystemet (4).

3.8.

EØSU støtter en reform af EU's merværdiafgift (moms). På grund af manglende enighed på området indsamles der årligt 147 mia. EUR i moms som følge af skatteunddragelse, skatteundgåelse og medlemsstaternes mangelfulde opkrævning af indtægter. EU's nuværende momssystem er yderst fragmenteret og komplekst og begrænser og forvrider således samhandel og investeringer, idet det skaber unødige og omfattende administrative byrder og handelshindringer for erhvervslivet (5). I øjeblikket koster momssvig de offentlige budgetter omkring 50 mia. EUR om året.

3.9.

De forskellige skattepolitikker på det indre marked har negative konsekvenser. Fragmenteringen svækker enheden på det indre marked og medfører højere omkostninger for skattegrundlag såsom arbejdskraft, indkomst og forbrug. I bund og grund betaler arbejdstagerne og forbrugerne over hele Europa for den manglende enighed blandt medlemsstaterne. Desuden udgør de forskellige skattesystemer en hindring for SMV'er, der forsøger at handle på det indre marked.

3.10.

EØSU er klar over, at skattepolitik altid har været tæt forbundet med medlemsstaternes suverænitet, hvilket er yderst vigtigt for dem.

3.11.

Inden for rammerne af OECD's projekt vedrørende udhuling af skattegrundlaget og flytning af fortjeneste (BEPS) (6) blev det konstateret, at BEPS — inden der blev truffet nogen foranstaltninger til bekæmpelse af bl.a. svig — beløb sig til 100-240 mia. USD (7) på verdensplan. Ifølge Europa-Parlamentets Forskningstjenestes beregninger ligger tallet for EU i størrelsesordenen 50-70 mia. EUR (8). Det svarer til 0,35 % af EU's BNP.

3.12.

For indeværende er Europa-Parlamentets politiske rolle på skatteområdet kun rådgivende, når det gælder politiske tiltag. Hvis man går fra enstemmighed til kvalificeret flertal på skatteområdet, kommer Europa-Parlamentet til at spille en vigtig rolle på skatteområdet.

3.13.

Kommissionen ønsker at indlede en debat om, hvordan man bedst kan reformere den måde, hvorpå EU udøver sine på forhånd tildelte kompetencer på skatteområdet. Det foreslås, at man gradvis overgår til fuld anvendelse af afstemninger med kvalificeret flertal inden for bestemte politikområder af særlig interesse for alle medlemsstater. I sin meddelelse søger Kommissionen ikke at indføre nye kompetencer for EU, ligesom den heller ikke søger at overgå til et system med harmoniserede person- og selskabsskattesatser i hele EU.

3.14.

Skattekonkurrence medfører ofte et stigende pres på de offentlige budgetter. Hvis det sker, vil det ikke alene forværre de udbredte fordelingsmæssige skævheder, men også svække udbudssiden til skade for den økonomiske udvikling. I forbindelse med eurokrisen blev der indført strenge sparepolitikker som følge af de budgetmæssige begrænsninger.

3.15.

Konkurrenceevne og budgetstabilitet. Stramme offentlige budgetter lægger desuden ofte pres på konkurrenceevnen på grund af den manglende mulighed for at finansiere fremtidige investeringer i f.eks. infrastruktur, digitalisering eller forskning og udvikling. Endelig er der også en gensidig afhængighed mellem budgetstabilitet og stabilitet på finansmarkederne.

3.16.

Foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse. EØSU mener, at Den Europæiske Union spiller en afgørende rolle i spørgsmål af global betydning. Selv om nogle medlemsstater tidligere har anvendt skattekonkurrence til at løse interne finansielle problemer, har den nylige vedtagelse af foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse vist, at der er åbenhed og vilje til at fremme en gennemsigtig og fair skattekonkurrence.

3.17.

EU's politik på skatteområdet. EØSU er fuldstændig enigt i, at den grundlæggende forudsætning for det europæiske projekt er, at alle medlemsstater til enhver tid skal have mulighed for at deltage i beslutningsprocessen. Hovedformålet er at skabe et gunstigt miljø for både EU og de enkelte medlemsstater.

3.18.    Skatteplanlægning og skatteunddragelse

3.18.1.

EØSU fremhæver — og bifalder — fremskridtene på EU-niveau i kampen mod aggressiv skatteplanlægning og skatteunddragelse og med at forbedre momssystemet. I den nuværende Kommissions mandatperiode er der blevet vedtaget omkring 14 forslag på skatteområdet, hvilket er flere end i de foregående 20 år (9). Gennemsigtighedsreglerne er blevet strammet op og foreskriver nu meget mere informationsudveksling mellem medlemsstaterne om borgernes og større virksomheders grænseoverskridende skatteforhold. Momsopkrævningen er blevet forbedret med nye regler for onlinesalg af varer og tjenester samt nye grænseoverskridende samarbejdsværktøjer til bekæmpelse af momssvig (10).

3.18.2.

Manglende fremskridt på visse områder. EØSU påpeger, at der ikke er gjort større fremskridt på europæisk plan med hensyn til reformer af selskabsbeskatning, navnlig som følge af manglende politisk vilje i Rådet. Derudover er vigtige forslag om beskatning af digitale tjenester og skatteundgåelse blevet blokeret på grund af et afstemningssystem, der kræver enstemmighed.

3.18.3.

EØSU mener, at skattepolitikken i almindelighed og bekæmpelse af skattesvig også skal være et prioriteret politikområde for den næste Kommission. I lyset af de talrige skattelyskandaler (LuxLeaks, Panamapapirerne, Paradisepapirerne osv.) og de seneste skøn over omfanget af skatteunddragelse inden for EU, som går i retning af ca. 825 mia. EUR om året (11), er EØSU tilhænger af en stram tidsplan.

3.18.4.

De bedste resultater mod grænseoverskridende skattesvig kan opnås på europæisk plan. EØSU beklager, at Rådet har blokeret vigtige lovgivningsforslag på området. En nylig Eurobarometerundersøgelse viser, at tre fjerdedele af EU-borgerne mener, at bekæmpelse af skattesvig bør være en EU-prioritet (12).

3.18.5.

Ikkesamarbejdsvillige jurisdiktioner. EØSU bifalder den første offentliggørelse af EU's liste over ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner i december 2017 og den fortløbende opdatering (13). EØSU bakker fuldt ud op om metoden med sort- eller grålister, som Kommissionen har indført (14). I lyset af skandalerne om Panamapapirerne og Paradisepapirerne har EØSU allerede opfordret medlemsstaterne til at lukke eventuelle smuthuller for aggressiv skatteplanlægning (15). Ikkesamarbejdsvillige jurisdiktioner udgør en trussel mod EU's indre marked (16).

3.19.

EØSU understreger, at der er brug for en mere overordnet proces, hvis der skal gøres fremskridt i retning af et mere effektivt kvalificeret flertal. En sådan proces tager tid og skal ske i overensstemmelse med andre politiske initiativer.

3.19.1.

Et tilstrækkeligt stærkt EU-budget vil gøre det muligt at foretage finansielle overførsler som kompensation for chok eller relative ulemper. Gruppen på Højt Plan vedrørende Egne Indtægter har i den forbindelse vedtaget at undersøge, »hvordan EU-budgettets indtægtsside kan gøres mere enkel, gennemsigtig, retfærdig og demokratisk ansvarlig«, hvilket understreger betydningen af en europæisk politik på skatteområdet (17).

3.19.2.

En bedre koordineret økonomisk politik kunne fjerne behovet for at skabe modvægt til ukoordinerede nationale skatteregler. EU's økonomi vil være mere effektiv for så vidt angår strukturreformer, målrettede investeringer, fair beskatning, fair handelsaftaler, genetablering af lederskabet inden for innovation og fuldførelse af det indre marked.

3.19.3.

Det er imidlertid ligeledes af afgørende betydning, at det indre marked fuldføres. Reglerne om ikke-forskelsbehandling og de fire friheder, som garanteres af traktaten, bør allerede sikre, at betingelserne for et indre marked er opfyldt. Udviklingen inden for statsstøtte og antallet af traktatbrudssager vidner ligeledes om, at Kommissionen råder over midler til at rette op denne form for forvridninger. Der vil være behov for et omfattende analysearbejde for at kunne vurdere, i hvilken udstrækning de nuværende skatteforanstaltninger har været utilstrækkelige.

---

(1)  COM(2019) 8 final, s. 4.

(2)  EØSU's udtalelse EUT C 230 af 14.7.2015, s. 24, EØSU's udtalelse EUT C 434 af 15.12.2017, s. 18, EØSU's udtalelse EUT C 271 af 19.9.2013, s. 23, og EØSU's udtalelse EUT C 332 af 8.10.2015, s. 8.

(3)  Euractiv – Time to get rid of EU’s unanimity rule on green fiscal matters.

(4)  EØSU's udtalelse EUT C 434 af 15.12.2017, s. 58.

(5)  EØSU's udtalelse EUT C 237 af 6.7.2018, s. 40.

(6)  https://www.oecd.org/tax/beps/

(7)  http://www.oecd.org/ctp/oecd-presents-outputs-of-oecd-g20-beps-project-for-discussion-at-g20-finance-ministers-meeting.htm

(8)  http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-160_en.htm

(9)  Kommissær Moscovici, tweet den 13. februar 2019.

(10)  EØSU's udtalelser: EUT C 237 af 6.7.2018, s. 40, og EUT C 283 af 10.8.2018, s. 35.

(11)  Europa-Parlamentet — Betænkning om økonomisk kriminalitet, skatteunddragelse og skatteundgåelse.

(12)  Europa-Parlamentets nyheder: Bekæmpelse af skattesvig.

(13)  https://www.consilium.europa.eu/media/31945/st15429en17.pdf

(14)  https://www.oxfam.org/en/even-it/full-disclosure-eus-blacklist-tax-havens

(15)  https://www.eesc.europa.eu/en/node/56888

(16)  EØSU's udtalelse EUT C 229 af 31.7.2012, s. 7.

(17)  EU's fremtidige finansiering (Monti-rapporten). December 2016.