2.2.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 34/1

Poročevalec:

Petr ZAHRADNÍK

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) meni, da je lahko proračun EU ključni instrument za reševanje izzivov, s katerimi se EU trenutno sooča, in za obravnavanje njenih strukturnih sprememb. Kljub temu je treba natančno analizirati in oceniti namen odhodkov iz proračuna, način njihove porabe, način ocenjevanja uspešnosti porabljenih sredstev in način sporočanja doseženih rezultatov (1). Tako se bodo lahko s proračunom EU obravnavali prednostni izzivi EU in se bo prispevalo k povrnitvi zaupanja evropskih državljanov v EU, tudi v primeru absolutnega in relativnega zmanjšanja njegovega zneska.

1.2

Osnovni pogoj za večjo uspešnost proračuna EU je tako hkratna določitev jasno opredeljenih prednostnih ciljev v korist državljanov EU, ustreznih skupnih kazalnikov in prepričljivega sistema poročanja, ki so povezani s konkretnimi dejavnostmi, ki se financirajo iz proračuna EU, s čimer bi izboljšali razmerje med stroški in koristmi. V ta namen se lahko na primer uporabijo predhodni pogoji, finančni instrumenti ali prožnost in sposobnost za obvladovanje nenadnih izzivov (2). Primarno kvantitativni vidik proračuna EU, ki je tudi po mnenju EESO pomemben za določitev ključnih prednostnih nalog in s tem povezanih politik, mora dopolnjevati tudi kvalitativni vidik.

1.3

EESO se strinja s pristopom, da je treba pri odhodkih iz proračuna EU upoštevati pravila zakonitosti in pravilnosti postopkov ter da morajo biti ciljno in sistematično usmerjeni v rezultate in uspešnost tega proračuna na prednostnih področjih EU.

1.4

EESO se strinja, da sprejemanje pravil kulture uspešnosti v okviru proračuna EU zahteva tesno povezavo med zneski in naravo odhodkov ter usklajenim sklopom skupnih kazalnikov za merjenje uspešnosti in rezultatov.

1.5

EESO hkrati meni, da sprejemanje kulture uspešnosti ne more biti enkraten ukrep, temveč postopek, ki se neprestano razvija in za katerega sta potrebna tako ustrezen pravni okvir kot nabor instrumentov za usmerjanje glavnih akterjev, da ravnajo v želeni smeri. Poleg tega bo treba v prihodnjih razpravah o proračunu EU, usmerjenem v uspešnost, in pri njegovem izvrševanju natančneje opredeliti njegovo vsebino.

1.6

EESO je prepričan, da lahko proračun EU, usmerjen v uspešnost, zagotovi doseganje rezultatov na prednostnih področjih EU in ustvari jasno prepoznavno dodano vrednost. Razprava o proračunu EU, ki temelji na uspešnosti, je torej tudi razprava o prednostnih politikah EU, s katerimi je mogoče doseči potrebne strukturne spremembe.

1.7

Do zdaj so se izvajali pilotni projekti za merjenje učinkov proračuna EU na uresničevanje prednostnih nalog in ciljev, opredeljenih v strategiji Evropa 2020. EESO ocenjuje, da je to pozitiven korak v pravo smer ter da je treba ta pristop še naprej sistematično in vsesplošno izvajati. Pri preskušanju se je pokazalo, da obstaja velika neskladnost med opredeljenimi cilji in ustreznimi rezultati, ugotovljeni pa so bili tudi številni primeri neučinkovite porabe finančnih sredstev EU in pomanjkljivosti pri s tem povezanih postopkih.

1.8

EESO podpira prizadevanja za boljšo in tesnejšo medsebojno povezanost med strategijo Evropa 2020 in večletnim finančnim okvirom za obdobje 2014–2020 ali celo posameznimi proračunskimi leti EU v tem obdobju, in sicer s kazalniki analize učinkov in s tem povezano razlago. Ob tej priložnosti bi bilo treba razmisliti o strategiji Evropa 2020, da bi preverili, ali je tudi v drugi polovici tega desetletja ustrezno usmerjena v realne prednostne naloge EU na področju razvoja.

1.9

EESO se strinja tudi s tem, da bi bilo treba poskrbeti za to, da bi se s sporazumi o partnerstvu in operativnimi programi cilji in prednostne naloge EU učinkovito prenesli v operativne cilje, ki bi se izvajali na ravni posameznih držav članic, da bi tako izboljšali deljeno upravljanje ali pa postopkovne zahteve za programe, ki jih v državah članicah neposredno upravlja Evropska komisija.

1.10

EESO priporoča, da se države članice spodbuja, naj v svoje sporazume o partnerstvu in operativne programe vključijo usklajene in primerljive rezultate, ki jih je mogoče količinsko opredeliti ter bi jih bilo treba doseči s sredstvi iz proračuna EU in jih nato oceniti. V vseh sporazumih o partnerstvu in operativnih programih bi bilo treba predvideti skupne kazalnike rezultatov na transverzalni ali horizontalni podlagi, pri čemer bi bilo treba jasno poudariti prispevek posameznih skladov ter evropskih strukturnih in investicijskih skladov kot celote, kazalniki pa morajo biti zasnovani tako, da omogočajo spremljanje napredka na ravni EU, držav članic in njihovih posameznih regij.

1.11

EESO meni, da je vmesni pregled večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020 priložnost za uporabo doslednejšega pristopa k uspešnosti in usmerjenosti na rezultate, ki naj bi se nato v celoti upošteval v večletnem finančnem okviru za obdobje po letu 2021.

1.12

EESO meni, da bi moral večletni finančni okvir, ki se bo začel izvajati leta 2021, skupaj z novo strategijo za konkurenčnost in razvoj ter stebrom socialnih pravic, ki je v fazi priprave, predstavljati ključno srednjeročno strateško platformo (v enakem časovnem okviru kot strategija za konkurenčnost), ki bi imela svojo strukturo in različne postavke odhodkov, prilagojenih resničnim potrebam in prednostnim nalogam, in naj bi hkrati omogočala večjo prožnost pri obravnavanju novih potreb. EESO bi prav tako pozdravil spremembo izvedbenih pravil za finančna sredstva iz proračuna EU v smeri večje učinkovitosti z obsežnejšo uporabo vračljivih instrumentov ter z iskanjem dopolnjevanja med temi instrumenti in proračunskimi sredstvi za subvencije. Poleg tega je še vedno veliko možnosti za izboljšave načinov ocenjevanja proračuna EU in njegove učinkovitosti. Dejavnik ustrezne prožnosti proračuna je temeljnega pomena z vidika zmožnosti proračuna EU, da se odzove na nove pobude, grožnje in priložnosti, in z vidika ohranjanja sposobnosti EU, da ukrepa (pri tem naj na primer omenimo migracijsko krizo, potrebno spoprijemanje z gospodarskimi pretresi, spremembo števila članic EU in posledico tega za tokove proračunskih sredstev, ustrezen znesek sredstev v Solidarnostnem skladu za primer naravnih nesreč). Ta dejavnik se ne nanaša zgolj na obseg in strukturo odhodkov iz proračuna EU, ampak tudi na njegov sklop prihodkov.

1.13

EESO priporoča, da se v proračunski politiki EU za obdobje po letu 2020 opredelita ustrezni znesek prihodkov iz proračuna EU in način njegove določitve (najti je treba uravnoteženo in solidarno razmerje med prispevki držav članic in lastnimi proračunskimi sredstvi).

1.14

EESO pozdravlja razširitev možnosti, ki jih ponuja aktivna proračunska politika, kot je na primer možnost izdajanja evropskih obveznic. Zato bi bilo priporočljivo izboljšati proračunski okvir in postopek EU ter zadovoljivo rešiti vprašanje področja uporabe proračunske politike EU v državah euroobmočja in v drugih državah članicah EU.

2.1.1

Proračun EU je pomemben instrument, ključnega pomena za financiranje prednostnih nalog EU in znaša okoli 1 % BDP EU; v proračunskem letu 2015 je znašal 145,3 milijarde EUR. Pomembno prispeva k zagotavljanju ekonomske politike v državah članicah, kjer v povprečju zajema 1,9 % javnofinančnih odhodkov, v nekaterih primerih pa je ta delež znatno večji od 10 %.

2.2.1

Pri takšnih zneskih finančnih sredstev je treba biti pozoren, da se dodeljujejo v skladu s pravili zakonitosti in pravilnosti ter da, ko je ta pogoj enkrat izpolnjen, omogočajo predvsem uresničevanje ustreznih ciljev in rezultatov ob upoštevanju načel trdnega finančnega upravljanja in kulture uspešnosti. V vseh političnih razpravah, ki trenutno potekajo v zvezi s proračunsko politiko EU, se izpostavljajo dejanski učinki izvrševanja proračuna EU, izmerjeni z ustreznimi makroekonomskimi kazalniki in merili.

2.2.2

Proračun EU in njegovo izvrševanje bi bilo treba prilagoditi naslednjim prednostnim nalogam:

2.2.3

Proračun EU ima nekaj novih sestavnih delov, ki so povezani z delovanjem večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020 in omogočajo okrepitev pristopa, ki temelji na uspešnosti in je usmerjen v rezultate:

2.2.4

EU bi morala svojo proračunsko politiko in delovanje proračuna v praksi bolje prilagoditi svojim potrebam, in sicer na eni strani z bolj uravnoteženimi formalnimi in postopkovnimi vidiki izvrševanja proračuna EU ter na drugi strani s pristopi, ki temeljijo na uspešnosti in so usmerjeni v rezultate. Glede na ta cilj uspešnosti in rezultatov se zdi, da je potreben pristop, ki bi zagotovil enotno dojemanje in razumevanje tega pojma.

2.2.5

Za merjenje neupoštevanja formalnih zahtev se že dolgo uporablja kazalnik stopnje napak. Ta znaša približno 4 % (pri približno 4 % odhodkov iz proračuna EU se ne upoštevajo formalne zahteve, kar samo po sebi ni slab rezultat, absolutna vrednost tega deleža pa vseeno znaša približno 6 milijard EUR). V naslednji tabeli je prikazano gibanje skupne stopnje napak v zadnjih letih:

2.2.6

Ključna načela proračuna EU so zdrav pretok kapitala ter učinkoviti programi in projekti, ki jih ta financira, kar omogoča oceno optimalne porabe sredstev EU z vseh vidikov. EESO podpira sedanja prizadevanja za večji poudarek na uspešnosti in rezultatih v okviru dejavnosti Evropske komisije (z njeno pobudo za proračun, usmerjen v rezultate (4)) in Evropskega računskega sodišča (s strukturo letnega poročila za proračunsko leto 2014 (5) in poglavjem, ki ga je posebej namenilo uspešnosti; odlomki v zvezi z deljenim upravljanjem vključujejo prve rezultate ocene uspešnosti programov, izvedenih v okviru pilotnega projekta).

2.2.7

EESO pozdravlja pristop, ki se uporablja v pilotnem projektu in katerega namen je analizirati odnos in povezave med strategijo Evropa 2020 in sporazumi o partnerstvu oziroma po potrebi operativnimi programi, ki so bistveni instrumenti za izvajanje kohezijske politike EU in bistveni sestavni deli odhodkov iz proračuna EU. To proračunsko leto se lahko obravnava kot temelj za globalno oblikovanje ocene uspešnosti in rezultatov proračuna EU (6).

2.2.8

Postopek obdelave, upravljanja in sporočanja podatkov in informacij med organi in institucijami EU (zlasti Evropsko komisijo) ter državami članicami ima bistveno vlogo pri doseganju uravnoteženega upoštevanja formalnih vidikov in vidikov uspešnosti, povezanih s proračunom EU. Izvrševanje proračuna EU spremljajo obsežni podatki in informacije, ki pa se v praksi še vedno premalo uporabljajo, da bi bilo mogoče objektivno oceniti stopnjo napake in zlasti rezultate, dosežene s proračunom EU, ter vzpostaviti postopke za izboljšanje ugotovljenih razmer.

3.1

EESO meni, da je bil proračun EU vzpostavljen, ker prinaša prednosti za državljane EU, hkrati pa ščiti finančne interese Unije; prednosti imajo obliko finančne podpore, ki temelji na spoštovanju prednostnih nalog na področjih razvoja in delovanja v skladu z okvirom ekonomske politike ter realno in pričakovano gospodarsko uspešnostjo; zaščita finančnih interesov EU zajema ustrezno izvrševanje odhodkov, vključenih v proračun EU, v skladu s pravili ter brez napak in goljufij. Sedanji politični pristop bi moral prispevati k doseganju popolnega spoštovanja in skupnega ravnovesja.

3.2

EESO meni, da ta prehod na proračun EU, usmerjen v uspešnost, ne more potekati v obliki enega konkretnega ukrepa. Bistveno je, da se oblikujejo temeljne pravne norme ter cilji proračuna EU in politike, povezani z željo po spoštovanju kvalitativnih kazalnikov in doseganju merljivih rezultatov.

3.3

Da bi znatno prispevali k usmeritvi proračuna EU v uspešnost, bi bilo treba časovno uskladiti proračunsko obdobje (tj. sedanji sedemletni finančni okvir) in obdobje ključne razvojne strategije EU (tj. sedanja desetletna strategija Evropa 2020). S tega vidika bo leto 2021 enkratna priložnost za tako uskladitev in vzpostavitev pogojev za optimalno delovanje proračuna EU, usmerjenega v rezultate in uspešnost.

3.4

EESO je seznanjen s sklepi iz letnega poročila Računskega sodišča za proračunsko leto 2014 in jih upošteva. Računsko sodišče je v poročilu izpostavilo vrsto problematičnih točk, zaradi katerih medsebojna povezanost strategije Evropa 2020 in sporazumov o partnerstvu ali po potrebi operativnih programov ni optimalna. Ugotovilo je, da ti različni instrumenti niso oblikovani tako, da bi omogočali sistematičen prenos političnih ciljev strategije Evropa 2020 v konkretne operativne cilje (opredeljene v sporazumih o partnerstvu in operativnih programih) (7).

3.5

EESO meni, da se potencialne prednosti, ki izhajajo iz doseganja sinergij med petimi evropskimi strukturnimi in investicijskimi skladi v okviru sistema zakonodaje in upravljanja ter sporazuma o partnerstvu z vsako državo članico, še niso uresničile, saj se za vsakega od teh skladov še vedno uporabljajo različne prakse, zaradi česar je programsko načrtovanje razdrobljeno (namesto da bi se med njimi vzpostavile potrebne sinergije).

3.6

EESO meni, da je zaradi dveh novih elementov pri porabi finančnih sredstev EU za obdobje 2014–2020, in sicer pogojenosti in rezerv za uspešnost, še veliko možnosti za izboljšanje pristopa, usmerjenega v uspešnost in rezultate. Uporaba makroekonomske pogojenosti bi morala zagotoviti izvrševanje odhodkov iz proračuna EU v posameznih državah članicah v dovolj zdravem makroekonomskem okolju ali pa bi morala državam članicam, ki si ne prizadevajo za odpravo makroekonomskih težav, preprečevati celovito uporabo teh sredstev. Rezerve za uspešnost bi morale prav tako ustrezno spodbujati države članice, da z uporabo proračuna EU zagotovijo uspešnost, usmerjeno k doseganju njenih strateških ciljev.

3.7

EESO meni, da bi bilo treba pilotni projekt za preskušanje proračuna EU, usmerjenega v uspešnost in rezultate, na podlagi povezanosti s prednostnimi nalogami strategije Evropa 2020 pozneje razširiti tudi na druga primerna področja, da bi omogočili dejansko usklajenost in globalno razsežnost ocene te usmeritve proračuna v uspešnost in rezultate. Pozornost bi bilo treba nameniti na primer priporočilom po posameznih državah in njihovi usklajenosti s kazalniki, ki izhajajo iz izvajanja evropskega semestra.

3.8

EESO priporoča, da se v okviru razprav o delovanju proračuna EU izvede tudi študija koncepta nedelovanja trga, v odpravo katerega je treba usmeriti proračunska sredstva EU; trg lahko na primer ne deluje (pomanjkljivosti ali neuspešno delovanje trga) zaradi asimetrije informacij v zvezi z metodami, s katerimi finančne institucije ocenjujejo poslovno donosnost naložb, kar ovira financiranje nekaterih vrst projektov zaradi neupoštevanja njihovih splošnejših pozitivnih vplivov in socialnih prednosti, pri čemer ti projekti niso primerni v obravnavanem poslovnem kontekstu, so pa pomembni z vidika finančne podpore EU.

3.9

EESO se strinja z ugotovitvijo, da je treba občutno izboljšati področje deljenega upravljanja med organi in institucijami EU (predvsem Evropsko komisijo) ter državami članicami. Kar 76 % vseh odhodkov iz proračuna EU je izvršenih z deljenim upravljanjem. Bolj ko bodo države članice dosegale količinsko opredeljene cilje strategije Evropa 2020, bolj bo proračun EU povezan s cilji te strategije, ki bodo na podlagi tega odražali dejanske ekonomske, socialne, teritorialne in okoljske potrebe EU, poleg tega pa se bo tako vzpostavilo ugodnejše okolje zdravega finančnega upravljanja, ki bo omogočalo nemoteno povezovanje med Evropsko komisijo in državami članicami.

3.10

EESO meni, da vse večji pomen uspešnosti in usmerjenosti proračuna EU v rezultate pomeni poudarek na povečani uporabi instrumentov finančnega inženiringa ali inovativnih finančnih instrumentov, ki s svojo naravo temeljito spreminjajo način uporabe javnih sredstev EU in s tem povezana pričakovanja. Kljub neizpodbitnemu potencialu instrumentov finančnega inženiringa je le približno 65 % temu namenjenih sredstev v obdobju 2007–2013 prispelo do končnega naslovnika (preostanek je preprosto obstal v instrumentih finančnega inženiringa, da bi potrdili formalnost njihove uporabe). Ta tema je vse pomembnejša za obdobje po letu 2020, saj je treba okrepiti tudi dopolnjevanje z Evropskim skladom za strateške naložbe, poleg tega pa gre za ključno strateško razpravo glede usmerjanja skupnih proračunskih sredstev EU po proračunskem letu 2021.

3.11

EESO prav tako meni, da zaradi večje osredotočenosti na uspešnost in rezultate nikakor ne bi smeli zanemarjati zakonitosti in pravilnosti postopkov. Pomembno je, da se še naprej spoštujejo pravne in postopkovne zahteve. Ker stopnja napake zajema vse primere, ko finančna sredstva ne bi smela biti izplačana, saj pri njihovi porabi niso bile upoštevane te zahteve, se na nek način samodejno predvideva, da so te zahteve ustrezne in da med njimi ni nobenih nasprotij ali neželenih elementov. Zato bi moral postopek, ki upošteva zahteve trdnega finančnega upravljanja, predvideti preverjanje učinkov teh zahtev, da bi preskusili njihovo združljivost in usklajenost s potrebami in cilji EU (8).

3.12

EESO se strinja, da so izvedbena pravila proračuna EU v praksi zelo zapletena. Sedanja prizadevanja za poenostavitev vseh dejavnosti, povezanih s proračunom EU, ki se dotikajo tako vprašanj glede postopka kot vsebine, prispevajo tudi k izpolnjevanju zahteve trdnega finančnega upravljanja; ta prizadevanja za poenostavitev bi se morala kazati v zmanjšanju prekomernega upravnega bremena in omejitvi prakse čezmernega prenašanja zakonodaje v posameznih državah članicah.

3.13

EESO meni, da so predlogi iz točke 3 tega mnenja, ki vodijo do končnih sklepov in priporočil iz točke 1, pomembni vsebinski razmisleki o prihodnosti proračunske politike EU, ki se lahko delno uporabljajo v postopku vmesnega pregleda večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, v celoti pa se lahko vključijo šele v proračunska pravila za obdobje po proračunskem letu 2021. Koncept napovedi in potrebnih reform v zvezi s proračunom in večletnim finančnim okvirom po letu 2020 se lahko opre na nedavna mnenja EESO na to temo ali pa se z njimi uskladi (9).