Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o posvetovanju o predlogu smernic Komisije za oceno učinka

2009/C 100/05

Komisija je 29. maja 2008 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Posvetovanje o predlogu smernic Komisije za oceno učinka.

Predsedstvo Odbora je 8. julija 2008 strokovno skupino za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo zadolžilo za pripravo dela Odbora na tem področju.

Zaradi nujnosti postopka je Evropski ekonomsko-socialni odbor na 448. plenarnem zasedanju 21., 22. in 23 oktobra 2008 (seja z dne 22. oktobra 2008) za glavnega poročevalca imenoval g. RETUREAUJA ter mnenje sprejel z 82 glasovi za, nobenim glasom proti in 4 vzdržanimi glasovi.

1.   Uvod

1.1   Komisija je v Letni strategiji politik za leto 2008  (1) poudarila, da sta „poenostavitev in izboljšanje ureditvenega okolja za podjetja in državljane EU njena glavna prednostna naloga. (…) Leta 2007 se bo izboljšal sistem ocene učinka, začela se bosta akcijski program za odpravo nepotrebnih upravnih bremen, ki izhajajo iz zakonodaje na ravni EU in držav članic, in izvajanje posodobljenega programa za poenostavitev“, spremljala pa se bo tudi uporaba prava Skupnosti (2). „Uresničevanje teh ukrepov bo glavni cilj v letu 2008.“

1.2   Ta strategija se odraža v delovnem programu, kjer je za vsak ukrep in predlog določen načrt s kratkimi odgovori na cel niz konkretnih vprašanj, v skladu z uvodnimi ugotovitvami ocene učinka ali predhodne ocene učinka ter z oceno učinka posameznega ukrepa ali predloga na proračun.

1.3   Po eksterni oceni, opravljeni leta 2007, o sistemu ocene učinka, ki je bil vzpostavljen leta 2002 in izboljšan leta 2005 glede ocene učinka, je Komisija ob upoštevanju izkušenj in rezultatov dela komisije za oceno učinka pripravila predlog internih smernic, ki je predmet tega mnenja (3). Komisija namerava izboljšati splošno metodologijo, da bo dobro opredeljena, predvidljiva, pregledna in količinsko opredeljiva za proračun Skupnosti. (Za dobro opravljeno uvodno oceno učinka je glede na zapletenost potrebnih 5 do 13 mesecev, zanjo pa so potrebna tudi sredstva, ki jih bo Komisija namenila službam, da bodo pri oceni učinka izpolnjevali cilje programa Boljša priprava zakonodaje.)

1.4   Revidirane smernice naj bi ponudile splošni okvir za izvedbo ocene učinka – od predhodne ocene učinka do dokončnih predlogov, ki jih generalni direktorat, ki opravlja oceno učinka, predloži Komisiji. Tako lahko Komisija opravlja vlogo predlagatelja zakonodaje in celo predlaga alternativno zakonodajo ali pa v zgodnji fazi predhodne ocene učinka sklene, da ne bo ukrepala oziroma bo pripravila sporočilo, ki je nenormativne narave.

1.5   Vsaka predhodna ocena učinka je edinstvena, specifična za posamezen primer in upošteva cilje, zapisane v letnem delovnem programu Komisije. Smernice tako določajo postopke in metode dela, ki so dovolj fleksibilne, da se lahko prilagodijo različnim položajem in težavam, glede na pristojnosti in potrebe Skupnosti, kakor so določene v pogodbah in ob upoštevanju načel sorazmernosti in subsidiarnosti.

1.6   Ocene učinka so lahko pripravljene v enem izmed naslednjih uradnih jezikov Skupnosti: angleščini, francoščini ali nemščini. Dejansko pa so skoraj vse napisane v angleščini iz praktičnih razlogov notranje komunikacije v posameznih generalnih direktoratih in med njimi ter zunanje komunikacije, zlasti v fazi posvetovanja z zainteresiranimi stranmi. Priloge s celotnimi ocenami učinka in povzetkom (oboje v angleščini) so dodane vsakemu zakonodajnemu predlogu po letnem načrtu dela skupaj z referenčno kodo (SEC(leto), številka). Zakonodajni predlog tako spremljata ocena učinka in razlaga, ki utemeljuje izbiro Komisije.

2.   Splošne ugotovitve Odbora

2.1   Vsi zakonodajni predlogi zahtevajo postopek predhodnega ocenjevanja, ki ima lahko več faz, da bi z različnih vidikov ugotovili nujnost predloga ter notranji in zunanji vpliv.

2.2   Legistika – uporabna veda o pripravi zakonodaje, ki se ukvarja z ugotavljanjem najboljših načinov za pripravo, redakcijo, objavo in uporabo zakonodajnih aktov (4) – pred nacionalnega zakonodajalca ne postavlja enakih pogojev kot pred zakonodajalca na ravni Skupnosti, ki je dejansko bolj oddaljen od državljanov in pogosto tudi od njihovih neposrednih skrbi. Zato mora zakonodajalec na evropski ravni jasno predstaviti razloge za vse svoje predloge, spodbujati vse oblike obveščanja in sodelovanja, da bi okrepili participativno razsežnost evropskega državljanstva, ki je neločljivo povezano z nacionalnim državljanstvom. V tem tako posebnem političnem okviru so ocene učinka sestavni del pomembnega dela zakonodajnega dela in ukrepov Komisije.

2.3   O raznih teoretičnih in praktičnih vprašanjih, povezanih z zakonodajno dejavnostjo v EU je nemogoče podrobno razpravljati v tovrstnem mnenju, ki se osredotoča na zakonodajno prakso znotraj EU. Treba pa je poudariti vsaj to, da se zakonodajalec srečuje z mnogimi „zahtevami“: z ustanovnimi pogodbami, splošnimi pravnimi načeli, ki so temelj gospodarsko razvitih demokratičnih družb, ki sestavljajo EU (oziroma se ji želijo pridružiti), ter ustavnimi načeli in razlagami, ki jih ponuja sodna praksa primarne in sekundarne zakonodaje (5).

2.4   Vsi narodi znotraj Unije si želijo demokracije, mirnih rešitev sporov, večjega sodelovanja in solidarnosti, spodbujanja individualnih in kolektivnih pravic, stvarne in kakovostne zakonodaje, ki je v skladu s pogodbami in splošnimi pravnimi načeli, veljavnimi v vseh državah članicah. Politične odločitve in zakonodaja spadajo v splošni okvir, ki ga je treba vsekakor opredeliti kot „ustavnega“, saj določa demokratičnost političnih institucij in omejitve pristojnosti političnih, zakonodajnih, upravnih in sodnih institucij. Ta „ustavni okvir“, ki razlikuje politike Skupnosti, ki temeljijo na izključni pristojnosti Skupnosti, od politik, za katere so pristojne tudi države članice, določa postopke, ki jih mora vlada uporabiti po zakonu, da bi pripravila zakone in uredbe. Omogočati mora oceno spremljanja zakonodaje, preverjanje njene učinkovitosti ter pravilne uporabe finančnih in drugih sredstev. Poleg tega mora omogočati občasno ponovno ocenjevanje zakonodaje, da bi jo po potrebi dopolnili ali spremenili ali pa ugotovili, ali so bili zastavljeni cilji doseženi.

2.5   Ne da bi segel v podrobnosti, ta kratek opis pojasnjuje kompleksnost pristojnosti, odgovornosti in nalog, ki jih imajo posamezni akterji na ravni Unije.

2.6   Ocene učinka so bile od samega začetka zasnovane kot sredstvo za izboljšanje kakovosti in usklajenosti zakonodajnih postopkov priprave politik, da bi dosegli učinkovito in uspešno zakonodajno okolje ter usklajeno izvajanje procesa trajnostnega razvoja. Ocena učinka je prispevek k politični pristojnosti, ne njen nadomestek. Omogočati mora opredelitev morebitnih pozitivnih in negativnih učinkov zakonodajnega predloga ter doseči soglasje pri izvedbi različnih ciljev. V praksi se ocena učinka uporablja predvsem za najbolj pomembne projekte, zatem pa za vse projekte iz letne politične strategije ter delovnega programa Komisije. V prilogi sporočila junija 2002 so predstavljeni glavni elementi metode ocene učinka ter tehnične podrobnosti izvajanja, objavljene posebej jeseni 2002 (6). Revizija smernic je bila opravljena leta 2005 in nato konec leta 2007, sedanji predlog pa je bil pripravljen maja 2008.

2.7   Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) je od samega začetka prizadevanj za boljšo pripravo zakonodaje podpiral predloge Komisije v zvezi s tem. Še vedno na splošno podpira predloge za izboljšanje izvajanja in predstavitve ocen učinka, ki imajo vse večji pomen pri pripravi zakonodajnih predlogov ter pri drugih zadevah, kot so kodifikacija, poenostavitev (kolikor je možno) in predvsem kakovost in jasnost uporabljenih pravnih konceptov. Odbor poleg tega meni, da sta kakovost prevodov besedil in spremljanje izvajanja prava Skupnosti bistvena za izboljšanje harmonizacije in spoštovanje pravnih predpisov.

2.8   Obravnavani so trije tipi učinkov:

Odbor meni, da bi bilo kategorijo „socialnih učinkov“, ki združuje veliko različnih vprašanj, bolje razdeliti na dve podskupini: prave socialne učinke in učinke, ki imajo posledice za družbo (boj proti terorizmu, varnost, pravica itd.) Prava socialna vprašanja so povezana z gospodarskimi vprašanji in se nanašajo na socialne akterje, kolektivna pogajanja ter delovne in zaposlovalne pogoje, družbena vprašanja pa so povezana z drugimi področji (sodstvo, policija itd.) in bolj obravnavajo politične akterje ter se nanašajo na družbo kot celoto.

2.9   Z oceno gospodarskega učinka se poveča upoštevanje analize stroškov in koristi ter konkurence. Glede na potrebo po trajnostnem razvoju pa je Odbor prepričan, da bi bilo treba dolgoročno upoštevati kvalitativni vpliv in gospodarske učinke. Konkurenca pa je po njegovem mnenju sredstvo in ne cilj. Posvetiti se je treba tudi zahtevam gospodarske politike in potrebi po gospodarskih in finančnih akterjih na mednarodni ravni, ki so sposobni prenesti mednarodno konkurenco. Svetovna razsežnost gospodarstva in gospodarsko sodelovanje s tretjimi državami sta okvir za gospodarske in finančne ocene učinkov.

2.10   Tudi okoljske ocene učinkov morajo temeljiti na nizu kazalnikov na podlagi rednih opazovanj in informacij iz tehnično in kontekstualno primerljivih pogojev (kakovost zraka v mestih, segrevanje ozračja itd.). Gre za kombinacijo predvsem kvalitativnih analiz ter analiz stroškov in koristi za to vrsto učinkov. Po mnenju Odbora ni nujno večje upoštevanje analiz stroškov in koristi glede na druge kvalitativne rezultate. Možna mora biti tudi predstavitev dveh vrst rezultatov in določitev prednostnih meril, npr. učinek nekaterih vrst onesnaževanja na zdravje. Skoraj nemogoče je z denarno vsoto opredeliti pridobljena leta človeškega življenja s predlaganimi ukrepi, vendar ti podatki omogočajo primerjavo čez čas, čeprav je dejansko več dejavnikov, ki vplivajo na zdravje in pri diahronih primerjavah so vedno možne precejšnje napake, saj veliko drugih dejavnikov poleg kakovosti zraka vpliva na zdravje (npr. način življenja, prehrana, učinki preventivnih političnih ukrepov itd.).

2.11   Izredno pomembna je vloga posvetovanja z zainteresiranimi stranmi in njihovimi predstavniškimi organizacijami na evropski ravni ter zlasti z Odborom regij in EESO, ki predstavljata organizirano civilno družbo in njen politični izraz na lokalni ravni. Mnoge organizacije imajo zlasti na nacionalni ravni težave zaradi kratkih rokov in dejstva, da so ocene učinkov napisane v enem samem jeziku, zato ima vsak evropski posvetovalni organ posebno odgovornost pri zagotavljanju kakovosti ocen učinkov in posvetovanja v skladu z medinstitucionalnimi sporazumi o sodelovanju. Pri tem je pomembno, da uvodno posvetovanje ne ovira posvetovanja politične narave o predlogih, ki jih zatem prejme zakonodajalec.

2.12   Odbor pozdravlja kompleksni pristop ocene učinkov na horizontalni ravni, ko je vključenih več generalnih direktoratov, in na časovni ravni (kratko-, srednje- in dolgoročni učinki). Po naknadnem ocenjevanju ocen učinkov, ki je bilo opravljeno leta 2007, bi morda komisija za oceno učinka morala nato vključiti naknadno ocenjevanje v postopke priprave ocen učinkov, da bi omogočili podrobno analizo kazalnikov in njihov pomen ter veljavnost ocen, ne glede na to, ali gre za analize stroškov in koristi ali za kvalitativne analize. Odbor meni, da bi bilo treba v smernicah o oceni učinka (7) bolj upoštevati kazalnike na podlagi podatkov Eurostata ali posebnih raziskav, ki jih opravijo službe Komisije. Enako velja za kazalnike, ki so jih izdelale druge organizacije, zlasti agencije OZN, kot npr. UNDP (razvojni program ZN), in za kazalnike na podlagi raziskav, opravljenih v okviru ministrstev in univerz v posameznih državah članicah.

2.13   Splošna vprašanja in vprašanja, ki zajemajo več področij, so ustrezno obravnavana v drugem delu predloga smernic: časovni vidik, upoštevanje zmanjšanja upravnega bremena, potrebo po tem, da se ne podcenjujejo učinki, ki niso takoj razvidni iz analize stroškov in koristi, in interakcija med različnimi dejavniki, ki vplivajo na učinke. Upoštevati je treba učinke drugih zakonodajnih predlogov, ki so sprejeti ali pa trenutno poteka ocena učinka, zlasti če gre za zakonodajni paket in splošne cilje Skupnosti (lizbonska strategija, spoštovanje temeljnih pravic, evropska energetska politika in trajnostni razvoj). Upoštevati pa je treba tudi zunanje vplive.

2.14   Posebej je treba obravnavati učinke na mala in srednje velika podjetja in industrijo, saj so glede na njihovo velikost stroški in upravno breme zakonodaje za mala podjetja veliko večji kot za velika. Odbor pozdravlja to posebno upoštevanje učinkov na mala in srednje velika podjetja in industrijo in se strinja s Komisijo, da je treba določiti ukrepe za zmanjšanje teh učinkov, če se med oceno učinkov izkaže, da so preveliki in preštevilni.

2.15   Vse predstavljene možnosti v oceni učinkov morajo biti resnične, verjetne in izvedljive, ne pa izumetničene in vsiljene, da se lahko uporabijo čim bolj primerni ukrepi.

3.   Kritične pripombe

3.1   Komisija je podrobno določila postopke in roke v zvezi z vsemi ocenami učinkov. Vendar so ti postopki in roki dovolj fleksibilni, da zajamejo veliko različnih primerov.

3.2   Vsaka ocena učinkov je edinstven ad hoc postopek, kljub temu pa so nujna določena pravila in omejitve. To velja tako za predhodne kot za popolne ocene učinkov. Med primeri lahko navedemo posvetovanja med posameznimi oddelki, roke za zunanjega svetovalca za pripravo študije, proračunske načrte in delovni program Evropske komisije.

3.3   Za pripravo ocene učinkov je največkrat zadolžen skupni raziskovalni center, katerega raziskovalci pogosto sodelujejo z univerzami in strokovnjaki na podlagi podatkov Eurostata. V nekaterih primerih raziskovalci sami zbirajo podatke, da bi ugotovili kako posebno težavo, ali pa uporabljajo matematične in proračunske metode ter skupne kazalnike. Opravljajo lahko tudi raziskave in ankete kot dopolnilo standardnim postopkom posvetovanja, ki so za to določeni.

3.4   Pomembna značilnost ocen učinkov, ki odgovarja na metodološke zahteve priloge (gre za nov priročnik oz. vodnik za izvedbo ocene učinkov), je določitev denarnega zneska učinkov različnih možnosti, ki vplivajo na odločitev.

3.5   Okoljski učinki (8) se sicer lahko merijo z vidika stroškov oz. prihrankov, vendar je treba kljub stroškom zaradi pomembnejših kvalitativnih razlogov ohraniti določene dejavnike, kot so učinki na podnebne spremembe, spoštovanje temeljnih pravic, etična vprašanja ter kratko- in dolgoročni učinki na zdravje.

3.6   Kvalitativna merila bi morala velikokrat prevladati, saj odražajo cilje in politike EU. V glavnem gre za finančne stroške (npr. nadomestila za žrtve azbesta), vendar je z etičnega vidika nujno preprečevanje. Čeprav je bil azbest nekoč učinkovit in poceni način izolacije stavb, naprav in cevi, je strošek odstranjevanja azbesta v celoti izničil vse kratkoročne prihranke. Torej je izračun negativen in po vseh teh desetletjih ni nujno, da je onesnaževalec tisti, ki plača. V ocenah učinkov bi morali torej bolj poudarjati previdnostno načelo, vendar to ne sme biti izgovor za nedejavnost.

3.7   Od daleč se zdi, da so glavne težave povezane s posvetovanjem z zainteresiranimi stranmi. Nekateri pogledi so individualni, morda gre za poglede posameznega podjetnika ali samostojnega delavca, čigar izkušnja je koristna in je ne bi smeli potisniti vstran v korist dobro uveljavljenim aktivnim lobistom, ki včasih ponujajo pristranske ocene in podatke (9).

3.8   V okviru zelo kompleksnih projektov je izredno težko točno oceniti učinke (npr. REACH). Prednost je bila dana zaščiti delavcev in uporabnikov izdelkov, čeprav je industriji uspelo zagotoviti dovolj politične podpore, da so omejili obseg zakonodaje.

3.9   Vendar ti primeri niso neobičajni. Zadevne skupine namreč branijo svoje interese, zakonodajalec pa mora upoštevati splošni interes in ne kratkoročni interes posameznikov. Nekatere kratkoročne „zahteve“ so s srednjeročnega vidika lahko precejšnja prednost, zlasti v primerih, ko evropski standardi zaradi tehnološkega napredka postajajo svetovni(npr. omejevanje emisij osebnih avtomobilov, spodbujanje alternativnih virov energije, ki manj onesnažujejo okolje in so bolj trajnostni).

3.10   Uporaba zelene in bele knjige pri pripravi zakonodaje je zelo koristna pri javnih razpravah za zbiranje stališč zainteresiranih strani in na splošno gledano organizirane civilne družbe v okviru EESO ali v okviru posebnih evropskih nevladnih organizacij. Sam zakonodajalec ima v okviru notranje razprave dovolj časa, da poišče dinamičen kompromis.

3.11   EESO poleg tega meni, da lahko preveliko hitenje in ideološkost vplivata na predloge, ki se potem zavrnejo ali zelo spremenijo, medtem ko bi manj agresiven pristop lahko privedel do za vse sprejemljivih rezultatov (kakor je bilo v primeru predloga direktive o pristaniških storitvah, ki ga je Komisija na hitro pripravila tik pred iztekom mandata in si ni vzela časa za posvetovanje in iskanje kompromisov).

3.12   Sedanja kriza bi morala prispevati k večji previdnosti do določenih nedokazanih trditev in drugih avtoritativnih načel. Ideje morajo biti potrjene v praksi, kar je bistveno za oblikovanje kolektivne izkušnje za oceno učinkov na podlagi previdnosti in ustvarjalnosti. Ta pristop je v nasprotju z domnevno znanstvenimi načeli, kot je ideja, da je po eni strani nereguliran trg bolj učinkovit od ustrezno reguliranega, ki zagotavlja preglednost in preprečili odklone in prevare, ter da je vsakršna državna pomoč sama po sebi slaba. Namesto preveč poenostavljene vizije gospodarstva in financ bi morala prevladati realistična in uravnotežena vizija.

4.   Sklepi

4.1   Odbor meni, da ocene učinkov prispevajo k dejanskemu izboljšanju zakonodaje, in je v okviru svoje pristojnosti ter materialnih in človeških virov pri tem pripravljen sodelovati. Glavni politični izziv je namreč zagotoviti čim boljši sprejem prava Skupnosti v zakonodajo posameznih držav članic. Treba je zagotoviti, da bodo državljani čim bolje razumeli zakonodajni in regulativni postopek ne glede na to, ali gre za pozitivno pravo (hard law) ali za neobvezujoče pravo (soft law). Poleg tega je treba na klasičen način s pomočjo vprašalnikov v postopek Skupnosti vključiti predstavniške nevladne organizacije.

4.2   Odbor je prepričan, da morajo ustrezni generalni direktorati tem posvetovanjem posvetiti veliko pozornosti, saj se v preteklosti nekateri zakonodajni predlogi niso bili dovolj upoštevani. To je včasih privedlo do velikih sprememb posameznih predlogov ali pa sta jih Svet ali Parlament , ki imata zakonodajno vlogo in posvečata pozornost odzivom in signalom civilne družbe, zavrnila. Participativna demokracija lahko prispeva k temu, da se izognemo takšnim situacijam, ki so dragi tako s političnega kot s finančnega vidika.

4.3   Vlogo zakonodajalca Skupnosti je mogoče okrepiti samo z uporabo modernih in učinkovitih metod za določanje pravnih predpisov.

4.4   Odbor pozdravlja večletna prizadevanja in za to namenjena sredstva, da bi izboljšali zakonodajo, kar je za Unijo, ki temelji na pravu, nujno, in poziva Komisijo, naj s prizadevanji nadaljuje.

(1)  COM(2007) 65 konč., februar 2007.

(2)  Glej mnenje CESE; UL C 204, 9.8.2008, str. 9.

(3)  COM, maj 2008, neoštevilčen delovni dokument (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_sl.htm).

(4)  Chevallier, J. (1995), L'évaluation législative: un enjeu politique, v Delcamp A. et al., Contrôle parlementaire et évaluation, Pariz, 1995, str. 15.

(5)  Upoštevati je treba tudi različna tragična zgodovinska ozadja, ko so bili pojmi prava in zlasti osebnih pravic včasih nepredstavljivo in silovito poteptani.

(6)  COM(2002) 276 konč., 5.6.2002.

(7)  Smernice za oceno učinka.

(8)  Točka 9.3.4 priloge „Modeli ocenjevanja okoljskih učinkov“.

(9)  Primer za to je posvetovanje o možnosti pridobitve patenta za izume računalnikov (dokument o posvetovanju, ki ga je pripravil GD za notranji trg, 19.10.2000).