3.2.2009   

SL

Uradni list Evropske unije

C 27/66

1.1

Vrednost evropskega sistema trgovanja z emisijami (ETS) bo ocenjena po njegovem vplivu na emisije toplogrednih plinov v Evropi ter njegovi pomembnosti in vlogi zgleda pri spodbujanju globalnih ukrepov in/ali njegovem razvoju v obsežen svetovni sistem. V tem okviru se Evropski ekonomsko-socialni odbor zavzema za naslednje:

1.2

ETS je treba razumeti kot spodbudo za gospodarstvo z nizkimi emisijami CO2 ter varstvo, prilagajanje in blažitev na področju podnebnih sprememb.

1.3

ETS naj bi skušal zmanjšati birokratske ovire ter doseči jasnost in preglednost.

1.4

ETS bi bilo treba obravnavati kot pravičen sistem v EU in priznati nujno potrebo po tem, da nedavno industrializirane in manj razvite države ustvarijo trajnostno rast in zmanjšajo revščino.

2.1

ETS je bil vzpostavljen z Direktivo 2003\87\ES oktobra 2003. Njegov cilj je obvladovati dejavnike, ki povzročajo podnebne spremembe, zlasti antropogene toplogredne pline, z ekonomskimi spodbudami za zmanjšanje emisij. Gre za sistem „omejevanja in trgovanja“, v katerem je postavljena zgornja meja količine onesnaževala (večinoma CO2), ki je še lahko izpuščena. ETS je najpomembnejši mehanizem za omejevanje emisij toplogrednih plinov v EU, saj ima prednost pred neposrednim obdavčevanjem CO2 ali neposredno regulacijo.

3.1

Trenutni sistem ETS zajema več kot 10 000 naprav v energetskem in industrijskem sektorju, ki imajo skupaj 40-odstotni delež emisij toplogrednih plinov EU. Naprave dovoljenje za izpust prejmejo vnaprej, morajo pa predati določeno število pravic (ali kreditov), ki predstavljajo pravico do določene količine izpusta, in sicer v obsegu njihovih trenutnih emisij. Skupni znesek pravic in dobropisov ne more presegati zgornje meje – skupne emisije so omejene na to raven. Podjetja z emisijami toplogrednih plinov, ki presegajo število prejetih pravic, morajo kupiti dobropise od tistih, ki onesnažujejo manj, ali pa na dražbah z dodatnimi pravicami.

3.2

Ta prenos pravic se imenuje trgovina. Vsak onesnaževalec v sistemu plačuje odškodnino za onesnaževanje, nagrajena pa je vsaka naprava, ki emisije zmanjša bolj, kot je potrebno. V teoriji lahko tisti, ki zlahka in z majhnimi stroški zmanjšajo emisije, to tudi storijo, s čimer se onesnaženje zmanjša z najmanjšim možnim stroškom za družbo. V ETS ena „pravica“ pomeni pravico do izpusta ene tone ogljikovega dioksida v določenem časovnem obdobju – drugi toplogredni plini so pretvorjeni v ekvivalent CO2.

3.3

Države članice lahko dovolijo tudi enako uporabo dobropisov, ki jih prejmejo iz projektov zmanjševanja emisij v tretjih državah, kot uporabo pravic. Takšne projekte je treba priznati v mehanizmu skupnega izvajanja (JI) ali v mehanizmu čistega razvoja (CDM) v okviru Kjotskega protokola.

4.1.1

Prva faza učenja je vzpostavila infrastrukturo za trgovanje z emisijami, vendar je bila njena učinkovitost močno omejena, ker so države članice razdelile prevelike količine pravic (v prvi in drugi fazi so države članice pripravile nacionalne načrte razdelitve pravic, v katerih je opredeljena skupna višina emisij in količina pravic na posamezno napravo). V tem obdobju je prišlo do velikih odklonov pri spremembi cene pravic, na koncu tega obdobja pa je cena CO2 močno upadla.

4.1.2

ETS je bil deležen številnih kritik zaradi začetnih metod dodeljevanja pravic in uporabe prihodkov iz dražb pravic; višine zgornje meje; težav s pravičnostjo, zapletenostjo, nadzorom in izvajanjem; tveganja, da bi spodbujal premestitev industrijskih panog z največjimi izpusti v države, kjer ni tovrstne ureditve; vrednosti, verodostojnosti in zanesljivosti dobropisov JI/CDM ter vsiljenih neugodnih proizvodnih stroškov v prihodnosti. Postalo je jasno, da bi bilo treba ta vprašanja obravnavati v pregledih ETS, da bi sistem znova pridobil zaupanje industrije in nevladnih organizacij.

4.2.1

Ta faza zajema vseh 27 držav članic in sovpada s prvim ciljnim obdobjem iz Kjotskega protokola in zahtevami za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. Doslej je cena pravic nenehno beležila rast do ravni, ki močno spodbuja ukrepe za zmanjšanje emisij. Trenutna cena trgovanja (maj 2008) znaša okoli 25 € na tono. V tem obdobju je Komisija pripravila sistematično oceno zgornjih mej, ki so jih na podlagi preverjenih emisij predlagale države članice, posledično pa so bile emisije iz sektorjev ETS omejene na 6,5 % pod ravnjo iz leta 2005. Malo možnosti je bilo za spremembo sistema ali za spremembe v drugem obdobju trgovanja, čeprav se onesnaževalci še naprej dejavno odzivajo na sistem in se prilagajajo nanj. Izkušnje s preverjanjem podatkov in trgovanjem se še naprej zbirajo in v veliki meri potrjujejo temeljno zasnovo sistema.

4.3.1

Komisija zdaj predlaga večje spremembe ETS, ki bodo začele veljati v tej fazi. To je razlog za spremembe Direktive 2003/87/ES.

5.1

Čeprav je ETS EU vzpostavil največji enotni trg CO2 na svetu (1), je bila razdelitev prevelike količine (brezplačnih) pravic v nacionalnih načrtih razdelitve pravic neuspeh in vsekakor ni bila v skladu z učinkovitim zmanjšanjem emisij v sektorjih ETS v EU. V okviru odločnega prizadevanja za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov je prenovljen ETS bistvenega pomena pri prenašanju dolgoročnega sporočila o ceni emisij CO2 in spodbuja k naložbam za zmanjšanje emisij CO2 ter spreminjanju Evrope v gospodarstvo z nizkimi količinami emisij toplogrednih plinov.

5.2

Spremembe bodo:

5.3

Po letu 2013 se bo obseg pravic vsako leto zmanjševal (2), kar bo pomenilo 21-odstotno zmanjšanje toplogrednih plinov v sektorju ETS v EU do leta 2020 v primerjavi z letom 2005. Ta proces zmanjševanja se bo v enakem obsegu nadaljeval v četrti fazi (2021–2028). Hkrati se bo povečal delež pravic, namenjen prodaji na dražbi, v 60-odstotnem obsegu na začetku, leta 2013. Predlagano je, da elektroenergetski sektor ne bi prejel brezplačnih pravic in da bi po letu 2013 moral kupiti pravice na dražbi ali na sekundarnem trgu ter da bi se v drugih sektorjih do leta 2020 opustilo brezplačno dodeljevanje pravic. Izjeme bodo sektorji, kjer naj bi po ocenah obstajalo veliko tveganje povečanja emisij CO2, tj. premestitve v države brez primerljivih omejitev emisij, in bi se tako na svetovni ravni emisije povečale. V takšnih sektorjih se pravice lahko dodeljujejo brezplačno tudi v 100-odstotnem obsegu. Ta odločitev bo sprejeta leta 2011. Države članice bodo izvajale dražbe in bodo spodbujene, ne pa prisiljene k temu, da vlagajo v podnebju prijazne politike.

5.4

Dobropise JI/CDM (iz tretjih držav), ki jih zdaj lahko kupijo upravljavci EU, je mogoče uporabiti v obdobju do leta 2020. Skupno število, ki ga bo mogoče uporabiti v tem obdobju, je enako količini, ki je bila dodeljena v uporabo v drugem obdobju, tj. 1,4 milijarde pravic, kar ustreza tretjini skupnega prizadevanja za zmanjšanje. Če bo EU okrepila svoja prizadevanja za zmanjšanje v okviru mednarodnega podnebnega sporazuma, bo 50 % dodatnih prizadevanj mogoče doseči z dobropisi JI/CDM.

5.5

Čeprav dobropisi iz rabe zemljišč (gozdov kot ponorov ogljika) ne bodo dovoljeni, pa bi bili lahko dovoljeni dobropisi iz varčevalnih shem za emisije, ki jih ne pokriva ETS, pod pogojem, da je mogoče oblikovati preprosta pravila.

5.6

Za ETS EU je predvideno povezovanje z drugimi sistemi trgovanja, da bi se tako spodbujal razvoj svetovnega sistema.

5.7

Če bo prišlo do sprejetja mednarodnega sporazuma, se bo količina pravic v ETS v skladu s tem sporazumom zmanjšala, povečala pa se bo možnost uporabe mehanizma čistega razvoja (CDM).

5.8

Za nove naprave, ki bodo vstopile v sistem po letu 2013, bo na voljo 5-odstotni delež pravic. Emisije zrakoplovov bodo verjetno postale del ETS proti koncu drugega obdobja, vendar to pokriva ločen predlog. (3)

5.9

Vključitev pomorskega prometa v ETS ni predvidena.

6.1

ETS EU ni akademska vaja, pa tudi ne oblika „zelenega“ obdavčevanja. Združuje prvine pristopa svobodnega trga in regulacijo ter splošno usmeritev, ki se oblikuje in naravnava v političnem procesu. Vsako podjetje se lahko samo odloči, kako in ali bo zmanjšalo emisije, pri tem pa mora izbrati stroškovno najugodnejši način za izvajanje zakonodaje o onesnaževanju. Glavna vloga ETS je zato ustvarjanje spodbud za zmanjšanje stroškov pri doseganju ciljev na področju zmanjševanja onesnaževanja. EESO pozdravlja in podpira ta pristop.

6.2

Sedanji cilj zmanjševanja onesnaževanja – ustaliti emisije toplogrednih plinov v ozračju na 450–550 ppm (delcev na milijon) do leta 2050 – naj bi po ocenah stal okoli 1 % svetovnega BDP-ja. Če ne bi bilo učinkovitih ukrepov, pa bi se svetovni BDP utegnil zmanjšati za 20 % (4). Vendar pa se ob stalnem toku podatkov in raziskav (5), ki kaže na povečevanje proizvodnje toplogrednih plinov in zmanjšanje absorpcijske sposobnosti planeta, zastavlja vprašanje, ali so cilji zmanjšanja ustrezni.

6.3

Cilj ETS je jasno vodstvo pri prizadevanju, ki naj bi postalo skupno za ves svet. Ta proces se zarisuje v svetovni okvir, saj je ozračje del skupnega dobrega. Zato ocena sistema ne more izključiti medsebojnega učinkovanja in njegovega vpliva na svetovne onesnaževalce.

6.4

Treba je dodati, da osnutek zakonodaje v ZDA, ki naj bi začela veljati pod novo administracijo, temelji na podobno zasnovanem sistemu po načelu „omejitev in trgovanje“. Možnost skupnega programa ZDA-EU bi bila zelo pomenljiv korak v smeri svetovnega sistema, to pa velja tudi za povezave z drugimi predlaganimi sistemi v državah OECD.

6.5

EESO je zato posebno pozornost posvetil vlogi ETS pri pravičnem in trajnostnem vplivu na zmanjševanje toplogrednih plinov v svetu. Ali to dokazuje, da so evropski ukrepi verodostojni in učinkoviti? V tem okviru je treba povedati, da je cilj EU – 20-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2020 – v primerjavi z ravnjo iz leta 1990 (na kateri temeljijo ETS in predlogi o porazdelitvi bremen) nižji od 25–40-odstotnega zmanjšanja za industrializirane države, ki ga je podpirala EU na konferenci o podnebnih spremembah na Baliju decembra 2007. Komisija izhaja iz ciljev, ki so bili dogovorjeni na Evropskem svetu spomladi 2007, vendar pušča odprto vprašanje, ali je ta raven zmanjšanja zares zadostna za doseganje svetovnih ciljev ali pa je le največje zmanjšanje, ki je bilo glede na ravnovesje kratkoročnih političnih in gospodarskih interesov držav članic verjetno še lahko sprejemljivo. EESO meni, da čedalje več dokazov o podnebnih spremembah zahteva ponovno določitev ciljev, da bi bilo mogoče doseči večje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov.

6.6

EESO podpira premik k večji prodaji pravic na dražbi. Dražba je v skladu z načelom, da mora plačati povzročitelj obremenitve, preprečuje nepričakovane dobičke, spodbuja in ustvarja sredstva za naložbe v naprave z nizkimi emisijami ogljikovega dioksida ter spodbuja inovacije.

6.7

Trenutno je mnogo nerešenih vprašanj, ki se nanašajo na evropsko gospodarstvo nasploh. Glavna skrb je namenjena negativnim posledicam za konkurenčnost, ki jih lahko prenovljen ETS prinese za industrijo, zlasti v primerjavi z nedavno industrializiranimi državami zunaj EU. Te države se do neke mere upravičeno pritožujejo, da je treba upoštevati dve stoletji zahodne industrializacije in s tem povezanih emisij toplogrednih plinov in da je treba spoštovati njihovo prizadevanje, da bi večji del njihovega prebivalstva popeljale iz revščine. Soglasje na svetovni ravni o rešitvi teh vprašanj vsekakor mora temeljiti na čim večji možni podpori potrošnikov ter industrije v državah OECD in njihovem razumevanju teh dejavnikov.

7.1

Če naj bi ETS EU postal svetovni standard za trgovanje z ogljikom, je poglavitno, da je sistem čim bolj trden in učinkovit. EESO zato priporoča naslednje:

7.1.1

O brezplačni dodelitvi pravic za posebne velike energetsko-intenzivne sektorje in podsektorje, ki so močno izpostavljeni mednarodni konkurenci, bi smeli razmišljati le ob odsotnosti učinkovitega mednarodnega sporazuma o podnebnih spremembah, ki bi vse ustrezne industrije na svetovni ravni zavezoval k zmanjšanju emisij. ETS EU ne sme negativno vplivati na konkurenčnost industrije EU.

7.1.2

Po možnosti bi bilo zgodaj treba sprejeti odločitev, kateri sektorji bi glede na nevarnost povečanja emisij CO2 prejeli brezplačne pravice. Ti sektorji bodo opredeljeni do junija 2010, vendar pa bi odločitev v zvezi z direktivo morala biti sprejeta bolj zgodaj, da se izognemo negotovosti glede pogojev naložb in da lahko ustrezni sektorji izvedejo dolgoročne načrte.

7.1.3

Čeprav naj bi bilo licitiranje glavna metoda za dodelitev pravic, ni skoraj nobenega pojasnila o tem, kako naj bi bilo tako licitiranje organizirano. Sklicevanje na uredbo o licitiranju, ki naj bi bila sprejeta najpozneje 31. decembra 2010, prinaša za vse udeležence ETS EU dodatno negotovost glede velikih naložb, ki jih je v sektorju energije še treba izvesti.

7.1.4

Treba je razmisliti o uravnoteženju bremena med sektorji, ki jih pokriva ETS, in sektorji izven njega. EESO se sprašuje, ali je razdelitev obveznosti zmanjšanja med sektorje, ki jih pokriva ETS (-21 % v primerjavi z ravnjo iz leta 2005), in druge sektorje (-10 % v primerjavi z ravnjo iz leta 2005) upravičena. Raziskave (6) kažejo, da v nekaterih sektorjih, ki jih ne pokriva ETS, zlasti v največjih, gradbeništvu in prometu, možnost za zmanjšanje emisij ne povzroča stroškov ali pa celo prinaša dobiček. Poleg tega so to sektorji, kjer je tveganje povečanja emisij razmeroma majhno ali pa ga sploh ni. V gradbeništvu poleg tega obstaja velik potencial za ustvarjanje novih delovnih mest v EU.

7.1.5

Vse pravice, dodeljene zračnemu prometu, je treba ob sprejemu sektorja v sistem ponuditi na dražbi. (7)

7.1.6

Glede na povečevanje emisij toplogrednih plinov v pomorskem prometu (1,12 milijarde ton na svetu – dvakrat toliko kot emisije v letalstvu (8)) bi Komisija morala predlagati ukrepe za vključitev pomorskega prometa v ETS, če Mednarodna pomorska organizacija ne bo hitro predložila učinkovitih predlogov.

7.1.7

Prihodek od dražb pravic, ki je trenutno ocenjen na letno 50 milijard € do leta 2020, bi moral biti v veliko večji meri namenjen za podporo ukrepom varstva, prilagajanja in blažitve na področju podnebnih sprememb, pri tem pa bi morali posebno pozornost nameniti ranljivim in manj razvitim državam ter raziskavam in razvoju. Predlog (člen 10(3)), ki predlaga, da se vsaj 20 % prihodka porabi v te namene, ni zadovoljiv in zamuja priložnost za večjo spodbudo usmeritve v gospodarstvo z nizkimi emisijami CO2. EESO priporoča, da bi ta delež povečali na vsaj 50 % prihodka. Treba je nameniti pozornost podpori gozdarstva, ponovnemu pogozdovanju in preprečevanju krčenja gozdov v EU in povsod, kjer je razviden učinkovit ponor ogljika.

7.1.8

Pri tistih ukrepih v predlogu, za katere trenutno velja postopek komitologije, bi bila zaželena večja jasnost in preglednost.

7.1.9

Komisija bi morala razmisliti o dvigu meje izključitve za majhne naprave z 10 000 na 25 000 ton, če obstajajo ustrezni nadomestni ukrepi.

7.1.10

Predlog bi moral jasneje pokazati, kako bo po sprejetju mednarodnega sporazuma EU izpolnila svojo zavezo, da bo emisije CO2 zmanjšala z 20 na 30 %.

7.1.11

Da bi preprečili nasprotne učinke na rast in prispevek sistemov soproizvodnje (SPTE), morajo države članice nenehno pregledovati tarife za dovajanje toka.

7.1.12

Treba je sprejeti ukrepe, ki bi preprečevali odvračanje od uvajanja učinkovitih sistemov daljinskega ogrevanja.

7.1.13

Treba je najti rešitev za morebitne težave, do katerih bi lahko prišlo v tistih vzhodnoevropskih državah članicah, ki več električne energije dobavijo iz Rusije kot iz EU.

7.1.14

Trenutni predlog, ki v pričakovanju mednarodnega sporazuma vsebuje omejitev možnosti za uporabo dobropisov JI/CDM, bi bilo treba proučiti, zlasti glede negativnih učinkov na razvoj mednarodnega trga kapitala za financiranje takšnih programov.