16.12.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 309/22

1.1

Ena od prednostnih nalog akcijskega programa za carino Skupnosti (Carina 2007), ki ga je Svet sprejel leta 2002, je bila popolna prenova sedanjega carinskega zakonika [Uredba Sveta (EGS) št. 2913/92], ki je zaradi dogajanja na trgih in v tehnologiji, sprejetja različnih pogodb in predvsem zaradi zaporednih širitev EU zastarel.

1.2

Ideja o popolnoma prenovljenem zakoniku se je pojavila zato, ker stari zakonik, ki še vedno velja, „ne dohaja niti korenitih sprememb okolja, v katerem poteka mednarodna trgovina … niti spremenjene narave carinskega dela“. Predlog je v skladu s politiko Skupnosti — zlasti z načeli notranjega trga in varstva potrošnikov ter lizbonsko strategijo — in predstavlja osnovo za nadaljnje ukrepe za racionalizacijo carinskih sistemov in postopkov ter uskladitev pravil s skupnimi standardi uporabe sistemov IT v državah članicah.

1.2.1

Komisija meni, da bo ta sveženj ukrepov omogočil izvajanje pobud Sveta za e-upravo in „boljšo pravno ureditev“ ter izpolnitev nekaterih posebnih ciljev, vključno s povečanjem varnosti in varovanja na zunanjih mejah, zmanjšanjem tveganja za nastanek goljufivih dejanj in nenazadnje prispeval k boljši usklajenosti z drugimi politikami Skupnosti, predvsem z davčno.

1.3

Novi zakonik je treba preučiti v smislu lizbonske strategije, katere cilj je ustvariti takšno Evropo, „da bo privlačnejši kraj za naložbe in delo“; predlog zakonika je tudi v skladu s predlogi Komisije, ki jih je podprl Svet decembra 2003, za oblikovanje enostavnega in brezpapirnega okolja. To priporočilo Sveta se poleg tega odraža v vzporednem predlogu odločbe Evropskega parlamenta in Sveta o brezpapirnem okolju za carino in trgovino [COM(2005) 609 z dne 30. novembra 2005], o katerem bo EESO pripravil ločeno mnenje.

1.4

Elementi, ki jih uvaja novi zakonik, niso le stvar oblike ali posodobitve pravil; pomembnejša je spremenjena narava carinske politike. V zadnjih 20 letih se je vloga carine postopoma oddaljevala od pobiranja dajatev in se bolj usmerjala k uporabi netarifnih ukrepov, zlasti ukrepov, ki se nanašajo na varnost in varovanje, nadzor nezakonitega priseljevanja, boj proti goljufijam, pranje denarja, trgovino z drogami, uporabo sanitarnih, zdravstvenih in okoljskih ukrepov ter ukrepov za varstvo potrošnikov, pa tudi na ukrepe v zvezi s pobiranjem DDV-ja in trošarin. Dokument Komisije v zvezi z varnostjo in varovanjem ne omenja izrecno dodatnega elementa, ki je nedvomno del vloge carine — dragocene pomoči, ki jo zagotavlja v boju proti trgovini z orožjem in terorizmu. Glede tega obstaja vrzel v načrtih za sisteme IT, kar bo EESO obravnaval v točki 3.1.3.1.

1.5

Drugi novi element je uvedba elektronskih postopkov. Sedanji zakonik predvideva te postopke, ki so v splošni uporabi v skoraj vseh državah članicah, vendar so neobvezni tako za nacionalne carine kot tudi za uporabnike. Novi zakonik jih uvaja kot obvezne, kar je nujno potrebno za odpravo potrebe po papirju — cilj vzporedne pobude je opisan v točki 1.3.

1.6

Zakonik je bil oblikovan v skladu s politiko Komisije in ob natančnem upoštevanju postopkov, določenih na področju izvedljivosti, preglednosti in ocene vpliva. EESO z veseljem ugotavlja, da so bili sektorji civilne družbe vključeni v posvetovanje in da se strinjajo; soglaša s Komisijo glede upoštevanja pravne podlage ter načel subsidiarnosti in sorazmernosti, toda si pridržuje pravico do poznejšega mnenja o oceni vpliva.

1.7

Komisija je obravnavala štiri različne pristope k temu vprašanju in se na koncu odločila za rešitev, ki omogoča tesnejše sodelovanje med nacionalnimi carinskimi sistemi IT, in sicer zaradi upoštevanja načela subsidiarnosti in dejstva, da države članice niso preveč naklonjene temu, da bi sprejele rešitev na osnovi centraliziranega evropskega sistema. EESO ugotavlja, da se tej odločitvi ni dalo izogniti, toda poudarja, da bi zadnja možnost omogočila bolj zanesljivo, enostavnejšo in manj obremenjujočo rešitev za uporabnike. Načelo subsidiarnosti bi tako bilo preneseno na evropsko raven, namesto na nacionalno.

2.1

Februarja 2005 je EESO predstavil mnenje o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi carinskega zakonika (1), ki je že takrat predlagal novosti glede brezpapirnega okolja in povezanega upravljanja zunanjih meja. EESO z veseljem ugotavlja, da so bila načela, zajeta v tem predlogu, o katerem ima Odbor na splošno pozitivno mnenje, vključena v sedanji predlog in preoblikovana v posebne določbe, ki jih na splošno tudi lahko sprejme.

2.2

Skupek novih določb je dokaz večje osredotočenosti na pravice in potrebe subjektov, ob upoštevanju, kjer je to potrebno, vsakršne škode, ki bi lahko bila posledica teh postopkov. Racionalizacija zakonodaje in združitev carinskih postopkov, ki bodo zreducirani s sedanjih 13 na le 3 — uvoz, izvoz in posebni postopki — so dokaz tega pristopa. Poleg tega je v procesu priprave dve tretjini členov sedanjega zakonika spremenjenih, združenih ali prenesenih v izvedbene določbe. Število členov se je zmanjšalo z 258 na 200.

2.2.1

EESO čestita Komisiji za to občutljivo in zahtevno delo, pri katerem je upoštevala splošna načela notranjega trga in pokazala veliko spoštovanje do pravic in potreb gospodarskih subjektov. Vendar ugotavlja, da manjka izvedbeni predpis — Komisija ima sicer pristojnost, da ga oblikuje –, kar trenutno povzroča nekaj negotovosti glede števila predpisov; zato EESO poziva k oblikovanju novega izvedbenega predpisa in njegovemu čimprejšnjemu sprejetju.

3.1.1

Člen 3 navaja nacionalna ozemlja, ki jih obsega carinsko območje Skupnosti. Ta člen ne zahteva nobenih posebnih pripomb. Nekaj negotovosti vzbuja le točka 3, ki pravi: „Nekatere določbe carinske zakonodaje se lahko uporabljajo tudi zunaj carinskega območja Skupnosti v okviru zakonodaje, ki ureja posebna področja, ali mednarodnih konvencij.“ Pravna varnost ne dovoljuje zakonu, da navaja „nekatere določbe“, ne da bi pri tem v istem besedilu ali prilogi opredelil, na katere določbe se to nanaša. S pravnega vidika in z vidika preglednosti je treba pojasniti, na katera ozemlja in zakonodajo se navedba nanaša. Javnost in tudi strokovnjaki pogosto ne opazijo izjem in odstopanja ob različnih priložnostih in na različne načine: te izjeme in odstopanja so pogosto odkrita izkrivljanja konkurence in niso vedno začasna.

3.1.2

Na splošno izmenjava in varstvo podatkov (členi 5, 6 in 7) ne dajeta razloga za posebne pripombe, ker je predlagana zakonodaja v skladu z običajnim varstvom, ki ga javne uprave zagotavljajo za zasebnost državljanov in zaupnost poslovnih podatkov. EESO zlasti pozdravlja določbe v členu 8, ki od carinskih organov zahtevajo podatke o izvajanju carinske zakonodaje in večjo preglednost, s tem da dajo zakonodajo, upravne odločbe in obrazce za zahtevke gospodarskim subjektom na razpolago brezplačno z objavo na spletnih straneh.

3.1.2.1

Prvi odstavek člena 5 zahteva posebno pozornost. V odstavku je določeno, da se celotna izmenjava podatkov, dokumentov, odločb in uradnih obvestil med gospodarskimi subjekti in carinskimi organi izvaja z uporabo tehnik elektronske obdelave podatkov. Ta odločba, ki v celoti ustreza poslovnim in strokovnim subjektom, bi utegnila povzročati težave v primerih, ko je uvoznik (ali redkeje izvoznik) fizična oseba in ne nujno „gospodarski subjekt“. Problem je vse prej kot zanemarljiv, v času ko količina spletnih in kataloških nakupov v državah zunaj EU eksponentno narašča. EESO ugotavlja, da se zadeva trenutno obravnava v okviru postopka komitologije, ter predlaga, da se fizične osebe izrecno vključijo med tiste, ki jim člen 93 dovoljuje, da vložijo skupno deklaracijo. Spremeniti bi bilo treba tudi določbe člena 94, ki dajejo carinskim organom možnost, da sprejmejo uvozno skupno deklaracijo v papirni obliki, čeprav le v izjemnih okoliščinah. Kot alternativo ali dodatek bi lahko preučili možnost, da se pravica vložiti občasno poenostavljeno deklaracijo v papirni obliki razširi tudi na fizične osebe, kot določa člen 127.

3.1.2.2

EESO na splošno opozarja, čeprav še vedno v zvezi s tehnikami elektronske obdelave podatkov, na visoke stroške novega skupnega sistema za obdelavo podatkov. Te stroške je treba poravnati v kratkem času, medtem ko se bo velik del koristi (zlasti glede kakovosti) pokazal šele srednje- oziroma dolgoročno. Nekatere države članice so že sedaj zaskrbljene zaradi stroškov, ki jih bo treba plačati, in obveznega upoštevanja časovnih okvirov za izvajanje novih sistemov; druge, zlasti tiste, ki so v prednosti v smislu informatizacije, ocenjujejo, da bo sprememba nedavno uvedenih sistemov, tako da bodo v skladu s skupnim sistemom, draga. EESO se zaveda teh težav, ki jih tudi Komisija ne sme prezreti. Vendar meni, da je v interesu Evrope imeti učinkovit in sodoben carinski sistem ter da je za to vredno nekaj žrtvovati. Morda bi lahko to omilili s finančno pomočjo, ki bi bila omejena na posebne primere, potreba pa bi bila ustrezno dokumentirana.

3.1.3

Člen 10 zahteva, da države članice v sodelovanju s Komisijo „razvijajo, vzdržujejo in uporabljajo sistem za skupno registracijo in vzdrževanje evidenc“ o vseh subjektih in odobritvah. Morebitna nejasnost glede narave in delovanja sistema je pojasnjena v členu 194. Vsaka država članica mora vzdrževati svoj sistem za obdelavo elektronskih podatkov, zagotavljati interoperabilnost s sistemi drugih držav članic v skladu s pravili in standardi, ki jih je določila Komisija ob pomoči odbora za carinski zakonik. Sistem naj bi začel veljati 30. junija 2009. EESO meni, da bo sistem, ki temelji na izmenjavi informacij in posodobitev nacionalnih podatkovnih baz — ko je interoperabilnost zagotovljena –, težko upravljati in da bo drag. Predvsem pa je malo verjetno, da bi sistem te vrste dejansko deloval v določenem časovnem okviru. V oceni vpliva, ki jo je pripravila Komisija, so bili predvideni dodatni stroški izvajanja sistema v višini 40–50 milijonov eurov letno. Mnogi strokovnjaki menijo, da je ta znesek preveč optimističen.

3.1.3.1

V načrtovanem sistemu je tudi očitna in pomembna vrzel, vsaj v opisu nalog. Nobene posebne določbe ni za dostop do sistemov za elektronsko obdelavo podatkov za organe, ki se borijo proti terorizmu in organiziranemu kriminalu, seveda ob upoštevanju pravil za varovanje zasebnosti in proizvodnih dejavnosti. EESO je ob različnih priložnostih na to večkrat opozoril. Svet že leta poudarja potrebo po sodelovanju med različnimi organi — kriminalistično in finančno policijo, tajnimi službami ter Olafom in Europolom, toda zaenkrat žal brez odmevnejših rezultatov.

3.1.4

Člen 11 vzbuja določeno skrb. Določa namreč, da lahko zastopniki pri carini „opravljajo dejanja in formalnosti, določene s carinsko zakonodajo“, in nastopajo v imenu in za račun tuje osebe (neposredno zastopanje) ali pa v svojem imenu (posredno zastopanje). Odstavek 2 zahteva, da ima carinski zastopnik sedež na carinskem območju Skupnosti in nič drugega. EESO ugotavlja, da Komisija v obrazložitvenem memorandumu pravi, da so „pravila o zastopnikih spremenjena in nekdanje omejitve so opuščene“; te niso v skladu z elektronskim okoljem niti z načeli enotnega trga. Sklepamo lahko, da imajo carinski zastopniki enotno dovoljenje (evropski potni list), ki jim omogoča delovanje na ozemlju Skupnosti v imenu katerega koli subjekta, ne glede na to, kje je subjekt ustanovljen. Ta člen bi moral biti bolj jasen. Ločena uredba bi lahko določila postopek za oblikovanje registra oziroma seznama itd., kot je predvideno za pooblaščeni gospodarski subjekt. To obravnava točka 3.1.5.

3.1.5

Še en zanimiv primer je pooblaščeni gospodarski subjekt (členi 4 in 13–16). V praksi je to podjetje (pogosteje kot posameznik), ki dokaže, da je odgovorno, plačilno sposobno in dovolj visoko strokovno. Carinski organ države članice takemu podjetju podeli status, podjetje pa tako pridobi pravico do nekaterih olajšav na področju carinske kontrole in postopkov. Na podlagi člena 196 si Komisija pridržuje pravico, da natančno določi postopek za dodelitev statusa pooblaščenega gospodarskega subjekta. EESO je seznanjen s temi določbami, ki so očitno namenjene za pomoč mednarodni trgovini in vzpostavitev okolja, ki bo ugodno za trgovino, vendar tudi opaža, da bo veliko odvisno od pogojev za dodelitev statusa in pravil za preprečevanje zlorabe. Poleg tega ni jasno, ali bo pooblaščenim gospodarskim subjektom podeljen „evropski potni list“.

3.1.6

Člen 22 predstavlja odločen korak k uskladitvi carinskih režimov. Od držav članic zahteva — čeprav zelo ohlapno — da uvedejo upravne in kazenske sankcije za neupoštevanje carinske zakonodaje Skupnosti. EESO se seveda strinja s potrebo po usklajenih pravilih o tem občutljivem vprašanju, toda čez čas se bo pokazalo, kako si bodo države članice prizadevale določiti pravila oziroma smernice o kazenskih zadevah, ki so področje, kjer je pričakovati odpor ali vsaj pridržke.

3.1.7

Členi 24, 25 in 26 obravnavajo pritožbe zoper upravne odločbe (člen 23 izključuje odločbe sodnih organov), ki določajo dvostopenjski postopek. Prva stopnja je pritožba pred carinskimi organi in druga pred višjim, sodnim ali drugim organom. V primeru kazni velja splošno načelo „solve et repete“, razen kadar carinski organ meni, da se lahko osebi, ki je vložila pritožbo, povzroči nepopravljiva škoda. EESO z zadovoljstvom opaža to izkazano skrb za potrebe državljanov.

3.1.8

Člen 27 daje carinskim organom možnost, da opravljajo vse vrste kontrol: fizične, upravne, računovodske in statistične. Predvideva tudi elektronski sistem za obvladovanje tveganj, „z namenom prepoznavanja in ocenjevanja tveganja ter oblikovanja potrebnih ukrepov za oceno tveganja“. Ta sistem, ki ga bodo začele uporabljati države članice v sodelovanju s Komisijo najpozneje do 30. junija 2009, bo urejen s pravili, ki jih bo določila Komisija na podlagi člena 196. EESO pozdravlja ukrep in upa, da se je Komisija prepričala, da želijo vse države članice izvajati sistem, ki se bo verjetno izkazal za dragega in zahtevnega za upravljanje.

3.1.9

V členu 30 so navedene izjeme iz carinskih kontrol in formalnosti za ročno in oddano prtljago oseb, ki so na letu znotraj Skupnosti, in oseb, ki potujejo po morju znotraj Skupnosti, toda brez poseganja v varstvene in varnostne kontrole in preglede, povezane s prepovedmi ali omejitvami, ki jih določijo države članice. To je enako, kot če bi rekli, da izjema velja samo v državah, ki niso določile prepovedi ali omejitev. Ker vedno in povsod veljajo omejitve, ne le ko gre za blago, za katerega se obračuna trošarina, splošno pravilo v praksi ne velja, in pristojnost carine, da izvaja kontrolo oddane in ročne prtljage, ostane kot je.

4.1

Naslovi II–VIII obravnavajo carinske formalnosti in postopke in na splošno ohranjajo vsebino trenutno veljavnega zakonika. EESO ne namerava podrobno analizirati teh predpisov, ker so bili že obravnavani na posvetovanjih, ki so jih organizirale zainteresirane strani pred pripravo besedila. Omejil se bo le na komentar o nekaterih členih, ki so za ESSO posebej zanimivi.

4.2

Člen 55 določa, da carinski dolg nastane tudi v primeru pretihotapljenega ali nezakonito vnesenega blaga (opredeljeno kot „blago, za katerega veljajo ukrepi prepovedi ali omejitve vsakega uvoza ali izvoza“). Carinske dajatve je treba poravnati v vsakem primeru, ne glede na uporabo drugih kriminalističnih ali upravnih ukrepov. Carinski dolg pa ne nastane v primeru ponarejenega denarja ali prepovedanih drog, ki ne vstopijo v gospodarski krogotok. Te vrste trgovanje se obravnava kot kaznivo dejanje, razen kjer zakonodaja države članice zahteva, da so carinske dajatve podlaga za določanje finančnih kazni. Kljub nasprotnemu mnenju, ki ga je izrazilo Evropsko sodišče, EESO ni prepričan, da bi morali biti carinski organi prikrajšani za zakoniti prihodek, ki bi ga dobili od carinskega dolga — ločeno od upravnih kazni in kazni za kazniva dejanja — vsaj v primeru mamil, katerih vrednost se da določiti glede na njihovo ceno na trgu. To, da so mamila nezakonito uvožena, ne spremeni dejstva, da gre vseeno za uvoz. Drugače povedano, medtem ko je razlog za izjemo pri ponarejenem denarju jasen, v primeru mamil ni.

4.3

Na podlagi člena 61 lahko carinski organi zahtevajo, da dolžnik predloži zavarovanje ter tako zagotovi plačilo carinskega dolga. Člen 64 določa, da je ena od oblik tega zavarovanja lahko izjava garanta, v členu 66 pa je navedeno, da ga lahko zagotovi „banka ali druga uradno priznana finančna ustanova, akreditirana v Skupnosti“. Ta določba je pomembna, ker potrjuje, da lahko vsaka banka ali finančna ustanova iz katere koli evropske države zagotovi veljavno zavarovanje za carinski organ v drugi državi: to je pomembno načelo, ki že velja, vendar ga v praksi pogosto ovirajo carinske uprave v različnih državah. Še vedno ni jasno, kaj pomeni „uradno priznan“ in „akreditiran v Skupnosti“; EESO meni, da gre za pleonazem ter da je zavajajoče, saj banke in finančne ustanove, ustanovljene v Skupnosti, že imajo „evropski potni list“, vse nadaljnje podrobnosti so odveč.

4.4

V zvezi z zavarovanjem daje člen 83 Komisiji možnost, spet v okviru postopka, ki ga predvideva člen 196, sprejetja posebnega postopka za zagotavljanje plačil garantov. Besedilo ne vsebuje nobene informacije o vsebini tega posebnega postopka niti o njegovem obsegu. Če se to nanaša na zahtevek za sodni pregon garanta „na prvi poziv“, ne gre za nič novega, saj ta vrsta zavarovanja že obstaja in jo obravnavajo drugi predpisi (na primer finančna uredba EU). Če pa se nanaša na kaj drugega, bi bilo to koristno pojasniti, saj se stroški zavarovanja spreminjajo glede na tveganje in postopke za sodni pregon garanta.

4.5

Po členu 83 se zamudne obresti na znesek dajatev zaračunavajo od datuma izteka predpisanega obdobja do datuma plačila; člen 84 navaja nasproten primer, ko carinski organ dolguje uvozniku oziroma izvozniku. Izrecno je navedeno, da za prve tri mesece ni treba plačati obresti. EESO opozarja na to očitno in nedopustno protislovje med obravnavo javnega organa in državljana.

5.1

Določbe, ki jih zajema ta naslov, so zelo pomembne za razumevanje sestave zakonika in njegovega področja uporabe. Ključni element je člen 196, ki določa, da bo pri izvajanju zakonodaje „Komisiji pomagal Odbor za carinski zakonik, v nadaljevanju Odbor“, v skladu s „členoma 4 in 7 Sklepa 1999/468/ES“ in „ob upoštevanju določb člena 8 Sklepa“. V praksi to pomeni, da je v pristojnosti Komisije, čeprav ob pomoči odbora, da zakonsko uredi vsa vprašanja, ki jih zajema carinski zakonik, v skladu z običajnim postopkom Skupnosti. EESO glede tega nima pripomb, vendar upa, da bodo sprejeti predpisi upoštevali potrebe uporabnika in da bodo dovolj prožni, da se jih bo dalo prilagoditi v skladu z razvojem tehnik, tehnologije in trgovinske prakse.

5.2

V skladu s pristojnostmi, ki ji jih daje člen 196, lahko Komisija (člen 194) sprejme naslednje ukrepe:

5.2.1

Pristojnosti Komisije so precej široke in vključujejo tudi pravico, da odpravi (druga alinea) primere in pogoje, s katerimi od države članice zahteva, da prekličejo ali spremenijo odločbo. EESO ugotavlja, da medtem ko v primerih iz prve in tretje alinee Komisija izvaja svojo institucionalno vlogo usklajevanja in izvajanja odločb, ki jih je sprejel ali potrdil Svet, v primerih iz druge alinee izvršuje pristojnost, ki ni običajna, čeprav jo sicer opravičujejo okoliščine, in EESO temu ne nasprotuje.

5.2.2

Na splošno EESO poudarja, da bo odločitev za izvajanje kontrole vseh vrst delovanj državljanov, vključno s trgovinskim poslovanjem in delom carine, vplivala na svobodno trgovino ter da izhaja iz političnih odločitev, ki so jih potrdile EU in države članice v okviru svojih različnih pristojnosti. Komisija te odločitve seveda izvaja.

5.2.3

EESO upa, da carinska reforma ne bo ovirala nujnega ravnotežja med svobodno trgovino in varnostjo uporabnikov ter končnih uporabnikov in da se bo izvajala ob natančnem upoštevanju strokovnih sposobnosti carinskega osebja in oseb, zaposlenih pri uvoznikih oziroma izvoznikih.