28.9.2004   

SL

Uradni list Evropske unije

C 241/27

1.1

28. septembra 2000 je sprejel Svet sklep št. 2000/596 o ustanovitvi Evropskega sklada za begunce za obdobje 2000-2004 (v nadaljnjem besedilu: ESB I). Denarna sredstva za petletno obdobje so znašala 36 milijonov evrov. Ta sklad je najprej predstavil prvo potrebno racionalizacijo in strukturiranje – predvsem na pobudo Evropskega parlamenta (1) – glede na ukrepe, ki so bili od leta 1997 postopno vključeni v letne proračunske smernice. Evropski ekonomsko-socialni odbor je ob tej priložnosti pozdravil predlog za sklep Sveta (2).

1.2

Dobro leto pred pretekom obdobja, predvidenega za ESB I, je 31. decembra 2004 Komisija preverila izkušnje, ki so bile pridobljene v državah članicah in na ravni Skupnosti v teku izvedbe ESB I, in organizirala pregledno konferenco (3) in dala glede na obdobje ESB, ki je sledilo, izdelati obsežno oceno posledic (4). Pri pregledu so bili upoštevani tudi učinki na druge ukrepe in programe Unije ter njihovo medsebojno dopolnjevanje (5).

1.3

Na podlagi teh bogatih izkušenj je Komisija 12. februarja 2004 predložila „Predlog za odločitev Sveta o ustanovitvi Evropskega sklada za begunce za obdobje 2005-2010“, na katerem temelji to mnenje.

2.1

Komisija predlaga ustanovitev Evropskega sklada za begunce (ESB II) za obdobje šestih let, ki bi imel na razpolago 687 milijonov evrov. Namen sklada je financiranje ukrepov posameznih držav na področju sprejema, integracije in prostovoljnega vračanja državljanov tretjih držav ali tistih brez državljanstva, ki jim je bil priznan status begunca (6), ki so upravičeni do mednarodne zaščite (v okviru predpisov, ki urejajo novo naselitev), katerim je priznana nekakšna oblika subsidiarnega varstva ali so zaprosili za eno od navedenih oblik varstva ali jim je priznano prehodno varstvo (7).

2.2

Ukrepi, ki jih je moč podpreti. Ukrepi držav članic, ki jih ESB II lahko sofinancira, obsegajo raznovrstne naloge na področju sprejema, integracije in prostovoljnega vračanja. Za sofinanciranje pridejo v poštev zlasti: sprejemni objekti; pomoč v materialnem, medicinskem ali psihološkem smislu; jezikovna podpora; izobraževanje in usposabljanje ter ponovno vključevanje v poklic; izboljšave sprejemnih ustanov; zavzemanje za vrednote, ki so utemeljene v Listini temeljnih pravic EU; pospeševanje obveščanja lokalnega prebivalstva in udeležba pripadnikov ciljne skupine v družbenem in kulturnem življenju; pospeševanje samostojnosti končnih koristnikov; ukrepi za udeležbo lokalnih javnopravnih teritorialnih skupnosti, nevladnih organizacij in državljanov; informacije in posvetovanja glede vračanja ter pomoč pri povratku v rodno državo.

2.2.1

Če bo treba uporabiti mehanizme za prehodno zaščito, lahko Sklad prevzame tudi do 80 % stroškov takojšnjih ukrepov na področju sprejema, nastanitve, sredstev za preživljanje, zdravniške in psihološke oskrbe, stroškov zaposlenih in stroškov upravljanja ter stroškov logistike in prevoza.

2.2.2

10 % sredstev, ki jih ima na razpolago ESB II, je predvidenih za ukrepe Skupnosti, ki jih na naslednjih področjih izvaja Komisija sama – ter za njihove upravnotehnične stroške: projekti Skupnosti za sodelovanje, olajšanje izmenjave izkušenj, inovativni pilotni projekti, raziskovanje in uporaba novih tehnologij na področju azilne politike.

2.3

Izvedba ESB II. Izvedba ESB II temelji na pristojnosti, ki si jo delijo države članice in Komisija.

2.3.1

Komisija določa smernice večletnih programov, se prepriča o obstoju in tehnični uporabnosti upravnih in kontrolnih sistemov držav članic in zagotavlja izvajanje ukrepov Skupnosti. Komisijo podpira odbor v skladu s sklepom št. 1999/468/ES.

2.3.2

Države članice so odgovorne za izvajanje ukrepov posameznih držav; oblikujejo „pristojni organ“ s statusom pravne osebe in potrebne upravne zmogljivosti; v prvi vrsti so pristojne za finančni nadzor ukrepov in sodelujejo s Komisijo pri zbiranju potrebnih statističnih podatkov.

2.3.3

Države članice in Komisija zagotavljajo razširjanje rezultatov, preglednost, skupno usklajenost ukrepov ter komplementarnost z drugimi zadevnimi instrumenti in ukrepi Skupnosti.

2.4

Načrtovanje. Za načrtovanje sta predvideni dve večletni časovni obdobji (2005-2007 in 2008-2010). Države članice Komisiji predložijo osnutek večletnega programa in Komisija ga prek odbora odobri v treh mesecih, potem ko preveri prošnje na podlagi ciljev, ki so določeni v smernicah. Večletni programi, ki jih je odobrila Komisija, se preoblikujejo v letne programe.

2.5

Razporeditev sredstev. Vsaka država članica prejme na leto pavšalni znesek 300.000 evrov. Ta znesek se za prva tri leta za nove države članice določi v višini 500.000 evrov na leto.

2.5.1

Preostala sredstva, ki so na razpolago za celo leto, se med države članice razporedijo na naslednji način: 35 % v skladu s številom oseb, ki jim je bil v treh predhodnih letih podeljen status begunca, mednarodno varstvo v okviru predpisov za nove priseljence ali ki jim je bila priznana kaka oblika subsidiarnega varstva; 65 % v skladu s številom oseb, ki so v predhodnih treh letih zaprosile za azil ali ki jim je bila priznana prehodna zaščita. Del zneska, ki je predviden za celo leto, se sme porabiti za tehnično in administrativno podporo. Finančno podporo daje sklad v obliki zneskov, ki jih ni treba vrniti; v primeru dokazanih nepravilnosti pa se zahteva vračilo z zamudnimi obrestmi v skladu z obrestno mero, ki jo je določila Evropska centralna banka s pribitkom 3,5 %. Da bi bile države članice v teku programa lahko upravičene do nadaljnjega sofinanciranja, morajo predložiti poročilo in izjave o odhodkih, ki jih je potrdila ustanova, ki je neodvisna od pristojnega upravnega organa.

2.5.2

Znesek Skupnosti znaša pri ukrepih, ki so jih izvedle države članice največ 50 % skupnih stroškov projekta. Pri inovativnih projektih ali pri transnacionalnih ukrepih je mogoče ta odstotek zvišati na 60 % in v državah članicah, ki dobivajo sredstva iz kohezijskega sklada, na 75 %.

2.6

Vrednotenje. Komisija predloži prvo vmesno poročilo najkasneje do 30. aprila 2007 in drugo vmesno poročilo najkasneje do 31. decembra 2009. Najkasneje do 31. decembra 2012 predloži poročilo za naknadno oceno.

3.1

Odbor na splošno pozdravlja predlog Komisije in je mnenja, da ESB II lahko pomeni pomemben korak pri izvajanju tistega dela IV. poglavja sporazuma, ki se nanaša na pravico do azila, kot tudi pri izvajanju sklepov, ki jih je oblikoval Evropski svet v Tampereju in ki so bili oblikovani na naslednjih zasedanjih Sveta glede smernic in izvedbenih določil na področju politike viz, azila in priseljevanja. Pomanjkljivo izvajanje teh sklepov ali sporazumi Sveta o področjih, ki bi oslabili prvotni predlog in obdržali možnost velikih razlik med določbami posameznih držav, bodo najbrž škodili potencialni učinkovitosti Sklada. Evropski ekonomsko-socialni odbor obžaluje, da se pred kratkim sprejeta direktiva, ki ureja status beguncev (8), vsebinsko močno razlikuje tako od predloga Komisije (9) kot tudi od želja in priporočil EESO, ki so bila izražena v njegovem mnenju (10).

3.1.1

Pomen programa ponazarja že samo prihod okrog 400.000 prosilcev za azil na leto (11). Za tem se pogosto skrivajo izkušnje, ki jih zaznamuje hudo človeško trpljenje. Ti ljudje potrebujejo solidarnost, materialno, moralno in psihološko podporo, dostojanstven sprejem, ustrezne storitve, pregledne in učinkovite postopke, možnosti za aktivno vključevanje v družbeno okolje Skupnosti z delom ali drugačnimi dejavnostmi kot tudi varno vrnitev v primeru dokazane ali zavestne želje po povratku v domovino.

3.2

Naraščanje vsote sredstev v primerjavi z ESB I (687 milijonov evrov za šest let v primerjavi s 36 milijoni evrov za petletno obdobje prejšnjega programa) se zdi občutno, toda EESO opozarja, da je v primerjavi z dejanskimi potrebami beguncev ESB I razpolagal z zelo omejenimi sredstvi, in z zadovoljstvom ugotavlja, da so bile v predlogu za finančno napoved 2007-2013 v poglavju o varnosti, pravu, migracijah in azilu določene posebne prioritete in da je bilo za to področje postopno zagotovljeno čedalje več sredstev. Zalogaj ESB II sledi temu trendu.

3.2.1

ESB II je po eni strani izraz potrebnih prizadevanj po solidarnosti na pomembnem političnem področju, po drugi strani pa kaže, da se ustanove Skupnosti zavedajo dejstva, da vprašanj v zvezi s IV. poglavjem Pogodbe ni mogoče rešiti brez širšega in skupnega prevzemanja odgovornosti vseh akterjev. To kliče po namenskih ukrepih, katerih nosilci so civilna družba in lokalni organi; v ta namen je treba zavarovati pravne podlage, instrumente in postopke z vidika izvajanja skupne azilne politike. Odbor opozarja, da mora ESB II izpopolniti in okrepiti že obstoječe nacionalne ukrepe, ne pa zamenjati dosedanje ukrepe. Še zlasti ne bi smeli zmanjšati udeležbe socialnih partnerjev in akterjev civilne družbe, temveč bi jo bilo treba povečati in izboljšati.

3.2.2

Delež sredstev, ki so na razpolago za ukrepe Skupnosti, je bil upravičeno zvišan s 5 % pri ESB I na 10 % pri ESB II. Odbor opozarja, da je že v svojem mnenju o ESB I zahteval, da se za ukrepe Skupnosti predvidijo sredstva v višini 10 % in poudarja, da ta delež pomeni spodnjo mejo, da bi tako med drugim lahko zasledovali dva nujno potrebna cilja: pospeševanje transnacionalnih in inovativnih pobud (tudi s strani organizirane civilne družbe) po eni strani in po drugi strani podporo študijam, raziskavam in primerjavam v vseh državah članicah.

3.3

Tudi porazdelitev sredstev med različne dejavnosti (sprejem, integracija in prostovoljna vrnitev) je uravnotežena in ustreza sedanjemu položaju v državah članicah in predvidljivi prihodnji razdelitvi tokov prosilcev za azil ali drugih oseb, potrebnih pomoči. Sofinanciranje, določeno glede na pet ciljnih skupin, odraža trenutni položaj v državah članicah, pri čemer večletno načrtovanje, ki se vsako leto prilagaja izvedbi programa, omogoča morebitne potrebne prilagoditve, ki bi bile posledica nepričakovanih dogodkov. Postopek Odbora nadalje omogoča skupni nadzor nad izvajanjem in olajšuje širjenje zanesljivih postopkov in inovativnih ukrepov. Po mnenju Odbora bi bilo treba porabiti precejšen del sredstev za ukrepe glede sprejema in integracije. Želi, da države članice glavnine izdatkov v okviru večletnih programov ne bi preveč usmerile na ukrepe za vračanje.

3.3.1

Odbor z zadovoljstvom ugotavlja, da so med ukrepi za integracijo predvideni tudi ukrepi za ponovno zaposlitev, kajti možnost plačevanja sredstev za preživljanje – ali zato, da se k temu občutno pripomore – zvišuje samozavest in povečuje občutek socialne pripadnosti. Na ta način se poleg tega preprečuje, da se zlasti mladi zaradi dolgotrajne brezposelnosti in pomanjkanja denarja prisiljeni ukvarjati z neprijavljeno zaposlitvijo ali z dejavnostmi na robu legalnosti. EESO na vsak način poudarja, da je treba ustvariti delovne razmere, ki osebam, ki jih ESB II zajema, omogočajo, da aktivno sodelujejo v postopkih in z njimi povezanih dejavnostih. Na žalost mora EESO z obžalovanjem ugotoviti, da je odločitev, ali je begunce mogoče vključiti z delom ali ne, v skladu z zadnjim sklepom Sveta o statusu beguncev prepuščena državam članicam. Odbor spominja, da je v svojih mnenjih (12) vedno opozarjal, da je treba spodbujati zaposlenost teh skupin ljudi. EESO zastopa stališče, da je udeležba pri poklicnem delu pravica, ki se je ne sme omejevati z nikakršno diskriminacijo.

3.3.2

Odbor nadalje priporoča, naj se v prvi vrsti sprejmejo ukrepi za kulturno in psihološko izobraževanje upravnega osebja in redarjev, ki prihajajo v stik s prosilci za azil in osebami z drugačnim priznanim varstvom. To je tudi potrebno, da bi popravili negativno sliko, ki jo ustvarjajo tisk in mediji, in da bi dokazali, da predsodki, ki veljajo o vsakdanjiku beguncev, niso resnični. Ukrepi, ki spodbujajo dialog med zgoraj omenjenimi skupinami in državljani določene države gostiteljice ter poznavanje vsakokrat različne kulture, so prav tako zelo pomembni za integracijo in socialni konsenz – kar je predpogoj za učinkovito izvedbo ESB II.

3.4

Odbor pozdravlja strateško zasnovo programa, ki je razčlenjen v smernice, večletne programe, ki se preoblikujejo v letne programe, dve vmesni poročili Komisije in poročilo za naknadno oceno. Tak pristop so Komisija in države članice uporabile že v drugih postopkih pri skupnem izvajanju programov in kaže, da je to učinkovit način za pravično razdelitev odgovornosti med Komisijo in državami članicami, pri kateri se načelo subsidiarnosti razume kot skupna odgovornost. ESB II dejansko ne more biti le instrument za delitev sredstev med države članice, marveč mora izpolniti v točki 3.1 navedeno zahtevo po tem, da se je treba bolj približati uresničenju skupne azilne politike. S stališča, da niso sprejeti vsi pravni instrumenti, predlagani za izvajanje te politike, lahko izvajanje ukrepov, ki jih financira ESB II, državam članicam olajša tudi odločanje glede še odprtih vprašanj.

3.4.1

Ustanovitev pristojnega organa v vsaki državi članici bo koristila enotnosti in zaokroženosti nacionalnih programov, popolnoma pregledni in pravilni izvedbi ukrepov v posameznih državah ter nujno potrebnemu vzdrževanju odnosov z državljani in civilno družbo. EESO opozarja na pomen, ki ga predlog pripisuje udeležbi in soodgovornosti udeleženih partnerjev pri programu že vse od priprave večletnih programov. Velik pomen, ki se pripisuje vključitvi organizacij civilne družbe, je odločilnega metodološkega pomena za zagotavljanje potrebnega upoštevanja na terenu zbranih izkušenj za vodenje javne razprave, da bi dosegli soglasje, in torej za dobro upravno prakso (governance) na tem področju. Odbor je v svojih mnenjih že večkrat opozoril na to in z zadovoljstvom je to misel ponovno zasledil v dokumentu Komisije.

3.4.1.1

Po mnenju Odbora je posebnega pomena, da se zagotovi in olajša dostop nevladnih organizacij do sprejemnih in tranzitnih centrov, da bodo pri prvem sprejemu lahko dejavni pri podpori. Te dejavnosti bi bile lahko vsekakor predmet specifične akcije Skupnosti, da bi povečali njihovo učinkovitost.

3.4.2

Izkušnje, pridobljene v zadnjih letih v vseh državah članicah, ponazarjajo učinkovitost partnerstev med nacionalnimi in lokalnimi upravami na eni strani in organizacijami civilne družbe na drugi. Odbor upa, da bogastvo izkušenj, pridobljenih v okviru tega sodelovanja pri izvajanju ESB II ne bo izgubljeno, temveč ga bodo dopolnili novi in bolje strukturirani instrumenti.

3.5

Struktura ESB II ustreza različnim stanjem v državah članicah in osrednjemu merilu, naj se sredstva porazdelijo v skladu z močjo posamezne ciljne skupine. Odbor poudarja, da je pri oblikovanju smernic za večletno načrtovanje treba posvetiti pozornost tem razlikam in še zlasti različni stopnji zrelosti teh politik v različnih državah članicah.

3.5.1

Značilno je, pa čeprav skoraj le simboličnega pomena, da se novim državam članicam v prvih treh letih programa dodeli fiksni letni znesek, ki presega znesek za EU-15. Nove države članice so si pridobile le malo izkušenj na tem področju in nekatere se bodo znašle na novi zunanji meji EU. Njihova vključitev v že razvito azilno politiko EU-15 in zmožnost uporabe skupnih instrumentov na tem področju je zato odločilnega pomena. Predvsem morajo biti novim državam članicam dostopne izkušnje, ki so bile pridobljene v EU-15. Prav tako je nujna specifična podpora, ki priznava prednost ukrepom Skupnosti za oblikovanje upravnih kapacitet na področju azilne politike.

3.6

Odbor opozarja, da morajo biti postopki za razpolaganje s sredstvi za ESB II nujno učinkoviti. Treba se je izogibati, da bi zapleteni in nerazumljivi postopki vodili do nepravilnosti. Odbor zahteva, naj civilno-družbenih organizacij, ki se zavzemajo za begunce in osebe z različnimi vrstami zaščite, ne ovirajo zamudni in/ali upravni pogoji, ki jih je le s težavo moč izpolniti, in to niti na ravni držav članic niti na ravni Skupnosti. Ne glede na to, koliko bi nevladna organizacija rada izpolnila zahteve glede preglednosti, deluje drugače in potrebuje popolnoma drugačno fleksibilnost kot na primer gradbeno podjetje, ki zmaga v razpisnem postopku za gradnjo objekta za prvi sprejem. Odbor se boji, da niso ustrezno osvetljene dolžnosti in področja pristojnosti v pogodbah, ki jih pristojni organi sklenejo z organizacijami civilne družbe. Organizacije podpisnice so potem prisiljene, da se ukvarjajo z upravno prakso in izkazi o izdatkih, namesto da bi se posvečale učinkovitosti svojih prizadevanj za spoštovanje pravic in izpolnjevanje potreb ciljnih skupin.

3.6.1

Odbor je nadalje mnenja, da bi morale biti zamudne obresti na zneske, ki jih je treba vrniti v primeru nepravilne uporabe, le simbolične. Tako naj bi preprečili, da države članice za svoje kritje pri razpisih predpišejo utesnjujoče postopke, ki gredo na škodo učinkovitosti angažiranja in udeležbe nevladnih organizacij. Odbor opozarja, da ni azilna politika v nobeni državi članici izključno vprašanje državnih struktur in da v nekaterih državah begunci in osebe, ki jim je priznana neka oblika zaščite, ne bi imeli nikakršnih možnosti, če jih ne bi podpirala nevladna organizacija. Odbor zato zahteva, da se ti pomisleki upoštevajo v izvedbenih določilih za ESB II.

3.7

Odbor poziva Komisijo, naj vzpodbuja države članice, da bi določile skupna merila za preverjanje podatkov. Kvantitativni vidiki so za izvajanje ESB II prav tako pomembni kot kvalitativni vidiki, saj temelji uporaba sredstev sklada za sofinanciranje na podatkih o različnih kategorijah oseb s statusom begunca ali z drugačnimi oblikami zaščite oz. na prosilcih.

3.8

V skladu z drugim odstavkom 26. člena predloga Komisije, bi se morale države članice pri svojih ocenah posvetovati z nevladnimi organizacijami in s socialnimi partnerji.

4.1

Odboru se zdi predlog o ustanovitvi Evropskega sklada za begunce (ESB II) za obdobje 2005-2010 smiseln; razpolaga s precejšnjimi sredstvi in je strukturiran na način, da je odgovornost, ki se deli med države članice in Komisijo v celoti učinkovita. Odbor nadalje vztraja, da naj bosta fazi sprejema in integracije še nadalje temeljna stebra ustrezne azilne politike.

4.2

Odbor pozdravlja dejstvo, da terja predlog, ki zadeva države članice in pristojne organe, ki jih je treba ustanoviti, angažiranost vseh udeleženih akterjev – zlasti organizacij civilne družbe ter regionalnih in lokalnih javnopravnih teritorialnih skupnosti – v okviru čedalje bolj učinkovitega partnerstva. Kljub temu opozarja, da je pri razpolaganju s sredstvi sklada treba dati prednost učinkovitosti ukrepov in da morajo biti postopki za izvajanje ukrepov s strani nevladnih organizacij enostavni in pregledni.

4.3

Odbor izrecno opozarja, da je treba določiti skupna merila za preverjanje podatkov na področju beguncev, da bi lahko zagotovili enako obravnavanje in primerljivost ukrepov, ki se izvajajo v različnih deželah. Zahteva, naj ukrepi Skupnosti v prvi vrsti veljajo oblikovanju zadevnih upravnih kapacitet v novih državah članicah.

4.4

Odbor upa, da bo kmalu sprejeta odločitev o predlogu za ESB II in da bodo to odločitev spremljala ustrezna in pregledna izvedbena določila.