15.2.2011

SL

Uradni list Evropske unije

C 48/81

---

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o novi energetski politiki EU: izvajanje, učinkovitost in solidarnost za državljane (mnenje na lastno pobudo)

2011/C 48/15

Poročevalec: g. HERNÁNDEZ BATALLER

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 18. marca 2010 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

Nova energetska politika EU: izvajanje, učinkovitost in solidarnost za državljane.

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 6. septembra 2010.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 465. plenarnem zasedanju 15. in 16. septembra 2010 (seja z dne 16. septembra) s 44 glasovi za, 2 glasovoma proti in 2 vzdržanima glasovoma.

1.   Sklepi

1.1   Treba je okrepiti vse vidike delovanja notranjega trga z energijo, povezane z infrastrukturo, sistemom javnih naročil, pravilnim delovanjem trga in varstvom potrošnikov. V ta namen EESO vztraja, da je temeljnega pomena razviti energetsko infrastrukturo in vseevropska omrežja, da bi vzpostavili notranji trg z energijo.

Tako je treba še zlasti uvesti mehanizme za določitev meril za oblikovanje cen, da bi preprečili znatne in neupravičene razlike, ki se pogosto napačno utemeljujejo z vrsto uporabljene energije, viri oskrbe in distribucijskimi kanali.

Podobno bi bilo treba uvesti merila in ukrepe za racionalizacijo pridobivanja energije v državah članicah, pri čemer bi bilo treba zagotoviti trajnostno rabo virov ter izkoristiti geografske in podnebne elemente z določanjem najboljših obdobij za delovanje fotovoltaičnih in vetrnih elektrarn ter elektrarn na podlagi plimovanja.

1.1.1   Za pravilno delovanje energetskih trgov je potrebna transparentnost, da imajo lahko konkurenčna podjetja dostop do energetskih omrežij in odjemalcev. Zato morajo oblasti preprečevati izključevalna ravnanja, zlorabe prevladujočega položaja in dogovarjanje med podjetji z namenom omejevanja konkurence. Politika glede konkurence si mora prizadevati tudi za koristi potrošnikov in izboljševanje njihovega položaja, pri čemer mora upoštevati posebne dejavnike, kot so potreba, da se zagotovi zanesljivost oskrbe, prenos energije in končna distribucija. EESO opozarja na svoja mnenja o univerzalni storitvi in storitvah splošnega pomena, v katerih je zavzel trdno stališče o varstvu potrošnikov in poudaril, da je treba jasno opredeliti pojem univerzalne storitve, da bi uvedli skupna pravila za zagotavljanje storitev splošnega pomena.

1.1.2   Zlasti kar zadeva postopke javnih naročil, je treba preprečiti, da bi naročniki zlorabljali svoja pooblastila s pristranskimi razlagami pravic suverenosti iz člena 194(2) PDEU (1), tako da bi določali težje ali diskriminatorne pogoje za dostop do omrežij za prenos zemeljskega plina (2) ali za dostop do omrežja za čezmejno trgovanje z električno energijo (3). In končno, Unija bi si morala institucionalno čimbolj prizadevati za okrepitev in izboljšanje postopkov za zagotavljanje transparentnosti cen za industrijske končne porabnike plina in električne energije (4).

1.1.3   V tem okviru je mogoče pričakovati, da bo prišlo do ponovne opredelitve vloge storitev splošnega gospodarskega pomena v delovanju notranjega trga. V skladu z Lizbonsko pogodbo lahko te storitve učinkoviteje izvajajo naloge, ki jim jih lahko dodelijo nacionalne, regionalne ali lokalne oblasti (5). To je zlasti pomembno na področju energije zaradi prevladujoče vloge storitev, ki jih izvajajo veliki omrežni ponudniki.

1.1.4   Zato bo kočljivo oblikovati uravnotežen pravni okvir med – na eni strani – širokim poljem proste presoje, priznanim nacionalnim organom (glej člen 1 Protokola št. 26, priloženega PEU in PDEU, skupaj s členom 194(2) PDEU), in – po drugi strani – svobodnim delovanjem konkurence na notranjem trgu. Še toliko bolj, ker je sodna praksa Sodišča pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, brez poseganja v pristojnosti držav članic za zagotavljanje dostopa do storitev splošnega gospodarskega pomena (6), poudarila, da mora biti ta dostop v skladu s pogodbami (7) in da je treba možna izvzetja iz določb Pogodbe, ki izhajajo iz notranjega uresničevanja pristojnosti na tem področju, v vsakem primeru razlagati restriktivno (8).

2.   Uvod

2.1   Evropski energetski sektor se bo moral v prihodnjih 40 letih soočiti s številnimi izzivi, zaradi katerih bodo potrebne temeljne spremembe na področju oskrbe z energijo, njenega prenosa in porabe. Za spopad s temi izzivi na evropski ravni se Evropska komisija trenutno posvetuje o pripravi nove energetske strategije za obdobje 2011–2020 in akcijskega načrta za leto 2050. Odbor pa pripravlja mnenje o obeh pobudah.

2.2   Za razvoj celovite in integrirane evropske strategije, s pomočjo katere se bo mogoče lotiti prihodnjih izzivov, mora Evropska unija v polni meri uporabiti nove pristojnosti, ki jih ji podeljuje Lizbonska pogodba na področju energije, in države članice spodbuditi k tesnemu sodelovanju pri nekaterih vprašanjih, ki – s pravnega vidika – sodijo v področje nacionalnih ali deljenih odgovornosti. Nekatera aktualna vprašanja bi lahko zahtevala nadaljnje spremembe pogodb ali celo novo pogodbo (npr. predlog Jacquesa Delorsa za novo pogodbo za ustanovitev evropske skupnosti za energijo). To mnenje se omejuje na Lizbonsko pogodbo in tiste ukrepe, ki so potrebni, da se z njo določene deljene pristojnosti izvajajo tako, da se zagotovi celovit pristop, ter ob spoštovanju pravic potrošnikov in različnih pristojnosti, ki jih Pogodba daje EU in državam članicam.

2.3   Člen 194 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) (9) določa novo podlago za nadnacionalno ukrepanje na področju energije, za katero pa veljajo nekatere omejitve, ki izvirajo iz regulativnega okvira – te izrecno določata veljavno primarno in institucionalno pravo – in iz njegove prihodnje skladnosti z nekaterimi pravicami iz Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju „Listina“).

2.4   V tem smislu bo energetska politika EU lahko svoje cilje – delovanje energetskega trga, zanesljivost oskrbe z energijo, energetsko učinkovitost, varčevanje z energijo in inovativnost, medsebojno povezovanje energetskih omrežij – uresničevala samo, če bodo v celoti skladni z delovanjem notranjega trga in združljivi z izboljšanjem okolja (člen 194(1) PDEU). Komisija želi doseči zlasti cilje zagotavljanja zanesljivosti oskrbe z energijo, trajnostne rabe energetskih virov ter dostopa do energije po konkurenčnih in potrošnikom sprejemljivih cenah, saj povezovanje evropskega energetskega trga ni cilj sam po sebi, temveč bistven korak za dosego navedenih ciljev.

2.5   Tako tudi ukrepi, ki jih bo za doseganje teh ciljev EU v prihodnje sprejemala po rednem zakonodajnem postopku, ne bodo vplivali na pravico držav članic, da določijo pogoje za izkoriščanje svojih energetskih virov, na izbiro med različnimi viri energije in na splošno strukturo njihove oskrbe z energijo (člen 194(2) PDEU).

2.6   Navedena določba, ki izrecno ohranja področja suverenosti držav članic, jim zagotavlja tudi širok manevrski prostor pri ukrepanju v skladu s členom 2(6) PDEU (10), ne da bi jih pri tem ovirala, da ravnajo po „duhu solidarnosti“ med državami članicami, kot navaja člen 194(1) PDEU.

2.7   Ob upoštevanju, da energija zdaj sodi med področja deljene pristojnosti (člen 4(2)(i) PDEU) in zato, da bi, kjer je to mogoče, preprečili prihodnja navzkrižja med splošnim interesom EU, nacionalnimi interesi držav članic (11), posebnimi interesi podjetij s področja energetike, pravicami državljanov ter pravicami potrošnikov in uporabnikov, je primerno, da Evropski ekonomsko-socialni odbor predloži svoje uradno stališče o tej zadevi.

2.8   Komisija je predstavila sklop obsežnih predlogov, s katerimi naj bi izpolnili obveznosti EU na področju boja proti podnebnim spremembam in spodbujanja obnovljivih virov energije do leta 2020. V ta namen sta se Svet in Parlament zavezala za zmanjšanje izpustov toplogrednih plinov za 20 %, določitev 20-odstotnega deleža obnovljivih virov energije in izboljšanje energetske učinkovitosti za 20 %. Zato je Komisija sprejela novo splošno uredbo o skupinskih izjemah, v skladu s katero so državne pomoči za obnovljive vire energije in energetsko učinkovitost izvzete iz priglasitve, če izpolnjujejo določena merila.

2.9   Med ključnimi vprašanji, ki jih Komisija obravnava v dokumentu za novo energetsko strategijo za Evropo 2011–2020, so poleg varstva državljanov kot potrošnikov in dostopa do energetskih storitev in delovnih mest, ki jih ustvarja gospodarstvo z nizkimi izpusti CO2, tudi naslednja:

—	izvajanje že odobrenih ukrepov za liberalizacijo trga z energijo ter boj proti podnebnim spremembam in strateški načrt za energetsko tehnologijo (Strategic Energy Technology Plan, SET),

—	časovni načrt za zmanjševanje izpustov CO2 v energetiki do leta 2050,

—	tehnološke inovacije,

—	okrepitev in usklajevanje zunanje politike ter

—	zmanjšanje potreb po energiji (akcijski načrt za energetsko učinkovitost), zlasti razvoj potrebne infrastrukture za oskrbo z energijo in distribucijo, da bi oskrbo uskladili s povpraševanjem na notranjem trgu z energijo.

2.10   Ti predlogi Komisije, med katerimi so nekateri še v postopku sprejemanja na Svetu in v Parlamentu, ter njihovo prihodnje izvajanje v državah članicah (npr. distribucija zemeljskega plina, razširitev uporabe obnovljivih virov energije in ukrepi za energetsko učinkovitost v prometu, gradbeništvu itd), odražajo logiko, ki si prizadeva uresničevati cilje strategije 20-20.

3.   Splošne ugotovitve

3.1   Vendar pa je treba opredeliti ukrepe, ki so – ker pogodbi ne dajeta zadostne pravne podlage – potrebni za to, da bi v kratkem času ustvarili pravo energetsko politiko v skladu z izzivi EU v 21. stoletju. V tem smislu so bile že priporočene nekatere pobude, kot je predlog Jacquesa Delorsa za sklenitev nove pogodbe o ustanovitvi evropske skupnosti za energijo, ki bi Evropski uniji dala pristojnosti za spodbujanje ustvarjanja novih in boljših transnacionalnih omrežij energetske infrastrukture ter za skupne sklade in sredstva za raziskave, razvoj in inovacije na področju energije ali – med drugim – poslovnih instrumentov za skupno delovanje na mednarodnih trgih energentov (12).

3.2   Po drugi strani – in v zvezi z že omenjenim členom 194 PDEU – kaže razmisliti o obsegu treh področij, na katera bodo vplivali javni ukrepi na nacionalni in nadnacionalni ravni, in sicer: varstvo in razvoj pravic državljanov EU, skladnost uporabe izjem zaradi nacionalne varnosti držav z nadnacionalno varnostjo oskrbe z energijo, ter združljivost nacionalnih ukrepov z vzpostavitvijo in delovanjem notranjega trga z energijo, predvsem kar se nanaša na prometno infrastrukturo in distribucijo, povezave energetskih omrežij, sistem javnih naročil in pravice potrošnikov.

3.3   Zagotovo je jedro pravic, ki so najtesneje povezane s prihodnjimi ukrepi EU na področju energije, priznano v Naslovu IV (Solidarnost) Listine: v členih 36 (Dostop do storitev splošnega gospodarskega pomena), 37 (Varstvo okolja) in 38 (Varstvo potrošnikov). Kazalo bi proučiti, kakšne bi bile možne posledice, če bi vse države članice ratificirale Protokol 14 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), ki skupaj z Lizbonsko pogodbo odpira vrata za pristop EU k EKČP.

3.3.1   Te določbe opredeljujejo načela za institucionalne ukrepe EU, vendar ne priznavajo izrecno pravic državljanov kot posameznikov (13), čeprav v primeru varstva okolja in potrošnikov obstaja trden evropski pravni okvir za varovanje interesov posameznikov in tako imenovanih „razpršenih interesov“. Ne glede na to pa bo izvajanje Protokola št. 26 o storitvah splošnega pomena v prilogi k PEU in PDEU predvidoma izboljšalo dostop državljanov do različnih energetskih virov, s čimer se upošteva še posebej položaj najbolj prikrajšanih skupin.

3.3.2   Iz navedenih razlogov je možno pričakovati pravne napetosti med EU in državami članicami zaradi težkega usklajevanja nadnacionalne naloge liberalizacije in/ali usklajevanja ključnih elementov delovanja trga z energijo v Evropi in naloge države, da ohranja socialno blaginjo (14). Vendar pa Komisija nasprotno meni, da bo sodelovanje med državami članicami povečalo nacionalno varnost.

3.3.3   To še posebej zato, ker – kot je znano – Listina določa le minimalne standarde za zaščito pravic in svoboščin, ki jih priznava (15), in zanjo poleg tega veljajo omejitve pri uporabi na ozemlju nekaterih držav članic (16). Gre za to, da bi – kolikor je mogoče – ohranili socialno kohezijo, da bi pri dostopu do energije zagotavljali pravice do solidarnosti ekonomsko najšibkejšim slojem prebivalstva, ranljivim skupinam in invalidom.

3.3.4   Še posebej zato, ker zaradi uničujočih učinkov sedanje svetovne gospodarske krize na zaposlovanje (izgube delovnih mest), plače (spremembe plač) in zmožnosti oblasti za ohranjanje socialnih storitev grozi, da bodo veliki deli prebivalstva ostali brez dostopa do energije in se bo porajala „energetska revščina“.

3.4   Drugo vprašanje, ki ga treba rešiti, je skladnost med strategijami nacionalne varnosti držav članic in potrebo po zagotavljanju zanesljivosti oskrbe z energijo na nadnacionalni ravni.

3.4.1   Viri in oskrbovalne poti za energijo v EU morajo prispevati k zanesljivosti oskrbe EU kot celote in vsake države članice posebej. Zanesljivost oskrbe bo v prihodnosti odvisna od tega, v kakšno smer se bo razvijalo razmerje med gorivi, od razvoja proizvodnje v EU in tretjih državah, ki jo oskrbujejo, ter od naložb v skladiščne zmogljivosti in oskrbovalne poti v EU in zunaj nje.

3.4.2   Ker člen 4(2) Pogodbe o EU (PEU) priznava, da je nacionalna varnost „temeljna državna funkcija“ in državam članicam izrecno in izključno podeljuje odgovornost za njeno zaščito, bo treba vzpostaviti okvire za politično in zakonodajno usklajevanje med EU in državami članicami, da bi dosegli sinergije in komplementarnosti iz člena 194(1) PDEU.

3.4.3   V ta namen bo treba raziskati načine za institucionalno krepitev agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev (17), naloge katere vključujejo spodbujanje izmenjave dobrih praks in sodelovanje med regulativnimi organi in gospodarskimi akterji, izdajanje mnenj o skladnosti katerekoli odločitve, ki jo sprejmejo nacionalni regulatorji, z nadnacionalnimi obveznostmi, in – v določenih okoliščinah – odločanje o načinih in pogojih za dostop in operativno varnost infrastrukture za elektriko in plin, ki povezuje vsaj dve državi članici. To zahteva usklajevanje in sodelovanje med državami članicami pod nadzorom agencije. Vendar mora biti vsaka razširitev ali sprememba pristojnosti agencije v skladu s splošnimi omejitvami, ki jih je Sodišče opredelilo v sodni praksi, zlasti v svoji sodbi v primeru Meroni (18).

3.4.4   Gre za zagotovitev izvajanja sedanje pravne ureditve EU na področju zanesljivosti oskrbe z energijo – ki je bila pripravljena in sprejeta pred že omenjenim členom 4(2) PEU in ki zajema tako izključno nadnacionalne ukrepe (19) kot tudi ukrepe na področju skupne zunanje in varnostne politike ter ad hoc stališče spomladanskega zasedanja Evropskega sveta 2010 o zanesljivosti oskrbe z energijo (20) – in zagotovitev njene skladnosti z nekaterimi določbami Evropske energetske listine v zvezi z uporabo infrastrukture za prenos energije ter tranzit energetskih snovi in proizvodov (21).

3.4.5   Za okrepitev zanesljivosti oskrbe in solidarnosti med državami članicami v nujnih primerih Skupnosti in zlasti za podporo tistim državam članicam, kjer so geografske ali geološke razmere manj ugodne, morajo države članice pripraviti skupne načrte preventivnih ali nujnih ukrepov na nadnacionalni ali celo transnacionalni ravni. Te načrte bi bilo treba redno posodabljati in objavljati. Kohezijski sklad in strukturni skladi bi bili lahko v prihodnosti pomemben element za finančno podporo tem načrtom.

3.4.6   Za boljše varovanje navedenih ciljev bi kazalo čimprej – v skladu s členom 122 PDEU – sprejeti ukrepe, ki bi urejali dobavo nekaterih energetskih proizvodov v primeru resnih težav, v katerih bi se lahko znašle države članice, in opredeliti postopek za določitev finančne pomoči državam članicam, prizadetih zaradi naravnih nesreč ali izrednih dogodkov. Poleg bi bilo treba pretehtati uporabo člena 149 PDEU kot dodatne pravne podlage za doseganje navedenih ciljev, če bi se to zdelo primerno zaradi posebnih okoliščin, ki bi upravičevale sprejetje nadnacionalnih ukrepov.

3.4.7   Glede na izzive in cilje EU na področju energije se zdi potrebno, da bi se zavzeli za opredelitev resnične „evropske javne službe za energijo“, ki bi – ob upoštevanju načela subsidiarnosti – med drugim imela nalogo, da vzpostavi javni register o navadah glede porabe energije v državah članicah, vrstah porabljene energije v teh državah, sredstvih za preprečevanje nesreč, povezanih z uporabo in prenosom energije, usklajevanju civilne zaščite v te namene itd.

---

(1)  Nadnacionalni pravni okvir je trenutno določen z Direktivo 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31.3.2004 (UL L 134), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2005/51/ES (UL L 257) in Uredbo 2083/2005/ES (UL L 333).

(2)  Določbe Uredbe 715/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13.7.2009 (UL L 211) bodo začele veljati leta 2011, da se olajša prosta konkurenca.

(3)  Tudi določbe Uredbe 714/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 211) bodo začele veljati leta 2011.

(4)  V skladu s cilji direktiv 90/377/EGS Sveta z dne 29.6.1990 (UL L 185), 2003/54/ES in 2003/55/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26.6.2003 (UL L 176) in predloga direktive Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29.11.2007 (COM(2007) 735 konč.).

(5)  Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena, priložen PEU in PDEU, dopolnjuje člen 14 PDEU in ponuja Sodišču dodatno podlago za razlago člena 36 listine o tem vprašanju.

(6)  Zato je Sodišče državam članicam med drugim priznalo pravico, da storitve splošnega gospodarskega pomena, ki jih zaupajo določenim podjetjem, pogojujejo s cilji svojih nacionalnih politik; sodba z dne 23.10.1997, zadeva C-159/94, Komisija proti Franciji, Zbirka odločb I-5815, točka 49.

(7)  Sodba Sodišča z dne 23.5.2000, zadeva C-209/98, Sydhavnens Stens, Zbirka odločb I-3743, točka 74.

(8)  Sodba Sodišča z dne 17.5.2001, zadeva C-340/99, TNT Traco, Zbirka odločb I-4109, točke 56–58.

(9)  UL C 83, 30.3.2010, str. 47.

(10)  

(11)  Še zlasti zapleteno utegne biti razmerje med regulativnimi režimi in upravnimi praksami glede na vsebino člena 2(2) PDEU, ki za zavezujoče odločanje na tem področju pooblašča tako EU kot države članice in slednjim priznava izvajanje njihove pristojnosti, če EU ni uporabila svoje ali če se je odločila, da jo bo prenehala izvajati. Poleg tega edini člen Protokola št. 25 (o izvajanju deljenih pristojnosti), priloženega PEU in PDEU, določa: „Kadar Unija ukrepa na posameznem področju, […] zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt Unije, in torej ne zajema celotnega področja.“

(12)  Glej raziskovalno mnenje CESE 990/2010 o energetski revščini v povezavi z liberalizacijo in gospodarsko krizo.

(13)  Glej BENOÎT ROHMER, F., in drugi, Commentary of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, Bruselj, 2006, str. 312 in naslednje, ter LUCARELLI, A., in drugi: L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali del’Unione Europea, Bologna, 2002, str. 251 in naslednje.

(14)  Glej MOREIRO GONZÁLEZ, C. J.: El objetivo del bienestar social en el contexto de crisis económica mundial, Gaceta Jurídica de la UE y de la Competencia, Nueva Época, 11.5.2009, str. 7 in naslednje.

(15)  Glej člena 51 in 52 Listine ter Izjavo št. 1 držav članic o Listini, priloženo Sklepni listini medvladne konference, ki je 13.12.2007 sprejela Lizbonsko pogodbo, UL C 83, 30.3.2010, str. 337, in razlage Listine, ki jih je pripravil prezidij Evropske konvencije; prezidij je Listino pripravil in jo posodobil, UL C 303/2, 14.12.2007, str. 17 in naslednje.

(16)  Kot določajo Protokol št. 30, priložen PEU in PDEU, o uporabi Listine na Poljskem in v Združenem kraljestvu, in izjave št. 61 in 62 Republike Poljske ter št. 53 Češke republike, priložene Sklepni listini medvladne konference, ki je sprejela Lizbonsko pogodbo.

(17)  Agencija je bila ustanovljena z Uredbo (ES) št. 713/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13.7.2009, UL L 211, 14.8.2009.

(18)  V zvezi s tem je treba opozoriti, da po sodni praksi Sodišča ni dopustno prenesti na Komisijo pravnih pooblastil ali izvršnih pristojnosti, razen če so te pristojnosti izrecno predvidene v Pogodbi (sodba v zadevi Meroni z dne 17. julija 1959, Zbirka odločb str. 331).

(19)  Glej npr. Sporočilo Komisije o drugem strateškem pregledu energetske politike: akcijski načrt EU za varnost preskrbe in solidarnost pri preskrbi z energijo, COM(2008) 781 konč., v katerem Komisija med drugimi ustreznimi ukrepi predlaga spremembo Direktive 2006/67/ES o strateških rezervah nafte, kar je privedlo do sprejetja Direktive Sveta 2009/119/ES z dne 14.9.2009, UL L 265, in Direktive 2004/67/ES o varnosti oskrbe z zemeljskim plinom; zeleno knjigo Varnemu, trajnostnemu in konkurenčnemu evropskemu energetskemu omrežju naproti (COM(2008) 782 konč.), itd.

(20)  Sklepi Evropskega sveta, Bruselj, 25. in 26.3.2010, dok. Co EUR 4, CONCL 1.

(21)  Sklep 98/181/ES, ESPJ in Euratom Sveta in Komisije (UL L 69, 23.9.1997) in Sklep 2001/595/ES Sveta (UL L 209, 13.7.2001).

---

---