(1)

Z razvojem pristojnosti Evropske unije se državljani vse pogosteje srečujejo z institucijami, organi, uradi in agencijami Unije, pri čemer njihove postopkovne pravice niso vedno ustrezno varovane.

(2)

V Uniji, ki upošteva načelo pravne države, je treba zagotoviti, da so postopkovne pravice in obveznosti vedno ustrezno opredeljene in razvite ter da se v vsakem trenutku ustrezno spoštujejo. Državljani upravičeno pričakujejo visoko raven preglednosti in učinkovitosti ter hitro obravnavo in odzivnost institucij, organov, uradov in agencij. Državljani so prav tako upravičeni do prejema ustreznih informacije glede možnosti nadaljnjega ukrepanja v zvezi z zadevo.

(3)

Obstoječi predpisi in načela Unije o dobrem upravljanju so razpršeni v številnih različnih virih: primarni zakonodaji, sekundarni zakonodaji, sodni praksi Sodišča Evropske unije, nezavezujoči zakonodaji in enostranskih zavezah institucij Unije.

(4)

Unija je z leti razvila veliko število sektorskih upravnih postopkov, in sicer tako v obliki zavezujočih pravil kot nezavezujoče zakonodaje, pri čemer ni nujno upoštevala splošne skladnosti sistema. Zaradi te kompleksne raznovrstnosti postopkov je prišlo do vrzeli in neskladij v teh postopkih.

(5)

Dejstvo, da Unija nima skladnega in celovitega sistema kodificiranih pravil upravnega prava, državljanom otežuje razumevanje njihovih upravnih pravic na podlagi prava Unije.

(6)

Aprila 2000 je Evropski varuh človekovih pravic institucijam predlagal kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev v prepričanju, da bi se moral isti kodeks uporabljati za vse institucije, organe, urade in agencije Unije.

(7)

V svoji resoluciji z dne 6. septembra 2001 je Parlament potrdil osnutek kodeksa Evropskega varuha človekovih pravic s spremembami in pozval Komisijo, naj na podlagi člena 308 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti predloži predlog uredbe, ki bo vsebovala kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev.

(8)

Obstoječi notranji kodeksi ravnanja, ki so jih naknadno sprejele različne institucije in ki povečini temeljijo na omenjenem kodeksu Evropskega varuha človekovih pravic, imajo omejen učinek, se medsebojno razlikujejo in niso pravno zavezujoči.

(9)

Začetek veljavnosti Lizbonske pogodbe je Uniji zagotovil pravno podlago za sprejetje uredbe o upravnem postopku. Člen 298 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) omogoča sprejetje uredb za zagotovitev, da institucije, organe, urade in agencije Unije pri izvajanju njihovih nalog podpira odprta, učinkovita in neodvisna evropska uprava. Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe je Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina) dobila enako pravno veljavo kot Pogodbi.

(10)

V naslovu V Listine („Pravice državljanov“) je pravica do dobrega upravljanja zapisana v členu 41, ki določa, da ima vsakdo pravico do tega, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku. Člen 41 Listine nadalje neizčrpno navaja nekatere od elementov, ki jih zajema pravica do dobrega upravljanja, kot so pravica vsake osebe, da se izjavi, pravica vsake osebe do vpogleda v njen spis, pravica do obrazložitve odločitev, pravica do nadomestila za škodo, ki so jo povzročile institucije ali njihovi uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti, ter jezikovne pravice.

(11)

Učinkovita uprava Unije je ključnega pomena za javni interes. Prekomerno število pravil in postopkov, vendar pa tudi njihovo pomanjkanje, lahko vodi k upravnim nepravilnostim, ki so prav tako lahko posledica nasprotujočih si, neskladnih ali nejasnih pravil in postopkov.

(12)

Ustrezno strukturirani in skladni upravni postopki podpirajo tako učinkovito upravo kot tudi ustrezno izvrševanje pravice do dobrega upravljanja, ki je zajamčeno kot splošno načelo prava Unije in v skladu s členom 41 Listine.

(13)

V svoji resoluciji z dne 15. januarja 2013 je Evropski parlament pozval k sprejetju uredbe o zakonu Evropske unije o upravnem postopku, da bi z odprto, učinkovito in neodvisno evropsko upravo zajamčili pravico do dobrega upravljanja. Oblikovanje skupnega sklopa pravil o upravnem postopku na ravni institucij, organov, uradov in agencij Unije bi moralo okrepiti pravno varnost in zapolniti vrzeli v pravnem sistemu Unije ter tako prispevati k skladnosti z načelom pravne države.

(14)

Namen te uredbe je vzpostaviti sklop postopkovnih pravil, ki bi jih uprava Unije morala spoštovati pri izvajanju svojih upravnih dejavnosti. Namen teh postopkovnih pravil je zagotoviti tako odprto, učinkovito in neodvisno upravo kot tudi ustrezno izvrševanje pravice do dobrega upravljanja.

(15)

V skladu s členom 298 PDEU se ta uredba ne bi smela uporabljati za uprave držav članic. Nadalje se ta uredba ne bi smela uporabljati za zakonodajne postopke, sodne postopke in postopke, ki vodijo k sprejetju nezakonodajnih aktov, ki temeljijo neposredno na Pogodbah, delegiranih aktov ali izvedbenih aktov.

(16)

Ta uredba bi se morala uporabljati za upravo Unije brez poseganja v druge pravne akte Unije, ki določajo posebna upravna postopkovna pravila. Vendar upravni postopki za posamezen sektor niso povsem skladni in popolni. Z namenom zagotavljanja splošne skladnosti upravnih dejavnosti uprave Unije in ob polnem spoštovanju pravice do dobrega upravljanja bi tako morali pravne akte, ki določajo posebna upravna postopkovna pravila, razlagati v skladu s to uredbo, zadevne določbe te uredbe pa bi morale zapolniti njihove vrzeli. Ta uredba določa pravice in obveznosti kot privzeto pravilo za vse upravne postopke v skladu z zakonodajo Unije in tako zmanjšuje razdrobljenost veljavnih postopkovnih pravil, ki izhajajo iz zakonodaje za posamezen sektor.

(17)

Postopkovna upravna pravila, določena v tej uredbi, so namenjena izvajanju načel dobrega upravljanja, opredeljenih v različnih pravnih virih, ob upoštevanju sodne prakse Sodišča Evropske unije. Ta načela so podana v nadaljevanju, njihova ubeseditev pa bi morala predstavljati podlago za razlago določb te uredbe.

(18)

Načelo pravne države, kot je zapisano v členu 2 Pogodbe o Evropski uniji, predstavlja samo srce in dušo vrednot Unije. V skladu s tem načelom mora vsak ukrep Unije temeljiti na Pogodbah, v skladu z načelom prenosa pristojnosti. Nadalje načelo zakonitosti, ki logično izhaja iz načela pravne države, zahteva, da se dejavnosti uprave Unije izvajajo v polni skladnosti z zakonom.

(19)

Vsak pravni akt Unije mora biti skladen z načelom sorazmernosti. Slednje zahteva, da so vsi ukrepi uprave Unije ustrezni in potrebni za dosego ciljev, ki jih upravičeno zasleduje zadevni ukrep: kjer obstaja možnost izbire med več potencialno ustreznimi ukrepi, je treba izbrati najmanj obremenjujočo možnost, nobena dajatev, ki jo naloži uprava, pa ne bi smela biti nesorazmerna glede na zastavljene cilje.

(20)

Pravica do dobrega upravljanja zahteva, da uprava Unije sprejema upravne akte v skladu z upravnimi postopki, ki zagotavljajo nepristranskost, pravičnost in pravočasnost.

(21)

Pravica do dobrega upravljanja zahteva, da je strankam vročen vsakršen sklep o začetku upravnega postopka ter da se jim zagotovijo ustrezne informacije, s čimer se jim omogoči, da uveljavljajo svoje pravice v okviru upravnega postopka. V ustrezno utemeljenih in izjemnih primerih, kjer to zahteva javni interes, lahko uprava Unije vročitev opravi kasneje oziroma je ne opravi.

(22)

Če se upravni postopek sproži na podlagi vloge stranke, pravica do dobrega upravljanja upravi Unije nalaga obveznost, da pisno potrdi prejem vloge. V potrditvi prejema bi morale biti navedene potrebne informacije, ki bi stranki omogočile, da uveljavlja svojo pravico do obrambe v upravnem postopku. Vendar bi morala uprava Unije imeti pravico, da zavrne nesmiselne vloge ali vloge, ki pomenijo zlorabo, saj bi lahko ogrozile upravno učinkovitost.

(23)

Za zagotovitev pravne varnosti bi moral biti upravni postopek sprožen v razumnem času po tem, ko se je zgodil dogodek. Zato bi morala ta uredba vsebovati določbe glede zastaralnega roka.

(24)

Pravica do dobrega upravljanja zahteva skrbno ravnanje uprave Unije, kar upravo zavezuje, da v vseh fazah postopka skrbno in nepristransko ugotavlja in pregleduje vse zadevne dejanske in pravne elemente primera ter pri tem upošteva vse zadevne interese. V ta namen bi morala biti uprava Unije pooblaščena, da zasliši stranke, priče in strokovnjake, zahteva dokumente in evidence ter izvaja obiske ali inšpekcijske preglede. Pri izbiri strokovnjakov bi morala uprava Unije zagotoviti, da so strokovno usposobljeni in da nanje ne vpliva nasprotje interesov.

(25)

Med preiskavami, ki jih izvaja uprava Unije, bi stranke morale biti dolžne sodelovati tako, da upravi pomagajo ugotoviti dejstva in okoliščine primera. Kadar uprava Unije zaprosi stranke za sodelovanje, bi jim morala dati ustrezen rok za odgovor in jih opomniti glede privilegija zoper samoobtožbo, kadar bi upravni postopek lahko privedel do kazni.

(26)

Pravica do nepristranske obravnave s strani uprave Unije je logična posledica temeljne pravice do dobrega upravljanja in pomeni, da so se zaposleni dolžni vzdržati sodelovanja v upravnem postopku, v katerem imajo, bodisi neposredno bodisi posredno, oseben interes, vključno zlasti s kakršnim koli družinskim ali finančnim interesom, ki bi ogrozil njihovo nepristranskost.

(27)

Pravica do dobrega upravljanja lahko zahteva, da uprava v določenih pogojih izvede inšpekcijske preglede, kadar je to potrebno za izpolnitev dolžnosti ali dosego cilja v skladu s pravom Unije. Ti inšpekcijski pregledi bi morali upoštevati določene pogoje in postopke, da se zavarujejo pravice strank.

(28)

Pravico osebe, da se izjavi, bi morali spoštovati v vseh postopkih, sproženih v zvezi z osebo, za katere je mogoče, da bo njihova posledica ukrep, ki škodljivo vpliva na to osebo. Te pravice ne bi smeli izključiti ali omejiti z nobenim zakonodajnim ukrepom. Pravica osebe, da se izjavi, terja, da zadevna oseba prejme točno in popolno navedbo podanih trditev ali ugovorov in ima priložnost, da posreduje pripombe o resničnosti in ustreznosti dejstev ter o uporabljenih dokumentih.

(29)

Pravica do dobrega upravljanja vključuje pravico stranke v upravnem postopku do vpogleda v lasten spis, kar je prav tako bistven pogoj za pravico osebe, da se izjavi. Kadar varovanje upravičenih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti ne dopušča neomejenega vpogleda v spis, bi stranki morali zagotoviti vsaj ustrezen povzetek njegove vsebine. Da bi posameznikom olajšali vpogled v spise in tako zagotovili pregledno upravljanje informacij, bi morala uprava Unije voditi evidenco o dohodni in odhodni pošti, prejetih dokumentih in izvedenih ukrepih ter oblikovati seznam evidentiranih spisov.

(30)

Uprava Unije bi morala upravne akte sprejemati v razumnem časovnem roku. Počasna uprava je slaba uprava. Vsakršna zamuda pri sprejemanju upravnih aktov bi morala biti upravičena, stranke v upravnem postopku pa o tem ustrezno obveščene, pri čemer bi jim morali posredovati pričakovani datum, ko bo po ocenah sprejet upravni akt.

(31)

Pravica do dobrega upravljanja upravi Unije nalaga obveznost, da jasno navede razloge, na katerih temeljijo njeni upravni akti. V obrazložitvi bi morali biti navedeni pravna podlaga za akt, splošne razmere, ki so vodile k njegovemu sprejetju, in splošni cilji, ki si jih prizadeva doseči. V obrazložitvi bi morala biti jasno in nedvoumno navedena utemeljitev pristojnega organa, ki je sprejel akt, in sicer na takšen način, da bi zadevnim strankam omogočili, da se odločijo, ali želijo braniti svoje pravice z vlogo za sodno presojo.

(32)

V skladu s pravico do učinkovitega pravnega sredstva niti Unija niti države članice ne bi smele praktično onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, podeljenih s pravom Unije. Pravzaprav so dolžne zagotavljati dejansko in učinkovito sodno zaščito, prepovedano pa jim je izvajanje kakršnega koli pravila ali postopka, ki bi lahko, tudi zgolj začasno, preprečil polno veljavnost in učinek prava Unije.

(33)

Za lažje uveljavljanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva bi morala uprava Unije v svojih upravnih aktih navesti, katera pravna sredstva imajo na voljo stranke, kadar ti akti vplivajo na njihove pravice in interese. Poleg možnosti, da stranka sproži sodni postopek ali vloži pritožbo pri Evropskem varuhu človekovih pravic, bi morala imeti tudi pravico zaprositi za upravni pregled, pri čemer bi morala biti obveščena o postopku in rokih za predložitev tovrstne zahteve.

(34)

Zahteva za upravni pregled ne posega v pravico stranke do pravnega sredstva. Za namene določanja rokov za predložitev zahteve za upravni pregled velja, da je upravni akt dokončen, če stranka zahteve za upravni pregled ne predloži v določenem roku oziroma, če stranka to zahtevo predloži, je dokončni administrativni akt tisti, ki zaključi upravni pregled.

(35)

V skladu z načeloma preglednosti in pravne varnosti bi morale stranke v upravnem postopku jasno razumeti svoje pravice in dolžnosti, ki izhajajo iz upravnega akta, naslovljenega nanje. V ta namen bi morala uprava Unije zagotoviti, da so njeni upravni akti sestavljeni v jasnem, preprostem in razumljivem jeziku ter da začnejo veljati po tem, ko so bili vročeni strankam. Pri izvajanju te obveznosti je nujno, da uprava Unije ustrezno uporablja informacijske in komunikacijske tehnologije ter se prilagaja njihovemu razvoju.

(36)

Za namene preglednosti in upravne učinkovitosti bi morala uprava Unije zagotoviti, da pristojen organ popravi tiskarske, računske oziroma podobne napake v njenih upravnih aktih.

(37)

Načelo zakonitosti, ki logično izhaja iz načela pravne države, upravi Unije nalaga dolžnost, da popravi ali umakne nezakonite upravne akte. Vendar bi morala ob upoštevanju dejstva, da je lahko vsakršen popravek ali umik upravnega akta v nasprotju z varovanjem upravičenih pričakovanj in načelom pravne varnosti, uprava Unije skrbno in nepristransko oceniti posledice popravka ali umika na druge stranke in v razlogih za popravek ali umik upravnega akta navesti ugotovitve iz takšne ocene.

(38)

Državljani Unije imajo pravico, da se na institucije, organe, urade in agencije Unije obrnejo v enem od jezikov Pogodb in prejmejo odgovor v istem jeziku. Uprava Unije bi morala spoštovati jezikovne pravice strank tako, da bi zagotovila, da se upravni postopek izvaja v enem od jezikov Pogodb, ki ga izbere stranka. V primeru, da je upravni postopek sprožila uprava Unije, bi moralo biti prvo obvestilo sestavljeno v enem od jezikov Pogodb, ki ustreza državi članici, v kateri se nahaja stranka.

(39)

Načelo preglednosti in pravica do dostopa do dokumentov sta še zlasti pomembna v okviru upravnega postopka, brez poseganja v zakonodajne akte, sprejete v skladu s členom 15(3) PDEU. Vsakršne omejitve teh načel bi bilo treba razlagati ozko, da se zagotovi skladnost z načeli, opredeljenimi v členu 52(1) Listine, zato bi morale biti predvidene v zakonodaji in spoštovati bistvo pravic in svoboščin, zanje pa bi moralo veljati načelo sorazmernosti.

(40)

Pravica do varstva osebnih podatkov pomeni, da bi, brez poseganja v zakonodajne akte, sprejete v skladu s členom 16 PDEU, podatki, ki jih uporablja uprava Unije, morali biti točni, posodobljeni in zakonito zabeleženi.

(41)

Načelo varovanja upravičenih pričakovanj izhaja iz načela pravne države in pomeni, da ukrepi javnih organov ne bi smeli posegati v pridobljene pravice in končni pravni položaj, razen kjer je to nujno potrebno zaradi javnega interesa. Če se upravni akt popravi ali umakne, bi se morala ustrezno upoštevati upravičena pričakovanja.

(42)

Načelo pravne varnosti zahteva, da so pravila Unije jasna in natančna. Namen tega načela je zagotoviti, da razmere in pravna razmerja, ki jih ureja pravo Unije, ostanejo predvidljivi v smislu, da lahko posamezniki nedvoumno ugotovijo, katere so njihove pravice in dolžnosti, ter sprejmejo temu ustrezne ukrepe. V skladu z načelom pravne varnosti retroaktivnih ukrepov razen v pravno upravičenih primerih ne bi smeli sprejemati.

(43)

Z namenom zagotavljanja splošne skladnosti pri dejavnostih uprave Unije bi morali biti splošni upravni akti skladni z načeli dobrega upravljanja, opredeljenimi v tej uredbi.

(44)

Pri razlagi te uredbe bi morali posebno pozornost posvečati enaki obravnavi in nediskriminaciji, ki veljata za upravne dejavnosti kot logični posledici načela pravne države ter načel učinkovite in neodvisne evropske uprave –

(a)

zakonodajnih postopkov;

(b)

sodnih postopkov;

(c)

postopkov, ki vodijo k sprejetju nezakonodajnih aktov, ki temeljijo neposredno na Pogodbah, delegiranih aktov ali izvedbenih aktov.

(a)

„uprava Unije“ pomeni upravo institucij, organov, uradov in agencij Unije;

(b)

„upravne dejavnosti“ pomenijo dejavnosti, ki jih za izvajanje prava Unije opravlja uprava Unije, z izjemo postopkov, navedenih v členu 2(2);

(c)

„upravni postopek“ pomeni postopek, po katerem Unija pripravi, sprejme, izvaja in izvršuje upravne akte;

(d)

„uslužbenec“ pomeni uradnika v skladu s členom 1a Kadrovskih predpisov in uslužbenca, kot je opredeljen v alineah od 1 do 3 člena 1 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije;

(e)

„pristojni organ“ pomeni institucijo, organ, urad ali agencijo Unije oziroma subjekt znotraj njih oziroma nosilca funkcije znotraj uprave Unije, ki je v skladu z veljavnim pravom pristojen za upravni postopek;

(f)

„stranka“ pomeni fizično ali pravno osebo, na pravni položaj katere lahko vpliva izid upravnega postopka.

(a)

referenčna številka in datum;

(b)

vsebina in namen postopka;

(c)

opis glavnih faz postopka;

(d)

ime in kontaktni podatki odgovornega uslužbenca;

(e)

pristojni organ;

(f)

rok za sprejetje upravnega akta in posledice, v kolikor se v tem roku upravni akt ne sprejme;

(g)

pravna sredstva, ki so na voljo;

(h)

naslov spletne strani iz člena 28, v kolikor takšna spletna stran obstaja.

(a)

referenčna številka in datum;

(b)

datum prejema vloge;

(c)

opis glavnih faz postopka;

(d)

ime in kontaktni podatki odgovornega uslužbenca;

(e)

rok za sprejetje upravnega akta in posledice, v kolikor se v tem roku upravni akt ne sprejme;

(f)

naslov spletne strani iz člena 28, v kolikor takšna spletna stran obstaja.

(a)

da prejmejo vse ustrezne informacije, povezane s postopkom, na jasen in razumljiv način;

(b)

da komunicirajo in, kjer je mogoče in ustrezno, izpolnijo vse postopkovne formalnosti na daljavo in z elektronskimi sredstvi;

(c)

da uporabljajo kateri koli jezik Pogodb in da prejmejo odgovor v jeziku Pogodb, ki so ga same izbrale;

(d)

da so obveščene o vseh postopkovnih korakih in sklepih, ki bi lahko vplivali nanje;

(e)

da jih zastopa odvetnik ali druga oseba po njihovem izboru;

(f)

da plačajo zgolj dajatve, ki so razumne in sorazmerne s stroškom zadevnega postopka.

(a)

zasliši stranke, priče in strokovnjake,

(b)

zahteva dokumente in evidence,

(c)

izvede obiske in inšpekcijske preglede.

(a)

vročitve sklepa o začetku upravnega postopka, v kolikor ga je začela uprava Unije, ali

(b)

potrdila o prejemu vloge, v kolikor je bil upravni postopek sprožen z vlogo.

(a)

povezavo na veljavno zakonodajo;

(b)

kratko pojasnilo glavnih pravnih zahtev in njihovo upravno razlago;

(c)

opis glavnih faz postopka;

(d)

navedbo organa, pristojnega za sprejetje končnega akta;

(e)

navedbo roka za sprejetje akta;

(f)

navedbo razpoložljivih pravnih sredstev;

(g)

povezavo na standardne obrazce, ki jih lahko uporabijo stranke pri svojem komuniciranju z upravo Unije v okviru postopka.