2.2.2017   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 34/1

Spravodajca:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

EHSV sa domnieva, že rozpočet EÚ môže predstavovať zásadný nástroj na riešenie aktuálnych výziev a ich štrukturálnych zmien. Je však potrebné dôsledne preskúmať a vyhodnotiť, na čo sa prostriedky z neho vynakladajú, ako sa vynakladajú, ako sa vyhodnocuje výkonnosť takto vynaložených prostriedkov a ako sa informuje  (1) o dosiahnutých výsledkoch. Za týchto predpokladov sa rozpočet EÚ môže chopiť prioritných výziev EÚ a môže prispieť k obnoveniu dôvery európskeho obyvateľstva v EÚ aj v podmienkach absolútneho a relatívneho zníženia jeho objemu.

1.2.

Predpokladom pre posilnenie výkonnosti rozpočtu EÚ je súčasne aj stanovenie jasne vymedzených prioritných cieľov v prospech občanov EÚ, príslušných agregovaných ukazovateľov a presvedčivého systému podávania správ vzťahujúcich sa na reálne aktivity financované z rozpočtu EÚ, čím by sa dosiahla maximalizácia value for money. Možným spôsobom by mohli byť predbežné podmienky, finančné nástroje či flexibilita a schopnosť čeliť náhlym výzvam (2). Primárne kvantitatívny aspekt rozpočtu EÚ, ktorý má aj z pohľadu EHSV veľký význam na určenie základných priorít a politík, ktoré s nimi súvisia, musí sprevádzať aj jeho kvalitatívny rozmer.

1.3.

EHSV sa stotožňuje s prístupom, v rámci ktorého sa rešpektuje, že v prípade výdavkov z rozpočtu EÚ nejde iba o zabezpečenie súladu s pravidlami zákonnosti a riadnosti (legality and regularity), ale aj o cielené a systematické zameranie na výsledky a výkonnosť, ktoré rozpočet EÚ dosahuje pri zabezpečovaní prioritných oblastí EÚ.

1.4.

EHSV súhlasí s tým, že osvojenie si pravidiel kultúry výkonnosti (performance culture) v súvislosti s rozpočtom EÚ si vyžaduje zabezpečenie úzkej prepojenosti medzi objemom a charakterom výdavkov na jednej strane a uceleným súborom agregovaných ukazovateľov výkonnosti, ktorými sa výkonnosť a výsledky merajú, na strane druhej.

1.5.

EHSV zároveň zastáva názor, že osvojenie si kultúry výkonnosti nepredstavuje jednorazový krok, ale vývojový proces predpokladajúci zodpovedajúce právne prostredie, ako aj výber nástrojov, ktoré povedú kľúčových aktérov k tomu, aby konali žiadúcim smerom. V nadchádzajúcej diskusii a v rámci implementácie výkonnostne orientovaného rozpočtu EÚ sa musí navyše bližšie špecifikovať jeho obsah.

1.6.

EHSV je presvedčený, že výkonnostne orientovaný rozpočet EÚ zabezpečuje dosahovanie reálnych výsledkov a vplyvov v prioritných oblastiach EÚ, ktoré prinášajú jasne vymedziteľnú pridanú hodnotu. Diskusia o výkonnostnom rozpočte EÚ je teda zároveň diskusiou o prioritných politikách EÚ, ktoré majú schopnosť zabezpečiť potrebné štrukturálne zmeny.

1.7.

Doteraz sa uskutočnili pilotné testy, ktorými sa meria vplyv rozpočtu EÚ na plnenie priorít a kvantifikovaných cieľov stratégie Európa 2020. EHSV túto činnosť hodnotí ako pozitívny krok správnym smerom, v ktorom treba systematicky a ešte výrazne komplexnejšie pokračovať. Testy odhalili vysokú mieru nesúladu medzi zamýšľanými cieľmi a výsledkami, ktoré im zodpovedajú, a sériu príkladov neefektívneho využívania prostriedkov EÚ a procesných zlyhaní, ktoré ich sprevádzajú.

1.8.

EHSV podporuje ďalšie lepšie a užšie prepojenie a väzbu medzi stratégiou Európa 2020 a viacročným finančným rámcom na roky 2014 – 2020, resp. jednotlivými rozpočtami EÚ na príslušné roky, a to prostredníctvom ukazovateľov analýzy vplyvu a jej následného výkladu. Pritom je žiaduce zamyslieť sa nad tým, či je stratégia Európa 2020 zameraná na skutočné rozvojové priority EÚ aj v druhej polovici tohto desaťročia.

1.9.

EHSV tiež súhlasí s tým, že je potrebné zabezpečiť, aby dohody o partnerstve a operačné programy boli schopné efektívne pretransformovať ciele a priority EÚ do podoby operačných cieľov realizovaných na úrovni jednotlivých členských štátov buď v podobe zlepšenia zdieľaného hospodárenia (shared management) alebo zlepšenia procesných postupov pri programoch, ktoré v jednotlivých členských štátoch riadi priamo Európska komisia.

1.10.

EHSV odporúča motivovať členské štáty k tomu, aby do svojich dohôd o partnerstve a operačných programov zahrnuli vzájomne porovnateľný súbor kvantifikovateľných výsledkov, ktoré by sa mali dosiahnuť pomocou podpory zo zdrojov rozpočtu EÚ a následne by sa mali vyhodnotiť. Všetky dohody o partnerstve a programy by mali obsahovať spoločné ukazovatele výsledkov na prierezovej/horizontálnej báze s jasnou identifikáciou prínosu jednotlivých fondov, ako aj EŠIF ako celku, navrhnuté tak, aby bolo možné monitorovanie pokroku na úrovni EÚ, členských štátov a ich jednotlivých regiónov.

1.11.

EHSV vníma nadchádzajúce preskúmanie viacročného finančného rámca 2014 – 2020 v polovici uplatňovania ako príležitosť na silnejšie presadenie výkonnostného a výsledkovo orientovaného prístupu, ktorý by sa mal následne naplno prejaviť v podobe viacročného finančného rámca počnúc rokom 2021.

1.12.

EHSV sa domnieva, že viacročný finančný rámec by mal od roku 2021 – spoločne s novou stratégiou konkurencieschopnosti a rozvoja a vznikajúcim sociálnym pilierom – predstavovať kľúčovú strednodobú strategickú platformu (s rovnakým časovým horizontom, ako má stratégia konkurencieschopnosti) so štruktúrou a váhou jednotlivých výdavkových položiek prispôsobenú skutočným potrebám a prioritám, a zároveň by mal umožniť väčšiu flexibilitu na zaistenie novovznikajúcich potrieb. EHSV by takisto privítal zmenu spôsobu zaobchádzania s prostriedkami z rozpočtu EÚ v snahe o vyššiu efektívnosť prostredníctvom širšieho uplatnenia návratných nástrojov a hľadania ich komplementárnosti s dotačnými prostriedkami. Navyše existuje stále veľký priestor na zlepšenie spôsobov vyhodnocovania rozpočtu EU a jeho účinnosti. Parameter zodpovedajúci rozpočtovej flexibilite je veľmi podstatný z hľadiska schopnosti rozpočtu EU reagovať na novovzniknuté podnety, hrozby a príležitosti a udržanie akcieschopnosti EÚ (príkladom môže byť migračná kríza, potreba riešiť ekonomické šoky či zmena počtu členov EÚ a jej vplyv na rozpočtové toky, príslušná zdrojová základňa Fondu solidarity pre prípad prírodných katastrof) a týka sa nielen objemu a štruktúry výdavkov z rozpočtu EU, ale tiež jeho príjmovej strany.

1.13.

EHSV odporúča, aby sa do rozpočtovej politiky EÚ po roku 2020 premietla tiež identifikácia zodpovedajúca výške príjmovej strany rozpočtu EÚ a spôsobu jej vytvárania (nájdenie vyváženej a solidárnej väzby medzi príspevkami členských štátov a vlastnými rozpočtovými zdrojmi).

1.14.

EHSV súhlasí s ďalším rozšírením možností aktívnej fiškálnej politiky, napríklad vrátane možnosti vydávať cenné papiere. Na tento účel je žiaduce zlepšiť fiškálny rámec a procedúry rozpočtu EÚ a tiež uspokojivo vyriešiť otázku pôsobnosti rozpočtovej politiky EÚ voči štátom eurozóny na jednej strane a ostatným členským štátom EÚ na strane druhej.

2.1.1.

Rozpočet EÚ s objemom približne 1 % HDP EÚ predstavuje významný a kľúčový nástroj na financovanie priorít EÚ. V roku 2015 dosahoval jeho objem 145,3 mld. EUR. Rozpočet EÚ sa podieľa pomerne významnou časťou na zabezpečovaní hospodárskej politiky v jednotlivých členských štátoch a predstavuje v priemere 1,9 % verejných výdavkov v členských štátoch EÚ, hoci v určitých prípadoch tento podiel významne presahuje 10 %.

2.2.1.

Pri takomto objeme finančných prostriedkov je dôležité zabezpečiť, aby boli prideľované nielen v súlade s pravidlami (zákonne a riadne – legally and regularly), ale aby pri rešpektovaní týchto pravidiel boli zároveň predovšetkým schopné dosiahnuť ciele a zodpovedajúce výsledky a dodržiavať zásady riadneho finančného hospodárenia (sound financial management) a kultúry výkonnosti (performance culture). Identifikácia skutočných vplyvov využívania rozpočtu EÚ meraná relevantnými makroekonomickými ukazovateľmi a kritériami sa stáva predmetom všetkých politických úvah, ktoré sa rozpočtovej politiky EÚ v súčasnosti týkajú.

2.2.2.

Rozpočet EÚ a jeho využívanie by mali byť v súlade s týmito prioritami:

2.2.3.

Rozpočet EÚ obsahuje niektoré nové prvky spojené s fungovaním nového finančného rámca na roky 2014 – 2020, ktoré sú relevantné z hľadiska posilnenia prístupu založeného na výkonnosti a zameraného na výsledky:

2.2.4.

Cieľom je lepšie prispôsobiť fiškálnu politiku EÚ a praktické fungovanie rozpočtu EÚ potrebám prostredníctvom relevantnejšej vyváženosti medzi formálnymi a procedurálnymi záležitosťami využívania rozpočtu EÚ na jednej strane a prístupmi založenými na výkonnosti a zameranými na výsledky na strane druhej. Za veľmi potrebný možno označiť s ohľadom na výkonnosť a výsledok aj prístup spoločného vnímania a chápania (common understanding) tohto konceptu.

2.2.5.

Pre prípad merania nesúladu s formálnymi pravidlami sa dlhodobo používa ukazovateľ miery chybovosti (error rate). Jej výška sa pohybuje okolo 4 % (približne 4 % výdavkov rozpočtu EÚ nie sú vynaložené v súlade s oficiálnymi pravidlami, čo nie je zlý výsledok; v absolútnych číslach však tento údaj predstavuje približne 6 mld. EUR). Vývoj súhrnnej miery chybovosti v nedávnom období je uvedený v tejto tabuľke:

2.2.6.

Kľúčovou zásadou pre rozpočet EÚ je „zdravie“ (soundness) finančných tokov a nimi financovaných skutočných programov a projektov, ktoré umožňuje vyhodnotenie optimálneho využitia zdrojov EÚ vo všetkých svojich aspektoch. EHSV súhlasí s aktuálnym trendom kladenia väčšieho dôrazu na výkonnosť a výsledky, ktorý sa prejavuje v činnostiach Európskej komisie (Budget Focused on Results Initiative (4)) aj Európskeho dvora audítorov (štruktúra jeho Výročnej správy za rok 2014 (5) a osobitná kapitola zameraná na výkonnosť; pasáže o zdieľanom hospodárení (shared management) zahŕňajú ako výsledky vyhodnotenia výkonnosti programov pochádzajúce z pilotnej skúšky).

2.2.7.

EHSV podporuje prístup uplatnený v rámci pilotnej skúšky, ktorá je zameraná na analýzu vzťahu a prepojenia medzi stratégiou Európa 2020 a dohodami o partnerstve, resp. operačnými programami ako kľúčovými nástrojmi vykonávania politiky súdržnosti EÚ a ako významnej zložky výdavkovej strany rozpočtu EÚ. Túto skúšku možno považovať za počiatok komplexného poňatia pri vyhodnocovaní výkonnosti a výsledkov rozpočtu EÚ (6).

2.2.8.

Na dosiahnutie vyváženého sledovania formálnych aj výkonnostných charakteristík spojených s rozpočtom EÚ má kľúčový význam proces riadenia a spoločného využívania údajov a informácií a zaobchádzania s nimi medzi orgánmi a inštitúciami EÚ (predovšetkým Európskou komisiou) a členskými štátmi. Využívanie rozpočtu EÚ sprevádza obrovské množstvo údajov a informácií, ktoré sú však len vo veľmi obmedzenej miere prakticky využívané na zaistenie toho, aby bolo možné objektívne vyhodnotiť mieru chybovosti, ako aj osobitné splnenie reálnych výsledkov, ktoré dosahuje rozpočet EÚ, a stanoviť postupy, ako zistený stav zlepšiť.

3.1.

EHSV zastáva názor, že hlavným cieľom existencie rozpočtu EÚ je prinášať prospech občanom EÚ a súčasne chrániť finančný záujem EÚ; prínosy spočívajú v podpore založenej na rešpektovaní rozvojových a prevádzkových priorít, ktorá je v súlade s rámcom hospodárskej politiky a skutočnou predpokladanou ekonomickou výkonnosťou; ochrana finančného záujmu EÚ predstavuje zodpovedajúce využitie výdavkov rozpočtu EÚ v súlade s pravidlami a bez chýb a podvodného konania. Súčasný politický prístup by mal prispieť k dosiahnutiu plného súladu a vyváženosti medzi nimi.

3.2.

EHSV sa nazdáva, že posun smerom k výkonnostne orientovanému rozpočtu EÚ nemožno uskutočniť ako jednorazový krok. Je nevyhnutné, aby základné právne normy a ciele rozpočtu EÚ a jeho politiky boli koncipované s úmyslom naplniť kvalitatívne zamerané indikátory a dosiahnuť merateľné výsledky.

3.3.

Výkonnostne orientovanému rozpočtu EÚ by významne pomohlo aj dosiahnutie budúceho časového súladu medzi rozpočtovým obdobím (v súčasnosti sedemročný finančný rámec) a obdobím vymedzeným v rámci kľúčovej rozvojovej stratégie EÚ (v súčasnosti stratégia Európa 2020 na obdobie desať rokov). Rok 2021 bude z tohto pohľadu predstavovať príležitosť na dosiahnutie tohto súladu a vytvorenie podmienok pre optimálne fungovanie rozpočtu EÚ zameraného na výsledky a výkonnosť.

3.4.

EHSV berie na vedomie a rešpektuje zistenia Výročnej správe za rok 2014, ktorú publikoval Európsky dvor audítorov, a ktorá odhalila mnohé problémové miesta, kde prepojenie stratégie Európa 2020 a dohôd o partnerstve, resp. operačných programov nefunguje úplne optimálne. V tejto správe sa konštatuje, že tieto rôzne nástroje nie sú koncipované tak, aby umožnili systematický prevod politických cieľov stratégie Európa 2020 do praktických operačných cieľov (vymedzených v dohodách o partnerstve a v operačných programoch) (7).

3.5.

EHSV zastáva názor, že potenciálne prínosy plynúce z dosiahnutia synergií piatich európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF) pod záštitou jedného regulačného a riadiaceho rámca (regulatory and management framework) a jednej dohody o partnerstve v každom členskom štáte sa doposiaľ nenaplnili, pričom stále pokračuje prax rozdielnych pravidiel vzťahujúcich sa na jednotlivé fondy, ktoré vedú k fragmentácii plánovania programov (na rozdiel od potrebného dosahovania synergií medzi nimi).

3.6.

Podľa EHSV veľký priestor na posilnenie prístupu zameraného na výkonnosť a výsledok umožňuje existencia dvoch nových prvkov na využívanie prostriedkov EÚ v období 2014 – 2020 – kondicionalít a výkonnostnej rezervy. Práve plnenie makroekonomických kondicionalít by malo zabezpečovať, že výdavky rozpočtu EÚ budú v jednotlivých členských štátoch alokované v adekvátne zdravom makroekonomickom prostredí, resp., že nebude umožnené, aby členský štát, ktorý sa neusiluje o nápravu svojich makroekonomických problémov, mohol v plnej miere tieto prostriedky využívať. Existencia výkonnostnej rezervy by mala tiež členské štáty adekvátne motivovať k výkonnosti zameranej na naplnenie strategických cieľov EÚ s podporou rozpočtu EÚ.

3.7.

EHSV sa nazdáva, že po pilotnej snahe o testovanie rozpočtu EÚ zameraného na výkonnosť a výsledky prostredníctvom záväzkov voči prioritám stratégie Európa 2020 by v každom prípade malo ďalej nasledovať rozšírenie o ďalšie relevantné oblasti tak, aby vyhodnotenie rozpočtu EÚ zameraného na výkonnosť a výsledky mohlo byť skutočne ucelené a komplexné – pozornosť by sa mala venovať napríklad odporúčaniam pre jednotlivé krajiny (Country Specific Recommendations – CSRs) a súladu s indikátormi vychádzajúcimi z plnenia európskeho semestra.

3.8.

EHSV odporúča, aby sa v rámci úvah o fungovaní rozpočtu EÚ zvážil koncept zlyhania trhu, na odstránenie ktorého by sa mali zamerať prostriedky z rozpočtu EÚ; prejavy zlyhania trhu (market imperfections/failures), ktoré môžu spočívať napríklad v informačnej nevyváženosti, prípadne v spôsobe komerčného ocenenia návratnosti investícií zo strany finančných inštitúcií, ktoré bránia financovaniu určitých typov projektov, pretože nie sú zohľadnené určité pozitívne externality a širšie sociálne prínosy, ktoré nie sú relevantné pre samotný komerčný prípad, ale majú význam pre podporu poskytnutú financovaním EÚ.

3.9.

EHSV súhlasí s potrebou zásadného zlepšenia oblasti zdieľaného riadenia medzi orgánmi a inštitúciami EÚ (najmä Európskou komisiou) a členskými štátmi. Prostredníctvom zdieľaného hospodárenia sa alokuje 76 % všetkých výdavkov z rozpočtu EÚ. Čím lepšie budú členské štáty plniť vnútroštátne kvantifikované ciele stratégie Európa 2020, čím viac bude rozpočet EÚ s cieľmi stratégie Európa 2020 prepojený, a čím lepšie budú tieto ciele odrážať skutočné ekonomické, sociálne, územné či environmentálne potreby EÚ, tým priaznivejšie prostredie zdravého finančného hospodárenia vytvoríme pre jednoduché prepojenie medzi Európskou komisiou a členskými štátmi.

3.10.

EHSV sa domnieva, že významným prejavom posilnenia výkonnosti a orientácie na výsledok rozpočtu EÚ je dôraz na väčšie využívanie nástrojov finančného inžinierstva (NFI), resp. inovatívnych finančných nástrojov, ktorých povaha úplne zásadne mení spôsob, akým sú verejné zdroje EÚ využívané a aké očakávania sú s nimi spojené. Napriek nespornému potenciálu nástrojov finančného inžinierstva sa približne len 65 % týchto prostriedkov vzťahujúcich sa na obdobie 2007 – 2013 dostalo ku konečným príjemcom (zvyšok prostriedkov bol v NFI iba uložený, aby bolo formálne podložené ich vyčerpanie). Táto problematika nadobudne ešte väčší význam po roku 2020 aj v súvislosti s potrebou posilnenia komplementárnosti s Európskym fondom pre strategické investície (EFSI) a predstavuje kľúčovú strategickú úvahu, pokiaľ ide o zameranie spoločných rozpočtových prostriedkov EÚ počnúc rokom 2021.

3.11.

EHSV zároveň zastáva názor, že silnejšie zameranie na výkonnosť a výsledok pochopiteľne neznamená podceňovanie zákonnosti a riadnosti. Dôraz na súlad s právnymi a procesnými predpismi sa nesmie dostať do úzadia. Vzhľadom na to, že miera chybovosti sa týka všetkých prípadov, keď by finančné prostriedky nemali byť vyplatené, pretože neboli použité v súlade s pravidlami, sa akosi automaticky predpokladá, že tieto pravidlá sú správne a samotné neobsahujú vnútorné rozpory či nežiaduce prvky. Aj preto by postup, ktorý je v súlade s pravidlami riadneho finančného hospodárenia, mal obsahovať posúdenie vplyvov týchto regulačných pravidiel, aby sa otestovala ich kompatibilita a súlad s potrebami a cieľmi EÚ (8).

3.12.

EHSV súhlasí s tým, že využívanie rozpočtu EÚ je v praxi veľmi komplikované K splneniu požiadavky riadneho finančného hospodárenia prispeje aj aktuálne úsilie o zjednodušenie všetkých činností spojených s rozpočtom EÚ, ktoré sa týkajú procedurálnych záležitostí, ako aj záležitostí spojených s obsahom; úsilie o zjednodušenie by sa malo prejaviť v znížení nadmernej administratívneho zaťaženia a obmedzení výskytu praktiky „gold-plating“ v jednotlivých členských štátoch.

3.13.

EHSV sa domnieva, že návrhy uvedené v časti 3 tohto stanoviska, ktoré vedú ku konečným záverom a odporúčaniam (časť 1), predstavujú kľúčové koncepčné úvahy o budúcej rozpočtovej politike EÚ, ktoré možno čiastočne uplatniť v súvislosti s procesom preskúmania viacročného finančného rámca 2014 – 2020 v polovici uplatňovania, ale ktorých úplné premietnutie do rozpočtových pravidiel je možné až počnúc rokom 2021. Koncepcia výhľadu a reformných potrieb, ktorá sa týka rozpočtu a viacročného finančného rámca po roku 2020, sa môže opierať o nedávne stanoviská k tejto problematike na úrovni EHSV alebo môže na ne nadväzovať. (9).