24.2.2016   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 71/82

Spravodajca:

José Antonio MORENO DÍAZ

1.

Komisia považuje za vhodné stanoviť podľa smernice 2013/32/EÚ (1) spoločný zoznam bezpečných krajín pôvodu.

1.1.

V prílohe k návrhu nariadenia tiež odporúča úvodný zoznam tretích krajín, ktoré budú zaradené na spoločný zoznam EÚ týkajúci sa bezpečných krajín pôvodu, a to: Albánsko, Bosna a Hercegovina, bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko, Kosovo, Čierna Hora, Srbsko a Turecko.

1.2.

EHSV chápe, že je potrebné presnejšie, spoľahlivejšie a zodpovednejšie stanoviť osobitné kritériá, podľa ktorých sa na účely ustanovené smernicou 2011/95/EÚ, a najmä prílohou I smernice 2013/32/EÚ, vymedzia bezpečné krajiny.

1.3.

V tejto súvislosti EHSV síce kladne hodnotí iniciatívu Komisie, no domnieva sa, že stanovenie konkrétneho zoznamu bezpečných krajín sa z hľadiska očakávaných účinkov môže v súčasnosti javiť ako unáhlené.

2.1.

EHSV kladne hodnotí návrh a domnieva sa, že je vhodné stanoviť spoločný zoznam EÚ týkajúci sa bezpečných krajín pôvodu na základe spoločných kritérií uvedených v smernici 2013/32/EÚ, čím sa členským štátom uľahčí využívanie postupov súvisiacich s uplatňovaním koncepcie bezpečnej krajiny pôvodu a následne sa tak zvýši aj celková efektívnosť ich azylových systémov.

2.2.

V každom prípade by sa stanovením spoločného zoznamu EÚ mohli odstrániť niektoré rozdiely, ktoré v súčasnosti existujú medzi národnými zoznamami „bezpečných“ krajín pôvodu členských štátov.

2.3.

Hoci by členské štáty mohli prijať zákonné ustanovenia, na základe ktorých by bolo možné určiť na národnej úrovni iné bezpečné krajiny pôvodu, než sú krajiny na spoločnom zozname EÚ, spoločným zoznamom sa zabezpečí, že všetky členské štáty budú v prípade žiadateľov, ktorých krajina pôvodu je na tomto zozname, uplatňovať túto koncepciu jednotným spôsobom.

2.4.

V každom prípade je potrebné v článku 2 nariadenia výslovne uviesť osobitné, presné a jednoznačné ukazovatele a kritériá, ktoré sa zohľadnia pred zaradením krajiny na zoznam bezpečných krajín pôvodu, a to okrem iného aj aktuálne informácie zo zdrojov ako Európsky súd pre ľudské práva, UNHCR, EASO, Rada Európy a iných organizácií na ochranu ľudských práv.

2.5.

Je potrebné, aby bolo rozhodnutie o zaradení krajiny na spoločný zoznam odôvodnené a opodstatnené a aby sa posúdili všetky kritériá stanovené v predchádzajúcom bode, pokiaľ ide o všetky dôvody prenasledovania a príčiny vážnej ujmy, ktoré umožnia priznať medzinárodnú ochranu.

2.6.

Pokiaľ ide o zmeny v zozname, treba vytvoriť flexibilnejší mechanizmus zmien, ktorý umožní v primeranej lehote reagovať na meniace sa okolnosti v krajinách na zozname.

2.7.

EHSV sa domnieva, že každú zmenu v zozname treba odôvodniť a podložiť, pričom sa na účely zmeny v zozname zohľadní odborné stanovisko úradu UNHCR, EASO, Rady Európy a iných organizácií na ochranu ľudských práv.

2.8.

EHSV takisto zvažuje vytvorenie mechanizmu, prostredníctvom ktorého by mohli uznávané organizácie na ochranu ľudských práv, ako aj ombudsmani, či hospodárske a sociálne výbory podať podnet na začatie konania na zmenu v zozname.

2.9.

EHSV navrhuje, aby sa po individuálnom hodnotení v súlade so smernicou 2013/32/EÚ požadovalo predloženie odôvodneného uznesenia o opodstatnenosti uplatnenia koncepcie bezpečnej krajiny pôvodu na konkrétny prípad.

2.10.

Na druhej strane treba posilniť procesné záruky pri skrátených konaniach a pri každom prípade zabezpečiť individuálne posúdenie konkrétneho prípadu a opodstatnenosť uplatnenia koncepcie bezpečnej krajiny pôvodu.

2.11.

EHSV si myslí, že za žiadnych okolností nemožno uplatniť koncepciu bezpečnej krajiny pôvodu v prípade nedodržiavania slobody tlače alebo porušovania politického pluralizmu, ako aj na krajiny, v ktorých dochádza k prenasledovaniu na základe pohlavia a/alebo sexuálnej orientácie, alebo príslušnosti k národnostným, etnickým, kultúrnym či náboženským menšinám.

2.12.

EHSV sa tiež domnieva, že treba zlepšiť mechanizmy na zisťovanie totožnosti žiadateľov v zraniteľnom postavení. Ak sa uvedené zisťovanie totožnosti uskutoční po uplatnení skráteného konania, okamžite treba pristúpiť k riadnemu konaniu.

2.13.

Napokon je potrebné zabezpečiť účinný opravný prostriedok proti zamietavým rozhodnutiam po posúdení určitej krajiny pôvodu ako bezpečnej, ktorý bude mať v súlade s článkom 46 ods. 5 smernice 2013/32/EÚ odkladný charakter.

3.1.

Úsilie Európskej únie odstrániť rozdiely v azylových systémoch členských štátov, ktoré bolo doteraz neúspešné, nie je žiadnou novinkou. Európska únia od roku 1999 prijala viacero právnych nástrojov, ktorých cieľom bolo vytvoriť spoločný európsky azylový systém (CEAS) zameraný na harmonizáciu právnych predpisov v oblasti konania o azyle, podmienok prijímania a iných aspektov súvisiacich s medzinárodným systémom ochrany.

3.2.

V záveroch Európskej rady z 15. októbra 2015 (EUCO 26/15) sa uvádza, že „riešenie migračnej a utečeneckej krízy je spoločnou povinnosťou, ktorá si vyžaduje komplexnú stratégiu a dlhodobé rozhodné úsilie v duchu solidarity a zodpovednosti“, a napokon sa konštatuje, že „uvedené usmernenia predstavujú ďalší dôležitý krok k našej komplexnej stratégii v súlade s právom žiadať o azyl, základnými právami a medzinárodnými záväzkami. Existujú však i iné dôležité prioritné činnosti, vrátane návrhov Komisie, ktoré si vyžadujú ďalšie rokovania v príslušných fórach. Zároveň je potrebné ďalej sa zaoberať úvahami o celkovej migračnej a azylovej politike EÚ“.

3.3.

Smernica 2013/32/EÚ členským štátom umožňuje uplatňovať derogačné a zrýchlené konania, najmä skrátené konania na hraniciach či v tranzitných zónach, keď je žiadateľom štátny príslušník krajiny, ktorá bola v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi označená za bezpečnú a ktorú možno považovať za bezpečnú pre žiadateľa na základe konkrétnych okolností. Národné zoznamy bezpečných krajín pôvodu prijalo len niekoľko členských štátov.

3.4.

Prepracované znenie smernice o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (2013/32/EÚ z 26. júna 2013): cieľom tejto smernice je zmenšiť rozdiely medzi národnými konaniami a zabezpečiť rýchlejšie a spravodlivejšie rozhodovanie o udelení azylu, pokiaľ ide o opakované žiadosti o azyl alebo žiadosti, ktoré neobsahujú nové skutočnosti. Členským štátom sa aj napriek vylepšeniam v novom texte ponecháva široký priestor na voľné posúdenie, v dôsledku čoho sa môže spomaliť dosiahnutie cieľa, ktorým je stanovenie skutočne spoločného konania.

4.1.

Koncept bezpečnej krajiny pôvodu má široké praktické dôsledky, napríklad možnosť uplatniť pri týchto žiadostiach skrátené konanie (čl. 31 ods. 8 písm. b) smernice 2013/32/EÚ) a následne skrátiť lehoty na prijatie rozhodnutia o vecnej stránke žiadosti, zložité zisťovanie totožnosti žiadateľov v zraniteľnom postavení počas uvedených skrátených lehôt (čl. 24 smernice 2013/32/EÚ) a v konečnom dôsledku aj veľké ťažkosti štátnych príslušníkov týchto krajín so získavaním prístupu k medzinárodnej ochrane v prípade domnienky, že ide o neopodstatnenú žiadosť (čl. 32 ods. 2 smernice 2013/32/EÚ).

4.2.

Uvedené rozdielne zaobchádzanie so žiadosťami o medzinárodnú ochranu v závislosti od štátnej príslušnosti môže byť v rozpore so zákazom diskriminačného zaobchádzania s utečencami na základe krajiny pôvodu, ktoré sa ustanovuje v článku 3 Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov z roku 1951. Na základe všetkých uvedených prvkov sa odporúča používať koncepciu bezpečnej krajiny v obmedzenej miere.

4.3.

Je potrebné zdôrazniť, že prijatím spoločného zoznamu bezpečných krajín pôvodu nemusí nevyhnutne dôjsť k väčšej harmonizácii, keďže to umožňuje existenciu spoločného zoznamu súbežne s národnými zoznamami jednotlivých členských štátov.

4.4.

Súčasťou návrhu nariadenia je zoznam siedmich krajín vytvorený na základe ukazovateľov, ktoré vo svojom návrhu použila Komisia: existencia legislatívneho rámca na ochranu ľudských práv, ratifikácia medzinárodných zmlúv v oblasti ľudských práv, počet odsúdení predmetnej krajiny Európskym súdom pre ľudské práva, štatút kandidátskej krajiny na členstvo v EÚ, percentuálne vyjadrenie priznania medzinárodnej ochrany štátnym príslušníkom týchto krajín, zaradenie predmetnej krajiny do národných zoznamov bezpečných krajín pôvodu.

4.5.

Podľa všetkého sa však v týchto ukazovateľoch primerane nezohľadňujú kritériá stanovené v prílohe I k smernici o spoločných konaniach, a to preto, že sa v rámci nich napríklad neanalyzuje uplatňovanie práva v praxi a skutočné dodržiavanie ľudských práv, alebo absencia prenasledovania či vážnej ujmy z dôvodov, ktoré oprávňujú na priznanie medzinárodnej ochrany.

4.5.1.

Národný a medzinárodný rámec v oblasti ľudských práv: je nepochybne minimálnou podmienkou, ktorú možno žiadať od každej krajiny, ktorá sa má zaradiť na zoznam bezpečných krajín pôvodu, nie je však postačujúca, keďže podľa prílohy I k smernici 2013/32/EÚ sa požaduje posúdenie dodržiavania ľudských práv v praxi. V každom prípade sa zdá, že Komisia sama neposudzuje túto minimálnu podmienku primerane, keďže vo svojom návrhu zaradila medzi bezpečné tie krajiny, ktoré v niektorých prípadoch neratifikovali základné medzinárodné zmluvy v oblasti ľudských práv, napríklad Kosovo.

4.5.2.

Počet rozsudkov vynesených Európskym súdom pre ľudské práva v roku 2014 proti predmetným krajinám neodráža skutočnú situáciu v oblasti ľudských práv v navrhnutých krajinách. Väčšina prípadov, v ktorých bol počas roku 2014 vynesený rozsudok, sa týka činov, ktoré sa odohrali pred mnohými rokmi, a to v dôsledku oneskorenia samotného Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj pre potrebu vyčerpať všetky vnútroštátne prostriedky predtým, ako je možné obrátiť sa na ESĽP.

Analýza údajov, ktorú vykonáva Komisia, môže vyvolať neistotu. Komisia dáva do súvislosti usvedčujúce rozsudky s celkovým počtom rozsudkov ESĽP týkajúcich sa predmetnej krajiny bez toho, aby rozlišovala, koľko z týchto rozsudkov sa týka veci samej, t. j. úrovne dodržiavania ľudských práv. Pokiaľ ide napríklad o Turecko, z 2 899 prípadov, ktorými sa zaoberal ESĽP a ktoré Komisia zobrala do úvahy aj napriek tomu, že sa neuvádza obdobie, počas ktorého uvedené prípady prebiehali, ani čas potrebný na ich vyriešenie, súd vyniesol vo veci samej len 110 rozsudkov, z ktorých v 94 prípadoch bolo vyhlásené porušenie Európskeho dohovoru o ľudských právach, t. j. v 93 % (2). V prípade Bosny a Hercegoviny súd v roku 2014 vyniesol sedem rozhodnutí vo veci samej, z ktorých v piatich vyhlásil porušenie ľudských práv (71 %) (3). V prípade Čiernej Hory malo ísť o 100 % (4), Srbska 88 % (5), Macedónska 66 % (6) a Albánska 66 % (7).

Taktiež neuvádza, ktoré ľudské práva boli porušené, ani obsah rozsudkov, teda základné informácie na posúdenie toho, či došlo k prenasledovaniu pre dôvody, ktoré oprávňujú priznať medzinárodnú ochranu.

4.5.3.

Štatút kandidátskej krajiny na členstvo v Európskej únii neznamená, že predmetná krajina už spĺňa kodanské kritériá, ale že sa práve začal proces, ktorým sa má overiť ich splnenie. Správy o dosiahnutom pokroku (8) kandidátskych krajín na vstup do EÚ uvedených na zozname v návrhu nariadenia práve naopak poukazujú na nedostatky v oblastiach ako dodržiavanie ľudských práv, právny štát, korupcia, politická kontrola nad médiami alebo nezávislé súdnictvo.

4.5.4.

Percentuálne vyjadrenie priznanej medzinárodnej ochrany v EÚ v roku 2014 žiadateľom z uvedených krajín: štatistická analýza údajov zo všetkých krajín EÚ v roku 2014, ktorú vykonala Komisia, môže viesť k nejednoznačnosti. Rozsiahlejšia analýza percentuálnych vyjadrení priznaných žiadostí v členských štátoch ukazuje rôznorodejšiu situáciu. Napríklad percento priznaných žiadostí prijatých od občanov Kosova v druhom štvrťroku 2015 dosahuje 18,9 % v celej EÚ, no s veľkými rozdielmi medzi krajinami ako Taliansko (60 %) alebo Nemecko (0,4 %) (9).

4.5.5.

Zaradenie krajín na národné zoznamy bezpečných krajín pôvodu: ani národné zoznamy bezpečných krajín pôvodu nie sú jednotné, lebo každý členský štát používa odlišné kritériá, a preto sa nemôžu použiť na vytvorenie spoločného zoznamu.

4.6.

Návrh Komisie týkajúci sa zaradenia uvedených siedmich krajín na zoznam bezpečných krajín pôvodu by mal vychádzať z iných ukazovateľov hodnotenia situácie v krajine pôvodu a rizika v prípade návratu, ktoré sú vhodné a účinné na meranie úrovne uplatňovania práva a dodržiavania ľudských práv, ako napríklad informačné zdroje, ktoré Európsky súd pre ľudské práva (10) považuje vo svojej ustálenej judikatúre za podstatné. V samotnom návrhu nariadenia sa v článku 2 ods. 2 síce uvádzajú tieto zdroje, a to najmä Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), Európsky podporný úrad pre azyl (EASO), UNHCR, Rada Európy a iné relevantné medzinárodné organizácie, nie však na zostavenie zoznamu, ale na jeho preskúmanie.

4.7.

Takisto sa domnievame, že by sa mali vytvoriť také ukazovatele, na základe ktorých sa odzrkadlí stav dodržiavania ľudských práv v súvislosti so všetkými dôvodmi, ktoré oprávňujú na priznanie medzinárodnej ochrany, napríklad dodržiavanie slobody prejavu a tlače, dodržiavanie politickej plurality, postavenie komunity lesieb, gejov, bisexuálnych, transrodových a intersexuálnych osôb (LGBTI) alebo etnických, kultúrnych či náboženských menšín.

4.8.

V článku 2 ods. 2 návrhu nariadenia sa stanovuje pravidelné preskúmanie spoločného zoznamu týkajúceho sa bezpečných krajín pôvodu. Postupom zmien, na ktorý sa odkazuje v návrhu nariadenia, sa rozumie riadny legislatívny postup (článok 2 ods. 3 návrhu nariadenia) a postup pozastavenia na jeden rok, ktoré možno predĺžiť ešte o rok, ak dôjde k náhlym zmenám v krajine (článok 3 návrhu nariadenia).

4.9.

Ani jeden postup, tak riadny legislatívny postup spolurozhodovania, ako postup pozastavenia uvedený v článku 3, sa nezdajú byť dostatočne rýchlym, dynamickým a pružným mechanizmom na vysporiadanie sa so zmenami situácie v krajinách pôvodu, ktoré sú na spoločnom zozname. Existujú, bohužiaľ, viaceré príklady rýchleho zhoršenia politickej situácie, demokratických záruk a dodržiavania ľudských práv v rôznych krajinách, na ktoré by sa len ťažko dalo reagovať pomocou zriadených mechanizmov. Okrem toho sa môžu tieto situácie z časového hľadiska predĺžiť, čím sa stane maximálna dvojročná lehota pozastavenia príliš krátkou.

4.10.

Uvedené posúdenie náhlych zmien situácie v predmetnej krajine by malo vždy obsahovať odborné stanovisko „UNHCR, EASO, Rady Európy a iných relevantných medzinárodných organizácií“ tak, ako sa ich stanovisko zohľadňuje v prípade zmeny riadnym legislatívnym postupom.

4.11.

Prijatím nariadenia sa však vylučuje možnosť, aby osoby, ktoré žiadajú o azyl, mohli pred národnými orgánmi namietať proti zaradeniu bezpečnej krajiny na zoznam – ide však o možnosť, s ktorou sa pri národných zoznamoch počíta. Bolo by vhodné sformulovať možnosť, aby sa uvedená zmena mohla uskutočniť na podnet organizácií na ochranu ľudských práv alebo žiadateľov o azyl.

4.12.

V článku 31 ods. 8 písm. b) smernice 2013/32/EÚ sa členským štátom umožňuje vybavovať žiadosti od občanov bezpečných krajín pôvodu v skrátených konaniach. Uvedené skrátené vybavovanie žiadostí nemôže v žiadnom prípade poškodiť procesné záruky (11) z dôvodu rýchleho plynutia lehôt. Nemôže ani zabrániť individuálnemu posúdeniu týchto žiadostí o medzinárodnú ochranu, čo sa zakazuje v článku 10 ods. 3 písm. a) smernice 2013/32/EÚ.

4.13.

V článku 36 ods. 1 smernice 2013/32/EÚ sa totiž stanovuje, že krajiny zaradené na zoznamy bezpečných krajín pôvodu možno považovať za bezpečné krajiny pre konkrétneho žiadateľa len po individuálnom posúdení. V rámci individuálneho posúdenia by sa mala zhodnotiť opodstatnenosť uplatnenia koncepcie bezpečnej krajiny pôvodu na konkrétny prípad prostredníctvom odôvodneného uznesenia, pri ktorom by dôkazné bremeno niesol členský štát a podliehalo by opravnému prostriedku.

4.14.

Vzhľadom na to, že prijatím nariadenia by sa obmedzili možnosti žiadateľov o azyl odvolať sa proti zaradeniu určitej krajiny pôvodu na zoznam bezpečných krajín pôvodu, musia sa posilniť záruky prístupu k opravnému prostriedku v každom konkrétnom prípade a zabezpečiť odkladný účinok, ktorý je obsahom článku 46 ods. 5 smernice o spoločných konaniach.

4.15.

Rovnako je potrebné zabezpečiť zistenie totožnosti žiadateľov v mimoriadne zraniteľnom postavení, pri ktorých nie je možné podľa článku 24 ods. 3 smernice 2013/32/EÚ uplatniť skrátené konanie. V týchto prípadoch je potrebné predpokladať, že bude nutné uskutočniť zistenie totožnosti ešte pred rozhodnutím o uplatnení skráteného konania alebo, ak sa zisťovanie zraniteľného postavenia uskutoční neskôr, treba rátať s možnosťou ukončiť skrátené konanie a vrátiť sa k riadnemu konaniu.