2.2.2017   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 34/1

Raportor:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

În opinia CESE, bugetul UE poate constitui un instrument esențial cu ajutorul căruia să poată fi abordate provocările și schimbările structurale cu care se confruntă în prezent Uniunea. Cu toate acestea, este necesar să se analizeze și evalueze cu grijă destinația resurselor financiare, modul în care acestea au fost cheltuite, modalitatea prin care este evaluată eficiența resurselor cheltuite și cum sunt comunicate rezultatele obținute (1). În funcție de acești parametri, bugetul UE poate lua în considerare mizele prioritare ale UE și poate contribui la recâștigarea încrederii cetățenilor europeni în UE, chiar și în cazul reducerii sale, atât absolute, cât și relative.

1.2.

O condiție prealabilă pentru a îmbunătăți performanțele bugetului UE este, în același timp, și stabilirea unor obiective prioritare clar definite în beneficiul cetățenilor UE, a indicatorilor agregați respectivi și a unui sistem de raportare convingător, în relație cu activitățile concrete finanțate de la bugetul UE, ceea ce ar permite optimizarea raportului costuri-beneficii. În acest scop, se poate recurge, de exemplu, la condiționalități ex ante, la instrumente financiare, la asigurarea flexibilității și la capacitatea de a face față unor provocări neprevăzute (2). Dimensiunii cantitative primordiale a bugetului UE, care este foarte importantă în ochii CESE pentru a defini prioritățile-cheie și politicile aferente, trebuie să i se adauge și dimensiunea calitativă aferentă.

1.3.

CESE își însușește abordarea conform căreia, în ceea ce privește cheltuielile de la bugetul UE, este important nu doar să se asigure respectarea regulilor de legalitate și regularitate a procedurilor, ci și ca acestea să fie orientate sistematic spre rezultatele și performanțele urmărite de buget, acoperind domeniile prioritare ale UE.

1.4.

CESE este de acord că adoptarea regulilor unei culturi a performanței în cadrul bugetului UE necesită asigurarea unei legături strânse între, pe de o parte, cuantumul și natura cheltuielilor și, pe de altă parte, un set coerent de indicatori agregați de performanță pentru cuantificarea acesteia din urmă și a rezultatelor.

1.5.

În același timp, CESE consideră că adoptarea acestei culturi a performanței nu se rezumă la o măsură punctuală, ci constituie un proces evolutiv care presupune atât un cadru juridic adecvat, cât și o selecție a instrumentelor care îi determină pe principalii actori să acționeze în sensul dorit. Următoarele discuții și execuția unui buget al UE orientat spre performanțe trebuie să clarifice mai întâi conținutul acestuia.

1.6.

CESE este convins că un astfel de buget al UE reprezintă un instrument al UE de politică bugetară necesar pentru a obține în domeniile prioritare ale UE rezultate și efecte care aduc o valoare adăugată ce poate fi identificată cu precizie. Prin urmare, dezbaterea privind un buget al UE bazat pe performanțe este și o dezbatere privind politicile prioritare ale UE care au capacitatea de a asigura mutațiile structurale necesare.

1.7.

Până în prezent s-a procedat la exerciții-pilot pentru a măsura efectele bugetului UE asupra realizării priorităților și obiectivelor cuantificate ale Strategiei Europa 2020. CESE consideră că acest demers reprezintă un progres important pe calea cea bună și că trebuie continuat la fel în mod sistematic și de o manieră mult mai cuprinzătoare. Testele au evidențiat un grad înalt de nepotrivire între obiectivele urmărite și rezultatele respective, precum și numeroase exemple de utilizare ineficientă a fondurilor UE și de deficiențe legate de procedurile corespunzătoare.

1.8.

CESE sprijină îmbunătățirea în continuare, strângerea legăturilor și corelarea dintre Strategia Europa 2020 și cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020 și cu diversele exerciții bugetare ale UE aferente acestora, prin intermediul unor indicatori analitici privind efectele care decurg de aici și interpretarea inerentă. Cu această ocazie, este recomandabilă o reflecție cu privire la Strategia Europa 2020, pentru a verifica dacă aceasta continuă să aibă în vedere prioritățile reale ale UE în materie de dezvoltare și în cea de a doua jumătate a actualului deceniu.

1.9.

De asemenea, CESE își însușește ideea de a face astfel încât acordurile de parteneriat și programele operaționale să fie în măsură să-și îndeplinească eficient rolul de curele de transmisie, pentru a transpune țintele și prioritățile UE în obiective operaționale, puse în aplicare la nivelul statelor membre, indiferent că este vorba de îmbunătățirea gestiunii partajate sau a regulilor procedurale din programele gestionate direct de Comisia Europeană în fiecare dintre statele membre.

1.10.

CESE recomandă ca statele membre să fie încurajate să includă în cadrul acordurilor de parteneriat și în propriile programe operaționale un set coerent și comparabil de rezultate cuantificabile care ar trebui să fie atinse prin sprijinul oferit de resursele din bugetul UE și care ar trebui să fie supuse apoi unei evaluări. Toate acordurile de parteneriat și programele operaționale ar trebui să prevadă indicatori de rezultat comuni pe o bază transversală sau orizontală, identificând clar contribuția fiecărui fond și a fondurilor structurale și de investiții europene (ESI) în ansamblu, și ar trebui concepute astfel încât să permită monitorizarea progreselor înregistrate la scara UE, a statelor membre și a fiecărei regiuni.

1.11.

CESE consideră că revizuirea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual 2014-2020 reprezintă ocazia de a consolida aplicarea abordării bazate pe performanțe și rezultate, care ar trebui să se concretizeze pe deplin în cadrul financiar multianual care începe în 2021.

1.12.

În opinia CESE, cadrul financiar multianual care va începe în 2021 ar trebui să reprezinte, împreună cu noua strategie pentru competitivitate și dezvoltare și cu pilonul drepturilor sociale (aflat în curs de elaborare), o platformă strategică esențială pe termen mediu (cu același orizont de timp ca în cazul strategiei pentru competitivitate), cu structura și ponderea diverselor elemente de cheltuieli adaptate la nevoile și prioritățile reale, trebuind – în același timp – să permită o mai mare flexibilitate pentru a face față noilor nevoi emergente. De asemenea, CESE salută modificarea modalităților de execuție a mijloacelor financiare a bugetului UE, în sensul sporirii eficienței prin utilizarea mai largă a instrumentelor rambursabile și prin căutarea complementarității dintre acestea și fondurile de subvenții. În plus, există o largă marjă pentru îmbunătățirea modurilor de evaluare a bugetului UE și a eficienței sale. Dimensiunea flexibilității bugetare corespunzătoare este fundamentală pentru capacitatea bugetului UE de a reacționa la noi inițiative, amenințări și oportunități care apar sau de a menține capacitatea UE de a acționa (ca exemple pot fi citate criza migrației, necesitatea de a face față șocurilor economice sau modificarea numărului statelor membre ale UE și impactul său asupra fluxurilor bugetare, o bază adecvată de resurse pentru Fondul de solidaritate în caz de catastrofe naturale), iar acest lucru se referă nu numai la volumul și structura cheltuielilor bugetare ale UE, ci și la aspectul veniturilor.

1.13.

CESE recomandă ca, în politica bugetară a UE post-2020 să se reflecte identificarea sumei corespunzătoare din partea de venituri a bugetului UE și modul în care acesta a fost instituit (este vorba de găsirea unei relații echilibrate și solidare între contribuțiile statelor membre și resursele bugetare proprii).

1.14.

CESE este de acord cu extinderea suplimentară a posibilităților unei politici bugetare active, cum este, de exemplu, posibilitatea de a emite obligațiuni europene. În acest scop, este de dorit să se îmbunătățească cadrul și procedura bugetului UE și, de asemenea, să se soluționeze în mod satisfăcător problema domeniului de aplicare a politicii bugetare a UE în statele membre ale zonei euro, pe de o parte, și în alte state membre ale UE, pe de altă parte.

2.1.1.

Bugetul UE reprezintă un instrument major și esențial de finanțare a priorităților UE, ridicându-se la aproximativ 1 % din PIB-ul UE, aceasta însemnând 145,3 miliarde EUR pentru exercițiul financiar 2015. Bugetul UE contribuie într-o măsură destul de însemnată la politica economică în fiecare din statele membre, unde reprezintă în medie 1,9 % din cheltuielile publice. În anumite cazuri, această proporție reprezintă însă cu mult mai mult de 10 %.

2.2.1.

Dat fiind volumul resurselor financiare puse în joc, este important ca ele să fie alocate nu doar cu respectarea legalității și a regularității, ci și – respectând totodată această primă condiție – într-un mod în care să permită înainte de toate atingerea rezultatelor și a obiectivelor respective și cu respectarea principiilor bunei gestiuni financiare și a culturii performanței. Identificarea efectelor reale ale execuției bugetului UE, măsurată cu ajutorul unor indicatori și criterii macroeconomice relevante, face obiectul tuturor proceselor actuale de reflecție politică în materie de politică bugetară a UE.

2.2.2.

Bugetul UE și execuția sa ar trebui să fie conforme cu următoarele priorități:

2.2.3.

Bugetul UE cuprinde câteva noi elemente legate de funcționarea cadrului financiar multianual pentru perioada 2014-2020, care sunt relevante dacă se dorește consolidarea abordării bazate pe performanțe și axate pe rezultate:

2.2.4.

Obiectivul UE în acest context este de a se asigura că politica sa bugetară și operarea practică a bugetului său se corelează mai bine cu nevoile, prin echilibrarea pertinentă – pe de o parte – a aspectelor formale și procedurale ale execuției bugetului UE și – pe de altă parte – a abordărilor bazate pe performanțe și centrate pe rezultate. Din perspectiva performanțelor și rezultatelor, este foarte necesară o abordare comună din punctul de vedere al percepției și al înțelegerii.

2.2.5.

În ceea ce privește nerespectarea regulilor formale, aceasta este măsurată de mult timp cu ajutorul indicelui de eroare. Acesta se ridică la aproximativ 4 % (circa 4 % din cheltuielile bugetare ale UE se fac fără respectarea regulilor formale, ceea ce – în sine – nu este un rezultat slab. În valoare absolută, acest procent reprezintă totuși în jur de 6 miliarde EUR). Tabelul care urmează prezintă evoluția indicelui de eroare global în ultimii ani:

2.2.6.

Principiul-cheie al bugetului UE rezidă în „sănătatea” fluxurilor financiare și a programelor și proiectelor efective pe care acestea le finanțează, ceea ce permite evaluarea utilizării optime a resurselor UE sub toate aspectele. CESE aderă la ideea de a pune un accent mai mare pe performanțe și rezultate, care constituie actuala tendință a activităților Comisiei Europene (sub forma inițiativei sale privind un buget axat pe rezultate (4)) și ale Curții de Conturi a UE (sub forma structurii raportului său anual privind exercițiul financiar 2014 (5) și a capitolului dedicat în mod special performanței; pasajele privind gestiunea partajată cuprind primele rezultate ale evaluării performanței programelor, evaluare realizată în cadrul unui exercițiu-pilot).

2.2.7.

CESE este de acord cu abordarea utilizată în cadrul exercițiului-pilot, care vizează o analiză a relației și a legăturii dintre Strategia Europa 2020 și acordurile de parteneriat sau, dacă este cazul, programele operaționale, dat fiind că acestea sunt instrumente esențiale pentru atingerea obiectivelor politicii de coeziune a UE, care reprezintă o componentă semnificativă a părții de cheltuieli din bugetul UE. Acest exercițiu poate fi considerat ca fiind sursa unei abordări globale a evaluării performanțelor și a rezultatelor bugetului UE (6).

2.2.8.

Pentru o monitorizare echilibrată a aspectelor formale și de performanță legate de bugetul UE, un rol-cheie îl are procesul de prelucrare, gestionare și comunicare a datelor și informațiilor între organismele și instituțiile UE (în principal, Comisia) și statele membre. Execuția bugetului UE este însoțită de un volum imens de date și informații care, în practică, sunt însă foarte puțin exploatate pentru a asigura posibilitatea evaluării obiective atât a ratei de eroare, cât și mai ales a realizării rezultatelor obținute de către bugetul UE și pentru a stabili procedurile de îmbunătățire a situației constatate.

3.1.

CESE consideră că principala rațiune de a fi a bugetului UE este de a aduce beneficii cetățenilor Uniunii, protejând totodată interesele financiare ale acesteia. Aceste beneficii îmbracă forma unui sprijin financiar bazat pe respectarea priorităților în materie de dezvoltare și funcționare, corelat cu cadrul politicii economice și cu performanțele economice reale și scontate. Protejarea intereselor financiare ale UE constă în efectuarea adecvată a cheltuielilor înscrise în bugetul UE, cu respectarea regulilor și fără erori sau acte frauduloase. Politica actuală ar trebui să contribuie la obținerea unui deplin respect reciproc și a echilibrului.

3.2.

CESE consideră că această tranziție către un buget al UE axat pe performanțe nu poate lua forma concretă a unei măsuri cu caracter excepțional. Este esențial să se conceapă standardele juridice de bază și obiectivele bugetului UE și ale politicii, din nevoia de a respecta indicatorii calitativi și de a obține rezultate cuantificabile.

3.3.

Pentru ca bugetul UE să se concentreze pe performanțe, de un ajutor însemnat ar fi dacă perioada bugetară actuală (cadrul financiar multianual pe șapte ani) ar coincide în timp cu strategia-cheie de dezvoltare a UE (în prezent fiind vorba de strategia pe zece ani Europa 2020). Din acest punct de vedere, anul 2021 va oferi o ocazie unică de realizare a acestei coincidențe și de creare a condițiilor pentru funcționarea optimă a unui buget al UE axat pe rezultate și performanțe.

3.4.

CESE ia act și își însușește raportul anual privind exercițiul financiar 2014 publicat de Curtea de Conturi, care a evidențiat un număr de aspecte problematice în legătură cu care interdependența dintre Strategia UE 2020 și acordurile de parteneriat sau – acolo unde este cazul – programele operaționale nu se manifestă în mod optim. Acest raport constată în mod clar că aceste instrumente diferite nu sunt concepute astfel încât să permită convertirea sistematică a obiectivelor politice ale Strategiei Europa 2020 în obiective operaționale concrete (definite în acordurile de parteneriat și în programele operaționale) (7).

3.5.

În opinia CESE, beneficiile potențiale care decurg din realizarea unor sinergii între cele cinci fonduri structurale și de investiții europene (fondurile ESI) în cadrul sistemului global de reglementare și gestionare și al unui acord de parteneriat în fiecare stat membru nu s-au materializat încă, deși continuă practica unor norme diferite pentru fiecare dintre aceste fonduri, ceea ce determină fragmentarea programelor (în loc de realizarea unor sinergii care sunt necesare între ele).

3.6.

CESE consideră că existența a două elemente noi în utilizarea fondurilor UE pentru perioada 2014-2020, și anume condiționalitățile și rezerva de performanță, oferă o marjă substanțială de îmbunătățire a abordării axate pe performanță și rezultate. Tocmai aplicarea condiționalităților macroeconomice ar trebui să garanteze că cheltuielile bugetare ale UE se fac în fiecare stat membru într-un mediu macroeconomic suficient de sănătos sau ar trebui să nu permită unui stat membru care nu se străduiește să-și rezolve problemele macroeconomice să utilizeze pe deplin aceste resurse. Existența unor rezerve de performanță ar trebui, de asemenea, să încurajeze statele membre să furnizeze performanțe axate pe realizarea obiectivelor strategice ale UE cu ajutorul bugetului acesteia.

3.7.

CESE consideră că exercițiul-pilot prin care un buget UE axat pe performanță și pe rezultate este testat cu ajutorul legăturilor pe care acesta le are cu prioritățile Strategiei Europa 2020 ar trebui totuși să fie extins la alte domenii relevante, astfel încât evaluarea acestei orientări a bugetului UE către performanță și rezultate să fie cu adevărat coerentă și cuprinzătoare (ar trebui, de exemplu, să se acorde atenție recomandărilor specifice fiecărei țări și corelării acestora cu indicatorii ce decurg din punerea în aplicare a semestrului european).

3.8.

CESE recomandă, de asemenea, ca, în cadrul reflecțiilor privind funcționarea bugetului UE, să existe un studiu al noțiunii de „deficiențe ale pieței”, resursele bugetare ale UE trebuind să fie orientate înspre eliminarea acestora. De exemplu, aceste deficiențe (imperfecțiuni sau eșecuri ale pieței) pot lua forma unei asimetrii de informare (de pildă, în modul în care instituțiile financiare evaluează rentabilitatea investițiilor pe plan comercial), ceea ce descurajează finanțarea anumitor tipuri de proiecte, dat fiind că nu se ține seama de anumite externalități pozitive, nici de avantajele sociale mai largi pe care le implică și pentru că nu sunt relevante în contextul comercial respectiv, fiind însă importante din perspectiva sprijinului adus prin finanțarea de către UE.

3.9.

CESE este de acord cu necesitatea de a îmbunătăți considerabil domeniul gestiunii partajate între organismele și instituțiile UE (în principal Comisia) și statele membre. 76 % din totalul cheltuielilor bugetare ale UE se desfășoară prin intermediul gestiunii partajate. Cu cât statele membre vor îndeplini pe plan intern obiectivele cuantificate ale Strategiei Europa 2020, cu atât bugetul UE va fi mai corelat cu obiectivele acestei strategii, obiectivele acestuia vor reflecta nevoile reale ale Uniunii pe plan economic, social, teritorial sau ecologic și cu atât mai mult va apărea un mediu prielnic pentru buna gestiune financiară, realizând astfel o conexiune fără piedici între Comisia Europeană și statele membre.

3.10.

În opinia CESE, o indicație importantă a ponderii tot mai mari a performanțelor și a orientării bugetului UE asupra rezultatelor este accentul pus pe intensificarea utilizării instrumentelor de inginerie financiară (IIF) sau a instrumentelor inovatoare de finanțare, a căror natură modifică în mod cu adevărat fundamental maniera în care sunt utilizate resursele publice ale UE și așteptările legate de acestea. În ciuda potențialului neîndoielnic al IIF, numai aproximativ 65 % din resursele autorizate în acest scop în perioada 2007-2013 au ajuns la beneficiarii finali (restul rămânând doar blocate în cadrul IIF, pentru a demonstra utilizarea lor în mod oficial). Acest subiect este din ce în ce mai important pentru perioada de după 2020, ținând cont, de asemenea, de necesitatea unei mai mari complementarități în ceea ce privește Fondul european pentru investiții strategice (FEIS), și este esențial în ceea ce privește gândirea strategică comună pentru a orienta resursele bugetare ale UE începând din 2021.

3.11.

În același timp, CESE consideră că concentrarea mai mare asupra performanței și a rezultatelor nu ar trebui să însemne, evident, neglijarea legalității și regularității procedurilor. Nu poate fi neglijată importanța respectării normelor de drept și de procedură. Dat fiind că există o rată de eroare în toate cazurile în care resursele financiare nu ar fi trebuit să fie plătite deoarece nu au fost utilizate în conformitate cu normele în vigoare, se presupune oarecum în mod automat că aceste norme sunt corecte și că nu conțin nicio contradicție internă sau elemente nedorite. Și din acest motiv, o procedură care respectă normele bunei gestiuni financiare ar trebui să prevadă impactul acestor reguli, pentru a le verifica compatibilitatea și coerența cu nevoile și obiectivele UE (8).

3.12.

CESE este de acord că modalitățile practice de punere în aplicare a bugetului UE sunt extrem de complexe. Eforturile depuse în prezent pentru a simplifica toate activitățile legate de bugetul UE, cuprinzând atât aspecte de procedură, cât și de conținut, contribuie și la satisfacerea cerințelor bunei gestiuni financiare. Aceste eforturi de simplificare ar trebui să se concretizeze în reducerea sarcinilor administrative excesive și în îngrădirea practicilor de suprareglementare în fiecare stat membru.

3.13.

CESE consideră că propunerile formulate în secțiunea a treia a prezentului aviz, care duc la concluzii și recomandări finale din prima secțiune, constituie reflecții conceptuale fundamentale privind viitoarea politică bugetară a UE, care ar putea fi parțial aplicate în procesul de revizuire la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual pentru perioada 2014-2020, dar care nu se vor putea reflecta pe deplin în normele bugetare decât începând cu exercițiul financiar 2021. Contextul conceptual pentru planificarea în perspectivă și reformele necesare cu privire la buget și la cadrul financiar multianual post-2020 se pot circumscrie pe baza avizelor recente ale CESE pe această temă sau se pot înscrie în siajul acestora (9).