6.3.2014   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 67/104

1.1

Obiectul celor două propuneri de regulament din 27 iunie 2013 [COM (2013)451 final și COM (2013)452 final], în legătură cu care Comitetului Economic și Social European (CESE) i s-a solicitat avizul, este de a alinia „în bloc” la noul regim al actelor delegate 165 de instrumente legislative care erau acoperite inițial de regimul PRC.

1.2

Acest demers a fost solicitat de Parlamentul European cu sprijinul Consiliului în vederea alinierii vechilor practici de „comitologie” la procedura de delegare stabilită în articolul 290 din TFUE.

1.3

CESE sprijină inițiativa Comisiei, dat fiind că este necesară pentru securitatea izvoarelor de drept ale Uniunii și pentru că urmărește un obiectiv de simplificare și eficiență.

1.4

CESE reamintește că raportul său detaliat privind procedura de delegare a fost recent adoptat și recomandă ca acesta să fie luat în considerare pentru înțelegerea prezentului aviz.

1.5

Într-adevăr, această aliniere în bloc a 165 de instrumente juridice (regulamente, directive și decizii) care țin de douăsprezece domenii diferite ridică numeroase probleme juridice și practice.

1.6

Unele aspecte din procedura de delegare rămân încă neclare. Astfel, conceptul de „elemente neesențiale” mai trebuie să fie definit. Ar trebui să fie făcută și o evaluare exactă a funcționării mecanismului.

1.7

Unele propuneri de regulamente cuprind opțiuni care nu țin seama de cadrul stabilit de actele juridice de bază și stipulează chiar că delegarea se va face pentru o perioadă nedeterminată sau fixează termene foarte scurte pentru controlul exercitat de Parlamentul European și de Consiliu.

1.8

Având în vedere observațiile sale generale și specifice, CESE recomandă Comisiei să își nuanțeze abordarea alinierii „în bloc”, prin acordarea unei atenții mai mari trăsăturilor specifice ale anumitor acte legislative de bază.

1.9

De asemenea, CESE recomandă Consiliului și Parlamentului să dea dovadă de vigilență maximă și să evalueze amănunțit toate actele legislative care fac parte din această inițiativă de „aliniere”.

2.1

Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, face distincția între competența conferită Comisiei de a adopta acte fără caracter legislativ și cu domeniu de aplicare general, care completează sau modifică anumite elemente neesențiale ale actului legislativ, competență prevăzută de articolul 290 din TFUE (procedura de delegare), și cea de a adopta actele de punere în aplicare, prevăzută de articolul 291 din TFUE (procedura de executare).

2.2

Aceste două competențe fac obiectul unor cadre juridice diferite.

2.2.1

Punerea în aplicare a competențelor de delegare este prevăzută de instrumente fără forță obligatorie:

2.2.1.1

Comitetul a adoptat recent un raport de informare amănunțit privind procedura de delegare, a cărui lectură este recomandată insistent pentru înțelegerea prezentului aviz (3).

2.2.2

Punerea în aplicare a competențelor de executare prevăzute la articolul 291 din TFUE este încadrată de instrumente obligatorii din punct de vedere juridic:

2.2.3

PRC a fost utilizată pentru adoptarea măsurilor de executare, care modifică elemente neesențiale din actele legislative de bază. Formularea articolului 5 a din „Decizia privind procedura comitetelor” (6) este foarte asemănătoare cu definiția actelor delegate. Într-adevăr, un act delegat, astfel cum este definit în articolul 290 din TFUE este un act „cvasi-legislativ” adoptat de Comisie în scopul de a completa sau modifica „anumite elemente neesențiale ale actului legislativ”.

2.2.4

Tocmai datorită acestei similitudini, articolul 5 a din Decizia privind procedura comitetelor și PRC au rămas provizoriu valabile între 2009 și 2014, dat fiind că obiectivul Comisiei este acela de a utiliza această perioadă limitată pentru a adapta dispozițiile actuale, care prevăd PRC, la regimul actelor delegate.

2.2.5

Ca atare, în urma unei solicitări a Parlamentului European (7), Comisia a efectuat o „aliniere” a câtorva regulamente, directive și decizii, cu sprijinul Consiliului (8).

Obiectul propunerilor de regulamente omnibus, în legătură cu care Comitetului i s-a solicitat un aviz este de a face această aliniere „în bloc”.

3.1

Comisia a publicat două propuneri de regulament:

Un al treilea pachet de propuneri este încă în studiu și ar trebui să apară în curând.

3.2

Propunerea privind „o serie de acte juridice” urmărește să transfere în bloc, de la PRC la procedura de delegare, 160 de acte legislative (regulamente, directive și decizii) referitoare la unsprezece domenii diferite:

3.2.1

Acest text constă dintr-o expunere de motive, din propunerea de regulament și dintr-o simplă anexă în care sunt enumerate actele care fac obiectul transferului de la PRC la procedura de delegare.

3.3

Propunerea privind „o serie de acte juridice din domeniul justiției” face obiectul unui text separat în sensul că temeiul juridic al acestora figurează în titlul V din TFUE și că acestea nu se referă la toate statele membre. Într-adevăr, în conformitate cu articolele 1 și 2 din Protocolul nr. 22 privind poziția Danemarcei, anexat la TFUE, acestui stat membru nu i se va impune regulamentul propus.

3.3.1

Propunerea de regulament prevede adaptarea la articolul 290 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene a actelor juridice din domeniul justiției vizează cinci regulamente referitoare la:

4.1

Comisia propune regulamente omnibus privind alinierea în bloc a mai multor regulamente, directive și decizii, în loc de a adopta o propunere de regulament pentru fiecare dintre instrumentele în cauză.

4.1.1

Comisia a utilizat deja această metodă în 2006 pentru a introduce PRC. A folosit o comunicare pentru a adapta de urgență 25 de regulamente și directive, inclusiv Directiva 2005/1/CE din 9 martie 2005, „în scopul instituirii unei noi structuri de organizare pentru comitetele competente din domeniul serviciilor financiare” (9). O altă inițiativă este comunicarea Comisiei din 2007 privind adaptarea la PRC a unei alte serii de acte enumerate în patru anexe (10). Cu această ocazie, CESE a făcut observații și recomandări (11).

4.1.2

Comisia nu a procedat până acum la o aliniere de asemenea amploare.

4.1.3

Comitetul observă că propunerile de regulament ilustrează amploarea competențelor Comisiei, deoarece acestea prevăd domeniul de aplicare, amploarea și durata de care dispun Consiliul și Parlamentul pentru a ridica obiecții.

4.1.4

Această alegere este de înțeles din punctul de vedere al vitezei și al simplificării procedurii, dar generează numeroase întrebări.

4.2

Articolul 2 din cele două propuneri de regulament prevede că competența de a adopta acte delegate în acest mandat este „conferită […] pe o perioadă de timp nedeterminată”.

4.2.1

Comitetul reamintește că, în conformitate cu articolul 290 din TFUE, durata delegării de competențe trebuie stabilită în mod explicit de actul legislativ de bază și că, până în prezent, cu câteva excepții, delegările sunt, în principiu, stabilite pentru o durată determinată, putând fi reînnoite dacă este cazul, pe baza unui raport privind punerea în aplicare a delegării.

4.2.2

Comitetul observă că preferința Comisiei pentru delegările pe o durată nedeterminată (12) nu este împărtășită de către Parlament (13). În plus, propunerea de regulament omnibus elimină obligația de a transmite rapoarte periodice cu privire la punerea în aplicare a măsurilor stabilite în actele de bază (14).

4.2.3

Prin urmare, CESE se întreabă dacă regulamentele „de aliniere” propuse de Comisie pot ajunge să prevadă că delegarea se va face pentru o perioadă nedeterminată în toate cazurile, indiferent de domeniul în cauză.

4.3

În plus, așa cum a subliniat Comitetul în raportul de informare privind actele delegate, delegarea de competențe este supusă controlului de către Consiliu și Parlament, care pot revoca competența de delegare în orice moment, pot prezenta obiecții cu privire la actul delegat adoptat de Comisie, în mod normal în termen de două luni de la notificarea actului delegat respectiv către Consiliu și Parlamentul European sau pot informa Comisia în același termen de două luni, în legătură cu intenția lor de a nu prezenta obiecții. Acest termen de două luni poate fi prelungit în principiu la cererea Parlamentului European sau a Consiliului.

4.3.1

Articolul 5 a alineatele (3) – (6) din Decizia privind procedura comitetelor prevedea un sistem complex de termene diferite care, în măsura în care măsurile avute în vedere de Comisie erau sau nu în conformitate cu avizul Comitetului, puteau să varieze de la 4 luni la 2 luni, în funcție de instituția despre care era vorba: de Consiliu sau de Parlamentul European.

Prin derogare de la acest regim „normal”, în articolul 5 a alineatul (5) litera b) se prevedea că aceste termene puteau fi scurtate „în cazuri excepționale temeinic justificate” din „motive de randament”, dar fără a specifica un anumit interval de timp.

În plus, alineatul (6) prevedea un regim special cu un termen de o lună, prevăzut obligatoriu în prealabil în actul de bază pentru cazuri foarte specifice, în cazul în care nu se poate aplica regimul normal din „motive de maximă urgență”.

4.3.2

Articolul 2 alineatul (6) din propunerea de regulament privind adaptarea la articolul 290 din TFUE a unei serii de acte juridice se referă la o astfel de posibilitate de derogare, dar se mulțumește să prevadă că, „în cazuri excepționale justificate în mod corespunzător”, termenul normal în care Parlamentul și Consiliul pot formula obiecții la actul delegat se poate reduce la o lună (15).

4.3.3

Noul sistem pare să limiteze marja de manevră de care dispun Consiliul și Parlamentul pentru a-și exercita competențele de control.

4.3.4

Comitetul își pune întrebări în special cu privire la posibilitatea ca Parlamentul și Consiliul să-și exercite în mod eficient competențele de control asupra a 165 de acte delegate în termene atât de scurte.

4.4

Așa cum s-a evidențiat în raportul de informare, Comitetul subliniază că procedura de delegare privește adoptarea de acte delegate care se referă la elemente „neesențiale” prevăzute în actele legislative adoptate în comun de Consiliu și Parlament.

4.4.1

Propunerile de regulament ale Comisiei se referă la 12 domenii diferite.

4.4.2

Caracterul juridic exact al actelor delegate fiind destul de vag, iar domeniile reglementate de aceste propuneri de regulament fiind atât ample, cât și sensibile, se poate contesta, după cum se va explica mai jos, caracterul „neesențial” al anumitor măsuri.

4.4.3

În plus, conceptul de „măsuri neesențiale” primește o interpretare din partea Curții care variază în funcție de domeniile în cauză. Astfel, la data de 5 septembrie 2012, Marea Cameră a Curții de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut că domeniul drepturilor fundamentale ale persoanelor ține de prerogativele legiuitorului și, prin urmare, nu ar trebui să facă niciodată obiectul unei delegări către Comisie (16).

4.4.4

Pe de altă parte, Curtea de Justiție a UE nu a avut încă ocazia de a se pronunța asupra punerii în practică, ca atare, a competenței delegate a Comisiei. Curtea a fost sesizată doar într-o primă cauză, cea supranumită „a substanțelor biocide”, fiind vorba de o acțiune în anulare înaintată de Comisie împotriva articolului 80 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 528/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 mai 2012 (17).

Întrucât acțiunea a fost introdusă la 19 septembrie 2012, Curtea ar urma să se pronunțe în cel mai bun caz la sfârșitul anului 2013 sau la începutul anului 2014, după audierea concluziilor avocatului general.

5.1

În cea mai mare parte a propunerilor examinate în prezentul aviz, Comisia adaptează în mod adecvat și rezonabil PRC la regimul actelor delegate prevăzute la articolul 290 din TFUE. Unele situații generează însă îndoieli și dificultăți specifice.

5.2

Cele mai multe instrumente juridice în cauză conțin o trimitere explicită la articolul 5 a din Decizia Consiliului din 17 iulie 2006 (18) – numită „Decizia privind procedura comitetelor” – care a instituit PRC și a prevăzut necesitatea de a recurge la această procedură pentru adoptarea de „măsuri cu caracter general concepute în vederea modificării unor elemente neesențiale ale unui act de bază”. Și totuși, această modificare de regim stabilit prin decizia din 28 iunie 1999 nu a intrat în vigoare decât la 24 iulie 2006.

5.2.1

Astfel, niciunul din instrumentele juridice vizate de operațiunea de „aliniere” înainte de această dată nu precizează care sunt măsurile care fac obiectul PRC. Într-adevăr, doar prin decizia din iulie 2006 a fost adăugat un nou alineat (2) la articolul 2 din decizia din iunie 1999. Acest alineat prevede pentru prima dată adoptarea de măsuri care au un domeniu general de aplicare și care sunt destinate să modifice elemente neesențiale ale unui act de bază.

5.2.2

Toate aceste acte legislative nu conțin, prin urmare, decât formule (19) precum „este necesar ca măsurile de punere în aplicare a prezentei directive să fie adoptate în conformitate cu Decizia 1999/468/CE a Consiliului din 28 iunie 1999”, „Comisia este asistată de către un comitet” și „în cazul în care se face trimitere la prezentul alineat, se aplică articolele 5 și 7 din Decizia 1999/468/CE, având în vedere articolul 8 din decizia respectivă”.

5.2.3

Comitetul reamintește că tranziția de la PRC la regimul delegării duce la eliminarea avizelor comitetelor de care este nevoie în cadrul PRC. Acestea sunt totuși păstrate pentru măsurile de punere în aplicare prevăzute la articolul 291 din TFUE.

5.2.4

O etapă de control al caracterului „neesențial” al „anumitor elemente” ale actului legislativ de bază a fost, prin urmare, eliminată.

5.2.5

În special actele care au precedat „Decizia privind procedura comitetelor” sunt incluse în lista anexată la propunerea de regulament al Comisiei. Aceste acte fuseseră totuși publicate înainte ca procedura de comitetelor să fie sistematizată, referințele la măsuri fiind, prin urmare, extrem de vagi, un exemplu fiind „adaptarea la progresul tehnic” (Directiva din 20 mai 1975 privind generatoarele de aerosoli) (20).

5.3

Identificarea domeniului de aplicare al articolul 5 a la „elementele neesențiale” ale anumitor acte juridice de bază lasă uneori de dorit. De exemplu, formula generală „măsurile care vizează modificarea elementelor neesențiale din prezentul regulament”, din Regulamentul CE 661/2009 privind siguranța generală a autovehiculelor, fără nicio altă precizare, nu este satisfăcătoare.

5.3.1

Uneori, articolul 5 a se aplică unor aspecte al căror caracter „neesențial” este destul de îndoielnic. Acest lucru este valabil, de exemplu, în următoarele cazuri:

5.4

Unele măsuri care par „neesențiale”, precum adaptarea anexelor directivelor, pot totuși să dea naștere la îndoieli privind consecințele lor asupra protecției anumitor drepturi fundamentale.

5.4.1

Ca exemple pot fi citate:

5.4.2

Trebuie semnalate și cazuri mai sensibile, cum ar fi cele în care o parte fundamentală a legislației referitoare la o anumită temă va fi acoperită prin acte delegate, ca de exemplu: