Tribunal de Contas Europeu

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

No presente capítulo do Relatório Anual, o Tribunal:

1.2.

O Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem. O Tribunal pode completar esta declaração por meio de apreciações específicas relativas a cada domínio principal da atividade da UE (5).

1.3.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas da União Europeia têm como objetivo obter elementos suficientes e adequados que permitam concluir em que medida as receitas, as despesas, os ativos e os passivos foram contabilizados corretamente e que as contas consolidadas refletem fielmente a situação financeira em 31 de dezembro de 2011, bem como os resultados das suas operações e fluxos de caixa no final do exercício (ver pontos 1.6-1.8).

1.4.

Os trabalhos relativos à regularidade das operações subjacentes às contas de 2011 têm como objetivo obter elementos suficientes e adequados que permitam concluir se essas operações estão em conformidade com a regulamentação ou as disposições contratuais em vigor e foram calculadas corretamente (ver pontos 1.9-1.15 para uma síntese dos resultados e capítulos 2 a 9 para informações pormenorizadas).

1.5.

O trabalho desenvolvido sobre a fiabilidade das tomadas de posição da Comissão, ou seja, as declarações dos Diretores-Gerais e os relatórios anuais de atividades dos seus serviços e respetivo relatório de síntese, tem por objetivo verificar em que medida efetuam uma avaliação correta da qualidade da gestão financeira (incluindo os níveis de erro residual) e contribuem para a garantia global do Tribunal (ver pontos 1.16-1.30, bem como as observações das secções «Eficácia dos sistemas» dos capítulos 2 a 9).

1.6.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas consolidadas da União Europeia relativas ao exercício de 2011, elaboradas pelo contabilista da Comissão e aprovadas por esta em conformidade com o Regulamento Financeiro (6) e recebidas pelo Tribunal em 31 de julho de 2012. As contas consolidadas incluem:

1.7.

O contabilista da Comissão apresentou ao Tribunal uma declaração confirmando que as contas consolidadas são completas e fiáveis em todos os aspetos materialmente relevantes.

1.8.

A auditoria do Tribunal às contas consolidadas relativas ao exercício de 2011 permitiu constatar que estavam isentas de distorções materiais (ver igualmente o anexo 1.2 ).

1.9.

O Tribunal apresenta apreciações específicas relativas às receitas no capítulo 2 e aos diferentes grupos de políticas de despesas correspondentes aos domínios de intervenção da orçamentação por atividades (OPA) nos capítulos 3 a 9 (ver quadro 1.1 ).

1.10.

O Tribunal conclui que as receitas (130 000 milhões de euros) (7) e os pagamentos do grupo de políticas Despesas Administrativas e outras (9 777 milhões de euros) estavam isentos de erros materiais e que os sistemas de supervisão e de controlo examinados foram eficazes (ver quadro 1.2 e pontos 2.35-2.36 e 9.30-9.32). As autorizações em todos os grupos de políticas estavam igualmente isentas de erros materiais.

1.11.

O Tribunal conclui que o grupo de políticas Relações Externas, Ajuda e Alargamento (6 201 milhões de euros) estava isento de erros materiais e que os sistemas de supervisão e de controlo examinados foram parcialmente eficazes. Contudo, os pagamentos intermédios e finais estavam afetados por erros materiais (ver quadro 1.2 e pontos 7.26-7.27).

1.11.

1.12.

O Tribunal conclui que os seguintes grupos de políticas estavam afetados por erros materiais: agricultura — medidas de mercado e ajudas diretas (43 801 milhões de euros de despesas reembolsadas (8)), desenvolvimento rural, ambiente, pescas e saúde (13 310 milhões de euros de despesas reembolsadas (8)), política regional, energia e transportes (33 373 milhões de euros de despesas reembolsadas (8)), emprego e assuntos sociais (10 171 milhões de euros de despesas reembolsadas (8)) e investigação e outras políticas internas (10 591 milhões de euros). Além disso, o Tribunal conclui que, nestes grupos de políticas, os sistemas de supervisão e de controlo examinados foram parcialmente eficazes (ver quadro 1.2 e pontos 3.42-3.43, 4.51-4.52, 5.70-5.71, 6.27-6.28 e 8.37-8.38).

1.13.

O Tribunal conclui que, de forma global, os pagamentos estavam materialmente afetados por erros e que os sistemas de supervisão e de controlo dos pagamentos examinados foram, em geral, parcialmente eficazes (ver quadro 1.2 ).

1.12.-1.13.

Como indicado no quadro 1.3, o erro combinado mais provável no caso da política regional, dos transportes, da energia e do emprego e assuntos sociais registou também uma redução considerável relativamente a 2010, passando de 7,7 % para 5,1 %. Além disso, pelo terceiro ano consecutivo, o nível de erro para cada parte do antigo grupo de políticas de coesão, energia e transportes [o erro mais provável (EMP) de 6,0 % para os domínios da política regional, da energia e dos transportes, e de 2,2 % para o emprego] permanece muito abaixo dos níveis declarados pelo Tribunal durante o período de 2006-2008. Esta evolução positiva resulta do reforço das disposições de controlo no período de programação 2007-2013, da estrita política de interrupções e de suspensões que a Comissão aplica quando são detetadas deficiências, em conformidade com o seu Plano de Ação de 2008, e do impacto positivo das medidas de simplificação previstas nos regulamentos para o atual período de programação. A Comissão continuará a focalizar a sua atenção nos programas e/ou nos Estados-Membros com maior risco.

No que toca à investigação e a outras políticas internas, a Comissão considera que numa perspetiva de gestão ou seja, ao apreciar os objetivos em termos de legalidade e de regularidade com considerações sobre proporcionalidade dos riscos e a relação custo-eficácia dos controlos os seus sistemas de gestão e de controlo oferecem garantias razoáveis sujeitas às reservas emitidas pelos gestores orçamentais delegados.

Por último, com especial referência às disposições do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento da União Europeia (artigo 22.o-A, n.o 2, alínea f) do regulamento relativo às normas de execução do Regulamento Financeiro e artigo 28.o, n.o 2B, alínea g) do novo Regulamento Financeiro), e tendo em conta a redução proposta dos seus recursos disponíveis e das atuais medidas tomadas pelos Estados-Membros, a Comissão irá ponderar os custos e benefícios das recomendações do Tribunal antes de tomar e/ou propor medidas adequadas.

1.14.

A estimativa do erro mais provável calculada pelo Tribunal para os pagamentos de 2011 é superior à de 2010 nos seguintes domínios:

—

agricultura — medidas de mercado e ajudas diretas; e desenvolvimento rural, ambiente, pescas e saúde (em comparação com o anterior grupo de políticas da agricultura e recursos naturais);

—

No que respeita ao desenvolvimento rural, a Comissão concorda que existe uma deterioração da situação, embora de amplitude mais limitada do que a comunicada pelo Tribunal.

A Comissão observa que as conclusões do Tribunal se referem a um grupo de políticas no seu conjunto, não a subgrupos.

A Comissão considera que numa perspetiva de gestão ou seja, ao apreciar os objetivos em termos de legalidade e de regularidade com considerações sobre proporcionalidade dos riscos e a relação custo-eficácia dos controlos os seus sistemas de gestão e de controlo aplicáveis à investigação e a outras políticas internas oferecem garantias razoáveis sujeitas às reservas emitidas pelos gestores orçamentais delegados.

—

investigação e outras políticas internas.

1.15.

Na globalidade, o erro mais provável estimado pelo Tribunal para os pagamentos no seu conjunto permaneceu estável em comparação com 2010 (3,9 % em 2011 e 3,7 % em 2010, ver igualmente quadro 1.3 e gráfico 1.1 ) (9). O Tribunal constatou que cerca de dois quintos das operações testadas estavam afetadas por erros (2010: cerca de um terço das operações). A frequência dos erros detetados pelo Tribunal aumentou em todos os grupos de políticas, exceto no anterior grupo de políticas da coesão, energia e transportes e nas despesas administrativas e outras, onde permaneceu estável (ver quadro 1.3 ).

1.15.

1.16.

Em conformidade com o artigo 317.o do TFUE, a Comissão é responsável em última instância pela execução do orçamento da UE. Um elemento fundamental do atual sistema da Comissão para a gestão dos fundos da UE (que foi profundamente revisto com base numa reforma iniciada em abril de 2000 (10) em resposta a uma resolução adotada pelo Parlamento Europeu (11)) é a responsabilidade dos Diretores-Gerais. Estes devem aplicar sistemas de supervisão e de controlo eficazes que satisfaçam normas pré-definidas (12).

1.17.

Os Diretores-Gerais da Comissão comunicam anualmente informações sobre o desempenho das suas funções em relatórios de atividades (RAA) (13), acompanhados de declarações sobre, designadamente, o grau de utilização dos recursos para os fins previstos e os procedimentos de controlo destinados a garantir a legalidade e a regularidade das operações. Quando detetam problemas significativos nestas matérias, os Diretores-Gerais podem incluir reservas nas suas declarações.

1.18.

A Comissão assume a responsabilidade política pela gestão dos seus Diretores-Gerais através do relatório de síntese. Este relatório baseia-se nas tomadas de posição dos Diretores-Gerais nos seus RAA, bem como em outras fontes, como o parecer global do auditor interno. O relatório descreve igualmente as medidas adotadas pela Comissão para dar resposta às deficiências de gestão e de controlo.

1.19.

Embora todos os Diretores-Gerais tenham garantido que os procedimentos do controlo aplicados dão as garantias necessárias relativamente à regularidade das operações, o número de Direções-Gerais ou serviços que emitiram uma ou mais reservas aumentou para 16 em 2011 (2010: 13). O número total de reservas aumentou para 27 em 2011 (2010: 17), referindo-se a maioria, tal como em exercícios anteriores, a insuficiências relativas à regularidade das operações. O impacto financeiro total estimado das reservas aumentou para 1 959 milhões de euros, ou seja, 1,5 % dos pagamentos efetuados em 2011 (2010: 423 milhões de euros, ou 3 %) (ver quadro 1.4 e capítulos 2 a 9).

1.20.

Os aumentos do número de reservas, de Diretores-Gerais implicados e do impacto financeiro estimado refletem um reconhecimento, por parte dos Diretores-Gerais, do elevado risco de ocorrência de erros em determinados domínios, como o desenvolvimento rural, a coesão e o 7.o programa-quadro (7.o PQ). Corrobora igualmente os resultados de auditoria do Tribunal relativos a 2011 (ver pontos 1.10-1.15).

1.20.

1.21.

Cada Direção-Geral deve avaliar em que medida as operações permanecem afetadas pelo erro após a intervenção dos sistemas de supervisão e de controlo, podendo efetuá-lo calculando a taxa de erro residual (TER). Em termos simples, a TER é a taxa de erro obtida a partir do exame de uma amostra representativa de operações à qual se deduziram eventuais correções resultantes dos sistemas de supervisão e de controlo. Se a TER exceder 2 %, o Diretor-Geral deve incluir uma reserva na declaração que consta do relatório anual de atividades.

1.21.

1.22.

A Comissão facultou pela primeira vez aos Diretores-Gerais orientações sobre a forma de calcular a TER nas instruções de elaboração dos RAA relativos a 2011. Estas orientações resultaram numa melhoria de algumas declarações, em especial no que respeita às Direções-Gerais do domínio da coesão (ver pontos 5.66 e 6.25), bem como à Direção-Geral da Investigação e Inovação e à Direção-Geral da Sociedade da Informação e dos Meios de Comunicação (ver pontos 8.35-8.36). Porém, o Tribunal detetou insuficiências nestas instruções e na sua aplicação. Algumas Direções-Gerais forneceram informações pouco claras e/ou subestimaram as TER, com o resultado de não terem sido formuladas reservas ou a sua gravidade não ter sido completamente exposta (15). Por exemplo:

1.22.

Considera que as DG referidas pelo Tribunal de Contas seguiram as instruções e fizeram as reservas adequadas.

—

as orientações não explicavam de forma suficiente como proceder quando não era possível calcular uma TER fiável;

—

—

o cálculo incluía determinados montantes embora, devido a grandes atrasos, esses montantes não tivessem sido recebidos ou recuperados de outra forma;

—

—

foram abrangidos no cálculo da TER diversos tipos de medidas corretivas (correções financeiras/retiradas e recuperações) apesar das suas diferenças intrínsecas (16). Além disso, as instruções previam igualmente a inclusão de suspensões.

—

1.23.

O Tribunal concluiu que a TER não é ainda um indicador fiável da medida em que as operações permanecem afetadas por erros.

1.23.

1.24.

Na introdução do relatório de síntese (17), a Comissão assume a responsabilidade política global pela gestão do orçamento da UE com base essencialmente nas garantias e nas reservas expressas pelos Diretores-Gerais e chefes de serviço nos RAA.

1.25.

As principais fontes do relatório de síntese são os RAA. A Comissão observa que lhe conferem uma garantia razoável quanto à regularidade das operações subjacentes. O Tribunal notou melhorias em alguns RAA que reconhecem a existência de um elevado risco de erro e apresentam indicadores quantitativos para medir a regularidade das operações (ver pontos 1.20 e 1.22). Contudo, o Tribunal salienta que algumas questões anteriormente mencionadas permanecem por resolver (ver ponto 1.22 e anexo 1.2 , ponto 2).

1.25.

1.26.

O relatório de síntese fundamenta-se igualmente no segundo parecer global formulado pelo auditor interno da Comissão. Este parecer baseia-se nos trabalhos realizados entre 2009 e 2011 pelo Serviço de Auditoria Interna e pelas Estruturas de Auditoria Interna, bem como na garantia dada nos RAA pelos responsáveis relativamente a 2011. Em comparação com o ano passado, o parecer global melhorou por fornecer mais pormenores sobre as questões levantadas. O parecer permanece positivo, tomando como base, na maioria dos casos, as mesmas reservas constantes dos RAA. O Tribunal considera que as questões assinaladas pelo auditor interno como requerendo uma atenção suplementar — por exemplo, as insuficiências do domínio da ajuda externa (18) — devem merecer uma resposta adequada por parte das Direções-Gerais em questão.

1.26.

Todos os riscos levados ao conhecimento dos gestores orçamentais delegados pelo auditor interno são adequadamente tratados pelas Direções-Gerais em causa, através da elaboração e execução de planos de ação que são rigorosamente monitorizados pelos diretores-gerais e pelo comité de acompanhamento das auditorias da Comissão.

1.27.

A Comissão reconhece o elevado risco de erro aumentando o montante dos pagamentos objeto de reservas (ver ponto 1.20). Declara que este efeito pode ser atribuído a uma série de fatores, entre os quais se encontram os seguintes:

1.27.

1.28.

Nesta matéria, a Comissão reconhece igualmente que são necessárias melhorias suplementares para apresentar informações transparentes sobre a qualidade da gestão financeira e propõe medidas para resolver estas questões, nomeadamente:

—

comunicação nos RAA em causa de informações sobre a execução, os resultados e as auditorias das atividades relativas a instrumentos financeiros;

—

Além disso, na sequência das observações do Tribunal relativas às atividades no âmbito dos instrumentos financeiros no seu relatório anual de 2010, a Comissão procedeu em 2011 a auditorias específicas centradas nesta área e apresentou os seus resultados nos relatórios anuais de atividades da DG REGIO (p. 73) e da DG EMPL (p. 45-46). A Comissão propõe-se prosseguir com o seu trabalho de auditoria neste domínio em 2012 e nos anos seguintes.

—

para os RAA em questão, divulgação dos indicadores que são pertinentes para as estratégias de controlo plurianual, como se efetua para o domínio da coesão, e uma maior harmonização dos critérios de materialidade nos RAA entre as Direções-Gerais responsáveis pela coesão e outras Direções-Gerais responsáveis por fundos em gestão partilhada;

—

—

as alterações que propôs ao Regulamento Financeiro e aos regulamentos setoriais para o período de 2014-2020 (que estão atualmente a ser debatidas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho) com o objetivo de melhorar a conceção dos regimes de financiamento, reduzir o risco de ocorrência de erros, a carga administrativa para os beneficiários e outras partes interessadas e ainda os custos operacionais dos controlos, bem como obter declarações de garantia anuais dos gestores para todos os programas na modalidade de gestão partilhada.

—

1.29.

O Tribunal considera que as iniciativas da Comissão para reforçar a prestação de contas e melhorar a transparência das informações sobre a qualidade da gestão financeira constituem passos na direção certa. No entanto, o Tribunal salientou recentemente que embora estas propostas possam contribuir para aumentar a garantia de que as despesas são legais e regulares, a Comissão não revelou como pretende utilizar estas informações para chegar a uma situação em que as operações estão isentas de erros materiais (19).

1.29.

Os gestores competentes da Comissão terão na devida conta as declarações de fiabilidade subjacentes na elaboração das suas próprias declarações de gestão, proporcionando desta forma uma base sólida para a fiabilidade e para as medidas destinadas, sempre que necessário, a corrigir as deficiências dos sistemas de gestão e de controlo.

1.30.

A interrupção e a suspensão dos pagamentos podem ser um instrumento útil para evitar deficiências resultantes de despesas irregulares, mas estes instrumentos necessitam de ser complementados por ações que corrijam os erros (ou seja, correções financeiras e recuperações). O Tribunal considera que, ao apresentar os valores relativos às correções financeiras e às recuperações, a Comissão precisa de colocá-los no devido contexto — os respetivos dados fornecidos pelos Estados-Membros ainda estão incompletos ou não foram completamente auditados e/ou validados, além de que a diferença inerente entre os dois instrumentos corretivos e o seu impacto ainda não foram devidamente tidos em consideração.

1.30.

1.31.

A presente secção analisa alguns dados fundamentais da gestão orçamental relativa ao exercício de 2011, nomeadamente a execução das dotações orçamentais para autorizações e para pagamentos, a utilização das dotações de pagamento no final do exercício e o nível de autorizações orçamentais por liquidar.

1.32.

O orçamento da UE para 2011 incluía dotações orçamentais para autorizações (20) no montante de 142,5 mil milhões de euros (21) e dotações para pagamentos (22) no montante de 128,3 mil milhões de euros (23). As instituições responsáveis pela execução alcançaram taxas de execução elevadas: 99,3 % de dotações para autorizações (a mesma que em 2010) e 98,6 % de dotações para pagamentos (2010: 96,6 %) (24). As dotações, excluindo as transitadas, situavam-se abaixo dos limites do quadro financeiro num montante de 0,1 mil milhões de euros para as autorizações e de 7,0 mil milhões de euros para os pagamentos, considerando as reservas.

1.33.

A execução do orçamento na globalidade resultou num excedente orçamental (25) no final de 2011 de 1,5 mil milhões de euros (2010: 4,5 mil milhões de euros). Este excedente, em princípio, irá permitir uma dedução das contribuições dos Estados-Membros para o(s) exercício(s) seguinte(s).

1.34.

No entanto, nos três principais fundos da rubrica 1b do quadro financeiro plurianual «Coesão para o crescimento e o emprego», ou seja, o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo de Coesão (FC), registou-se uma aceleração dos pedidos de pagamento dos Estados-Membros no final do exercício. Na realidade, os pagamentos poderiam ter chegado a ser 5 mil milhões de euros mais elevados se tivesse sido adequadamente antecipada a maior necessidade de fundos e disponibilizadas as necessárias dotações de pagamento, por exemplo, transferindo verbas por utilizar de outros domínios (26).

1.34.

Além disso, as decisões de interrupção e de suspensão são elementos que dificilmente podem ser tidos em conta aquando da previsão das dotações necessárias. De acordo com o regulamento, as interrupções podem prolongar-se por seis meses. Após correção da deficiência pelos Estados Membros e aplicação de correções financeiras, se necessário, a Comissão levanta a interrupção e, como consequência, os pagamentos poderão ser retomados.

A Comissão escreveu aos Estados-Membros no início de 2012, a fim de sublinhar a necessidade de apresentarem a maioria dos pedidos até 31 de outubro. Isto permitirá à Comissão, para além do exercício de transferência global, solicitar à autoridade orçamental um orçamento retificativo de aumento das dotações de pagamento para pagar os pedidos recebidos, com base em pedidos de pagamento efetivamente recebidos e não com base em previsões.

1.35.

O Tribunal observa que, em determinados títulos do orçamento, foram efetuados pagamentos de um montante desproporcionadamente elevado no mês de dezembro em comparação com o total dos pagamentos no resto do exercício (27). Esta concentração de uma proporção significativa de pagamentos num período limitado pode afetar negativamente a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo e aumentar o risco de ocorrência de erros.

1.35.

1.36.

O volume das autorizações orçamentais por liquidar (RAL) (28) que ainda não deram origem a pagamentos nem foram anuladas (29) aumentou 13 mil milhões de euros (6,7 %), passando a perfazer 207 mil milhões de euros, principalmente nos domínios de intervenção financiados através de dotações diferenciadas (30) e representam o equivalente a 2,3 anos de autorizações diferenciadas ou 2,7 anos de pagamentos diferenciados à taxa de execução de 2011.

1.37.

A maioria das autorizações por liquidar diz respeito à coesão (31) (ver gráfico 1.2 ). Neste domínio, as autorizações por liquidar ascenderam a 136 mil milhões de euros (32) (65,5 % do montante total), o que representa 2,7 anos de autorizações ou 3,2 anos de pagamentos à taxa de execução de 2011. A grande maioria destas autorizações por liquidar (124,6 mil milhões de euros, ou 92 % do montante total) diz respeito ao período atual de 2007-2013 (33).

1.36.-1.37.

A validade do indicador «taxa de execução de 2011» é relativa no que se refere aos pagamentos, devido à falta de dotações disponíveis no final do exercício (ver a última frase do ponto 1.34).

1.38.

O nível substancialmente mais elevado de autorizações por liquidar acumuladas indicadas para o período de programação de 2007-2013 pode explicar-se em grande medida pela tardia execução dos programas (34). Os pagamentos apenas podiam ser efetuados depois de os sistemas de supervisão e de controlo dos Estados-Membros terem sido aprovados pela Comissão, conforme previsto na regulamentação aplicável aos Fundos Estruturais. Nos termos do Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira (35), é necessário assegurar-se de que foram disponibilizadas dotações de pagamento autorização suficientes nos exercícios seguintes para cobrir o desfasamento crescente entre as autorizações por liquidar e as dotações para pagamentos (ver igualmente ponto 1.34).

1.38.

A execução integral das dotações disponíveis a título dos fundos estruturais em 2010 e 2011 revela que o aumento das APL também pode dever-se a uma falta de dotações orçamentais disponíveis no final do exercício (ver também ponto 1.34).

O gráfico 1.2 em anexo demonstra a provável absorção das autorizações por liquidar acumuladas no decurso do período de programação do quadro financeiro.

Por último, a Comissão concorda com o facto de nos próximos anos deverem ser disponibilizadas suficientes dotações de pagamento. A Comissão está firmemente empenhada em apresentar projetos de orçamento que cubram a crescente disparidade entre as autorizações por liquidar e as dotações de pagamentos.

2.1.

Este capítulo apresenta a apreciação específica efetuada pelo Tribunal relativamente às receitas, que incluem os recursos próprios e as receitas diversas. O quadro 2.1 dá as informações principais sobre as receitas em 2011. Os recursos próprios constituem, de longe, a fonte de financiamento mais importante das despesas orçamentais (91 %).

2.2.

Os recursos próprios dividem-se em três categorias (1): recursos próprios tradicionais (RPT) (direitos aduaneiros cobrados às importações e encargos de produção sobre o açúcar), recursos próprios calculados com base no imposto sobre o valor acrescentado (IVA) cobrado pelos Estados-Membros e recursos próprios derivados do rendimento nacional bruto (RNB) dos Estados-Membros.

2.3.

Os recursos próprios tradicionais são apurados e cobrados pelos Estados-Membros. Três quartos desses montantes são pagos ao orçamento da União (16 778 milhões de euros, 12,9 % das receitas), sendo os 25 % restantes retidos para cobrir as despesas de cobrança. Cada Estado-Membro envia à Comissão uma declaração mensal dos direitos apurados (contabilidade «A») e uma declaração trimestral dos direitos apurados que não estão incluídos nesta (contabilidade «B») (2). Os principais riscos que se colocam relativamente aos RPT dizem respeito à exaustividade, exatidão e oportunidade dos direitos colocados à disposição da União.

2.4.

Os recursos próprios baseados no IVA são contribuições que resultam da aplicação de uma taxa uniforme à matéria coletável harmonizada do IVA dos Estados-Membros (14 077 milhões de euros, 10,8 % das receitas). Os recursos próprios baseados no RNB resultam da aplicação de uma taxa uniforme ao RNB dos Estados-Membros (87 258 milhões de euros, 67,1 % das receitas). No caso destes recursos próprios, o principal risco para a regularidade consiste no facto de as estatísticas subjacentes não serem compiladas de acordo com as regras da União Europeia ou não serem processadas de acordo com essas regras, dando origem a que sejam pagos montantes incorretos de recursos próprios IVA e/ou RNB por todos os Estados-Membros.

2.5.

É concedida ao Reino Unido uma correção dos desequilíbrios orçamentais («correção a favor do Reino Unido») que implica uma redução da sua contribuição para os recursos próprios baseados no RNB (3). Além disso, a Alemanha, os Países Baixos, a Áustria e a Suécia beneficiam de uma redução das taxas de mobilização do IVA e os Países Baixos e a Suécia beneficiam de reduções brutas das suas contribuições anuais baseadas no RNB durante o período 2007-2013 (4). O principal risco é que a Comissão cometa erros ao efetuar estes cálculos, especialmente no caso dos complexos cálculos da correção a favor do Reino Unido.

2.6.

Após ser tido em conta o total dos recursos próprios tradicionais, dos recursos próprios baseados no IVA e de outras receitas, os recursos próprios baseados no RNB são utilizados para equilibrar o orçamento. Qualquer subdeclaração (ou sobredeclaração) do RNB por parte de um determinado Estado-Membro – embora não afete os recursos próprios globais baseados no RNB – provoca um aumento (ou diminuição) das contribuições dos outros Estados-Membros até o problema ser corrigido.

2.7.

Nas receitas diversas, o principal risco inclui a gestão das multas por parte da Comissão e a determinação das correções financeiras que a Comissão aplica às despesas das políticas agrícola e de coesão.

2.8.

A abordagem e a metodologia globais de auditoria do Tribunal são descritas na parte 2 do anexo 1.1 do capítulo 1. Na auditoria do domínio das receitas, são de salientar os seguintes aspetos específicos:

2.9.

A auditoria realizada pelo Tribunal às operações subjacentes às contas não pode abranger as importações não declaradas nem aquelas que tenham iludido a fiscalização aduaneira.

2.10.

O Tribunal efetuou uma avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo na Alemanha, em Espanha e em França, que conjuntamente contribuem com mais de um terço do total dos RPT. Analisou os seus sistemas contabilísticos e os fluxos de recursos próprios tradicionais, desde o apuramento dos direitos até à declaração à Comissão, a fim de obter uma garantia razoável da exatidão e integralidade dos montantes registados. A auditoria incluiu a realização de testes dos principais controlos relativos à aplicação das taxas de direitos preferenciais em França, ao procedimento de domiciliação na Alemanha e em Espanha, bem como ao regime de entreposto aduaneiro e ao tratamento dos custos relativos aos fretes e aos seguros na Alemanha, em Espanha e em França.

2.11.

Além disso, o Tribunal reconciliou as sete ordens de cobrança relativas aos recursos próprios tradicionais incluídas na amostra referida na alínea a) do ponto 2.8 com a declaração mensal correspondente dos Estados-Membros em questão (7).

2.12.

Finalmente, o Tribunal avaliou os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão, incluindo os controlos que esta efetuou nos Estados-Membros, o procedimento de dispensa de colocação à disposição de montantes irrecuperáveis e o procedimento de acompanhamento tanto das suas observações como das observações anteriores do Tribunal.

2.13.

Os recursos próprios baseados no IVA e no RNB assentam em dados estatísticos cujas operações subjacentes não se podem controlar diretamente. Por essa razão, a auditoria partiu dos agregados macroeconómicos elaborados pelos Estados-Membros e enviados à Comissão, tendo posteriormente avaliado os sistemas que a Comissão utiliza para processar esses dados, de forma a determinar os montantes a integrar nas contas orçamentais definitivas. O Tribunal examinou assim a elaboração do orçamento da UE e a correção das contribuições dos Estados-Membros.

2.14.

O Tribunal avaliou os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão destinados a garantir que estes recursos são corretamente calculados e cobrados. A auditoria incidiu igualmente sobre a gestão das reservas relativas ao IVA e ao RNB efetuada pela Comissão e sobre a sua verificação dos inventários do RNB nos Estados-Membros. A auditoria do Tribunal não pode formular um juízo sobre a qualidade dos dados relativos ao IVA e ao RNB que a Comissão recebeu dos Estados-Membros.

2.15.

Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 2.1 . Os testes efetuados pelo Tribunal à sua amostra de operações revelaram que 1,8 % estavam afetadas por erros. O Tribunal estima que o erro mais provável se situe em 0,8 % (8).

2.15.

2.16.

O Tribunal verificou que, de uma maneira geral, as ordens de cobrança emitidas pela Comissão refletem as declarações da contabilidade A enviadas pelos Estados-Membros.

2.17.

A auditoria do Tribunal não detetou quaisquer erros no cálculo das contribuições dos Estados-Membros e no respetivo pagamento.

2.18.

O Tribunal constatou que uma das seis operações testadas relativas a receitas diversas apresentava um erro. O Tribunal reviu o cálculo de uma correção financeira aplicada pela Comissão a um Estado-Membro no domínio das despesas agrícolas (Título 6 no quadro 2.1 ). Embora não pondo em causa a metodologia utilizada pela Comissão, o Tribunal constatou um erro na sua aplicação que levou a que a Comissão tenha subavaliado o prejuízo para o orçamento da UE. Assim, a correção financeira deveria ter sido de 30 milhões de euros, em vez dos 21 milhões de euros calculados (9).

2.18.

Relativamente ao caso referido pelo Tribunal, o cálculo da taxa de erro foi feito pelo Estado-Membro, com base numa metodologia aceite pela Comissão e utilizando as melhores informações disponíveis nessa altura. O Estado-Membro posteriormente prestou informações adicionais e mais precisas sobre a população em risco e a Comissão considerou que se justificava ter em conta essas informações, sem, nessa fase muito tardia, reabrir todo o procedimento de apuramento da conformidade, a fim de calcular novamente a taxa de erro.

2.19.

Os resultados do exame efetuado pelo Tribunal aos sistemas de supervisão e de controlo são resumidos no anexo 2.2 . Constataram-se algumas deficiências nos sistemas, indicadas em seguida.

2.20.

Nos Estados-Membros visitados, a auditoria do Tribunal (ver ponto 2.10) revelou deficiências ao nível da supervisão aduaneira nacional:

2.20.

a)

Na aplicação de taxas aduaneiras preferenciais (10);

a)

Os dois casos em que estão em falta os elementos de prova do transporte direto serão objeto de um acompanhamento pela Comissão, a fim de determinar se existem quaisquer consequências financeiras;

b)

No controlo e na auditoria ex post do procedimento de domiciliação (11);

b)

c)

Na auditoria ex post do regime de entreposto aduaneiro (12);

c)

d)

Na análise de riscos aplicada na fase de importação (13);

d)

e)

No tratamento dos custos relativos aos fretes e aos seguros (14).

e)

2.21.

No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2010, o Tribunal referiu que, no caso de uma declaração A relativa a um Estado-Membro (15), não foi possível reconciliar o montante dos recursos próprios tradicionais declarados com os registos contabilísticos subjacentes. O relatório anual de atividades da DG BUDG relativo ao exercício de 2011 formula agora uma reserva sobre a fiabilidade dos dados contabilísticos deste Estado-Membro.

2.21.

Estão em curso medidas corretivas. O Estado-Membro apresentou um plano de ação no final de novembro de 2011, que estabelece as medidas corretivas que serão tomadas. O plano contém objetivos de curto prazo (2012), médio prazo (2012-2013) e longo prazo (2013-2014 e anos subsequentes). A Comissão está a acompanhar a execução do plano. A primeira fase consiste em realizar uma auditoria externa do sistema contabilístico.

2.22.

O Tribunal concluiu que diversas constatações comunicadas por si ou pela Comissão em anos anteriores continuam a ser apresentadas pelas duas instituições sem que os Estados-Membros em questão tenham tomado medidas corretivas (por exemplo, as constatações referidas no Relatório Especial n.o 1/2010 do Tribunal (16): «Os procedimentos aduaneiros simplificados aplicados às importações são controlados de forma eficaz?»).

2.22.

2.23.

Uma reserva constitui um meio de manter um elemento duvidoso das declarações de IVA apresentadas por um Estado-Membro aberto a uma eventual correção para além do prazo regulamentar de quatro anos. A utilização das reservas faz, assim, parte do processo de controlo interno. No entanto, a Comissão e os Estados-Membros deverão procurar resolver os elementos duvidosos o mais rapidamente possível.

2.24.

Em 2011, a Comissão emitiu 46 reservas e levantou 42. Segundo a Comissão, o efeito líquido foi a diminuição dos recursos próprios baseados no IVA em cerca de 88 milhões de euros (17). No final do ano existia um total de 156 reservas (ver quadro 2.2 ). Das reservas emitidas pela Comissão, 51 dizem respeito a infrações à legislação do IVA. Estas reservas só podem ser levantadas após o encerramento do processo de infração e de o seu efeito sobre a base de tributação do IVA para os anos em questão ter sido determinado.

2.24.

2.25.

A Comissão prossegue os seus esforços para levantar as reservas de IVA há muito pendentes. O Tribunal define essas reservas como reservas que dizem respeito a um exercício que remonta a pelo menos 10 anos, ou seja reservas ainda pendentes no final de 2011 relativas a 2002 e anos anteriores. Existiam 15 dessas reservas no final do ano, algumas datadas de 1995, comparativamente a 16 no final de 2010 (ponto 2.23 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2010).

2.25.

2.26.

No final de 2011, existiam reservas gerais (18) relativas aos dados RNB dos Estados-Membros da UE-15 para o período 2002-2007 e dos Estados-Membros da UE-10 para o período 2004-2007, bem como da Bulgária e da Roménia para 2007.

2.26.

2.27.

No início de 2011, havia quatro reservas específicas pendentes (19) relativas ao PNB para o período 1995-2001. Posteriormente, a Comissão levantou duas reservas referentes ao Reino Unido, restando duas (20) no final de 2011.

2.27.

2.28.

Com base na verificação dos inventários do RNB efetuada pelo Eurostat, o Comité RNB adotou os relatórios de avaliação dos Estados-Membros da UE-25 em julho e outubro de 2011. Não foram levantadas reservas gerais nem emitidas reservas específicas relativamente aos dados do RNB para o período a partir de 2002 até ao final de janeiro de 2012 (ver ponto 2.29 e quarto travessão do ponto 2.41 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2010).

2.28.

2.29.

As normas de execução do Regulamento Financeiro (21) dispõem que a Comissão deve executar a recuperação por qualquer via sempre que não tenham sido efetuados pagamentos provisórios nem constituídas garantias pelos devedores na data prevista para cobrir o montante total. No final de 2011, cerca de 2 % (22) das multas pendentes não estavam cobertos nem por um pagamento provisório nem por uma garantia após a data prevista.

2.29.

É graças a essas negociações que uma parte das coimas não garantidas (incluindo juros de mora) impostas a empresas numa situação financeira precária podem ser cobradas ou cobertas por uma garantia, podendo um plano de pagamento coberto por uma garantia financeira ser acordado nos termos das regras vigentes (ver ponto 2.32). Algumas coimas não podem, no entanto, ser cobradas devido ao facto de serem impostas a empresas em situação de falência, em situação financeira precária ou estabelecidas fora da União.

2.30.

O Tribunal examinou uma amostra de 14 dessas multas, tendo verificado que em oito casos a Comissão não tinha utilizado todos os meios disponíveis para executar a cobrança.

2.30.

Estes exemplos demonstram que a Comissão procura sempre, no que se refere aos devedores em situação financeira precária, obter cobertura das coimas através da negociação com as empresas, a fim de garantir a cobrança da mesma.

2.31.

Todos estes casos diziam respeito a devedores que, segundo a Comissão, se encontravam numa situação financeira difícil. A DG BUDG declara no seu relatório anual de atividades relativo ao exercício de 2011 que procurará não efetuar cobranças se concluir que a negociação de um plano de pagamento protege melhor os interesses financeiros da União. A Comissão propõe alterar as normas de execução do Regulamento Financeiro, a fim de possibilitar a adoção desta medida «em circunstâncias excecionais».

2.32.

Nos termos do artigo 28.o-A do Regulamento Financeiro (23), a salvaguarda dos bens constitui um objetivo de gestão da Comissão. A fim de assegurar a salvaguarda das garantias relativas às multas, a Comissão define requisitos mínimos em matéria de notações de risco para as instituições financeiras que fornecem as garantias. O Tribunal detetou casos em que esses requisitos não foram respeitados.

2.33.

Em 13 de maio de 2011, a Comissão definiu condições menos rigorosas para essas garantias, a fim de refletir a deterioração das condições do mercado. O Tribunal constatou casos em que mesmo essas novas condições não foram respeitadas.

2.34.

Tendo em conta a situação atual do setor bancário, a Comissão declara, no relatório anual de atividades da DG BUDG, que está novamente a rever a sua política de gestão de riscos.

2.32-2.35.

2.33-2.34.

Nos exemplos referidos pelo Tribunal, as garantias diziam respeito à política de risco em vigor, quando aceite pela Comissão. Posteriormente, os fiadores viram a sua notação reduzida, o que, tendo em conta o número reduzido de bancos ainda no mercado que preenchem os critérios, levou a Comissão a reconsiderar, em junho de 2012, a sua política de risco em matéria de garantias bancárias. Sem deixar de ter em conta a evolução dos mercados financeiros, a nova decisão garante igualmente um grau suficiente de diversificação quanto à exposição global da Comissão em relação aos fiadores individuais.

2.35.

Com base nos seus trabalhos de auditoria (24), o Tribunal conclui que, em relação ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2011:

estavam isentos de erros materiais.

2.36.

Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo examinados em relação às receitas foram eficazes. No entanto, o Tribunal chama a atenção para os aspetos a seguir descritos:

a)

As auditorias do Tribunal revelaram insuficiências ao nível da supervisão aduaneira nacional (ponto 2.20). O Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo dos Estados-Membros auditados são apenas parcialmente eficazes para garantir a exaustividade e a correção dos recursos próprios tradicionais registados;

a)

b)

Continuam a existir reservas há muito pendentes relativas aos recursos próprios baseados no IVA (ponto 2.25);

b)

Tem-se registado uma melhoria na frequência das consultas com os Estados-Membros, bem como um reforço dos níveis de cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros, que prosseguirá.

c)

No final de 2011, a Comissão ainda não tinha levantado reservas gerais nem emitido reservas específicas relativas ao RNB aplicáveis aos Estados-Membros da EU-25 para o período posterior a 2002 (ponto 2.28);

c)

d)

No final de 2011, a Comissão ainda não tinha levantado as duas reservas específicas restantes relativas ao RNB para o período 1995-2001 (ponto 2.27);

d)

e)

O Tribunal regista os motivos que levaram a não efetuar a cobrança em todos os casos (ponto 2.31). A Comissão propõe alterar as normas de execução do Regulamento Financeiro, a fim de possibilitar a adoção desta medida «em circunstâncias excecionais»;

e)

f)

A Comissão está igualmente a rever a sua política de gestão de riscos no que se refere à fiabilidade das garantias que cobrem as multas e as sanções pendentes, a fim de refletir a situação do setor bancário (ponto 2.34).

f)

2.37.

O anexo 2.3 apresenta o resultado da análise do Tribunal aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas em relatórios anuais anteriores (relativos aos exercícios de 2008 e 2009). Devem ser tidos em consideração os seguintes pontos:

a)

Nos seus Relatórios Anuais anteriores (por exemplo, no ponto 4.14 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2008 e no ponto 2.20 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2009), o Tribunal declarou ter continuado a detetar problemas relativos à utilização da contabilidade B. Em 2011, os controlos da Comissão continuaram a detetar esses problemas;

a)

b)

No que se refere aos recursos próprios baseados no RNB, o Tribunal recomendou (por exemplo, no ponto 2.38 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2009) que a Comissão deveria i) clarificar o âmbito da opinião que apresenta nos seus relatórios de avaliação dos dados relativos ao RNB dos Estados-Membros e ii) ter em conta a sua avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo dos Institutos Nacionais de Estatística (INE) para a compilação das contas nacionais. Estas recomendações não foram aplicadas pela Comissão na sua avaliação dos dados relativos ao RNB dos Estados-Membros da UE-25 (ver ponto 2.28).

b)

2.38.

Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2011, o Tribunal recomenda que a Comissão:

—

Recomendação 1: incentive os Estados-Membros a reforçarem a supervisão aduaneira, a fim de maximizarem o montante dos recursos próprios tradicionais cobrados;

—

Recomendação 2: prossiga os seus esforços para garantir que a contabilidade B é corretamente utilizada e que os sistemas contabilísticos permitem garantir que as declarações da contabilidade A dos Estados-Membros são comprovadamente completas e corretas.