COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 23.11.2023

COM(2023) 707 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Síntese dos planos estratégicos da PAC para o período 2023-2027: esforço conjunto e ambição coletiva

1.INTRODUÇÃO

Os planos estratégicos da política agrícola comum (PAC) («planos estratégicos da PAC» ou «planos») constituem o instrumento fundamental para a execução da PAC no período compreendido entre 2023 e 2027. Elaborados pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão para assegurar a concretização dos objetivos globais da UE, os planos estratégicos da PAC apoiam a agricultura e as zonas rurais com um total de 307 mil milhões de EUR na despesa pública através do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (incluindo o cofinanciamento nacional).

Ao introduzirem os planos estratégicos da PAC, um instrumento de planeamento único, os legisladores da UE reorientaram a execução da PAC do cumprimento para o desempenho. Por conseguinte, os Estados-Membros utilizaram os instrumentos da PAC de ambos os fundos (pagamentos diretos, intervenções em determinados setores do mercado e apoio ao desenvolvimento rural), a fim de conceberem uma lógica de intervenção para cada um dos dez objetivos específicos estabelecidos no Regulamento Planos Estratégicos da PAC 1 , com base em análises das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças (SWOT) dos respetivos territórios e das necessidades conexas. Na sequência de um diálogo estruturado 2 , a Comissão avaliou os planos apresentados e enviou as suas observações aos Estados-Membros, antes de aprovar os projetos de planos revistos até ao final de 2022 3 .

A legislação da PAC estabeleceu salvaguardas que enquadram o âmbito de ação dos Estados-Membros, a fim de manter condições de concorrência equitativas e assegurar uma ambição coletiva, através do seguinte: i) definições comuns e tipos de intervenção; ii) requisitos mínimos; iii) quadros de desempenho comuns; iv) níveis mínimos de despesas exigidas em relação às explorações agrícolas de pequena e média dimensão, aos jovens agricultores, ao ambiente, ao clima e ao bem-estar dos animais, ao instrumento LEADER para o desenvolvimento local integrado; e v) integração da legislação ambiental e climática no planeamento e conceção dos planos estratégicos da PAC. Em comparação com o período anterior da PAC, era necessária uma maior contribuição global para a concretização dos objetivos relacionados com o ambiente e o clima através da mesma. Cada plano estratégico da PAC fixa metas para os resultados esperados utilizando os indicadores comuns da UE, abrangendo o apoio tanto do FEAGA como do FEADER. No entanto, os valores-alvo, bem como as especificações das intervenções e dos requisitos, diferem entre os planos estratégicos da PAC, refletindo a diversidade de necessidades e de preferências dos Estados-Membros.

Ao satisfazer as suas necessidades específicas, espera-se que os planos estratégicos da PAC sejam coerentes e contribuam para a legislação e os compromissos da União em matéria de ambiente e clima e, em especial, para as metas da União para 2030 estabelecidas na Estratégia do Prado ao Prato e na Estratégia de Biodiversidade da UE 4 , juntamente com outros instrumentos nacionais e da UE. As regras obrigatórias, incluindo a afetação para o clima, o ambiente e o bem-estar dos animais, no âmbito de cada plano estratégico da PAC, de pelo menos 25 % dos pagamentos diretos para regimes ecológicos e de pelo menos 35 % das despesas do FEADER, desempenham um papel importante para assegurar esta contribuição. Paralelamente, espera-se que as ações empreendidas no âmbito da PAC contribuam com 40 % dos fundos da UE consagrados à PAC para a concretização dos objetivos relacionados com o clima, a calcular de acordo com a metodologia estabelecida 5 .

O presente relatório dá resposta ao pedido dos legisladores da UE 6 para que a Comissão elabore um relatório de síntese sobre os 28 planos estratégicos da PAC aprovados 7 , a fim de avaliar o seu esforço conjunto e a sua ambição coletiva na concretização dos objetivos específicos da PAC. Aborda igualmente o contributo dos planos estratégicos da PAC para as metas da União para 2030, estabelecidas nas Estratégias do Prado ao Prato e de Biodiversidade da UE. Baseia-se na síntese da Comissão sobre os planos estratégicos da PAC aprovados 8 e assenta num estudo que identifica e analisa os planos 9  na forma em que foram aprovados (até ao final de 2022), no início do período de execução.

O relatório analisa os esforços combinados dos planos envidados para concretizar os objetivos da PAC com base numa análise das necessidades e da lógica de intervenção estabelecida pelos Estados-Membros. A análise centra-se nas prioridades, na dotação financeira, nas metas, nos requisitos e nas práticas voluntárias dos planos.

O presente relatório é publicado durante o primeiro ano de execução dos planos, ao passo que os dados relativos à utilização dos referidos planos pelos agricultores e por outros beneficiários só estão previstos para 2025. Por conseguinte, o presente relatório baseia-se nos valores dos indicadores previstos nos planos estratégicos da PAC aprovados e na apreciação qualitativa dos potenciais efeitos das escolhas. Os impactos efetivos dependerão dos efeitos cumulativos das intervenções e só podem ser determinados através de avaliações. Esses impactos terão de ser considerados em conjunto com o impacto de outros instrumentos da UE e nacionais que satisfaçam as necessidades identificadas nos planos estratégicos da PAC, bem como com outros fatores externos.

Dado que se baseia nas versões aprovadas dos planos estratégicos da PAC (final de 2022), o presente relatório não aborda algumas das consequências específicas que as perturbações decorrentes da guerra de agressão russa contra a Ucrânia estão a ter na execução dos planos estratégicos da PAC. É o caso das derrogações temporárias e excecionais, em 2023, dos novos requisitos em matéria de rotação de culturas e percentagem mínima de terras aráveis consagrada a elementos e zonas não produtivos aplicáveis às terras em pousio para a produção alimentar 10 . Simultaneamente, em 2023, os Estados-Membros começaram a propor alterações dos seus planos estratégicos da PAC 11 . Aquando da sua avaliação, a Comissão defendeu que os Estados-Membros não deveriam reduzir o nível global de contribuição para os objetivos ambientais que lhe permitiu aprovar os planos em 2022, embora aceitando ajustamentos bem orientados e justificados.

O presente relatório é uma etapa do processo mais vasto de avaliação do desempenho da PAC, na sequência dos ensinamentos retirados do período 2014-2020 descritos no relatório da Comissão sobre o desempenho da PAC nesse período 12 . As informações adicionais provirão: i) dos dados de execução a nível dos beneficiários da PAC, a partir de 2025; ii) da avaliação do novo modelo de aplicação, em 2025; iii) das avaliações intercalares, em 2026; iv) dos relatórios anuais de desempenho; e v) da avaliação ex post, em 2031 13 . 

2.RESUMO DOS PLANOS ESTRATÉGICOS DA PAC E DO ESFORÇO CONJUNTO PARA A CONCRETIZAÇÃO DOS OBJETIVOS DA PAC

2.1. Apoiar um setor agrícola inteligente, competitivo, resiliente e diversificado para assegurar a segurança alimentar a longo prazo

O apoio ao rendimento dissociado para assegurar a viabilidade das explorações agrícolas continua a ser um instrumento importante tanto na conceção do Regulamento Planos Estratégicos da PAC como na dos planos estratégicos da PAC. Apesar da modernização e consolidação das explorações agrícolas verificadas até à data, o rendimento agrícola continua a ser significativamente inferior ao salário médio no resto da economia. Os rendimentos do mercado são a principal fonte de rendimento das explorações agrícolas, mas o apoio da PAC desempenha um papel significativo em muitos setores e Estados-Membros, representando em média 23 % do rendimento das explorações agrícolas em 2020.

À luz do artigo 39.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o apoio financeiro destinado a garantir aos agricultores um nível de vida equitativo continua a ser um elemento fundamental da PAC. Com base nas dotações orçamentais nacionais predefinidas para o período 2023-2027, os pagamentos diretos continuam a ser o instrumento financeiro mais importante dos planos estratégicos da PAC. Globalmente, os planos estratégicos da PAC demonstram um esforço conjunto significativo para apoiar o rendimento das explorações agrícolas, assegurar uma distribuição mais justa desse apoio às explorações agrícolas de menor dimensão e reduzir as disparidades de rendimento nos setores mais vulneráveis e nas zonas desfavorecidas.

Em todos os planos, o apoio através de pagamentos diretos está condicionado aos requisitos em matéria de práticas agrícolas sustentáveis do ponto de vista ambiental (condicionalidade reforçada) 14 , que são mais exigentes do que no período anterior da PAC (2014-2022). Este tipo de apoio aumenta quando é concedido a setores vulneráveis, a zonas desfavorecidas e a grupos como os pequenos agricultores e os jovens agricultores. Os instrumentos de rendimento contribuem para a segurança alimentar e para a manutenção da atividade agrícola em todas as zonas geográficas, fazendo face a desafios a longo prazo, como a manutenção de postos de trabalho em zonas rurais remotas, o apoio a setores e a práticas agrícolas que preservem os meios de subsistência e as paisagens e o abrandamento do abandono das terras e do despovoamento rural.

Apesar de uma diminuição das dotações financeiras para o apoio ao rendimento no período 2023-2027, prevê-se que a percentagem de superfícies agrícolas apoiadas aumente ligeiramente em comparação com o período anterior da PAC (abrangendo 89 % das terras agrícolas da UE sujeitas a condicionalidade).

Em resposta à maior ambição de equidade no quadro legislativo da UE, a convergência dos níveis de apoio ao rendimento nos Estados-Membros que ainda utilizam níveis de pagamento «históricos» foi reforçada. Com exceção de cinco Estados-Membros, todos deverão atingir o mesmo nível de apoio ao rendimento de base para garantir a sustentabilidade por hectare (a taxa fixa de apoio ao rendimento de base), em todas as suas explorações agrícolas até 2027. Simultaneamente, o nível mais elevado de recursos afetados ao apoio redistributivo complementar ao rendimento para garantir a sustentabilidade reforça o apoio ao rendimento que vai diretamente para as explorações agrícolas de pequena e média dimensão. Os pagamentos diretos adicionais por hectare para as explorações elegíveis abaixo da dimensão média estão a aumentar na maioria dos Estados-Membros. A nova obrigação de redistribuir o apoio ao rendimento fez com que a dotação financeira total consagrada ao apoio redistributivo complementar ao rendimento para garantir a sustentabilidade para fins redistributivos aumentasse de modo significativo em comparação com o período anterior da PAC, representando, atualmente, 10,7 % dos pagamentos diretos, com um montante adicional de 20 mil milhões de EUR consagrado aos pagamentos diretos destinados às explorações agrícolas de menor dimensão. Alguns Estados-Membros reforçaram, nos casos pertinentes, o efeito redistributivo que reforça a equidade através da introdução de limites máximos ou da redução dos pagamentos de base e outros pagamentos às explorações agrícolas de maior dimensão (11 planos estratégicos da PAC).

Existe um padrão na UE que consiste em complementar o apoio ao rendimento agrícola em zonas com condicionalismos naturais e outros condicionalismos. Ao compensar os custos mais elevados da produção de géneros alimentícios e alimentos para animais em zonas afetadas por más condições climáticas, edáficas ou outras, como as montanhas ou as terras em territórios secos ou frios, este apoio ajuda a manter a atividade agrícola nessas zonas e influencia positivamente os fatores socioeconómicos. As explorações agrícolas situadas nas zonas com condicionalismos naturais e outros condicionalismos, especialmente nas zonas de montanha, são, em média, menos intensivas, com uma utilização das terras mais benéfica para o ambiente e a biodiversidade (por exemplo, prados, proteaginosas e terras em pousio) 15 . Nas zonas com maior prevalência de sistemas de exploração extensiva caracterizados por um número reduzido de fatores de produção, o apoio contraria o risco de abandono das terras, ajudando assim a manter determinadas condições ambientais.

Ao garantir um nível mínimo de rendimento aos beneficiários da PAC, os pagamentos diretos também contribuem para estabilizar o rendimento do setor. As escolhas dos Estados-Membros demonstram uma certa reorientação para instrumentos mais específicos de gestão da volatilidade dos rendimentos. Com exceção de um, todos os planos estratégicos da PAC afetam menos de 2 % das suas despesas totais da PAC a instrumentos de gestão dos riscos. Em comparação com o passado, a percentagem de explorações com instrumentos de gestão dos riscos apoiados aumentará. No entanto, só 14 % de todas as explorações agrícolas da UE serão abrangidas, concentradas num pequeno número de Estados-Membros.

O lento crescimento (nalguns casos, a estagnação) da produtividade agrícola continua a ser um desafio em muitos Estados-Membros, sendo agravado pelos elevados custos (especialmente da mão de obra e das terras) nalguns setores. Os planos estratégicos da PAC dão prioridade ao aumento da produtividade e à adoção de práticas e tecnologias inovadoras. Espera-se que quase 400 mil beneficiários (4 % das explorações agrícolas da UE) beneficiem de apoio ao investimento produtivo (sobretudo nas explorações agrícolas). Todos os planos estratégicos da PAC preveem este tipo de apoio. Tal representa uma intensificação do esforço conjunto no sentido de modernizar as explorações agrícolas, reforçar a competitividade do setor e fazer face aos desafios ambientais, climáticos e relacionados com o bem-estar dos animais. Os investimentos orientados para a adaptação às alterações climáticas e a melhoria das condições ambientais que apoiam a produtividade - como a saúde dos solos - estão a ganhar importância e exigirão maior atenção. O apoio específico ao investimento, à cooperação e aos conhecimentos para ajudar os agricultores a utilizar e adotar ferramentas e sistemas digitais continua a ser bastante reduzido.

Em comparação com o passado, o apoio aos instrumentos financeiros (mil milhões de EUR) aumentou, facilitando o acesso aos investimentos, com destaque para os pequenos agricultores e os jovens agricultores, bem como para as cooperativas e as organizações de produtores.

Os planos estratégicos da PAC refletem realidades setoriais distintas e, em especial, as dificuldades que alguns setores enfrentam para se manterem viáveis no seu contexto regional e, ao mesmo tempo, satisfazerem as expectativas da sociedade. Os planos estratégicos da PAC fornecem apoio específico ao rendimento (apoio associado ao rendimento) aos setores da carne de bovino e de ovino - que, de outro modo, registariam perdas - e aos setores da carne de vitela e dos produtos lácteos. Uma melhor situação em termos de rendimento deve ajudar estas explorações agrícolas a investir e a ultrapassar as suas dificuldades. Sempre que o apoio visar a preservação da exploração extensiva pode esperar-se um contributo positivo para a biodiversidade, ao passo que o impacto real do apoio associado ao rendimento no clima é determinado através de uma avaliação após a execução desse apoio. As proteaginosas, as frutas e produtos hortícolas e alguns outros setores também beneficiam do apoio associado.

O apoio associado ao rendimento beneficiará 21 % das explorações agrícolas da UE (uma percentagem ligeiramente superior à do último período abrangido pelo relatório), com uma dotação financeira anual média mais elevada (mais 6 % do que em 2022). Durante o período abrangido pelo relatório, 7 % da despesa pública total da PAC é consagrada a este instrumento.

Apesar da tendência a longo prazo de os agricultores receberem uma parte cada vez menor do valor acrescentado em toda a UE, a utilização pelos planos estratégicos da PAC de instrumentos para melhorar a posição dos agricultores na cadeia de abastecimento alimentar parece restrita - como o demonstra a afetação limitada de recursos e a utilização de instrumentos de cooperação e coordenação. O apoio da PAC à participação em agrupamentos de produtores, organizações de produtores, mercados locais, cadeias de abastecimento curtas e regimes de qualidade abrangerá cerca de 760 mil explorações agrícolas (8 % do total das explorações agrícolas). No entanto, para a maioria dos Estados-Membros, este apoio representa um aumento. O apoio às organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas reconhecidas continua a ser importante. O apoio a «outros setores» 16 , concedido através de programas setoriais específicos e possibilitado pela primeira vez na PAC reformada, é limitado.

Apesar dos esforços financeiros envidados para apoiar setores específicos (especialmente através de apoio associado ou de intervenções setoriais), os planos estratégicos da PAC não incluem sistematicamente estratégias setoriais em todos os fundos e instrumentos para fazer face a desafios setoriais específicos a longo prazo.

2.2.Contribuir para a ação climática, para a proteção dos recursos naturais e para travar e reverter a perda de biodiversidade

Na avaliação das suas necessidades, os Estados-Membros reconhecem amplamente os desafios significativos relacionados com o clima, o ambiente e a biodiversidade que se colocam à agricultura e às zonas rurais. As combinações de obrigações (condicionalidade reforçada) e as intervenções voluntárias incluídas nos planos estratégicos da PAC visam impulsionar a adoção de práticas agrícolas com potencial para reduzir as pressões negativas e beneficiar o clima, os recursos naturais e a biodiversidade de várias formas:

·as definições estabelecidas nos planos estratégicos da PAC (por exemplo, relativamente à atividade agrícola, à superfície agrícola, ao hectare elegível e aos prados permanentes) são um ponto de entrada para o apoio da PAC e estabelecem determinadas obrigações mínimas. Em comparação com o passado, pode haver uma melhor resposta aos desafios em matéria de biodiversidade e aos desafios climáticos, uma vez que alguns planos estão a beneficiar do quadro jurídico para conferir mais espaço à natureza (por exemplo, elementos e zonas paisagísticos não produtivos) ou para determinadas atividades benéficas (paludicultura e sistemas agrofotovoltaicos) em zonas elegíveis, assegurando assim o apoio a estas zonas e, se for caso disso, a proteção, mesmo que não tenham um caráter essencialmente agrícola,

·aplicar-se-ão normas mais rigorosas em matéria de práticas agrícolas como condição para receber apoio da PAC (condicionalidade reforçada) a 89 % das terras agrícolas da UE 17 . Para vários agricultores, esta condição é uma alteração significativa, dado que a condicionalidade é melhorada em comparação com as práticas de «ecologização» do período anterior, apoiadas, nesse período, com 30 % dos pagamentos diretos,

·numa base voluntária, alguns agricultores serão recompensados pela aplicação de práticas adicionais e mais ambiciosas, para além dos requisitos da condicionalidade, que deem resposta às principais pressões sobre os recursos naturais, o clima e a biodiversidade. Estes serão apoiados com 32 % da despesa pública dos planos estratégicos da PAC (97,6 mil milhões de EUR) 18 . O apoio (pluri)anual à melhoria das práticas agrícolas concedido através de regimes ecológicos (44,7 mil milhões de EUR) e de compromissos de gestão agroambientais e climáticos e outros compromissos (33,2 mil milhões de EUR) é complementado por vários outros instrumentos. Entre estes contam-se os investimentos específicos (8,6 mil milhões de EUR) e o apoio a zonas com condicionalismos naturais e outros condicionalismos (9,4 mil milhões de EUR) que, ao limitarem o abandono das terras, podem contribuir indiretamente para a preservação da biodiversidade das terras agrícolas. A adesão a este apoio é voluntária, pelo que as contribuições exatas só serão conhecidas após a sua execução.

Os planos estratégicos da PAC são um instrumento importante, mas não o único, para a concretização das metas das Estratégias do Prado ao Prato e de Biodiversidade da UE, que dependem também de outros instrumentos da UE e nacionais. No entanto, demonstram um contributo para a concretização das várias metas. Exceto no caso da agricultura biológica, os planos estratégicos da PAC não quantificam, em geral, as aspirações ou as contribuições nacionais para estas metas, refletindo assim a ausência de uma obrigação legal, bem como, nalguns casos, dificuldades metodológicas e técnicas para o fazer.

A UE reduziu as suas emissões de gases com efeito de estufa provenientes da agricultura em mais de 20 %, desde 1990. Mesmo que as emissões tenham registado níveis mais estáveis nos últimos dez anos, a eficiência da produção (ou seja, emissões mais baixas por unidade de produção) aumentou. Para aumentar o contributo do setor agrícola da UE para os objetivos climáticos da UE, foram projetadas várias ações no âmbito dos planos estratégicos da PAC, tanto para os sumidouros de carbono como para as fontes de emissão.

Em especial, os planos estratégicos da PAC mostram esforços significativos em práticas de sequestro e armazenamento de carbono no solo e biomassa, através de uma combinação de condicionalidade (com as proteções para as zonas húmidas e turfeiras plenamente aplicáveis a todos os Estados-Membros, em 2025) e de intervenções voluntárias relativamente a novas melhorias dos solos, conservação e gestão de prados permanentes, zonas húmidas e turfeiras e apoio à (agros)silvicultura e aos elementos paisagísticos.

As melhorias induzidas pela condicionalidade na lavoura, na cobertura do solo e na rotação de culturas aumentaram o limiar de ambição das ações voluntárias financiadas destinadas a melhorar a gestão dos nutrientes. Juntamente com o apoio à redução da utilização de adubos inorgânicos, que visa cerca de 15 % das terras agrícolas da UE, e os investimentos na agricultura de precisão, a condicionalidade está a ajudar a reduzir as emissões de N2O. Globalmente, 35 % das terras agrícolas da UE devem beneficiar das ações voluntárias baseadas na utilização dos solos, tanto para o sequestro de carbono como para a redução das emissões de N2O.

O apoio dos planos estratégicos da PAC aos sistemas de pecuária extensiva ajuda a manter não só as reservas de carbono, como também as paisagens tradicionais, melhorando simultaneamente a autonomia alimentar e as atividades económicas em terras marginais. Muitos planos estratégicos da PAC reconhecem explicitamente a necessidade de reduzir as emissões relacionadas com a pecuária (em particular o metano proveniente dos ruminantes). Em especial, os planos estratégicos da PAC incluem o apoio a investimentos no armazenamento e gestão de estrume, em equipamento de baixas emissões para espalhar o estrume e em digestores anaeróbios. Este apoio será complementado pelo apoio a melhoramentos genéticos. Menos de metade dos planos estratégicos da PAC inclui outros apoios pertinentes (por exemplo, para o pastoreio ao ar livre, a melhoria dos planos de alimentação e os aditivos para a alimentação animal) e fixam metas (muito diferentes) (2,4 % das cabeças normais da UE) com vista a reduzir as emissões de metano ou de amoníaco. O encabeçamento máximo está incluído em várias intervenções baseadas na utilização dos solos, incluindo também o apoio associado nalguns pontos críticos ambientais.

O potencial para aumentar a produção de energia sustentável através dos planos estratégicos da PAC resulta principalmente do apoio à utilização de sistemas agrofotovoltaicos e do investimento na produção de biometano. Com um contributo relativamente reduzido (1 556 MW) durante o período, os planos estratégicos da PAC só complementam as medidas não abrangidas pela PAC.

Os efeitos combinados da contribuição global dos instrumentos dos planos estratégicos da PAC para a atenuação das alterações climáticas são ainda difíceis de avaliar nesta fase e têm de ser tidos em conta em conjunto com os dos instrumentos nacionais e dos instrumentos de planeamento climático no contexto dos Regulamentos LULUCF 19 e Partilha de Esforços 20 atualizados. A este respeito, em 2023, os Estados-Membros estão a avaliar a necessidade de rever os seus planos estratégicos da PAC tendo em conta as novas metas dos Regulamentos LULUCF e Partilha de Esforços 21 , dando-lhes a oportunidade de avaliar o potencial de atenuação dos seus planos estratégicos da PAC tendo em consideração uma maior ambição climática.

De um modo geral, os planos estratégicos da PAC reconhecem a necessidade de melhorar a resiliência climática do setor agrícola e a preparação para fenómenos meteorológicos extremos e riscos relacionados com a água com a ajuda de animais e culturas adaptados ao clima. Os planos estratégicos da PAC mostram potencial para abordar a resiliência através do seu contributo para o sequestro de carbono, a proteção dos solos e a diversificação das paisagens.

Mais especificamente, no que diz respeito à escassez de água e às secas - que são um problema crescente em muitas regiões da UE - os planos estratégicos da PAC tendem a centrar-se no investimento no armazenamento de água e na irrigação. Na UE, 4,5 % das terras agrícolas destinam-se a melhorar o balanço hídrico através de práticas baseadas na utilização dos solos, e alguns Estados-Membros com necessidades mais significativas neste domínio abordam-nas fora dos seus planos estratégicos da PAC. As abordagens de adaptação à diminuição da água disponível e de garantia da resiliência a longo prazo (através de soluções baseadas na natureza, da retenção de água na paisagem, de culturas com menor utilização intensiva de água e da reutilização da água) terão de ser reforçadas e mais bem integradas no planeamento estratégico a longo prazo em matéria de adaptação e resiliência da agricultura. As ações em matéria de gestão das bacias hidrográficas, seca e adaptação, empreendidas através dos planos, mas fora da PAC, também serão importantes neste contexto.

Os planos mostram a existência de um esforço significativo no que respeita à proteção do solo (com destaque para a erosão do solo e o teor de matéria orgânica) e, embora em menor grau, à gestão dos nutrientes e à qualidade da água. Em comparação com o passado, em geral, a condicionalidade exige uma maior cobertura dos solos, melhores práticas de lavoura e rotação de culturas e faixas de proteção mais largas ao longo dos cursos de água. Também inclui requisitos legais de gestão no que respeita à poluição por fosfatos. A maioria dos Estados-Membros aumentou, muitas vezes, de modo significativo, a área abrangida por medidas voluntárias para melhorar a qualidade do solo (47 % das terras agrícolas da UE, por oposição a 15 %, em 2021). Algumas destas medidas previnem direta ou indiretamente a perda de nutrientes e conduzem a uma melhor qualidade da água. A maioria dos planos estratégicos da PAC aborda a qualidade do ar, centrando-se em investimentos e em abordagens de aplicação de nutrientes que reduzem as emissões de amoníaco, mas com uma cobertura limitada das terras (6 % das terras agrícolas da UE).

Continuam a existir desafios importantes em termos do estado da biodiversidade nas terras agrícolas. A atual versão da PAC deu mais atenção a estes desafios, conforme demonstrado pelo aumento do espaço dedicado à natureza exigido nos termos da nova BCAA 8 e pelo apoio à participação dos agricultores na proteção ou restauração voluntária da biodiversidade em 31 % das terras agrícolas da UE (por exemplo, através da gestão extensiva dos prados e da manutenção dos elementos paisagísticos). Os regimes ecológicos mais abrangentes implicam, muitas vezes, mais compromissos agroambientais e climáticos orientados para questões ou zonas específicas, com potencial para mudanças graduais, mas generalizadas, nas práticas agrícolas gerais.

Todos os planos estratégicos da PAC demonstram algum contributo para as metas decorrentes das Diretivas Habitats e Aves da UE. As zonas de prados da UE protegidas contra a conversão e a lavoura aumentaram 9 % e as medidas voluntárias destinadas a melhorar a gestão visam abranger 25 % das zonas Natura 2000. Os regimes específicos para as espécies (por exemplo, medidas de apoio à coexistência com grandes carnívoros) ou ao restabelecimento de habitats ajudarão a alcançar o estado de conservação favorável. Os pagamentos destinados a compensar as restrições nas zonas Natura 2000 (que aumentam a aceitação das restrições pelos beneficiários) chegarão potencialmente a mais agricultores, embora ainda haja margem para continuar a aumentar a sua utilização. No entanto, as oportunidades de apoio à preservação dos habitats e das espécies e o apoio às ações identificadas nos quadros de ação prioritários 23 poderiam ter sido mais bem explorados.

Embora ainda pouco desenvolvida nalguns dos planos da PAC, a cooperação entre os agricultores à escala da paisagem tem potencial para maximizar os efeitos das intervenções. Esperam-se maiores benefícios decorrentes dos pagamentos baseados nos resultados constantes de alguns planos estratégicos da PAC (principalmente no que diz respeito aos prados e às pradarias). A conservação dos polinizadores selvagens está mais fortemente presente nos planos estratégicos da PAC do que no período anterior.

Os planos estratégicos da PAC reconhecem o papel da gestão multifuncional e sustentável das florestas, mas o apoio à silvicultura não é um elemento central dos planos. O apoio financeiro específico é relativamente reduzido (4,2 mil milhões de EUR), porque os Estados-Membros tendem a intervencionar o setor florestal utilizando outros meios (por exemplo, auxílios estatais e fundos florestais nacionais), sendo que, alguns planos estratégicos da PAC, não são explícitos quanto ao apoio.

2.3.Reforçar o tecido socioeconómico das zonas rurais e o bem-estar dos animais

Em 2020, um terço dos gestores de explorações agrícolas da UE tinha mais de 65 anos e a sua idade média era de 57 anos. Os Estados-Membros reconhecem que esta situação é um desafio para a segurança alimentar e para os meios de subsistência rurais a longo prazo e continuam a apoiar a renovação geracional através de uma combinação de instrumentos, recursos específicos e da definição de prioridades relativamente ao apoio. 

Os planos apoiam o estabelecimento de cerca de 377 mil jovens agricultores na atividade agrícola. Na maioria dos Estados-Membros, este número representa um aumento. Embora quase todos os planos estratégicos da PAC excedam o financiamento mínimo exigido, os montantes monetários em valor absoluto subjacentes a esta ambição mostram uma continuidade em relação ao período anterior. No entanto, é possível encontrar melhorias mais tangíveis nos seguintes domínios: orientação de recursos, melhor utilização dos instrumentos financeiros, melhor conceção dos instrumentos individuais e utilização de instrumentos combinados, no âmbito de uma abordagem estratégica, para obter um efeito cumulativo.

As subvenções ao estabelecimento e o apoio específico ao rendimento são dois instrumentos fundamentais, complementados, em muitos planos estratégicos da PAC, por taxas de intensidade de investimento mais elevadas, embora se recorra de forma limitada ao investimento destinado a ajudar os jovens agricultores a melhorar a sua competitividade e ao apoio às transferências de explorações agrícolas. No entanto, a maior utilização de instrumentos financeiros para complementar as subvenções aumenta o potencial acesso ao financiamento e as oportunidades de aquisição de terras. O apoio complementar aos jovens agricultores varia consoante o plano estratégico da PAC, mas é um complemento significativo ao apoio ao rendimento de base e contribui para a sustentabilidade económica das suas explorações agrícolas de forma consistente.

Os planos só abordam parcialmente algumas necessidades neste domínio, com ações planeadas a nível nacional. Esta complementaridade desempenhará um papel fundamental na ajuda aos jovens a ingressar na agricultura. Os Estados-Membros devem otimizar a interação com as políticas nacionais, dado o papel significativo de outras políticas na promoção da renovação geracional e na resposta às necessidades das zonas rurais (por exemplo, em relação à saúde e à educação).

A diminuição percentual da agricultura no emprego nas zonas rurais sublinha a importância de criar oportunidades na agricultura, na silvicultura e noutros setores, estimulando assim o empreendedorismo e a interdependência entre as zonas rurais e urbanas. Cerca de um terço dos planos estratégicos da PAC fornece apoio ao estabelecimento de novos agricultores para facilitar o acesso dos novos agricultores em geral. Além disso, os planos estratégicos da PAC afetam recursos à criação de emprego noutros setores, embora a sua contribuição global para o crescimento do emprego seja bastante limitada. Entre as ações planeadas, podem citar-se o investimento não só na transformação e comercialização e na criação de empresas relacionadas com a agricultura e com a silvicultura, como também no turismo, na bioeconomia e nos serviços sociais. São necessários outros fundos da UE para continuar a complementar o financiamento da PAC a este respeito.

A nova condicionalidade social proporciona uma salvaguarda para condições de emprego dignas e também contribui para a inclusão social. Os pagamentos da PAC podem ser reduzidos se os beneficiários não cumprirem determinadas regras em matéria de condições de trabalho transparentes e previsíveis e saúde e segurança no trabalho. Alguns Estados-Membros já estão a aplicar este elemento de condicionalidade em 2023, que se tornará obrigatório para todos em 2025.

Pela primeira vez, a igualdade de género faz parte de um dos objetivos específicos da PAC. Vários planos demonstram que há empenho em realizar progressos neste domínio, incluindo condições de apoio pertinentes (orientando assim o apoio em causa) e incentivando a participação das mulheres nas atividades agrícolas e de desenvolvimento rural.

As estratégias de desenvolvimento local aplicadas através do LEADER são um instrumento fundamental (e geralmente o único) utilizado nos planos estratégicos da PAC para satisfazer as várias necessidades das zonas rurais em domínios como o emprego, a inclusão social, os serviços rurais e a inovação e competitividade das economias rurais. Espera-se que o apoio às «aldeias inteligentes», dentro e fora do LEADER, materialize o potencial da inovação digital, social e tecnológica nas zonas rurais. Uma parcela maior dos fundos de desenvolvimento rural foi consagrada a estratégias territoriais, mas os montantes absolutos atribuídos ao LEADER diminuíram, ao passo que a ambição global em termos de cobertura da população rural aumentou. Espera-se que o LEADER faça mais com menos. São necessários esforços adicionais para complementar este instrumento.

Alguns planos introduziram ou aumentaram os seus esforços para satisfazer as necessidades relacionadas com a acessibilidade das zonas rurais, melhores serviços básicos e infraestruturas. No entanto, globalmente, o nível de ambição diminuiu. Está programado um número reduzido de ações destinadas a ajudar a resolver o problema da mobilidade rural (exclusão) e da descarbonização dos transportes rurais. É igualmente necessário o apoio contínuo de outros fundos da UE e nacionais em execução nas zonas rurais.

A PAC está a dar uma nova atenção aos desafios da sustentabilidade dos sistemas alimentares. Os planos estratégicos da PAC demonstram uma maior ambição no que respeita ao bem-estar dos animais, prevendo que o apoio atinja 23 % das cabeças normais da UE 24 , com uma dotação de pelo menos 6,3 mil milhões de EUR (para além do apoio ao investimento) – um aumento em relação ao período anterior, que é bastante significativo nalguns Estados-Membros. Os planos respondem às recomendações de 2020 da Comissão no sentido de melhorar o bem-estar dos animais, tendo a maior parte deles adotado medidas, pelo menos em certa medida, para evitar o corte da cauda dos suínos e para promover sistemas de alojamento sem gaiolas para as galinhas poedeiras. A maioria dos planos estratégicos da PAC afeta recursos para melhorar os espaços de vida dos animais e as condições de alojamento. Também apoiam práticas de pastoreio ao ar livre nos setores do leite e da carne de bovino. Algumas destas medidas podem também ajudar a reduzir a dependência de agentes antimicrobianos.

Alguns planos estratégicos da PAC dedicam atenção à redução do desperdício alimentar, por vezes em combinação com esforços para preservar o valor dos recursos, através de investimentos, programas setoriais e cooperação. Alguns planos também identificam necessidades relacionadas com a sensibilização dos consumidores para regimes alimentares sustentáveis, saudáveis e equilibrados. No entanto, estas questões são sobretudo consideradas como devendo ser abordadas fora dos planos.

2.4. Promover os conhecimentos, a inovação e a digitalização

Os planos reconhecem o papel de um sistema de conhecimento e inovação agrícolas (AKIS) que funcione bem na modernização do setor, permitindo assim um sistema de governação eficaz que assegure as ligações entre a investigação (incluindo o Horizonte Europa) e a prática.

Espera-se que a partilha de conhecimentos e a inovação aumentem. Embora em graus diferentes, todos os planos apoiam o intercâmbio de conhecimentos e quase todos incluem o apoio a projetos de inovação que sustentam todos os objetivos específicos da PAC através da PEI-AGRI 26 , prevendo-se que o número de grupos operacionais da PEI triplique em relação aos níveis anteriores. Grande parte do aconselhamento e da formação visará a capacidade, os conhecimentos e a inovação associados à sustentabilidade ambiental. No entanto, a dotação financeira programada não parece corresponder ao vasto leque de necessidades a satisfazer para acelerar a transformação.

Estão programados esforços específicos para apoiar uma agricultura mais eficaz em termos de recursos e baseada em conhecimentos através da agricultura de precisão, da cooperação e do intercâmbio de conhecimentos sobre questões digitais. No entanto, quando comparados com os desafios enfrentados pelas pequenas e médias explorações agrícolas, os esforços dos planos estratégicos da PAC para estimular a utilização de tecnologias digitais continuam a ser bastante limitados. 

3.CONCLUSÕES

A presente avaliação confirma o importante papel da PAC reformada no apoio à agricultura da UE na transição para um modelo agrícola sustentável, apoiando simultaneamente os rendimentos dos agricultores e a segurança alimentar.

Os novos planos estratégicos da PAC constituem um instrumento adequado para alcançar os objetivos da política da PAC de forma integrada, uma vez que os Estados-Membros os utilizam para preparar e dar resposta aos desafios existentes nos seus territórios, definindo simultaneamente prioridades para os objetivos e utilizando os recursos disponíveis de modo eficaz e eficiente.

Os planos demonstram um apoio contínuo ao rendimento das explorações agrícolas, à sustentabilidade económica e à resiliência do setor agrícola em toda a UE. O apoio direto condicional ao rendimento, juntamente com os investimentos na modernização, constituem elementos fundamentais para a viabilidade da agricultura e a segurança alimentar na UE. Importa dedicar uma atenção permanente à sua eficácia e orientação.

A ocorrência crescente de fenómenos meteorológicos extremos e as incertezas geopolíticas a nível mundial exigem o reforço dos instrumentos de gestão dos riscos e a sua maior utilização em toda a União através de regimes da UE ou nacionais, que devem ser acompanhados de medidas proativas destinadas a dar resposta às causas subjacentes e a aumentar a resiliência das explorações agrícolas a médio prazo. Ao mesmo tempo, será crucial uma maior ênfase na rendibilidade das explorações agrícolas, na inovação, na tecnologia e na digitalização, bem como na formação, no aconselhamento e no acesso aos conhecimentos.

Os planos demonstram potencial para contribuir para a atenuação das alterações climáticas, em especial através do reforço do sequestro de carbono, ao passo que os desafios da adaptação às alterações climáticas exigem uma abordagem mais holística e a mais longo prazo, que requer práticas de gestão e investimentos relevantes.

Os planos registam progressos na gestão sustentável dos recursos naturais, em especial no que respeita aos solos e à redução da dependência de fatores de produção químicos. Podem ser envidados esforços adicionais no que respeita à utilização sustentável da água e às emissões de poluentes atmosféricos. Os planos têm igualmente potencial para contribuir para travar e reverter a perda de biodiversidade, melhorar os serviços ecossistémicos e preservar os habitats e as paisagens. No entanto, o nível das necessidades relacionadas com a biodiversidade exige uma maior cobertura dos regimes mais promissores (especialmente nas terras cultivadas de forma mais intensiva na UE), sustentados por um apoio financeiro adequado.

Serão necessárias abordagens mais holísticas para setores específicos que incluam as suas vulnerabilidades e vantagens a nível económico, social e ambiental: por exemplo, para ajudar a criação de gado a continuar a reduzir as emissões, reforçando simultaneamente a influência positiva dos sistemas de pecuária extensiva na biodiversidade, no sequestro de carbono, nas paisagens, no património cultural e nos meios de subsistência rurais.

É necessário continuar a trabalhar para apoiar a quantificação dos impactos das práticas e investimentos apoiados pelos planos estratégicos da PAC; a Comissão está a trabalhar no sentido de desenvolver as metodologias pertinentes para estimar os impactos climáticos das medidas dos planos estratégicos da PAC.

Com a nova tónica nas condições de trabalho nas explorações agrícolas e a atenção nos desequilíbrios entre homens e mulheres, os planos ajudam a promover a sustentabilidade social. Os planos também revelam esforços para revitalizar a agricultura, com uma geração mais jovem e outros operadores de fora do setor agrícola. Também está a ser dedicada mais atenção ao bem-estar dos animais.

As maiores expectativas relativas às respostas a dar à grande variedade de necessidades socioeconómicas das zonas rurais implicam uma grande dependência do LEADER e do desenvolvimento de aldeias inteligentes para reduzir as disparidades de desenvolvimento. As complementaridades com outros fundos da UE e nacionais, bem como com a legislação, serão fundamentais para satisfazer essas necessidades 27 .

O resultado dos planos estratégicos da PAC dependerá em grande medida do nível de empenhamento da comunidade agrícola. É necessária uma atenção especial para assegurar uma elevada aceitação de práticas agrícolas voluntárias sustentáveis (ou seja, regimes ecológicos e intervenções de desenvolvimento rural), em especial porque assegurar níveis de apoio adequados é um desafio, tendo em conta a pressão inflacionista e o aumento dos custos de oportunidade. É igualmente essencial partilhar conhecimentos e a inovação. 

Os progressos globais na concretização dos objetivos da PAC e, em última análise, das metas do Pacto Ecológico Europeu dependem também de regras e/ou de apoio financeiro não abrangidos pelo âmbito dos planos estratégicos da PAC, bem como de outros fatores externos, como a evolução dos mercados e as preferências dos consumidores.

A Comissão continuará a trabalhar com os Estados-Membros para assegurar uma boa execução dos planos estratégicos da PAC, manter a ambição global dos planos e encontrar soluções adequadas que permitam realizar progressos na concretização dos objetivos.

Para concretizar o potencial dos planos estratégicos da PAC durante a sua execução, os Estados-Membros e a Comissão devem prestar especial atenção ao reforço das competências, formação e capacidade de assessoria a todos os níveis, à promoção do intercâmbio de boas práticas para melhor orientar os Estados-Membros e as partes interessadas, à redução dos encargos administrativos de intervenções específicas e ao acompanhamento da execução e dos resultados (bem como o ajustamento dos planos, sempre que necessário).

(1)      Consultar o Regulamento Planos Estratégicos da PAC [ Regulamento (UE) 2021/2115 ].

(2)      Nessa fase, a Comissão emitiu recomendações aos Estados-Membros; consultar o documento COM(2020) 846 final .

(3)       Planos estratégicos da PAC .

(4)       COM(2020) 381 final e COM(2020) 380 final , respetivamente.

(5)      Artigo 100.º do Regulamento Planos Estratégicos da PAC.

(6)      Artigo 141.º, n.º 2, e considerando 124 do Regulamento Planos Estratégicos da PAC.

(7)      Cada Estado-Membro tem um plano estratégico, exceto a Bélgica, que tem dois, um para a Flandres e outro para a Valónia.

(8)      Ver o documento de síntese intitulado Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027) - Summary overview for 27 Member States - Facts and figures (não traduzido para português), 2023.

(9)      Ecorys et al., Mapping and Analysis of CAP Strategic Plans - Assessment of joint efforts for 2023-2027 , 2023.

(10)      Consultar o Regulamento de Execução (UE) 2022/1317 da Comissão . Todos os Estados-Membros, exceto dois, aplicaram as derrogações. Destes, dois Estados-Membros aplicaram as derrogações apenas em relação à rotação de culturas.

(11)      Em 2023, a Comissão já recebeu 18 propostas de alteração de 15 Estados-Membros. Até 4 de outubro de 2023, a Comissão já adotou nove alterações.

(12)       COM(2021) 815 final .

(13)      Artigos 134.º, 140.º e 141.º do Regulamento Planos Estratégicos da PAC.

(14)      A condicionalidade inclui os requisitos legais de gestão (RLG) nos termos da legislação da UE não aplicável à PAC e as normas em matéria de boas condições agrícolas e ambientais das terras (BCAA) ao abrigo da legislação da PAC.

(15)      Ver: Comissão Europeia, DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, [Payments in] Areas with natural constraints - Overview and socio-economic and environmental features of farming in ANC areas based on FADN data (não traduzido para português), Bruxelas, julho de 2023.

(16)      Setores diferentes dos setores das frutas e dos produtos hortícolas, dos produtos da apicultura, do vinho, do lúpulo, do azeite e das azeitonas de mesa.

(17)      As normas aplicam-se a diferentes parcelas de terras em função da sua finalidade específica.

(18)      Tal inclui o apoio ao bem-estar dos animais.

(19)      Uso do solo, alteração do uso do solo e florestas; consultar o texto consolidado do Regulamento LULUCF [ Regulamento (UE) 2018/841 ].

(20)      Consultar o texto consolidado do Regulamento Partilha de Esforços [ Regulamento (UE) 2018/842 ].

(21)      Nos termos do artigo 120.º do Regulamento Planos Estratégicos da PAC.

(22)      Consultar o texto consolidado da Diretiva 2000/60/CE .

(23)      Nos termos do artigo 8.º da Diretiva Habitats (Diretiva 92/43/CEE do Conselho) para o quadro financeiro plurianual no período 2021-2027.

(24)      A diferenciação efetiva do apoio de acordo com espécies específicas será conhecida aquando da sua execução, bem como os pormenores adicionais sobre as práticas apoiadas.

(25)      Consultar o texto (consolidado) do Regulamento (UE) 2019/6 e do Regulamento (UE) 2019/4 , respetivamente.

(26)      Parceria Europeia de Inovação para a Produtividade e a Sustentabilidade Agrícolas.

(27)      O relatório de 2024 da Comissão sobre a visão a longo prazo para as zonas rurais da UE incluirá reflexões sobre a forma de reforçar o apoio às zonas rurais.