Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho – Rumo a um processo de decisão mais eficaz e mais democrático no âmbito da política fiscal da UE»

[COM(2019) 8 final]

(2019/C 353/14)

Relator: Juan MENDOZA CASTRO

Relator: Krister ANDERSSON

Relator: Mihai IVAȘCU

Consulta	Comissão Europeia, 18.2.2019
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	2.7.2019
Adoção em plenária	17.7.2019
Reunião plenária n.o	545
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	171/17/18

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) apoia a ambição da Comissão de dar início a um debate que é necessário, tendo em conta as sensibilidades relacionadas com a votação por maioria qualificada (VMQ) em matéria fiscal.

1.2.

Já em pareceres anteriores, o CESE manifestou o seu apoio à alteração da regra da unanimidade e a sua abertura à tomada de decisões por maioria qualificada.

1.3.

Ao mesmo tempo, o CESE considera que são necessárias determinadas condições para que a votação por maioria qualificada possa ser instaurada com sucesso.

1.4.

A regra da unanimidade no domínio da fiscalidade pode afigurar-se, cada vez mais, como politicamente anacrónica, problemática do ponto de vista jurídico e economicamente contraproducente.

1.5.

A concorrência fiscal aumenta, amiúde, a pressão sobre os orçamentos públicos. Além disso, orçamentos públicos mais limitados exercem pressão sobre a competitividade.

1.6.

No futuro, com a adoção da votação por maioria qualificada, o Parlamento Europeu desempenharia um papel importante em matéria fiscal.

1.7.

A unanimidade no domínio da fiscalidade teve impacto noutras prioridades políticas mais amplas da UE.

1.8.

Uma transição gradual para a VMQ contribuiria para alcançar os objetivos ambientais de forma mais eficaz, num momento em que a ação no domínio das alterações climáticas é mais urgente do que nunca.

1.9.

A proposta de uma matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS), objeto de debate ao longo dos últimos 20 anos, comporta benefícios significativos para as empresas e os cidadãos, desde que corretamente concebida e introduzida. É urgentemente necessária uma reforma do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) na UE, com uma coordenação adequada a nível da UE e dos Estados-Membros, uma vez que estão a perder-se volumes enormes de receitas devido à fragmentação do sistema.

1.10.

O CESE considera igualmente que a política fiscal, em geral, e a luta contra a fraude fiscal, em particular, têm de continuar a ser domínios de intervenção prioritários para a próxima Comissão Europeia. O CESE considera que é a nível europeu que podem ser alcançados os melhores resultados contra a fraude fiscal transfronteiras e saúda a publicação, pela primeira vez, da lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais.

1.11.

Por outro lado, o CESE está ciente de que a política fiscal sempre esteve estreitamente associada à soberania dos Estados-Membros, uma vez que se reveste da maior importância para eles.

1.12.

A UE deve, por princípio, ser forte em questões de importância mundial. O CESE entende que, para alguns Estados-Membros da UE, a concorrência fiscal foi um elemento da resolução de problemas financeiros no passado. A recente adoção de medidas contra a elisão fiscal demonstrou que os Estados-Membros estão dispostos a reforçar a transparência e a concorrência leal em matéria fiscal.

1.13.

A este respeito, o CESE salienta e congratula-se com os progressos realizados a nível da UE no domínio da luta contra o planeamento fiscal agressivo e da evasão fiscal e na melhoria do regime do imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Ao mesmo tempo, o CESE gostaria de ver progressos noutros domínios.

1.14.

Na sequência de uma análise económica, social e orçamental aprofundada, qualquer regra nova deve ser adequada à sua finalidade, e todos os Estados-Membros devem dispor sempre de possibilidades suficientes para participar no processo de decisão. A criação de um resultado vantajoso, tanto a nível da UE como a nível de cada Estado-Membro, deve ser o objetivo final.

1.15.

Depois de aprovadas, as quatro medidas propostas devem ser aplicadas gradualmente, e a Comissão Europeia deve efetuar uma avaliação na sequência da aplicação de cada uma delas.

1.16.

O CESE salienta a necessidade de um processo mais vasto que possibilite progressos no sentido de uma votação por maioria qualificada mais eficaz, o que levará tempo e deverá estar em sintonia com outras iniciativas políticas. Neste sentido, o CESE chama a atenção para a necessidade de: — um orçamento da UE suficientemente sólido; — uma melhor coordenação da política económica; — um trabalho analítico substancial que avalie até que ponto as medidas em vigor foram insuficientes.

2.   Síntese da proposta da Comissão

2.1.

Os Estados-Membros podem adotar medidas e diretivas a nível da UE destinadas a estabelecer regras fiscais nacionais comuns para os impostos indiretos, como o IVA, ou para os impostos diretos, como o imposto sobre as sociedades. No entanto, a Comissão considera que o atual processo legislativo da UE para estas questões tem as suas desvantagens, uma vez que exige o acordo unânime de todos os Estados-Membros antes de poderem ser tomadas medidas. Esta unanimidade pode não ser alcançada ou pode conduzir a políticas subótimas.

2.2.

As propostas legislativas no domínio fiscal são regidas pelos artigos 113.o e 115.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Ambos os artigos preveem um processo legislativo especial através do qual o Conselho vota por unanimidade sobre questões no domínio da fiscalidade, e o Parlamento Europeu é apenas consultado.

2.3.

Os Tratados contêm igualmente as disposições necessárias para alterar o processo de decisão e passar da votação por unanimidade para a votação por maioria qualificada no Conselho, em determinadas circunstâncias.

2.4.

O artigo 48.o, n.o 7, do Tratado da União Europeia (TUE), a denominada «cláusula-ponte», permite que os Estados-Membros passem da votação por unanimidade à VMQ ou do processo legislativo especial ao processo legislativo ordinário em domínios que, de outro modo, estariam sujeitos à unanimidade.

2.5.

Com a sua comunicação, a Comissão visa abrir um debate sobre a forma de reformar o processo decisório no âmbito da política fiscal da UE. Propõe uma transição gradual em quatro fases para a VMQ no âmbito do processo legislativo ordinário em determinados domínios da política fiscal comum da UE.

2.5.1.

Na primeira fase, os Estados-Membros devem passar para a VMQ quando se trate de medidas que melhorem a cooperação e a assistência mútua na luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal, bem como iniciativas administrativas para as empresas da UE, como a harmonização das obrigações de declaração de informações.

2.5.2.

A segunda fase introduziria a VMQ como instrumento útil para melhorar as medidas em que a fiscalidade apoia outros objetivos políticos, como a luta contra as alterações climáticas, a proteção do ambiente ou a melhoria da saúde pública.

2.5.3.

A utilização da VMQ na terceira fase contribuiria para modernizar as regras da UE já harmonizadas, como as relativas ao IVA e aos impostos especiais de consumo.

2.5.4.

A quarta fase permitiria uma transição para a VMQ em grandes projetos fiscais, como a matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS) e um novo sistema de tributação da economia digital.

2.6.

A comunicação propõe que os Estados-Membros devem chegar rapidamente a acordo quanto ao desenvolvimento da primeira e segunda fases e devem ponderar o desenvolvimento da terceira e quarta fases até ao final de 2025.

2.7.

A Comissão afirma que, desta forma, serão resolvidos os problemas a seguir enumerados do atual processo de decisão em matéria de política fiscal:

2.7.1.

A necessidade de um acordo unânime torna mais difícil chegar a um compromisso, porque a oposição de apenas um Estado-Membro é suficiente para impedir qualquer acordo. Frequentemente, os Estados-Membros abstêm-se de negociar seriamente soluções no Conselho, pois sabem que podem simplesmente vetar qualquer resultado de que não gostem.

2.7.2.

Mesmo quando um acordo é alcançado por unanimidade no domínio da fiscalidade, tende a situar-se ao nível do menor denominador comum, o que limita o impacto positivo para as empresas e os consumidores ou torna a sua aplicação mais complexa.

2.7.3.

Alguns Estados-Membros podem utilizar propostas fiscais importantes como moeda de troca contra outras exigências que possam ter em dossiês completamente distintos, ou para pressionar a Comissão a apresentar propostas legislativas noutros domínios.

2.7.4.

As decisões tomadas por unanimidade só podem ser anuladas ou alteradas por unanimidade. Este facto tende a tornar os Estados-Membros demasiado cautelosos, diminuindo as ambições e enfraquecendo o resultado final.

2.8.

Conferir ao Parlamento Europeu um peso igual para decidir da arquitetura final das iniciativas da UE em matéria de política fiscal permitir-lhe-ia contribuir plenamente para a definição da política fiscal da UE.

2.9.

Não seria atribuída à UE qualquer nova competência, e as competências dos Estados-Membros não seriam reduzidas. A Comissão argumenta igualmente que tal não afetaria o direito de os Estados-Membros fixarem as taxas de tributação das pessoas singulares ou coletivas que considerem adequadas.

2.10.

Segundo a Comissão, o custo da inação no domínio da política fiscal a nível da UE é elevado. O custo da lentidão dos progressos realizados no âmbito do regime definitivo do IVA, da MCCCIS, do imposto sobre as transações financeiras e do imposto sobre os serviços digitais é avaliado em cerca de 292 mil milhões de euros nestes quatro domínios (1).

3.   Observações na generalidade e na especialidade

3.1.

O CESE apoia a ambição da Comissão de dar início a um debate que é necessário, tendo em conta as sensibilidades relacionadas com a VMQ em matéria fiscal. No século XXI, uma política fiscal bem-sucedida tem de permitir à UE enfrentar os desafios económicos e financeiros que podem e irão surgir no futuro. A regra da unanimidade no domínio da fiscalidade fazia sentido nos anos 50, com seis Estados-Membros. Contudo, atualmente, pode afigurar-se, cada vez mais, como politicamente anacrónica, problemática do ponto de vista jurídico e economicamente contraproducente.

3.2.

Já em pareceres anteriores, o Comité manifestou o seu apoio à alteração da regra da unanimidade e a sua abertura à tomada de decisões por maioria qualificada (2). O presente parecer do CESE tem em conta este contexto e o seu papel de órgão que pretende fazer avançar o projeto europeu.

3.3.

Ao mesmo tempo, o CESE considera que são necessárias determinadas condições relacionadas com um contexto mais vasto para que a votação por maioria qualificada possa ser instaurada com sucesso.

3.4.

O CESE considera que, depois de aprovada, a aplicação das quatro medidas propostas deve ser gradual e que a Comissão Europeia deve proceder a uma avaliação exaustiva e abrangente após cada etapa.

3.5.

A unanimidade no domínio da fiscalidade teve impacto noutras prioridades políticas mais amplas da UE. A fiscalidade é igualmente essencial para muitos dos projetos mais ambiciosos da UE, incluindo a União Económica e Monetária (UEM), a União dos Mercados de Capitais (UMC), o Mercado Único Digital, o quadro de ação da UE relativo ao Clima e à Energia para 2030 e a economia circular. A proposta da Comissão de revisão da Diretiva Tributação da Energia é outro exemplo.

3.6.

Uma transição gradual para a VMQ contribuiria para alcançar os objetivos ambientais de forma mais eficaz, num momento em que a ação no domínio das alterações climáticas é mais urgente do que nunca. Os dados do Eurostat indicam que, em média, apenas cerca de 6 % do total das receitas fiscais dos países da UE provêm dos impostos ambientais. A grande maioria destas receitas provém de impostos relacionados com a energia e com os transportes, e só uma parte mínima provém de impostos sobre a poluição ou sobre a utilização de recursos (menos de 0,1 %) (3).

3.7.

Objeto de debate ao longo dos últimos 20 anos, a proposta de uma matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS), se adequadamente concebida e introduzida, comporta benefícios significativos para as empresas e os cidadãos. Haverá uma redução dos custos de conformidade e da complexidade para as grandes empresas (e para outras que optem por aderir) que efetuam transações comerciais em toda a UE. A MCCCIS pode desempenhar um papel fundamental no combate ao planeamento fiscal agressivo e contribuir para restabelecer a confiança dos cidadãos no sistema fiscal (4).

3.8.

O CESE apoia uma reforma do sistema do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) na UE. Enquanto não há acordo sobre esta questão, ficam por cobrar 147 mil milhões de euros de IVA anualmente devido à evasão fiscal, à elisão fiscal e à cobrança ineficaz de receitas pelos Estados-Membros. O atual sistema é muito fragmentado e complexo, pelo que reduz e distorce o comércio e o investimento ao criar encargos administrativos e entraves comerciais desnecessários e consideráveis para as empresas (5). A fraude ao IVA custa, atualmente, aos orçamentos públicos cerca de 50 mil milhões de euros por ano.

3.9.

As políticas fiscais divergentes que surgiram no mercado único têm efeitos negativos. A fragmentação enfraquece a unidade do mercado único e gera custos mais elevados para as bases tributáveis como o trabalho, os rendimentos e o consumo. Na realidade, os trabalhadores e os consumidores de toda a Europa estão a pagar pela falta de consenso entre os Estados-Membros. Além disso, os sistemas fiscais divergentes constituem um obstáculo para as PME que tentam realizar transações comerciais no mercado único.

3.10.

O CESE está ciente de que a política fiscal sempre esteve estreitamente associada à soberania dos Estados-Membros, uma vez que se reveste da maior importância para alguns deles.

3.11.

O projeto da OCDE relativo à erosão da base tributável e transferência de lucros (BEPS) (6) estabeleceu que a dimensão deste problema, antes da introdução de quaisquer medidas de luta contra a fraude, se situava entre os 100 e os 240 mil milhões de dólares americanos (7). O Serviço de Estudos do Parlamento Europeu calculou que os valores pertinentes para a UE se situam entre os 50 e os 70 mil milhões de euros (8), o que corresponde, aproximadamente, a 0,35 % do PIB da UE.

3.12.

Atualmente, o papel político do Parlamento Europeu em matéria fiscal é meramente consultivo no que se refere às respostas através da política fiscal. Caso seja adotada uma mudança da regra da unanimidade para a VMQ em matéria fiscal, o Parlamento Europeu poderia desempenhar um papel importante neste domínio.

3.13.

A Comissão visa lançar um debate sobre a melhor forma de reformar o modo como a UE exerce as competências que lhe foram previamente atribuídas no domínio da fiscalidade. Propõe-se a transição progressiva para a plena aplicação da VMQ em domínios políticos específicos de especial interesse para todos os Estados-Membros. Com a sua comunicação, a Comissão não pretende criar novas competências para a UE, nem tão-pouco visa a transição para um sistema de taxas harmonizadas de tributação das pessoas singulares e coletivas em toda a UE.

3.14.

A concorrência fiscal aumenta, amiúde, a pressão sobre os orçamentos públicos. Se tal acontecer, não só se acentuarão os desequilíbrios distributivos generalizados, mas também se enfraquecerá a procura, o que é prejudicial para o desenvolvimento económico. No contexto das crises do euro, devido a restrições orçamentais, foram adotadas duras políticas de austeridade.

3.15.

Competitividade e estabilidade orçamental. Além disso, os orçamentos públicos reduzidos exercem, amiúde, pressão sobre a competitividade, devido à falta de oportunidades para financiar investimentos futuros, por exemplo, nos domínios das infraestruturas, da digitalização ou da investigação e desenvolvimento. Por último, existem igualmente interdependências entre a estabilidade orçamental e a estabilidade do mercado financeiro.

3.16.

Medidas de luta contra a elisão fiscal. O CESE considera que o papel da União Europeia é vital em questões de importância mundial. Embora, no passado, alguns Estados-Membros tenham utilizado a concorrência fiscal para resolver alguns problemas financeiros internos, a recente adoção de medidas contra a elisão fiscal demonstrou abertura e vontade de reforçar uma concorrência transparente e leal em matéria fiscal.

3.17.

Política orçamental da UE. O CESE está firmemente convicto de que o projeto europeu se baseia na condição de que todos os Estados-Membros disponham sempre de possibilidades suficientes para participar no processo de decisão. O principal objetivo é criar um ambiente favorável, tanto para a UE como para cada Estado-Membro.

3.18.    Planeamento fiscal e evasão fiscal

3.18.1.

O CESE salienta e congratula-se com os progressos realizados a nível da UE no domínio da luta contra o planeamento fiscal agressivo e da evasão fiscal e na melhoria do regime do imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Durante o mandato em vigor da Comissão, foram adotadas cerca de 14 propostas no domínio fiscal, mais do que nos 20 anos anteriores (9). As regras em matéria de transparência foram reforçadas de modo a prever uma maior partilha de informações entre os Estados-Membros sobre a situação fiscal transfronteiras dos cidadãos e das grandes empresas. A cobrança do IVA foi melhorada, graças a novas regras aplicáveis às vendas em linha de bens e serviços, bem como a novos instrumentos de cooperação transfronteiras destinados a combater a fraude ao IVA (10).

3.18.2.

Ausência de progressos em alguns domínios. O CESE insiste no facto de que não foram realizados progressos significativos a nível europeu em matéria de reforma da tributação das sociedades, principalmente devido à falta de vontade política no Conselho. Além disso, foram bloqueadas propostas importantes em matéria de tributação de serviços digitais e de elisão fiscal, devido ao sistema de votação por unanimidade.

3.18.3.

O CESE considera que a política fiscal, em geral, e a luta contra a fraude fiscal têm de continuar a ser domínios de intervenção prioritários para a próxima Comissão. Tendo em conta os inúmeros escândalos relacionados com paraísos fiscais (LuxLeaks, Documentos do Panamá, Documentos do Paraíso, etc.) e as últimas estimativas sobre a evasão fiscal na UE, que apontam para um valor aproximado de 825 mil milhões de euros por ano (11), o CESE apela ao estabelecimento de um calendário curto.

3.18.4.

É a nível europeu que se podem alcançar os melhores resultados contra a fraude fiscal transfronteiras. O CESE critica o facto de o Conselho ter bloqueado propostas legislativas importantes nesta matéria. Um recente inquérito Eurobarómetro revela que três quartos dos cidadãos da UE consideram que a luta contra os abusos fiscais deve ser uma prioridade europeia (12).

3.18.5.

Jurisdições não cooperantes O CESE saúda a publicação, pela primeira vez, da lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais, em dezembro de 2017, e a sua revisão desde então (13). O método da «lista negra» e da «lista cinzenta» introduzido pela Comissão Europeia é plenamente apoiado pelo CESE (14). À luz dos escândalos dos Documentos do Panamá e dos Documentos do Paraíso, o CESE já exortou os Estados-Membros a colmatarem as lacunas relacionadas com o planeamento fiscal agressivo (15). As jurisdições não cooperantes constituem uma ameaça para o mercado interno da UE (16).

3.19.

O CESE salienta a necessidade de um processo mais abrangente que possibilite progressos no sentido de uma votação por maioria qualificada, o que levará tempo e deverá estar em sintonia com outras iniciativas políticas.

3.19.1.

Um orçamento da UE suficientemente sólido permitiria transferências financeiras enquanto compensação por choques ou desvantagens comparativas. A este respeito, o Grupo de Alto Nível sobre os Recursos Próprios, criado para analisar de que forma o lado da receita do orçamento da UE pode ser tornado mais simples, transparente, justo e democraticamente responsável, salienta a importância de uma política orçamental europeia (17).

3.19.2.

Uma política económica mais coordenada poderia eliminar a necessidade de compensação devido a regras fiscais nacionais não coordenadas. A economia da UE será mais eficaz num contexto de reformas estruturais, investimento orientado, tributação justa, acordos de comércio justos, recuperação da liderança na inovação e concretização do mercado único.

3.19.3.

No entanto, é igualmente de importância vital que o mercado único seja realizado. As regras relativas à não discriminação e as quatro liberdades garantidas pelo Tratado já deveriam assegurar a satisfação das condições para a realização do mercado único. A evolução no domínio dos auxílios estatais e o número de processos por infração demonstram igualmente que a Comissão dispõe de instrumentos para corrigir tais distorções. Seria necessário realizar um trabalho analítico substancial para avaliar até que ponto as medidas em vigor foram insuficientes.

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(1)  COM(2019) 8 final, p. 4.

(2)  Parecer do CESE JO C 230 de 14.7.2017, p. 24; Parecer do CESE JO C 434 de 15.12.2017, p. 18; Parecer do CESE JO C 271 de 19.9.2013, p. 23; Parecer do CESE JO C 332 de 8.10.2015, p. 8.

(3)  Euractiv – «Time to get rid of EU’s unanimity rule on green fiscal matters» [É chegado o momento de abandonar a regra da unanimidade da UE em questões orçamentais ecológicas].

(4)  Parecer do CESE, JO C 434 de 15.12.2017, p. 58.

(5)  Parecer do CESE, JO C 237 de 6.7.2018, p. 40.

(6)  https://www.oecd.org/tax/beps/

(7)  http://www.oecd.org/ctp/oecd-presents-outputs-of-oecd-g20-beps-project-for-discussion-at-g20-finance-ministers-meeting.htm

(8)  http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-160_en.htm

(9)  Comissário Pierre Moscovici, tuíte de 13 de fevereiro de 2019.

(10)  Pareceres do CESE: JO C 237 de 6.7.2018, p. 40 e JO C 283 de 10.8.2018, p. 35.

(11)  Parlamento Europeu – Relatório sobre os crimes financeiros e a elisão e evasão fiscais.

(12)  Atualidade do Parlamento Europeu: Luta contra a fraude fiscal

(13)  https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/pt/pdf

(14)  https://www.oxfam.org/en/even-it/full-disclosure-eus-blacklist-tax-havens

(15)  https://www.eesc.europa.eu/pt/node/56888

(16)  Parecer do CESE, JO C 229 de 31.7.2012, p. 7.

(17)  «Future Financing of the EU» [O financiamento futuro da UE] («Relatório Monti»). Dezembro de 2016