2.2.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 34/1

Relator:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

O CESE considera que o orçamento da UE pode constituir um instrumento fundamental para fazer face aos desafios com que a UE se depara atualmente e às suas mudanças estruturais. No entanto, é necessário analisar e avaliar cuidadosamente o destino dado aos seus recursos financeiros, a forma como são despendidos, o modo de avaliar o desempenho dos recursos assim utilizados e de comunicar os resultados obtidos (1). Nestes casos, o orçamento da UE pode fazer face aos desafios prioritários da UE e contribuir para restaurar a confiança dos cidadãos europeus na UE, mesmo no caso de uma redução absoluta e relativa do seu montante.

1.2.

Uma condição prévia para o reforço do desempenho do orçamento da UE consiste igualmente em fixar objetivos prioritários claramente definidos a favor dos cidadãos da UE, indicadores agregados correspondentes e um sistema convincente de prestação de contas, em relação às atividades concretas financiadas pelo orçamento da UE, o que permitiria otimizar a relação custo-benefício. Para tal, pode-se, por exemplo, recorrer a condições ex ante, a instrumentos financeiros ou a uma flexibilidade e capacidade para enfrentar desafios súbitos (2). O aspeto quantitativo do orçamento da UE, que surge em primeiro lugar e que, do ponto de vista do CESE, é particularmente importante para identificar as principais prioridades e as políticas correspondentes, deve ser acompanhado também da sua dimensão qualitativa.

1.3.

O CESE subscreve a ideia de que as despesas do orçamento da UE não só devem respeitar as regras de legalidade e regularidade dos procedimentos, mas também devem ser centradas de forma sistemática nos resultados e no desempenho que o orçamento pretende obter, abrangendo os domínios prioritários da União Europeia.

1.4.

O CESE reconhece que a adoção das regras da cultura do desempenho no contexto do orçamento da UE exige uma articulação estreita entre, por um lado, o montante e a natureza das despesas e, por outro, um conjunto coerente de indicadores agregados de desempenho que permita avaliar este último e os resultados obtidos.

1.5.

Ao mesmo tempo, o CESE considera que a adoção dessa cultura do desempenho não se resume a uma medida pontual, constituindo antes um processo evolutivo que pressupõe a existência de um quadro jurídico adequado e de um conjunto de instrumentos que orientem a ação dos principais intervenientes no sentido desejado. Os próximos debates, bem como a execução, sobre um orçamento da UE centrado nos resultados devem, entre outros aspetos, especificar melhor o seu conteúdo.

1.6.

O CESE está convicto de que um orçamento da UE centrado nos resultados permite garantir a obtenção, nos domínios prioritários da União, de resultados e impactos que ofereçam um valor acrescentado claramente identificável. Deste modo, o debate sobre um orçamento da UE assente no desempenho é igualmente um debate sobre as políticas prioritárias da União com capacidade para garantir as mudanças estruturais necessárias.

1.7.

Até à data, foram efetuados exercícios-piloto para avaliar os efeitos do orçamento da União sobre a realização das prioridades e dos objetivos quantificados da Estratégia Europa 2020. O CESE considera que esta iniciativa constitui um passo na direção certa, que há que prosseguir de forma sistemática e de forma ainda mais global. A realização de testes revelou um elevado grau de disparidade entre os objetivos visados e os resultados correspondentes, bem como numerosos exemplos de uma utilização ineficaz dos recursos financeiros da UE e deficiências nos procedimentos conexos.

1.8.

O CESE preconiza que se continue a melhorar e a reforçar a interligação e a articulação entre a Estratégia Europa 2020 e o quadro financeiro plurianual para o período de 2014-2020, ou os diversos exercícios orçamentais da UE correspondentes, através de indicadores de análise do impacto e da sua interpretação subsequente. Nessa ocasião, é aconselhável que se proceda a uma reflexão sobre a Estratégia Europa 2020, a fim de verificar se também contempla as prioridades reais da UE em matéria de desenvolvimento na segunda metade da presente década.

1.9.

O CESE aprova igualmente a ideia de envidar esforços para que os contratos de parceria e os programas operacionais desempenhem eficazmente a sua função de correias de transmissão, a fim de traduzir os objetivos e prioridades da UE em objetivos operacionais prosseguidos a nível dos Estados-Membros, tanto para melhorar a gestão partilhada como para aperfeiçoar as regras processuais dos programas diretamente geridos pela Comissão Europeia em cada Estado-Membro.

1.10.

O CESE recomenda que os Estados-Membros sejam incentivados a incluir nos seus contratos de parceria e programas operacionais um conjunto coerente e comparável de resultados quantificáveis que devem ser atingidos com o apoio dos recursos orçamentais da UE e seguidamente submetidos a uma avaliação. Todos os contratos de parceria e programas operacionais devem prever indicadores comuns de resultados numa base transversal ou horizontal, que identifiquem claramente a contribuição dos diversos fundos e dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento no seu conjunto, e que devem ser concebidos de modo a permitir acompanhar os progressos realizados à escala da União, dos Estados-Membros e de cada uma das suas regiões.

1.11.

O CESE considera que a revisão intercalar do quadro financeiro plurianual para 2014-2020 é uma oportunidade para aplicar mais vigorosamente uma abordagem assente no desempenho e centrada nos resultados, que deve concretizar-se plenamente no quadro financeiro plurianual a partir de 2021.

1.12.

O CESE considera que o quadro financeiro plurianual que terá início em 2021 deve constituir, juntamente com a nova estratégia para a competitividade e o desenvolvimento e com o pilar dos direitos sociais que está em elaboração, uma plataforma estratégica fundamental a médio prazo (com um horizonte temporal idêntico ao da estratégia para a competitividade) dotada de uma estrutura e de uma ponderação das diferentes rubricas de despesas adaptadas às necessidades e prioridades reais, e que permita simultaneamente uma maior flexibilidade para fazer face às novas necessidades que surjam. O CESE também acolheria favoravelmente uma alteração das modalidades de execução dos recursos financeiros do orçamento da UE no sentido de uma maior eficácia, graças à aplicação mais ampla de instrumentos reembolsáveis e à procura de complementaridades entre estes e as dotações de subvenção. Além disso, subsiste uma ampla margem de manobra para melhorar as formas de avaliar o orçamento da UE e a sua eficácia. O fator da flexibilidade orçamental correspondente é fundamental do ponto de vista da capacidade do orçamento da UE para reagir a novas iniciativas, ameaças e oportunidades emergentes, bem como para a manutenção da capacidade da UE de agir (a título de exemplo, pode citar-se a crise migratória, a necessidade de fazer face a choques económicos ou a variação do número de membros da UE e o seu impacto sobre os fluxos orçamentais, uma base adequada de recursos do Fundo de Solidariedade em caso de catástrofes naturais), e este fator diz respeito não só ao volume e à estrutura das despesas do orçamento da UE, mas também às suas receitas.

1.13.

O CESE recomenda que se introduza na política orçamental da UE após 2020 a identificação do montante correspondente do lado das receitas do orçamento da UE e a forma como foi calculado (trata-se de encontrar uma relação equilibrada e solidária entre as contribuições dos Estados-Membros e os recursos orçamentais próprios).

1.14.

O CESE concorda com o alargamento suplementar das opções oferecidas por uma política orçamental ativa, permitindo, por exemplo, a emissão de obrigações europeias. Para esse efeito, importa melhorar o enquadramento e o processo orçamentais da UE, bem como resolver satisfatoriamente a questão do alcance da política orçamental da UE, por um lado, nos Estados da área do euro e, por outro, nos demais Estados-Membros da UE.

2.1.1.

O orçamento da UE é um instrumento importante e crucial para o financiamento das prioridades da União, sendo equivalente a cerca de 1 % do PIB da UE. O seu montante para o exercício de 2015 ascendeu a 145,3 mil milhões de EUR, contribuindo de forma bastante significativa para assegurar a política económica de cada um dos Estados-Membros, onde representa, em média, 1,9 % da despesa pública, embora, em alguns casos, essa percentagem seja bastante superior a 10 %.

2.2.1.

Importa assegurar que recursos financeiros tão elevados são afetados não só no respeito das regras de legalidade e regularidade, mas também, e simultaneamente, uma vez observada essa primeira condição, de modo a permitirem atingir os objetivos e os resultados correspondentes e respeitar os princípios da boa gestão financeira e da cultura do desempenho. A identificação dos efeitos reais da execução do orçamento da UE, avaliada através de indicadores e critérios macroeconómicos pertinentes, é objeto de todas as reflexões políticas atuais sobre a política orçamental da União.

2.2.2.

O orçamento da UE e a sua execução devem obedecer às seguintes prioridades:

2.2.3.

O orçamento da UE contém novas componentes relacionadas com o funcionamento do quadro financeiro plurianual para o período de 2014-2020, que são pertinentes para o reforço da abordagem assente no desempenho e centrada em resultados:

2.2.4.

Para a União Europeia, trata-se de adaptar melhor a política orçamental e o funcionamento prático do seu orçamento às suas necessidades, estabelecendo um equilíbrio mais relevante entre, por um lado, os aspetos formais e processuais da execução orçamental e, por outro, as abordagens assentes no desempenho e centradas nos resultados. Nesta perspetiva centrada no desempenho e nos resultados, é fundamental dispor de uma abordagem que promova uma perceção e uma compreensão comuns deste conceito.

2.2.5.

No que diz respeito à avaliação da inobservância das regras formais, há muito que se utiliza o indicador da taxa de erro. Este ronda os 4 % (aproximadamente 4 % das despesas do orçamento da UE não são efetuadas em conformidade com as regras formais, o que, só por si, não constitui um mau resultado; no entanto, em valor absoluto, esta percentagem representa cerca de 6 mil milhões de EUR). O quadro seguinte apresenta a evolução da taxa de erro global nos últimos anos:

2.2.6.

O princípio fundamental do orçamento da UE reside na solidez dos fluxos financeiros e dos programas e projetos concretos que estes financiam, que permite avaliar se os recursos da UE são utilizados da melhor forma sob todos os aspetos. O CESE concorda com a tendência atual no sentido de reforçar a ênfase colocada no desempenho e nos resultados no âmbito das atividades da Comissão Europeia (como mostra a sua iniciativa relativa a um orçamento centrado nos resultados (4)) e do Tribunal de Contas Europeu (como revela a estrutura do seu relatório anual relativo ao exercício de 2014 (5) e o capítulo especificamente consagrado ao desempenho; as passagens relativas à gestão partilhada incluem, enquanto resultados, a avaliação do desempenho dos programas no final de um exercício-piloto).

2.2.7.

O CESE aprova a abordagem utilizada no exercício-piloto destinada a analisar a relação e a interligação entre a Estratégia Europa 2020 e os contratos de parceria, ou os programas operacionais, se for caso disso, dado que estes são instrumentos essenciais para executar a política de coesão da UE e componentes significativas do lado das despesas do orçamento da União. Esse exercício pode ser considerado como o ponto de partida para uma conceção global da avaliação do desempenho e dos resultados do orçamento da UE (6).

2.2.8.

O processo de tratamento, gestão e comunicação dos dados e informações entre os organismos e instituições da UE (com a Comissão Europeia em primeiro lugar) e os Estados-Membros é essencial para um acompanhamento equilibrado dos aspetos formais e de desempenho relativos ao orçamento da UE. A execução do orçamento faz-se acompanhar de uma enorme quantidade de dados e informações que, na prática, são explorados de forma muito limitada para assegurar a possibilidade de avaliar objetivamente a taxa de erro e, em especial, os resultados obtidos pelo orçamento da UE, bem como estabelecer os procedimentos necessários para melhorar a situação observada.

3.1.

O CESE considera que a principal razão de ser do orçamento da UE reside nos benefícios que este proporciona aos cidadãos da União, ao mesmo tempo que protege os interesses financeiros da mesma; os benefícios assumem a forma de um apoio financeiro baseado no respeito das prioridades de desenvolvimento e de funcionamento, que seja compatível com o quadro da política económica e com o desempenho económico real e esperado; a proteção dos interesses financeiros da União consiste em efetuar as despesas inscritas no seu orçamento de forma adequada e em conformidade com as regras, sem erros nem atos fraudulentos. A abordagem política atual deverá contribuir para concretizar esse pleno respeito e esse equilíbrio mútuo.

3.2.

O CESE considera que esta transição para um orçamento da UE centrado no desempenho não pode ser obtida através de uma medida pontual. É essencial que as normas jurídicas fundamentais e os objetivos políticos e orçamentais da UE sejam concebidos de forma compatível com a vontade de respeitar indicadores qualitativos e obter resultados mensuráveis.

3.3.

Outro contributo significativo para centrar o orçamento da União no desempenho consistiria em fazer coincidir no tempo o período orçamental (atualmente, o quadro financeiro de sete anos) e o período consagrado à principal estratégia de desenvolvimento da UE (atualmente, a Estratégia decenal Europa 2020). Deste ponto de vista, o ano de 2021 proporcionará uma oportunidade única para assegurar tal coincidência e criar as condições necessárias para que um orçamento da UE centrado nos resultados e no desempenho possa funcionar da melhor forma.

3.4.

O CESE toma nota e respeita as conclusões do relatório anual relativo ao exercício de 2014 publicado pelo Tribunal de Contas, que identificou várias questões problemáticas que obstam a que a interligação entre a Estratégia Europa 2020 e os contratos de parceria, ou os programas operacionais, se for caso disso, funcione da melhor forma. O referido relatório constata que os diferentes instrumentos não estão concebidos de forma a permitir traduzir sistematicamente os objetivos políticos da Estratégia Europa 2020 em objetivos operacionais concretos (definidos pelos contratos de parceria e programas operacionais) (7).

3.5.

O CESE considera que os potenciais benefícios resultantes da criação de sinergias entre os cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (Fundos QEC), no âmbito do sistema global de regulamentação e de gestão e de um contrato de parceria em cada Estado-Membro, ainda não se concretizaram, ao passo que perdura a prática de aplicar regras diferentes a cada um desses fundos, o que leva à fragmentação da programação (em vez de se obterem as sinergias necessárias entre os mesmos).

3.6.

O CESE estima que a existência de dois novos elementos na utilização dos recursos financeiros da UE no período de 2014-2020, designadamente as condicionalidades e a reserva de eficiência, oferece ampla margem de manobra para melhorar a abordagem centrada no desempenho e nos resultados. É precisamente a aplicação de condicionalidades macroeconómicas que deve garantir que as despesas do orçamento da UE se efetuem, em cada Estado-Membro, num ambiente macroeconómico suficientemente sólido, ou que não deve permitir que um Estado-Membro que não se esforce por corrigir os seus problemas macroeconómicos possa utilizar plenamente esses recursos. A existência de reservas de eficiência deve igualmente encorajar, de forma adequada, os Estados-Membros a prestarem desempenhos centrados na realização dos objetivos estratégicos da UE utilizando o orçamento da mesma.

3.7.

O CESE considera que o exercício-piloto destinado a testar um orçamento da UE centrado no desempenho e nos resultados através da sua articulação com as prioridades da Estratégia Europa 2020 deve ser futuramente alargado a outros domínios pertinentes, de modo a permitir que a avaliação dessa orientação do orçamento da União para o desempenho e os resultados seja verdadeiramente coerente e global — importa, por exemplo, analisar as recomendações por país e a sua coerência com os indicadores resultantes da execução do Semestre Europeu.

3.8.

O CESE recomenda que, no âmbito das reflexões sobre o funcionamento do orçamento da UE, seja realizado um estudo do conceito de deficiência do mercado, devendo os recursos financeiros da UE ser orientados para a sua eliminação; as manifestações de uma deficiência do mercado (imperfeições ou inoperância do mercado) podem assumir, por exemplo, a forma de uma assimetria da informação, eventualmente quanto ao modo como as instituições financeiras avaliam a rendibilidade dos investimentos a nível comercial, o que entrava o financiamento de determinados tipos de projetos por não ter em conta certas externalidades positivas e benefícios sociais mais gerais que estes proporcionam, e não são pertinentes no contexto comercial em causa, mas têm importância em termos do apoio proporcionado pelo financiamento da União.

3.9.

O CESE concorda que é necessário melhorar sensivelmente a gestão partilhada entre os organismos e instituições da UE (com a Comissão Europeia em primeiro lugar) e os Estados-Membros. É através da gestão partilhada que 76 % das despesas totais do orçamento da UE são efetuadas. Quanto mais os Estados-Membros realizarem a nível interno os objetivos quantificados da Estratégia Europa 2020, mais o orçamento da União se articulará com os objetivos dessa estratégia e mais os seus objetivos refletirão as verdadeiras necessidades da UE a nível económico, social, territorial ou ambiental, reforçando-se a criação de um ambiente favorável, de boa gestão financeira, para que a relação entre a Comissão Europeia e os Estados-Membros decorra sem problemas.

3.10.

O CESE estima que uma manifestação importante do crescente peso da orientação do orçamento da UE para o desempenho e os resultados é a ênfase colocada numa maior utilização dos instrumentos de engenharia financeira (IEF) e de instrumentos de financiamento inovadores, cuja natureza altera radicalmente a forma como se utilizam os recursos públicos da União e as expectativas que lhes estão associadas. Apesar do indiscutível potencial dos IEF, apenas cerca de 65 % dos recursos autorizados a este título, no período de 2007-2013, chegaram aos destinatários finais (ficando o resto retido nos IEF, a fim de comprovar a sua utilização a nível formal). Este tema está a ganhar importância para o período após 2020, tendo também em conta a necessidade de reforçar a complementaridade em relação ao Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), constituindo uma reflexão estratégica crucial quando se trata de orientar os recursos comuns da UE a partir de 2021.

3.11.

Simultaneamente, o CESE considera que reforçar a orientação para o desempenho e os resultados não deve significar, evidentemente, que se negligencie a legalidade e a regularidade dos procedimentos. A importância de respeitar as regras de direito e de processo não pode ser secundarizada. Dado que a taxa de erro inclui todos os casos em que o financiamento não devia ter sido libertado porque não foi utilizado de acordo com as regras, parte-se de algum modo automaticamente do princípio que essas regras estão corretas e não contêm contradições internas ou elementos indesejáveis. Também por este motivo, um procedimento que respeite as regras de boa gestão financeira deve prever a verificação do impacto dessas regras, a fim de pôr à prova a sua compatibilidade e coerência com as necessidades e os objetivos da UE (8).

3.12.

O CESE reconhece a grande complexidade das modalidades práticas de execução do orçamento da UE. Os esforços atualmente envidados para simplificar todas as atividades com este relacionadas, tanto em termos processuais como de conteúdo, contribuem igualmente para satisfazer o requisito de boa gestão financeira; estes esforços de simplificação devem levar à redução dos encargos administrativos excessivos e limitar a prática da «sobrerregulamentação» em cada Estado-Membro.

3.13.

O CESE considera que as propostas apresentadas na secção 3 do presente parecer, que conduzem às conclusões e recomendações finais (secção 1), constituem reflexões conceptuais fundamentais sobre a futura política orçamental da UE, suscetíveis de ser parcialmente aplicadas no âmbito do processo de revisão intercalar do quadro financeiro plurianual para 2014-2020, mas que só podem ser plenamente refletidas nas regras orçamentais a partir do exercício de 2021. O conceito das perspetivas e das reformas necessárias em relação ao orçamento e ao quadro financeiro plurianual após 2020 pode apoiar-se nos recentes pareceres do CESE sobre este tema ou inscrever-se nessa linha (9).