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Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Iniciativa para definir condições-quadro reguladoras do emprego de trabalhadoras e trabalhadores agrícolas migrantes originários de países terceiros" (Parecer de iniciativa)

(2000/C 204/19)

Em 21 de Outubro de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do seu Regimento, elaborar parecer sobre o tema: "Iniciativa para definir condições-quadro reguladoras do emprego de trabalhadoras e trabalhadores agrícolas migrantes originários de países terceiros".

A secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural, de Ambiente, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, adoptou o parecer em 10 de Maio de 2000, sendo relator H.-J. Wilms.

Na 373.a reunião plenária de 24 e 25 de Maio de 2000 (sessão de 24 de Maio) o Comité Económico e Social adoptou por 65 votos a favor e 1 abstenção o parecer seguinte.

1. Introdução - Razões do parecer

1.1. Há em vários sectores económicos da União Europeia trabalhadores que pertencem ao grupo das trabalhadoras e dos trabalhadores migrantes(1). Esta situação diz, sobretudo, respeito à agricultura, uma vez que neste sector, mais que em qualquer outro, os trabalhadores migrantes constituem um grupo laboral com grande influência na sua estrutura.

1.2. O Comité Económico e Social dirige-se com este parecer de iniciativa ao Conselho, ao Parlamento, à Comissão e aos parceiros sociais para chamar a atenção para este importante grupo de trabalhadores agrícolas migrantes que beneficiam apenas de uma protecção social muito restrita. De facto, o Comité constata que, ao contrário do que acontece com a migração de artesãos cuja tradição vem já de tempos ancestrais e é aceite como algo natural, a sociedade criou em relação aos trabalhadores agrícolas migrantes um tabu que só poderá ser desfeito por medidas que já deviam ter sido adoptadas há muito. No entanto, mesmo depois da emissão pelo Comité, em Abril de 1991, de um parecer de iniciativa sobre o assunto, fazendo propostas detalhadas para melhorar a situação, o estatuto dos trabalhadores agrícolas migrantes não melhorou.

1.3. Os trabalhadores agrícolas migrantes prestam grandes e indispensáveis serviços à agricultura da União Europeia. Justamente neste momento em que diversos Estados-Membros se debatem com o problema de falta de mão-de-obra especializada, é praticamente impossível passar sem esses trabalhadores. O passado recente, sobretudo a consolidação do mercado interno, o alargamento da União, o desaparecimento das fronteiras ideológicas na Europa Central e Oriental e os fluxos migratórios desencadeados por guerras civis e a pobreza na região do Mediterrâneo, contribuiu, todavia, para alterar consideravelmente a posição dos trabalhadores agrícolas migrantes. Esta mudança reflecte-se na organização do trabalho das explorações agrícolas e teve enormes repercussões nos mercados de trabalho locais e nacionais.

1.4. A elevada taxa de desemprego nos vários Estados-Membros deu à política do emprego um lugar especial na União Europeia. A política comunitária é orientada para a redução do desemprego. Ora, a agricultura, tanto como sector autónomo como pela sua posição entre os diversos domínios situados a montante e a jusante e o seu papel no ordenamento do território, reveste grande importância para o mercado de trabalho visto que poderia ajudar a combater eficazmente o desemprego.

1.5. Nos próximos tempos, a agricultura da União Europeia irá passar por grandes e novas transformações. O previsto alargamento aos países da Europa Central e Oriental - ao contrário dos alargamentos anteriores - terá por consequência o aumento considerável do número de trabalhadores agrícolas migrantes, sobretudo, nos Estados-Membros do Norte e do Centro da Europa. Nos Estados-Membros do Sul da Europa também se farão sentir grandes mudanças. Mas há outros factores com influência nesta situação, como os movimentos de refugiados dos conflitos do Sudoeste da Europa e os fluxos migratórios provenientes sobretudo do Norte de África. Por este motivo, deveria ser mais clara a diferença jurídica entre os trabalhadores de países terceiros e os oriundos dos futuros novos Estados-Membros.

1.6. Para a preservação da paz social, a promoção do crescimento económico e a diminuição da taxa de desemprego, o Conselho, o Parlamento e a Comissão, bem como os parceiros sociais, terão de concentrar-se nos problemas focados neste parecer de iniciativa e procurar encontrar soluções adequadas. Este parecer dará pistas suficientes para o efeito. O objectivo de todas as soluções deveria ser romper com o tabu social e político instalado e garantir às pessoas que trabalham na agricultura a protecção a que têm direito.

2. Urgência do parecer

2.1. Nos Estados-Membros, o número de trabalhadores migrantes cresce visivelmente e já ultrapassou, em certos casos, o número de trabalhadores agrícolas autóctones. Há mesmo sítios onde estes são relegados em favor dos trabalhadores migrantes. Enquanto os trabalhadores migrantes dos Estados da Europa Central provêm quase exclusivamente dos futuros novos Estados-Membros, os trabalhadores migrantes dos Estados do Sul da Europa são oriundos, sobretudo, do Norte de África e cada vez mais também do Sudoeste da Europa e da Ásia.

2.2. Nos países candidatos à adesão, é muito elevada a percentagem da população activa a trabalhar na agricultura (p.ex. cerca de 25 % na Polónia e de 10 % na Hungria). Com a adaptação do sector agrícola, haverá provavelmente um número reduzido de novos empregos gerados pelas restruturações, mas a maioria dos empregos existentes desaparecerá dentro de curto espaço de tempo. Constata-se, porém, actualmente um fenómeno oposto a esta tendência, por exemplo, na Polónia e na Bulgária onde aumenta a mão-de-obra empregue na agricultura, o qual se deve, em parte, às restruturações das actividades industriais e comerciais anteriores, mas é sobretudo expressão de extrema pobreza.

2.3. É justamente para escapar à difícil situação económica dos seus países de origem, que homens e mulheres vindos de diversos países do Norte de África emigram para os Estados-Membros do Sul da Europa. Como apenas foi estabelecida com os países de origem regulamentação jurídica em matéria de livre circulação, não é nem será aplicável a este grupo - ao contrário do que sucede com os cidadãos dos países candidatos à adesão - o direito comunitário de livre circulação.

2.4. Os serviços da Comissão não dispõem de recursos suficientes para fazer face a este problema pan-europeu. Assim, apesar dos pedidos do Comité, a Direcção-Geral de Agricultura não se considera com competência para tratar deste problema do sector agrícola. Também na Direcção-Geral de Assuntos Sociais não existem meios financeiros suficientes para o efeito.

3. O emprego de trabalhadores migrantes na agricultura da União Europeia

3.1. Com a especialização crescente, as explorações agrícolas precisam de mão-de-obra adicional, precisamente nos períodos de maior actividade, por exemplo, na época das colheitas, e contratam tradicionalmente trabalhadores sazonais. Enquanto que, antigamente, recorriam essencialmente à mão-de-obra local, empregam hoje em dia cada vez mais mão-de-obra vinda de fora.

3.2. Os motivos que levam as empresas a contratar trabalhadores migrantes - geralmente sazonais - são múltiplos:

- Em virtude da evolução demográfica ocasionada pela transformação das estruturas agrárias, é insuficiente o número de trabalhadores locais ou nacionais,

- Os desempregados locais disponíveis não correspondem às exigências das empresas, por falta de motivação, qualificação e mobilidade.

- Em consequência do desnível monetário e das vantagens que daí resultam para o seu poder de compra, os trabalhadores de países terceiros oferecem os seus serviços a um preço muito mais vantajoso.

- Parte destes trabalhadores tem emprego no seu país de origem, mas considera o trabalho migrante como uma fonte de receitas complementar e aceitam trabalhar por salários baixos ou inferiores aos convencionados.

- É muito mais fácil para as empresas lidar com trabalhadores migrantes devido ao carácter temporário das suas actividades.

- A mão-de-obra migrante permite poupar uma parte das contribuições sociais suplementares (por exemplo, regalias estabelecidas por acordos colectivos de trabalho).

3.3. Por outro lado, os desempregados mostram pouco interesse pelo trabalho sazonal porque

- se vêem confrontados com exigências de horário de trabalho, condições climatéricas e, em parte, com esforço físico a que não estão habituados;

- a remuneração é, normalmente, muito baixa e dificilmente conseguem uma inserção duradoura no mercado de trabalho;

- correm o risco de, por uma remuneração mais baixa, verem os seus subsídios de desemprego reduzidos proporcionalmente.

3.4. As situações problemáticas surgem, em primeira linha, com a imigração proveniente de países terceiros. Como têm necessidade de recrutar mão-de-obra adicional, as empresas vão buscar trabalhadores sobretudo à Europa Central e Oriental, enquanto no Sul da Europa se recorre a mão-de-obra proveniente da Europa Central, mas sobretudo do Norte de África, do Magrebe e cada vez mais da Ásia.

3.5. Observa-se, por um lado, que as mudanças verificadas na organização do trabalho das empresas, por exemplo, em virtude da sucessão de contratos de trabalho migrante (contratos em cadeia), podem causar situações que levam à destruição de postos de trabalho existentes, destinados em princípio a trabalhadores autóctones, e ao seu preenchimento por trabalhadores migrantes. Conclui-se, por outro lado, que o emprego de trabalhadores migrantes pode fazer prevalecer postos de trabalho condenados a desaparecer.

4. Trabalho migrante na Europa

4.1. O trabalho migrante na Europa é encarado de cada vez mais ângulos. É mediante a concessão de licenças de trabalho, cujo número varia consoante o país de acolhimento, que os vários Estados-Membros regulam a entrada dos trabalhadores migrantes. Os parceiros sociais são associados de diversas maneiras ao processo de contingentação em função do país.

4.2. Mas os contingentes atribuídos não satisfazem a procura de mão-de-obra, pelo que, a par dos trabalhadores migrantes legais, a agricultura recorre também aos serviços dos trabalhadores não registados (ilegais).

4.3. Os trabalhadores migrantes legais ficam juridicamente ao abrigo das normas salariais, laborais e sociais em vigor no país de acolhimento.

4.4. Os países candidatos à adesão, dada a situação do seu mercado de trabalho, admitem menos trabalhadores migrantes. Segundo informações dos parceiros sociais dos PECO, a mão-de-obra ilegal vinda dos seus vizinhos do Leste, sobretudo Ucrânia e Roménia, representa uma percentagem superior à que imigrou pelas vias legais. Esta ocupa, em parte, postos de trabalho que pertenciam aos trabalhadores nacionais que, por sua vez, são forçados a deslocar-se para a União Europeia como trabalhadores migrantes (o chamado corredor migratório).

4.5. Na elaboração deste parecer, ficou claro que, não obstante trabalhos anteriores, também do Comité(2), continuam a ser insuficientes os dados disponíveis sobre o trabalhado migrante agrícola, tanto do ponto de vista quantitativo como qualitativo. Com efeito, os vários Estados-Membros limitam-se a fazer estimativas. Não existem praticamente avaliações diferenciadas e não se efectua uma compilação à escala comunitária.

4.6. Já existem numerosos acordos ao nível bilateral e inter-estatal sobre o intercâmbio de trabalhadores migrantes. Só na Polónia, há cerca de trinta acordos, declarações governamentais e protocolos com dez Estados (membros e não membros da UE), que regulam a contratação recíproca de mão-de-obra, inclusive de estagiárias e estagiários.

4.7. Nas explorações agrícolas da UE, os trabalhadores migrantes são contratados, geralmente, para actividades auxiliares ou de fácil aprendizagem, cujo nível é, frequentemente, inferior às suas qualificações. Os seus países ficam, assim, privados de mão-de-obra qualificada.

4.8. O trabalho migrante tem, contudo, igualmente vantagens para os países de origem, uma vez que contribui para o desanuviamento temporário do mercado laboral e os trabalhadores voltam para casa com divisas, aumentando, desse modo, os seus rendimentos e o seu poder de compra. A experiência profissional acumulada pode ser, em certos casos, aproveitada como uma espécie de transferência de know-how.

4.9. A duração da estada legal na UE como trabalhador migrante varia de país para país e pode ir de três meses até um ano.

4.10. Com a integração na UE dos países candidatos, o emprego no sector agrícola sofrerá uma transformação radical. É de esperar que os empregos não agrícolas não cheguem para absorver a mão-de-obra agrícola "libertada" nos diversos países candidatos em consequência da adesão. Receia-se que uma mudança radical na estrutura agrícola - semelhante à ocorrida nos novos estados federados da República Federal da Alemanha, de 1990 até à data - provoque o desemprego em massa nas zonas rurais desses países. Neste contexto, o trabalho migrante poderá desanuviar o mercado laboral do país de origem. Este efeito é consideravelmente reforçado quando inserido em estratégias de política laboral globais. Além disso, os mercados laborais transfronteiriços existentes ao nível regional serão ampliados e aprofundados.

4.11. Uma faceta extremamente desumana, socialmente perigosa e economicamente desestabilizadora do trabalho migrante é a mão-de-obra ilegal. O Comité está ciente do alcance e da importância deste facto. Embora não existam, naturalmente, dados exactos, o Comité assinala que a ilegalidade é um problema candente do trabalho migrante agrícola.

5. Conclusões - Necessidade de regulamentação

5.1. As condições-quadro

5.1.1. As negociações com os países candidatos à adesão da Europa Central e Oriental deverão ter em conta a evolução individual de cada um deles. A situação concreta do desenvolvimento económico e social é crucial para fazer avançar e influenciar as negociações de adesão entre cada um desses países e a União Europeia, tanto na sua vertente temporal como jurídica. São aqui essenciais acções de apoio estrutural para melhorar as infra-estruturas e promover a criação de postos de trabalho. O desenvolvimento do espaço rural necessita de um apoio mais consistente.

Em princípio, o Comité é favorável a regimes transitórios adequados - e mesmo regimes de excepção temporários - que permitam articular as implicações inerentes à livre circulação de trabalhadores. Os regimes transitórios ou de excepção devem ter em linha de conta a evolução concreta de cada um dos países candidatos. Estes regimes ficarão sem efeito a partir do momento em que se tenha conseguido alcançar aquilo que se pretendia.

5.1.2. Os múltiplos acordos bilaterais existentes sobre a imigração, os contingentes, etc. evidenciam claramente a necessidade de definir uma política europeia de migração regulando devidamente a conduta a adoptar futuramente em relação aos trabalhadores agrícolas migrantes, sobretudo quando se trata de verificar as ofertas de colocação prioritárias, e de encetar negociações no Conselho com vista a agrupar finalmente as várias regulamentações nacionais numa directiva da UE.

5.2. A iniciativa

5.2.1. O Comité propõe a seguinte iniciativa destinada a regulamentar futuramente o trabalho agrícola migrante.

5.2.2. Há anos que os parceiros sociais da agricultura europeia se ocupam dos problemas do trabalho migrante. Está-se a envidar, em vários níveis, esforços no sentido de melhorar a situação económica e social dos trabalhadores migrantes. O Comité seguirá com atenção e apoiará estes esforços.

5.2.3. O Comité toma conhecimento da alusão dos parceiros sociais ao prosseguimento das suas diligências, no âmbito do diálogo social sectorial, e à adopção de medidas baseadas nos artigos 138.o e 139.o do Tratado de Amesterdão. Aproveita para solicitar à Comissão que lhes preste a assistência necessária e apoie a sua iniciativa.

5.3. O observatório

5.3.1. Para um debate com conhecimento de causa de que sairão as conclusões e as iniciativas necessárias, os intervenientes no processo necessitam de um sistema de informação e de consulta exaustivo, tanto do ponto de vista quantitativo como qualitativo. O seu fulcro seria um observatório do trabalho agrícola migrante, criado pela Comissão com o apoio dos parceiros sociais.

5.3.2. Este observatório terá por missão inventariar e avaliar, em cooperação com as instâncias competentes, os fluxos migratórios e apresentar às instituições europeias e aos demais participantes propostas para melhorar a situação dos trabalhadores migrantes. Poderia desempenhar o papel de centro de informação e de consulta para organizações patronais, sindicais, grupos de auto-ajuda, para a administração e os representantes políticos. Terá por base as iniciativas comunitárias existentes e contribuirá para a sua ligação em rede.

5.3.3. O Comité exorta a Comissão a apoiar a iniciativa dos parceiros sociais e a disponibilizar meios financeiros para a criação de um observatório de trabalho agrícola migrante na Europa. Seria também oportuno que a Comissão persuadisse os Estados-Membros a constituírem, ao nível nacional ou regional, com a participação dos parceiros sociais, redes que funcionem como elementos operacionais para informação e consulta.

5.3.4. Mediante tratamento electrónico dos dados, estas informações ficariam ao alcance dos parceiros sociais, dos administradores competentes, da Comissão, dos políticos e de todas os interessados. Aqui deveria haver uma ligação estreita com os projectos da Comissão na matéria, por exemplo, ao nível das bases de dados.

5.4. A documentação

5.4.1. Os parceiros sociais do sector agrícola dos Estados-Membros e dos países candidatos à adesão começaram a celebrar, ao nível bilateral, acordos de cooperação mais estreita. Deles faz parte integrante a melhoria da protecção dos trabalhadores migrantes.

5.4.2. Para proteger os trabalhadores migrantes, é preciso introduzir uma autorização de trabalho por escrito que o trabalhador migrante deve trazer sempre consigo durante o tempo em que presta serviço e tem a obrigação de apresentar às instâncias competentes sempre que estas o solicitem. Dele deverão constar, para além dos dados pessoais, dados sobre o regime de segurança social e as suas qualificações. Esta autorização de trabalho serve para identificar o estatuto jurídico do trabalhador migrante. Deste modo, será possível detectar a não notificação de uma relação laboral e proteger efectivamente cada trabalhador migrante dos efeitos de situações ilegais. Essa autorização dá-lhe igualmente acesso à protecção sindical no país de acolhimento e ao apoio de instâncias tais como o serviço de emprego, as organizações profissionais e os centros de formação. O Comité exorta a Comissão a testar a introdução de um documento de autorização de trabalho mediante a realização experiências-piloto.

5.5. A regulação

5.5.1. A agricultura continuará, futuramente, a precisar de mão-de-obra sazonal para poder funcionar. Faz-se, aliás, sentir a necessidade de regular doravante as condições de recrutamento de trabalhadores empregados no sector vindos de fora da UE.

5.5.2. A livre circulação na União Europeia significa igualmente para os trabalhadores a liberdade de mudarem de local de trabalho. Os trabalhadores oriundos de países terceiros, uma vez portadores de uma autorização de trabalho recebida num Estado-Membro da União Europeia, têm a possibilidade de voltar a emigrar dentro das fronteiras da UE. Por conseguinte, a questão da autorização desta mão-de-obra interessa a todos os Estados-Membros. O Comité convida a Comissão a esclarecer as questões jurídicas relacionadas com o assunto e a procurar encontrar com os Estados-Membros e os parceiros sociais uma solução global europeia para a mão-de-obra originária dos países terceiros.

5.5.3. O Comité exorta também a Comissão a persuadir os Estados-Membros a implicarem os parceiros sociais no estabelecimento dos contingentes nacionais.

5.6. A administração

5.6.1. Os serviços estatais, os empresários/as empresárias e os trabalhadores migrantes encontram-se sujeitos a um número incalculável de regras, leis e regulamentos. No processo de harmonização em curso dentro da UE, convém que as diversas disposições sejam mais acessíveis. O Comité considera que é urgente simplificar e aumentar a transparência das normas administrativas, sobretudo para os empresários/as empresárias e os trabalhadores.

5.6.2. Seria oportuno que a Comissão elaborasse um inventário dos acordos bilaterais existentes que dizem respeito a questões dos trabalhadores migrantes celebrados entre os Estados-Membros da União Europeia e os países candidatos. O Comité espera que esse inventário permita tirar ilações para desenvolver propostas e iniciativas tendentes a simplificar as normas vigentes. Tanto os países de origem como os países de acolhimento necessitam de normas europeias uniformes para regular a situação dos trabalhadores migrantes.

5.7. A formação contínua

5.7.1. As acções de qualificação são de enorme importância não só por possibilitarem a futura participação dos trabalhadores migrantes no mercado laboral da agricultura, mas também por poderem ser uma boa base para a integração na actividade agrícola dos trabalhadores com reduzido nível de qualificações, desempregados e outras pessoas em situação de desvantagem. Urge, portanto, colocar à disposição dos serviços de emprego dos Estados-Membros instrumentos que permitam às pessoas interessadas tomar conhecimento destas experiências e aceder às acções de qualificação.

5.8. O controlo

5.8.1. Não basta um controlo mais severo para garantir o respeito das normas jurídicas e dos acordos colectivos e o combate à ilegalidade para protecção dos trabalhadores migrantes. É preciso haver também instrumentos adequados para a informação e a sensibilização dos trabalhadores, das empresas e da opinião pública.

5.8.2. Em complemento deste trabalho de sensibilização, deveria haver uma estreita cooperação entre os organismos de investigação à escala europeia, face ao carácter transfronteiriço das organizações ilegais de engajamento de mão-de-obra. Solicita-se, por conseguinte, à Comissão que intervenha no sentido da maior coordenação da investigação e da perseguição do trabalho ilegal à escala europeia e da afectação dos meios financeiros e humanos que isso exige.

5.9. A segurança social

5.9.1. Os trabalhadores migrantes são imprescindíveis para a agricultura europeia e deveriam usufruir dos mesmos direitos sociais e económicos de todos os outros trabalhadores. Sendo essencial o seu contributo para o desenvolvimento do sector primário, deveriam beneficiar igualmente das conquistas da sociedade, das quais as mais importantes são o regime de segurança social e os regimes complementares de reforma praticados em alguns Estados-Membros. Há que pôr fim a toda e qualquer discriminação dos trabalhadores migrantes.

5.9.2. O Comité insta a Comissão a analisar os regimes de segurança social vigentes na agricultura e a estudar com os parceiros sociais as possibilidades de cobertura da mão-de-obra migrante. É necessário garantir a incorporação na segurança social dos direitos adquiridos pelos trabalhadores migrantes no exercício da sua actividade, assim como a transferência dos direitos de pensão adquiridos nos respectivos países de origem.

Bruxelas, 24 de Maio de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Sempre que se fala no texto de trabalhadores, também se quer dizer obviamente as trabalhadoras. Por conseguinte, indicaremos daqui em diante, por uma questão de concisão, apenas trabalhadores.

(2) JO C 355 de 21.11.1997, p. 51.