24.2.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 71/82

Relator:

José Antonio MORENO DÍAZ

1.

A Comissão considera apropriado, no quadro da Diretiva 2013/32/UE (1), estabelecer uma lista comum de países de origem seguros.

1.1.

Em anexo à proposta de regulamento, a Comissão avança uma lista inicial de países terceiros a incluir na lista comum da União Europeia (UE) de países de origem seguros, a saber, Albânia, Bósnia-Herzegovina, antiga República jugoslava da Macedónia, Kosovo, Montenegro, Sérvia e Turquia.

1.2.

O CESE entende que é necessária uma definição mais precisa, segura e que dê mais garantias dos critérios específicos utilizados para determinar que um país é seguro para os fins enunciados na Diretiva 2011/95/UE e, em especial, no anexo I da Diretiva 2013/32/UE.

1.3.

Do mesmo modo, embora acolha favoravelmente a iniciativa da Comissão, o CESE entende que, neste momento, pode ser precipitado elaborar uma lista concreta de países considerados seguros para os fins pretendidos.

2.1.

O CESE considera positivo e oportuno estabelecer uma lista comum da União Europeia de países de origem seguros com base nos critérios comuns definidos na Diretiva 2013/32/UE para facilitar a utilização por todos os Estados-Membros dos procedimentos relativos à aplicação do conceito de país de origem seguro, aumentando assim a eficiência global dos seus sistemas de asilo.

2.2.

Em todo o caso, o estabelecimento de uma lista comum da União Europeia pretende colmatar algumas das disparidades existentes entre as listas nacionais de países de origem «seguros» elaboradas pelos Estados-Membros.

2.3.

Embora os Estados-Membros possam adotar legislação que preveja a designação nacional de países de origem seguros distintos dos inscritos na lista comum da União Europeia, a referida lista deverá assegurar que o conceito é aplicado uniformemente por todos os Estados-Membros em relação aos requerentes cujos países de origem dela constam.

2.4.

De qualquer modo, há que indicar expressamente no artigo 2.o do regulamento os indicadores e critérios específicos, concretos e precisos que serão tidos em conta para incluir um país na lista de países de origem seguros, como as informações atualizadas provenientes de fontes como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO), o Conselho da Europa e outras organizações ativas no domínio dos direitos humanos.

2.5.

A decisão de incluir um país na lista comum deve ser fundamentada e justificada, tendo por base uma avaliação de todos os critérios definidos no ponto anterior quanto aos motivos que estão na base da perseguição ou dos danos graves que dão lugar ao reconhecimento da proteção internacional.

2.6.

No que diz respeito às alterações à lista, cabe prever um mecanismo que permita introduzir alterações de forma mais expedita e que possa dar uma resposta em prazo razoável à evolução das circunstâncias nos países que constem da lista.

2.7.

O CESE está ciente da necessidade de fundamentar e justificar qualquer alteração a esta lista, tendo em conta o parecer especializado do ACNUR, do EASO, do Conselho da Europa e de outras organizações ativas no domínio dos direitos humanos.

2.8.

Além disso, o CESE é favorável à criação de um mecanismo que permita às organizações reconhecidas no domínio da defesa dos direitos humanos, como o provedor de justiça e os comités económicos e sociais, dar início ao procedimento de alteração da lista.

2.9.

O CESE propõe que se exija uma decisão fundamentada quanto à pertinência de aplicar o conceito de país de origem seguro a um país em concreto, após avaliação individual, tal como previsto na Diretiva 2013/32/UE.

2.10.

Cabe, por outro lado, reforçar as garantias processuais dos procedimentos acelerados, assegurando sempre uma análise individual de cada caso e da respetiva aplicabilidade do conceito de país de origem seguro.

2.11.

O CESE entende que em caso algum se deve aplicar o conceito de país de origem seguro em casos de não respeito da liberdade de imprensa ou de violação do pluralismo político, tão-pouco a países onde haja perseguição em razão do género e da orientação sexual, ou da pertença a uma minoria nacional, étnica, cultural ou religiosa.

2.12.

O CESE entende ainda que cabe melhorar os mecanismos destinados a identificar requerentes em situação vulnerável. Caso o requerente seja identificado como estando em situação vulnerável uma vez já aplicado o procedimento acelerado, deverá aplicar-se imediatamente o processo ordinário.

2.13.

Por último, importa garantir o direito a interpor um recurso efetivo da decisão de indeferimento que considera o país de origem seguro, com efeito suspensivo, em conformidade com o artigo 46.o, n.o 5, da Diretiva 2013/32/UE.

3.1.

Os esforços envidados pela União Europeia, até à data infrutíferos, no sentido de procurar eliminar as disparidades nos sistemas de asilo dos Estados-Membros não são novos. A União Europeia adotou, desde 1999, uma série de instrumentos jurídicos com vista à criação de um Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), com o objetivo de harmonizar a legislação no que toca aos procedimentos de asilo, às condições de acolhimento e a outros aspetos ligados ao sistema de proteção internacional.

3.2.

Nas suas conclusões de 15 de outubro de 2015 (EUCO 26/15), o Conselho Europeu afirma que «[enfrentar] a crise da migração e dos refugiados é uma obrigação comum que exige uma estratégia global e esforços resolutos que se prolonguem no tempo, num espírito de solidariedade e responsabilidade». Além disso, conclui, «[estas] orientações […] representam mais um passo importante para a nossa estratégia global, consentânea com o direito de requerer asilo, com os direitos fundamentais e com as obrigações internacionais. Há, no entanto, outras ações prioritárias importantes que exigem um debate mais aprofundado nas instâncias pertinentes, incluindo as propostas da Comissão. E é necessário prosseguir a reflexão sobre a globalidade da política de migração e de asilo da União Europeia. O Conselho Europeu acompanhará a evolução da situação».

3.3.

A Diretiva 2013/32/UE permite que os Estados-Membros apliquem procedimentos derrogatórios e expeditos, designadamente procedimentos acelerados na fronteira ou em zonas de trânsito, caso o requerente seja nacional de um país designado como país de origem seguro pela legislação nacional e que possa ser considerado seguro para o requerente à luz das suas circunstâncias específicas. Apenas alguns Estados-Membros adotaram listas nacionais de países de origem seguros.

3.4.

A Diretiva (reformulada) relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (Diretiva 2013/32/UE, de 26 de junho de 2013) tem por objetivo reduzir as disparidades entre os procedimentos nacionais e garantir decisões em matéria de asilo mais céleres e equitativas relativamente aos pedidos de asilo reiterados ou que não apresentam elementos novos. Apesar das melhorias introduzidas no novo texto, os Estados-Membros continuam a gozar de ampla margem de apreciação, o que pode prejudicar o objetivo de estabelecer um procedimento verdadeiramente comum.

4.1.

O conceito de país de origem seguro tem implicações práticas importantes, como a possibilidade de aplicar o procedimento acelerado a estes pedidos (artigo 31.o, n.o 8, alínea b), da Diretiva 2013/32/UE), a consequente redução dos prazos para a tomada de decisão sobre o fundamento do pedido, a dificuldade em identificar os requerentes em situação vulnerável nestes prazos reduzidos (artigo 24.o da Diretiva 2013/32/UE) e, em última análise, a maior dificuldade dos nacionais destes países em aceder à proteção internacional, devido à presunção de que se trata de um pedido infundado (artigo 32.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32/UE).

4.2.

A diferença de tratamento dos pedidos de proteção internacional em razão da nacionalidade do requerente pode estar em contradição com o princípio da não descriminação dos refugiados em função do seu país de origem consagrado no artigo 3.o da Convenção de Genebra de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados. Todos estes fatores tornam recomendável um recurso limitado ao conceito de país terceiro seguro.

4.3.

Importa salientar que a adoção de uma lista comum de países de origem seguros não resulta necessariamente numa maior harmonização, uma vez que esta lista pode coexistir com as listas nacionais elaboradas por cada Estado-Membro.

4.4.

Da proposta de regulamento consta uma lista de sete países, determinados em função dos indicadores avançados pela Comissão na sua proposta: existência de um quadro legislativo para a proteção dos direitos humanos, ratificação de tratados internacionais em matéria de direitos humanos, número de condenações de que o país em causa foi alvo pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), estatuto de país candidato à adesão à União Europeia, percentagem de nacionais desses países a quem foi reconhecida proteção internacional, presença do país em causa nas listas nacionais de países de origem seguros.

4.5.

Contudo, estes indicadores parecem não atender devidamente aos critérios estabelecidos no anexo I da Diretiva «Procedimentos», ao não analisarem, por exemplo, a aplicação prática do direito, o respeito dos direitos humanos nem a inexistência de perseguição ou ofensa grave por motivos que justificam a concessão do estatuto de proteção internacional.

4.5.1.

Quadro legislativo nacional e internacional em matéria de direitos humanos: é sem dúvida um requisito mínimo exigível a todo e qualquer país a incluir na lista de países de origem seguros, mas não é suficiente, sendo que o anexo I da Diretiva 2013/32/UE exige a avaliação do respeito dos direitos humanos na prática. Em todo o caso, a própria Comissão parece não tomar na devida consideração este requisito mínimo, na medida em que a sua proposta inclui entre os países seguros países que — em alguns casos — não ratificaram os principais tratados internacionais em matéria de direitos humanos, como é o caso do Kosovo.

4.5.2.

O número de sentenças de condenação pronunciadas em 2014 pelo TEDH contra os países em causa não reflete a situação atual dos direitos humanos nos países propostos. A maioria dos casos passados em julgado em 2014 diz respeito a factos ocorridos vários anos antes em virtude tanto do atraso dos processos no próprio TEDH como da necessidade de explorar primeiro todas as vias de recurso internas antes de se recorrer a este tribunal.

A análise dos dados realizada pela Comissão pode induzir em erro. A Comissão compara as condenações com o número total de decisões que o TEDH tomou em relação ao país em causa, sem precisar quantas dessas sentenças foram proferidas atendendo ao mérito da causa, nomeadamente o grau de respeito dos direitos humanos. Por exemplo, no caso da Turquia, dos 2 899 processos submetidos ao TEDH que a Comissão considera — sem contudo indicar balizas temporais nem o respetivo tempo de resolução —, só em 110 é que de facto se proferiu uma decisão sobre o mérito da causa, em 94 dos quais (ou seja, 93 %) declarando-se verificada uma violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (2). No caso da Bósnia-Herzegovina, houve sete decisões quanto ao mérito da causa em 2014, em cinco das quais se declarando verificados abusos em matéria de direitos humanos (71 %) (3). No caso do Montenegro a percentagem seria de 100 % (4); na Sérvia de 88 % (5); na antiga República jugoslava da Macedónia 66 % (6) e na Albânia também 66 % (7).

Também não se refere que direitos humanos foram violados nem se faz menção ao conteúdo dos acórdãos, informação fundamental para ajuizar a existência de perseguição pelos motivos que justificam a concessão do estatuto de proteção internacional.

4.5.3.

O estatuto de país candidato à adesão à União Europeia não pressupõe que o país em causa já cumpra os critérios de Copenhaga, mas precisamente que encetou um processo visando o seu cumprimento. Ao invés, os relatórios sobre os progressos dos países candidatos à adesão (8), incluídos na lista da proposta de regulamento, assinalam deficiências em domínios como o respeito dos direitos humanos, o Estado de direito, a corrupção, o controlo político da comunicação social e a independência judicial.

4.5.4.

Percentagens de concessão do estatuto de proteção internacional na União Europeia em 2014 a requerentes provenientes destes países: a análise estatística dos dados do conjunto da UE em 2014 realizada pela Comissão pode gerar ambiguidade. Uma análise desagregada das percentagens de reconhecimento deste direito nos Estados-Membros traça um quadro mais heterogéneo. Assim, refira-se, a título de exemplo, que a percentagem relativa aos nacionais do Kosovo no segundo trimestre de 2015 atinge os 18,9 % em toda a União Europeia, mas apresenta grandes diferenças entre países como a Itália (60 %) e a Alemanha (0,4 %) (9).

4.5.5.

Inclusão dos países nas listas nacionais de países de origem seguros: estas listas também não são homogéneas, cada Estado-Membro aplicando critérios díspares que não podem por isso informar a elaboração de uma lista comum.

4.6.

A proposta da Comissão de incluir estes sete países na lista de países de origem seguros deveria fazer referência a outros indicadores úteis e eficazes para aferir o grau de aplicação do direito e o respeito dos direitos humanos, designadamente as fontes de informação que o TEDH (10) entendeu relevantes na sua jurisprudência assente para a avaliação da situação do país de origem e do risco em caso de regresso. É certo que a proposta de regulamento refere estas fontes no artigo 2.o, n.o 2, no contexto da revisão da lista, mas não da sua elaboração, com destaque para «[os] relatórios do SEAE […], do EASO, do ACNUR, do Conselho da Europa e de outras organizações internacionais pertinentes».

4.7.

O Comité considera igualmente que convém utilizar indicadores que reflitam a situação dos direitos humanos no atinente a todos os motivos que justificam o reconhecimento do direito de proteção internacional, incluindo, por exemplo, o respeito da liberdade de expressão e de imprensa, o respeito do pluralismo político, a situação das pessoas LGBTI (lésbicas, gays, bissexuais, transgénero e intersexo), bem como das minorias étnicas, culturais ou religiosas.

4.8.

O artigo 2.o, n.o 2, da proposta de regulamento prevê uma revisão periódica da lista comum de países de origem seguros. Qualquer alteração da lista será adotada de acordo com o processo legislativo ordinário (artigo 2.o, n.o 3, da proposta de regulamento) e com um procedimento de suspensão por um ano, prorrogável por outro ano na eventualidade de uma alteração súbita da situação do país (artigo 3.o da proposta de regulamento).

4.9.

Nenhum destes procedimentos — quer o processo legislativo ordinário de codecisão, quer o procedimento de suspensão do artigo 3.o — parece oferecer um mecanismo célere, ágil e flexível para dar resposta às mudanças na situação dos países de origem incluídos na lista comum. Infelizmente, são vários os exemplos de deterioração rápida da situação política, das garantias democráticas e do respeito dos direitos humanos numa série de países que dificilmente podem ser enfrentados através dos mecanismos estabelecidos. Além disso, estas situações podem prolongar-se ainda mais no tempo, pelo que o período máximo de suspensão (dois anos) é muito limitado.

4.10.

Esta avaliação das alterações súbitas da situação de um dos países em causa deveria contar sempre com o parecer de peritos «do EASO, do ACNUR, do Conselho da Europa e de outras organizações internacionais pertinentes», como no caso da alteração de acordo com o processo legislativo ordinário.

4.11.

Por outro lado, a adoção de um regulamento exclui a possibilidade de os requerentes de asilo contestarem a inclusão de um país seguro na lista perante as autoridades nacionais, possibilidade que lhes assiste no caso das listas nacionais. Seria desejável prever a possibilidade de que tal alteração seja impulsionada por organizações de defesa dos direitos humanos ou de requerentes de asilo.

4.12.

O artigo 31.o, n.o 8, alínea b), da Diretiva 2013/32/UE autoriza os Estados-Membros a acelerarem o procedimento de apreciação dos pedidos de requerentes provenientes de países de origem seguros. Este procedimento acelerado não pode em caso algum comprometer as garantias processuais (11) devido à brevidade dos prazos, nem pode redundar numa apreciação não individualizada dos pedidos de proteção internacional, proibida pelo artigo 10.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 2013/32/UE.

4.13.

Com efeito, o artigo 36.o, n.o 1.o, da Diretiva 2013/32/UE estabelece que os países incluídos nas listas de países de origem seguros só podem ser considerados países seguros para um determinado requerente após uma apreciação individual do pedido, no âmbito da qual cabe avaliar a pertinência de aplicar o conceito de país de origem seguro ao caso concreto, mediante decisão fundamentada em que o ónus da prova recaia sobre o Estado-Membro e que seja suscetível de recurso.

4.14.

Dado que a adoção de um regulamento implica uma restrição das possibilidades de os requerentes de asilo contestarem a inclusão de um país de origem na lista de países de origem seguros, importa reforçar as garantias de acesso a um recurso efetivo em cada caso individual, prevendo um efeito suspensivo, visado no artigo 46.o, n.o 5, da Diretiva «Procedimentos».

4.15.

Cabe igualmente garantir a identificação dos requerentes em situações de particular vulnerabilidade, não se lhes podendo aplicar o procedimento acelerado, nos termos do artigo 24.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32/UE. Nestes casos, há que prever a obrigação de efetuar essa identificação antes da decisão de aplicar o procedimento acelerado; caso a identificação da situação de vulnerabilidade se realize posteriormente, importa prever a possibilidade de abandonar o procedimento acelerado e retomar o processo ordinário.