3.2.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 27/66

1.1

O valor do Regime Comunitário de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE-UE) será determinado pelo seu impacto nas emissões de GEE (gases com efeito de estufa) na Europa, bem como pela sua pertinência e pela sua capacidade de se tornar um exemplo que estimule acções mundiais ou de se transformar num sistema global abrangente. Neste contexto:

1.2

O RCLE deve ser considerado um estímulo para as economias com baixas emissões de carbono, bem como um incentivo para a protecção do clima, a adaptação às alterações climáticas e a sua redução.

1.3

O RCLE deve procurar minimizar os obstáculos burocráticos e constituir um factor de clareza e transparência.

1.4

O RCLE deve ser considerado como um regime equitativo na UE, reconhecendo-se em paralelo a necessidade premente de que os países recentemente industrializados e os países menos desenvolvidos fomentem um crescimento sustentável e reduzam a pobreza.

2.1

O RCLE foi estabelecido pela Directiva 2003/87/CE, em Outubro de 2003, e visa controlar os factores que contribuem para as alterações climáticas, em particular os gases com efeito de estufa (GEE) antropogénicos, através de incentivos económicos para a redução das emissões. Trata-se de um sistema de «limitação e comércio», que prevê um limiar (ou uma limitação) para a quantidade autorizada de emissões de um poluente (essencialmente o CO2). O RCLE é o principal mecanismo comunitário para limitar os GEE, e foi-lhe dada preferência em relação à tributação directa do carbono e a uma regulamentação directa.

3.1

Actualmente, o RCLE aplica-se a mais de 10 000 instalações nos sectores da energia e da indústria, que são juntos responsáveis por 40 % dos GEE da UE. As instalações beneficiam de licenças de emissões ex ante e são obrigadas a ceder um certo número de quotas (ou créditos) que representam o direito de produzir uma certa quantidade de emissões equivalente às suas emissões reais. A quantidade máxima de licenças e de créditos não pode exceder o limiar estabelecido, o que limita as emissões totais a este nível. As empresas que produzem mais GEE do que é autorizado pelas licenças que receberam devem comprar créditos às empresas que poluem menos ou nos leilões de licenças suplementares.

3.2

A transferência de quotas é designada por comércio. Com efeito, segundo este sistema o responsável pelas emissões paga uma taxa proporcional à poluição que provoca, enquanto que qualquer instalação é recompensada por reduzir as suas emissões mais do que é necessário. Assim, em teoria, aqueles que podem reduzir facilmente as suas emissões a baixos custos não deixarão de o fazer, o que permitirá reduzir a poluição ao mais baixo custo para a sociedade. Segundo o RCLE, uma «quota» dá o direito de emitir uma tonelada de equivalente dióxido de carbono durante um determinado período, e os outros GEE são convertidos em equivalentes CO2.

3.3

Os Estados-Membros também podem autorizar a utilização de créditos resultantes de projectos de redução de emissões em países terceiros, que funcionam como quotas. Estes projectos devem ser reconhecidos no âmbito do Mecanismo de Implementação Conjunta (MIC) e do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) previstos no Protocolo de Quioto.

4.1.1

A primeira fase, de aprendizagem, estabeleceu a infra-estrutura para o comércio de emissões, mas a sua eficácia foi fortemente limitada devido à atribuição de uma quantidade excessiva de quotas pelos Estados-Membros (para a primeira e a segunda fases, os Estados-Membros estabeleceram planos nacionais de atribuição (PNA) que especificam o nível total das emissões e a quantidade de quotas recebidas por cada instalação). O preço do comércio das quotas sofreu grandes flutuações durante este período, tendo sido registada, nomeadamente, uma quebra acentuada do preço do carbono no final do primeiro período de comércio.

4.1.2

O RCLE foi alvo de numerosas críticas relativas aos métodos iniciais de atribuição das quotas e à utilização das receitas; ao limiar estabelecido para as emissões; aos problemas de equidade, complexidade, seguimento e cumprimento da regulamentação; ao risco de encorajar as principais indústrias poluidoras a transferirem as suas actividades para países não submetidos a este tipo de regulamentação; ao valor, credibilidade e fiabilidade dos créditos dos MIC/MDL e à imposição futura de custos de produção desvantajosos. Tornou-se evidente que estas questões teriam de ser abordadas no quadro das revisões do RCLE, para que o sistema ganhasse credibilidade aos olhos da indústria e das ONG.

4.2.1

Este período, durante o qual o regime é aplicado à totalidade dos 27 Estados-Membros, coincide com o primeiro período de aplicação do Protocolo de Quioto e com a obrigação de reduzir as emissões de GEE. Até hoje, o preço de comércio das quotas tem registado uma curva ascendente que se mantém estável, a níveis que encorajam fortemente as medidas de redução. O preço actual do comércio das quotas (Maio de 2008) eleva-se a aproximadamente a 25€ por tonelada. Para este período, a Comissão procedeu a uma avaliação sistemática dos limiares propostos pelos Estados-Membros, com base no nível de emissões verificado e, como resultado, foi estabelecido um limiar de emissões dos sectores que participam no RCLE em média 6,5 % inferior aos níveis de 2005. Houve poucas possibilidades suplementares de alterar o sistema ou de introduzir alterações durante a segunda fase de comércio, embora as empresas responsáveis pelas emissões continuem a participar e a adaptarem-se activamente ao sistema. Continua a aumentar a verificação dos dados e a experiência acumulada em matéria de comércio, o que confirma, essencialmente, a validade dos postulados subjacentes ao sistema.

4.3.1

A Comissão propõe agora que se proceda a alterações significativas do RCLE, que serão introduzidas durante este período. É por este motivo que se propõe alterar a Directiva 2003/87/CE.

5.1

Não obstante o RCLE ter criado o maior mercado mundial do carbono (1), a atribuição inicial de uma quantidade excessiva de quotas (gratuitas) no quadro dos PNA foi um erro, visto que é claramente incompatível com o objectivo de uma redução eficaz, ao nível da UE, das emissões nos sectores abrangidos pelo RCLE. No contexto dos compromissos firmes de redução das emissões de GEE, o RCLE revisto fornece indicações essenciais para definir, a longo prazo, o preço do carbono, o que poderá ser favorável aos investimentos com baixo nível de carbono e transformar a Europa numa economia com níveis reduzidos de GEE.

5.2

As alterações terão como efeito:

5.3

A partir de 2013, as quotas diminuirão anualmente (2), o que conduzirá em 2020 a uma redução de 21 % das emissões de GEE nos sectores abrangidos pelo RCLE, em comparação com 2005. Este processo de redução prosseguirá ao mesmo ritmo até e durante a quarta fase (2021-2028). Ao mesmo tempo, aumentará a proporção das quotas a vender em leilão, a partir de uma percentagem de 60 % em 2013. Propõe-se que o sector da produção de electricidade não beneficie de quotas a título gratuito e seja portanto obrigado a comprar todas as quotas em leilões ou no mercado secundário a partir de 2013, sendo previsto pôr termo gradualmente à atribuição de quotas gratuitas nos outros sectores até 2020. As excepções serão os sectores em que se considera que existem riscos significativos de «fuga de carbono», ou seja sectores que se relocalizam em países não submetidos a restrições comparáveis e que contribuem para o aumento das emissões à escala global. Estes sectores poderão beneficiar de uma percentagem de quotas gratuitas até 100 %, decisão esta que será adoptada em 2011. Os leilões serão realizados pelos Estados-Membros e estes serão encorajados, mas não obrigados, a investir as receitas correspondentes em políticas de prevenção das alterações climáticas.

5.4

É garantido que os créditos MIC/MDL (dos países terceiros) que podem ser actualmente adquiridos pelos operadores da UE podem ser utilizados durante o período que termina em 2020. A quantidade total de créditos utilizados durante este período é igual à quantidade total autorizada para utilização no segundo período de comércio, isto é, 1,4 mil milhões de quotas, o que corresponde a um terço do esforço total de redução. Quando a UE intensificar os seus esforços de redução no contexto de um acordo internacional sobre o clima, 50 % do esforço suplementar poderá ser realizado através dos créditos MIC/MDL.

5.5

Mesmo que não sejam autorizados os créditos provenientes do ordenamento do território («sumidouros» de carbono, como as florestas), poderão ser autorizados outros créditos, à escala nacional, com base em regimes de redução das emissões não contemplados no RCLE, na condição de serem estabelecidas regras simples e precisas nesta matéria.

5.6

Já está prevista a ligação do RCLE-UE com outros sistemas de comércio, para favorecer o desenvolvimento de um sistema mundial.

5.7

Sob reserva da conclusão de um acordo internacional, a quantidade de quotas previstas no RCLE será reduzida em conformidade com este acordo, enquanto que será alargada a possibilidade de recorrer ao mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL).

5.8

Está previsto atribuir 5 % das quotas a novas instalações que passarem a ser abrangidas pelo sistema a partir de 2013. É provável que as emissões dos aviões passem a fazer parte do RCLE no final do segundo período, mas este aspecto será objecto de outra proposta (3).

5.9

Não há disposições que prevejam incluir os transportes marítimos no RCLE.

6.1

O RCLE-UE não é um exercício académico, nem uma modalidade de tributação «verde». Combina certos elementos de uma abordagem de mercado livre com uma abordagem regulamentar, e a orientação geral é objecto de uma mediação e de ajustamentos no quadro de um processo político. Cada empresa é livre de decidir se e como tenciona reduzir as suas emissões e deverá optar pelo modo mais económico de se conformar com a regulamentação em matéria de poluição. Por conseguinte, o principal objectivo do RCLE é criar incentivos que tornem mais económica a realização do objectivo de redução da poluição. O CESE apoia e subscreve esta abordagem.

6.2

O objectivo actual de redução da poluição, a saber, estabilizar os GEE na atmosfera ao nível de 450-550 ppm até 2050, teria um custo equivalente a aproximadamente 1 % do PIB mundial. A falta de uma acção eficaz seria, por seu lado, susceptível de reduzir o PIB mundial de 20 % (4). Todavia, os dados e os resultados de investigações (5) que continuam a chegar até nós indicam uma aceleração da produção de GEE e uma redução da capacidade de absorção do planeta, o que põe seriamente em causa que os objectivos de redução sejam adequados.

6.3

O RCLE pretende efectivamente conquistar uma posição de liderança no que deve passar a ser um esforço global. Este processo desenvolve-se num contexto global, pois a atmosfera faz parte dos bens comuns a todo o planeta. Por conseguinte, qualquer avaliação do sistema não pode excluir a sua interacção e o seu impacto nos poluidores globais.

6.4

Note-se que a legislação em preparação nos EUA, que entrará provavelmente em vigor com a nova administração, prevê um sistema de limitações e comércio com características idênticas. A possibilidade de estabelecer um programa conjunto EUA/UE representaria um passo extremamente significativo em direcção a um sistema mundial e o mesmo se poderia dizer de ligações com outros regimes propostos nos países da OCDE.

6.5

Assim, o CESE concentrou-se em particular no contributo possível do RCLE para uma redução equitativa e sustentável das emissões de GEE à escala mundial. Mas será que o sistema demonstra que a acção da UE é ao mesmo tempo credível e eficaz? Neste contexto, convém esclarecer que o objectivo comunitário de uma redução de 20 % das emissões de GEE até 2020 em relação aos níveis de 1990 (em que se baseiam o RCLE e as propostas de repartição dos encargos) é menos ambicioso do que o objectivo de redução de 25-40 % para os países industrializados, ao qual a UE aderiu na Conferência de Bali sobre as alterações climáticas, em Dezembro de 2007. A Comissão parte dos objectivos que tinham sido acordados na Cimeira Europeia da Primavera de 2007, mas não especifica se este nível de redução será realmente suficiente para atingir os objectivos mundiais ou se apenas constitui a máxima redução que se pode considerar realisticamente aceitável tendo em conta o equilíbrio entre os interesses políticos e económicos a curto prazo dos Estados-Membros. O CESE conclui que os dados que se vão acumulando em matéria de alterações climáticas constituem um argumento a favor da redefinição dos objectivos para uma maior redução das emissões de GEE.

6.6

O CESE é favorável ao aumento do recurso às vendas de quotas em leilão. Esta opção está em conformidade com o princípio do poluidor-pagador, evita lucros aleatórios, proporciona incentivos e gera fundos para investir em instalações e em produtos com baixos níveis de carbono, favorecendo assim a inovação.

6.7

Actualmente, há muitas questões por resolver que têm a ver com as empresas europeias em geral. Trata-se principalmente do receio de que um RCLE revisto imponha desvantagens competitivas à indústria, em particular em relação aos novos países industrializados fora da UE. Estes países sustentam, com alguma justificação, que há que ter em conta dois séculos de industrialização ocidental e as consequentes emissões de GEE, bem como os esforços destes países para tirar da pobreza vastos sectores da sua população. Para se poder concluir um acordo global que resolva estes problemas, é necessário obter mais apoio e uma compreensão mais profunda destes factores por parte dos consumidores e da indústria nos países da OCDE.

7.1

Se quisermos que o RCLE se torne a referência mundial para o comércio das emissões de carbono, é essencial que este regime seja o mais sólido e eficaz possível. Por conseguinte, o CESE recomenda o seguinte:

7.1.1

Devem ser contempladas medidas destinadas a proteger determinados sectores e subsectores com utilização intensiva de energia que são vulneráveis perante a concorrência internacional se não for concluído um acordo internacional efectivo sobre as alterações climáticas que coloque o mesmo ónus de redução das emissões nas respectivas indústrias no plano global. O RCLE-UE não deve ter um impacto negativo na competitividade da indústria da UE.

7.1.2

Se possível, deve ser decidido com mais antecedência quais os sectores que, devido ao risco de «fuga de carbono», beneficiarão de quotas a título gratuito. Estes sectores serão identificados até Junho de 2010, mas deve ser adoptada uma decisão em relação às directivas antes dessa data, para reduzir a incerteza para os investidores e para que os sectores afectados possam elaborar os planos necessários a longo prazo.

7.1.3

Embora se preveja que os leilões sejam o principal método previsto de atribuição de licenças, não há praticamente qualquer indicação quanto ao modo como os mesmos serão organizados. A referência a uma regulamentação sobre os leilões, que só será introduzida em 31 de Dezembro de 2010, comporta uma incerteza adicional para todos os participantes no RCLE-UE, à luz dos enormes investimentos que ainda é necessário fazer no sector energético.

7.1.4

Deve ser considerada uma redistribuição dos encargos entre os sectores abrangidos pelo RCLE e os sectores que não estão abrangidos por este regime. O CESE duvida que se justifique a distribuição das obrigações de redução pelos sectores abrangidos pelo RCLE (- 21 % em relação aos níveis de 2005) e pelos outros (-10 % em relação aos mesmos níveis). Segundo as investigações realizadas (6) em certos sectores não abrangidos pelo RCLE, em particular nos dois principais sectores que são a construção e os transportes, há a possibilidade de reduzir as emissões a custo zero ou até com um custo negativo. Além disso, trata-se de sectores com um risco de «fuga de carbono» relativamente reduzido ou inexistente. Acresce que o sector da construção tem um grande potencial de criação de emprego na UE.

7.1.5

Todas as quotas atribuídas aos transportes aéreos, quando este sector entrar no sistema, devem ser leiloadas (7).

7.1.6

Tendo em conta o aumento das emissões de GEE dos transportes marítimos (1,12 mil milhões de toneladas à escala mundial, ou seja, duas vezes mais do que as emissões do sector da aviação (8)), a Comissão deve propor medidas para incluir os transportes marítimos no RCLE, se a Organização Marítima Internacional (OMI) não apresentar urgentemente propostas efectivas nesta matéria.

7.1.7

As receitas provenientes dos leilões das quotas, que segundo as actuais estimativas deverão atingir 50 mil milhões de euros anuais até 2020, devem ser obrigatoriamente atribuídas, em muito maior grau, a medidas de protecção do clima, de redução das alterações climáticas e de adaptação às mesmas — concentrando-se especificamente nos países vulneráveis e menos desenvolvidos, bem como na investigação e no desenvolvimento. A atribuição a estes objectivos de 20 % das receitas, como previsto no artigo 10.o, n.o 3 da proposta, não seria suficiente e significaria perder a ocasião de dar um grande impulso à transição para uma economia com baixo teor de carbono. O CESE recomenda que esta atribuição seja aumentada, pelo menos, para 50 % das receitas. Não deve ser descurado o apoio ao papel da silvicultura, à reflorestação e à prevenção da desflorestação na UE e em qualquer parte do mundo em que esteja comprovado que as florestas representam um sumidouro de carbono eficaz.

7.1.8

Deve ser introduzida mais clareza e transparência nas medidas da proposta cujo desenvolvimento depende actualmente do procedimento de comitologia.

7.1.9

A Comissão deve prever o aumento, de 10 000 para 25 000 toneladas, do limite de exclusão para as pequenas instalações, na condição de serem adoptadas medidas de compensação equivalentes.

7.1.10

A proposta deve indicar mais claramente, no caso de ser concluído um acordo internacional, de que forma a UE respeitará o compromisso de aumentar de 20 % para 30 % o objectivo de redução das emissões de CO2.

7.1.11

Para evitar efeitos negativos no crescimento e no contributo dos sistemas de co-geração (PCCE), os Estados-Membros devem rever as suas tarifas de aquisição («feed-in tariffs»).

7.1.12

Em relação aos sistemas de aquecimento urbano, devem ser adoptadas medidas que evitem desincentivar os exemplos eficientes destes programas.

7.1.13

Deve ser encontrada uma solução para os problemas que possam surgir nos Estados-Membros da Europa do Leste em que o principal abastecimento da rede de energia eléctrica provém da Rússia e não da UE.

7.1.14

Deve continuar a ser examinada a proposta actual de limitar a possibilidade de utilizar os créditos dos mecanismos MIC/MDL na pendência de um acordo internacional, em particular à luz do impacto negativo no mercado internacional emergente dos capitais destinados a financiar estes programas.