52020AE5345

EUR-Lex

Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

EUROPA
EUR-Lex home
EUR-Lex - 52020AE5345 - EN

Help

Search tips

Need more search options? Use the Advanced search

Document 52020AE5345

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o relatório de prospetiva estratégica 2020 «Prospetiva estratégica — Definir o rumo para uma Europa mais resiliente» [COM(2020) 493 final]

EESC 2020/05345

JO C 220 de 9.6.2021, p. 67–71 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

Date of document:: 24/03/2021; Data da votação
Date of vote:: 24/03/2021
Date lodged:: 11/11/2020

Author:: Comité Económico e Social Europeu
Responsible body:: Section for the Single Market, Production and Consumption, EESC_INT
Rapporteur:: Sandra PARTHIE
Form:: Parecer
Term of office:: 2015-2020
Internal reference:: AVIS-SECTION 2020/5345 FIN, INT/918
Session:: 559

Treaty:

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Legal basis:

12016E304

Link

Select all documents mentioning this document

Earlier related instruments:

52020DC0493 ESC Opinion

Instruments cited:

Link

EUROVOC descriptor:

Subject matter:

Política económica

Directory code:

10.30.20.00 Política económica e monetária e livre circulação de capitais / Política económica / Instrumentos de política económica

HTML

PDF

Official Journal

9.6.2021

Jornal Oficial da União Europeia

C 220/67

[COM(2020) 493 final]

(2021/C 220/09)

Relatora:

Sandra PARTHIE

Consulta	Carta da Comissão, 11.11.2020
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	2.3.2021
Adoção em plenária	24.3.2021
Reunião plenária n.o	559
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	270/0/5

1. Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe com muita satisfação a proposta de inclusão da metodologia de prospetiva no futuro processo decisório da União Europeia (UE). O Comité congratula-se sobremaneira com a decisão de incluir explicitamente a «prospetiva» nas competências do vice-presidente da Comissão também responsável pelas relações interinstitucionais. Espera que tal constitua um ponto de partida para o reforço das sinergias e da participação estrutural de todas as instituições da UE, incluindo o CESE.

1.2.

O CESE acolhe com muito agrado a nova abordagem da Comissão Europeia de dar à prospetiva estratégica a forma de um processo anual, cíclico e contínuo. A resiliência da UE foi selecionada como o primeiro tema do exercício de prospetiva e, com a crise da COVID-19, tornou-se um novo ponto de referência para as políticas da UE. A resiliência é a capacidade não só de enfrentar e de gerir os desafios, mas também de efetuar transições de forma sustentável, justa e democrática.

1.3.

Na opinião do CESE, as quatro vertentes do tema da resiliência, ou seja, as vertentes «social e económica», «geopolítica», «ecológica» e «digital», foram bem escolhidas e desenvolvidas. Representam grandes temas centrais do nosso tempo, que continuarão a ser extremamente importantes na definição das políticas europeias. O CESE apoia convictamente a escolha deste tema, dada a sua grande importância para o nosso trabalho conjunto destinado a criar as condições estruturais necessárias para sair da crise pandémica e enfrentar desafios mundiais como as alterações climáticas. O Comité apresentou uma análise pormenorizada deste tema no seu parecer de iniciativa «Rumo a uma economia europeia mais resiliente e sustentável» (1), bem como através da sua resolução «Participação da sociedade civil organizada nos planos nacionais de recuperação e resiliência — O que funciona e o que não funciona?» (2).

1.4.

A prospetiva estratégica caracteriza-se por uma perspetiva de análise e de ação orientada para o futuro. Assim, para produzirem resultados de qualidade elevada, as atividades de prospetiva devem incluir três elementos fundamentais. Em primeiro lugar, as análises devem produzir resultados adequados à situação futura que está a ser estudada. Em segundo lugar, devem basear-se em métodos e processos científicos, tendo em mente que o futuro não é observável nem empiricamente mensurável. Em terceiro lugar, devem ser eficazes, ou seja, proporcionar orientações úteis para a prática política.

1.5.

O primeiro relatório de prospetiva estratégica da Comissão, realizado em 2020, ainda não integra o ciclo de prospetiva completo previsto e não explica de que forma se articulará com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência e com o processo do Semestre Europeu. Além disso, entre as megatendências que identifica, não explica suficientemente quais as mais prováveis e as mais importantes para a UE, não permitindo, portanto, que os decisores políticos definam prioridades. É necessário melhorar este aspeto nos próximos relatórios. A prospetiva só alcançará os objetivos a que se propõe se revestir a forma de um exercício aberto e pluralista, diversificado e interdisciplinar, que integre os parceiros sociais e a sociedade civil organizada, em particular o CESE, em todas as fases do processo de prospetiva e de definição de cenários de referência e utilize um conjunto de métodos e instrumentos para orientar perspetivas diferentes para o futuro.

1.6.

Por conseguinte, embora apoie sem reservas a sua aspiração, o CESE identifica alguns aspetos a melhorar na aplicação da prospetiva no âmbito do processo de decisão:

—	continuam a ser pouco claras as modalidades concretas para a plena integração da prospetiva na programação plurianual e no Programa Legislar Melhor, bem como no ecossistema europeu em matéria de avaliação de impacto (3) ou na Conferência sobre o Futuro da Europa;

—	o relatório de 2020 não realiza a avaliação quantitativa necessária para classificar as megatendências identificadas e os temas estratégicos numa escala de probabilidade e de pertinência, o que dificulta a definição de prioridades de ação;

—	o processo de análise prospetiva deve proporcionar um mecanismo permanente de acompanhamento e controlo, que permita, por exemplo, a realização de avaliações ex post pela sociedade civil;

—	o relatório já propõe os temas dos próximos relatórios de prospetiva, mas não explica como foi utilizado, na prática, o processo de análise prospetiva para os definir, em aparente contradição com a sua própria finalidade.

1.7.

O nível de compromisso com a utilização da prospetiva para reforçar a resiliência europeia é bastante limitado. No relatório, a Comissão afirma apenas, na maior parte dos casos, que «poderá utilizar», e não que «utilizará», a prospetiva a nível da UE. Em vez de definirem formas concretas de utilização da prospetiva no processo de decisão política, os instrumentos de prospetiva são reduzidos a opções, que poderão ou não ser utilizadas pelas partes interessadas pertinentes no âmbito concreto da execução.

1.8.

No que diz respeito às vertentes da resiliência, que constituem o tema do relatório de 2020:

—	a dimensão futura propriamente dita não é, amiúde, abordada de forma abrangente, colocando-se uma tónica excessiva na descrição da situação atual;

—	falta uma visão orientada para o futuro sobre os progressos a realizar e o respetivo calendário, incluindo o desenvolvimento de novos indicadores de bem-estar, tais como os que vão «para além do PIB»;

—	o método para combater as vulnerabilidades identificadas não é pormenorizado e não contém soluções específicas para evitar a deterioração da situação das pessoas em risco de exclusão, como as pessoas com deficiência e os idosos.

1.9.

As quatro vertentes servem de base à definição da agenda para as atividades de prospetiva futuras. Por conseguinte, o CESE recomenda que se associem às quatro vertentes da resiliência objetivos intermédios que possam ser operacionalizados e, consequentemente, sujeitos a avaliação regular no futuro. Os próximos temas da agenda em matéria de prospetiva já foram propostos, a saber, a autonomia estratégica aberta, o futuro dos empregos e das competências e o aprofundamento da geminação das transições digital e ecológica. Estes temas resultam de três das quatro vertentes da resiliência. Contudo, não se percebe nem o que levou a Comissão a propor estes temas, nem a ordem ou a forma como estes serão tratados. Por conseguinte, não são suficientemente claros os motivos pelos quais a Comissão selecionou estes temas em detrimento de outros, como uma visão interna para o desenvolvimento da UE, o ressurgimento do nacionalismo, a cooperação futura entre os Estados-Membros ou as questões de segurança. A este respeito, a prospetiva estratégica pode contribuir para aumentar a transparência.

2. Observações gerais

2.1.

O instrumento da prospetiva estratégica, ou seja, a antevisão de tendências e evoluções, é indispensável para elaborar políticas responsáveis. A prospetiva estratégica desempenhará um papel fundamental na elaboração de políticas da UE preparadas para o futuro, assegurando que as iniciativas a curto prazo assentam em perspetivas a mais longo prazo. Tal afigura-se essencial, visto estarmos a entrar numa nova era em que a prospetiva orientada para a ação estimulará o pensamento estratégico e moldará as políticas e iniciativas da UE, incluindo os futuros programas de trabalho da Comissão.

2.2.

Não é possível antever tudo, e continuarão a surgir situações que nos surpreenderão, mas a margem de ação é ampla. É possível, nomeadamente, identificar as probabilidades e preparar as pessoas que ocupam cargos de decisão para procurar, compreender e reconhecer sinais, principalmente de perturbações, o mais cedo possível. Tal implica simultaneamente elaborar planos de ação, criar cadeias de comando e canais de comunicação, bem como definir claramente domínios de responsabilidade e atribuições para diferentes cenários. Os analistas utilizam frequentemente as metáforas do «cisne negro» (um acontecimento completamente inesperado na categoria dos «desconhecidos absolutos») e do «rinoceronte cinzento» (um acontecimento previsível de grande escala e de grande impacto, mas que é negligenciado). A pandemia de COVID-19 foi um «rinoceronte cinzento», na medida em que existiam sinais de alerta que apontavam para um risco crescente de pandemia mundial resultante de uma combinação entre a degradação ambiental, a globalização e o aumento da conectividade. É necessário aplicar técnicas de previsão e planeamento que distingam claramente estes dois tipos diferentes de choques com grande impacto. Neste contexto, importa melhorar, nos organismos de investigação da UE, as técnicas de construção de cenários intersetoriais e não lineares, a identificação dos principais riscos emergentes e o reconhecimento das tendências numa fase precoce.

2.3.

A resiliência é a capacidade não só de enfrentar e de gerir os desafios, mas também de efetuar transições de uma forma sustentável, justa, inclusiva e democrática. Na opinião do CESE, as quatro vertentes da resiliência, ou seja, as vertentes «social e económica», «geopolítica», «ecológica» e «digital», foram bem escolhidas e desenvolvidas. O CESE sublinha, contudo, que as múltiplas interações das quatro vertentes não podem ser encaradas separadamente e devem, na verdade, ser abordadas coletivamente nas análises e nas medidas que daí resultam.

2.4.

O CESE acolhe favoravelmente a proposta de criação de «quadros de indicadores de resiliência», com indicadores pertinentes para acompanhar a situação atual e as vertentes social e económica, geopolítica, ecológica e digital na UE e nos Estados-Membros. No entanto, um quadro de indicadores que apenas retrata a situação atual e descreve o presente não é, em si mesmo, prospetivo, e só o será se incluir metas orientadas para o futuro. O CESE está disponível para apoiar a Comissão neste processo exigente e complexo, nomeadamente com base nos conhecimentos especializados e no trabalho do Comité.

2.5.

É claramente necessário aprofundar os quadros de indicadores. Neste momento, apenas retratam o presente e a situação atual. Para que se tornem instrumentos úteis no processo de análise prospetiva, devem ser associados a uma perspetiva de futuro. Os quadros de indicadores só serão úteis para o processo de análise prospetiva se incluírem metas, preferencialmente definidas para cada Estado-Membro. Nesse caso, será possível utilizar esses quadros de indicadores para avaliar os progressos à luz de um determinado objetivo, fazendo deles um instrumento de monitorização. Além disso, o CESE recomenda vivamente que se estabeleça uma ligação entre tais quadros de indicadores e os indicadores de competitividade atualmente utilizados no processo do Semestre Europeu e para a governação económica europeia, bem como o quadro de indicadores do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e dos planos nacionais de recuperação e resiliência.

2.6.

O CESE concorda totalmente com a Comissão quanto ao papel fundamental desempenhado pelas empresas da economia social durante a pandemia e à sua importância na construção de uma Europa resiliente e orientada para o futuro. Neste sentido, o CESE aguarda com expectativa o futuro plano de ação para a promoção da economia social e insta a Comissão a ser ambiciosa e arrojada nas suas propostas.

2.7.

Embora a aspiração de uma governação antecipatória, através dos instrumentos disponibilizados pela prospetiva estratégica, seja positiva e inclua muitos elementos adequados, como a participação, a interdisciplinaridade e a sua modulação enquanto processo contínuo, afigura-se menos eficaz e até mesmo frágil no que respeita à operacionalização e aplicação concretas desta abordagem em rede ou interligada. Neste momento, o relatório contém várias declarações de intenções relativas à inclusão de métodos de prospetiva no processo de decisão política. Na opinião do CESE, para assegurar às partes interessadas que os contributos do processo de prospetiva serão, de facto, aplicados e utilizados de forma eficaz, este processo deve disponibilizar um mecanismo de verificação e controlo que permita, nomeadamente, a realização de avaliações ex post pela sociedade civil. Desta forma, ajudará a reforçar a confiança, tanto no processo como nas intenções, e a limitar os riscos de lacunas.

2.8.

Esta necessidade de mecanismos de controlo e verificação também se aplica ao controlo da qualidade, ou seja, da adequação da abordagem escolhida para alcançar os objetivos estabelecidos. Este mecanismo de controlo deve ser compreensível e incluir critérios que permitam avaliar se as normas mais recentes e de maior qualidade em matéria de prospetiva são adequadas.

2.9.

No que se refere ao conteúdo dos temas selecionados, seria preferível uma separação clara entre a análise da situação atual e a projeção esperada ou preferencial para o futuro. Tal permitiria que questões diversas e altamente complexas se tornassem mais transparentes e compreensíveis. Os conhecimentos adquiridos sobre a evolução futura poderiam, assim, ser integrados nos processos de elaboração de políticas de forma orientada, principalmente atendendo às incertezas e aos riscos inerentes a quaisquer análises no presente sobre o futuro.

2.10.

Antes de o processo dar origem, potencialmente, a apelos concretos ou mesmo a propostas legislativas, o Comité solicita que, mediante uma abordagem qualitativa baseada em múltiplos critérios, se realize uma avaliação equilibrada que contemple os benefícios esperados, os potenciais encargos suplementares e os efeitos para as empresas, os trabalhadores e as partes interessadas em causa, tendo em conta, de forma realista, os respetivos níveis de capacidades (4).

2.11.

O CESE acolhe com muita satisfação a nova opção da Comissão Europeia de dar à prospetiva estratégica a forma de um processo anual, cíclico e contínuo. No entanto, a UE não é o primeiro interveniente neste domínio e deve, portanto, retirar ensinamentos dos exemplos e das boas e más práticas existentes. Em vez de se concentrar num único método, como a exploração de horizontes, a UE deve aplicar várias metodologias existentes, como o método Delphi, a avaliação de impacto das tendências, a prospetiva normativa ou exploratória, a prospetiva qualitativa e quantitativa ou a abordagem baseada em eventos improváveis (wild card), individualmente ou de forma combinada. As capacidades no domínio dos megadados e da inteligência artificial também devem ser utilizadas de forma muito mais importante na identificação de padrões e na construção de cenários.

2.12.

No entanto, a abordagem atualmente definida em matéria de prospetiva estratégica pela Comissão Europeia é demasiadamente «descendente». Não promove o necessário sentimento de consciencialização e apropriação pelos intervenientes em questão. Cumpre resolver este problema, por exemplo, incluindo estruturalmente os parceiros sociais e outros intervenientes no processo, tanto a nível europeu como nacional, designadamente com base no processo do Semestre Europeu. A participação de partes interessadas pertinentes, os domínios de aplicação diversos e transversais e a ponderação contínua de questões importantes para o futuro constituem critérios fundamentais para a consecução de um programa eficaz de prospetiva estratégica.

2.13.

Os programas de prospetiva só terão êxito se estabelecerem também ligações claras entre os temas da análise prospetiva e a agenda política atual, assegurando que quem contribui para o processo tem consciência de que os seus contributos são aproveitados e fazem a diferença. Deste modo, é possível desenvolver uma visão conjunta dos riscos e dos desafios, tornando-se claro quais as medidas a tomar, e organizar a necessária transferência de competências e responsabilidades. Uma identificação conjunta dos riscos pelos decisores políticos na UE, com mecanismos de retorno de informação e ajustamentos à medida que os acontecimentos se desenrolam, conferirá significado e impacto a este processo. O CESE insta, pois, a Comissão a assegurar que os resultados da prospetiva sejam transparentes, compreensíveis e verificáveis.

2.14.

Atualmente, nem todos os Estados-Membros utilizam a prospetiva na elaboração das suas políticas nacionais. Por conseguinte, é essencial que a Comissão Europeia tire o máximo partido dos recursos à sua disposição. Neste contexto, o CESE pode prestar contributos e informações importantes para o processo de prospetiva, com base nos conhecimentos dos seus membros, que representam um conjunto muito diversificado de opiniões e vozes de todos os Estados-Membros. Através dos seus pareceres, o CESE é capaz de detetar e alertar para riscos sistémicos. Os membros do CESE estão igualmente bem posicionados para divulgar as atividades de prospetiva junto das suas comunidades e contribuir para a comunicação dos resultados aos cidadãos. Consequentemente, o CESE pode também dar um contributo significativo para o Programa Legislar Melhor.

2.15.

O CESE insta a Comissão a dar seguimento às suas próprias propostas e observações, bem como a permitir que as partes interessadas se tornem utilizadores da abordagem prospetiva, convertendo-a num elemento obrigatório da elaboração de políticas para uma Europa resiliente.

2.16.

No contexto institucional da UE, o Sistema de Análise da Estratégia e Política Europeias (ESPAS) tornou-se uma referência e um elemento de base para a cooperação no domínio da prospetiva. O CESE já tem estatuto de observador no ESPAS, prática que deve continuar e ser complementada pela participação ativa de um ou mais representantes de alto nível do CESE na conferência anual do ESPAS.

2.17.

A fim de permitir que os membros do CESE contribuam de forma mais significativa para as atividades de prospetiva da Comissão Europeia, o CESE solicita a disponibilização atempada de informações sobre o processo de prospetiva, o respetivo calendário e o plano de trabalho específico, bem como a sua participação em todo o processo.

Bruxelas, 24 de março de 2021.

A Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Christa SCHWENG

(1) JO C 353 de 18.10.2019, p. 23, bem como a audição pública do CESE sobre o tema «Rumo a uma economia europeia mais resiliente e sustentável, com uma visão para completar a UEM», de 12 de abril de 2019.

(2) Ver a resolução «Participação da sociedade civil organizada nos planos nacionais de recuperação e resiliência — O que funciona e o que não funciona?» (JO C 155 de 30.4.2021, p. 1).

(3) JO C 434 de 15.12.2017, p. 11.

(4) JO C 434 de 15.12.2017, p. 11.

Top

All

Choose the experimental features you want to try