13.7.2007   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 161/80

1.1

O objectivo dos serviços sociais de interesse geral (SSIG) é a coesão social, territorial e económica, pondo em prática solidariedades colectivas e coesão social para responder a todas as situações de fragilização social, susceptíveis de pôr em risco a integridade física ou moral das pessoas: doença, velhice, incapacidade de trabalho, invalidez, precariedade, pobreza, exclusão social, toxicodependência, dificuldades familiares e de alojamento, dificuldades ligadas à integração dos estrangeiros.

OS SSIG têm uma dimensão de integração que vai além da simples assistência e acção a favor dos mais desfavorecidos. O seu objectivo é igualmente responder a todas as necessidades que permitem o acesso de todos aos serviços sociais fundamentais; participam no exercício efectivo da cidadania e dos direitos fundamentais.

1.2

Significa isto que não se deve contrapor o aspecto económico à vertente social, mas sim promover uma sinergia construtiva entre ambos.

1.3

Nesta ordem de ideias, o CESE entende que mais do que lançar-se numa distinção arriscada e mais evolutiva sobre o carácter económico ou não económico de um serviço de interesse geral é necessário considerar a própria natureza do serviço, suas missões, objectivos e determinar que serviços se inserem no âmbito de aplicação das regras de concorrência e do mercado interno e que serviços, por razões de interesse geral e de coesão social, territorial e económica, em harmonia com o princípio de subsidiariedade, as autoridades públicas comunitárias, nacionais, regionais ou locais decidem excluir daquele âmbito.

1.4

Importa, pois, definir à escala comunitária referências comuns em matéria de serviços de interesse geral, as normas comuns aplicáveis que serão aplicáveis a todos os serviços de interesse geral (económicos e não económicos), inclusive os serviços sociais de interesse geral, as quais deverão integrar uma directiva-quadro, adoptada em co-decisão, que sirva de moldura comunitária adaptada às suas especificidades.

1.5

Para que a missão de interesse geral seja levada a cabo de forma não abusiva, não discriminatória e transparente, os Estados-Membros deveriam indicar num acto jurídico oficial de delegação («mandatement»), ou equivalente, as razões de interesse geral e de coesão social, territorial e económica assim como regras de autorização, indicando a missão que a autoridade pública competente de um Estado-Membro confia aos prestadores de um SIG, definindo os seus direitos e deveres, sem prejuízo da capacidade de iniciativa reconhecida aos operadores para a regulamentação.

1.6

No que se refere à avaliação dos serviços sociais de interesse geral, o CESE relembra, a este propósito, a sua proposta de criação de um observatório independente para avaliar os serviços de interesse geral económicos e não económicos, composto por representantes do Parlamento Europeu, do Comité das Regiões e da sociedade civil organizada do Comité Económico e Social Europeu. A nível nacional, regional e local, as autoridades públicas devem associar à regulamentação dos serviços sociais de interesse geral todos os actores, prestadores e beneficiários de serviços sociais, parceiros sociais, organismos de economia social e de luta contra a exclusão, etc..

2.1

Os serviços sociais de interesse geral, tal como os SIG, dos quais fazem parte, são a base da dignidade humana e asseguram o direito de todos à justiça social e o pleno respeito dos seus direitos fundamentais, como definidos pela Carta dos Direitos Fundamentais e pelos compromissos internacionais, por exemplo, a Carta Social Europeia e a Declaração Universal dos Direitos do Homem. Participam no exercício efectivo da cidadania. O seu objectivo é a coesão social, territorial e económica, pondo em prática solidariedades colectivas e a coesão social para responder a todas as situações de fragilização social, susceptíveis de pôr em risco a integridade física ou moral das pessoas: doença, velhice, incapacidade de trabalho, invalidez, precariedade, pobreza, exclusão social, toxicodependência, dificuldades familiares e de alojamento, dificuldades ligadas à integração dos estrangeiros.

Contudo, os SSIG têm uma dimensão de integração que vai além da simples assistência e da acção a favor dos mais desfavorecidos. O seu objectivo é também responder a todas as necessidades que permitem o acesso de todos aos serviços sociais fundamentais.

2.2

O contributo específico dos serviços sociais de interesse geral assenta, pois, no vínculo especial aos direitos fundamentais, cujo exercício efectivo cabe às autoridades públicas locais, regionais, nacionais e europeias, de harmonia com os princípios de subsidiariedade e proporcionalidade, em virtude dos quais a acção da Comissão não excede o necessário para atingir os objectivos do Tratado.

2.3

Uma vez que a tarificação nem sempre reflecte directamente o custo destes serviços nem a lei da oferta e da procura, não é possível prestar estes serviços a preços acessíveis sem uma parte de financiamento colectivo.

2.4

Além da sua missão de assegurar o financiamento dos SSIG, a autoridade pública assume a responsabilidade geral de garantir o funcionamento dos serviços sociais e manter elevados níveis de qualidade, respeitando as competências dos actores.

2.5

Os serviços sociais de interesse geral, como aliás todos os serviços de interesse geral, não são apenas um elemento importante de coesão económica e social, contribuem também de forma significativa para a competitividade da economia europeia e são uma fonte importante de emprego de proximidade.

2.6

O espectro dos serviços sociais é extremamente vasto, agrupando lares de terceira idade, estabelecimentos para pessoas com deficiência, centros de acolhimento de pessoas em situação de emergência social, lares para crianças, casas de apoio a mulheres vítimas de violência, centros de abrigo para imigrantes e refugiados, centros de convalescência, organismos de habitação social ou de protecção da juventude, de acção social e educativa, internatos escolares, lares de dia, creches e infantários, centros medico-sociais, centros de saúde, de readaptação, de formação profissional, serviços de apoio domiciliário, serviços de apoio à família.

2.7

Em todos os Estados-Membros estes serviços são prestados por operadores que têm os mais diversos estatutos, dos quais um número considerável é constituído por organismos de solidariedade de economia social e cooperativa, sem fins lucrativos (associações, mútuas, cooperativas, fundações), de origem variada (pública, caritativa, filantrópica, religiosa, privada, etc). A actividade destes serviços rege-se por quadros de regulação e financiamento determinados por autoridades públicas.

3.1

No âmbito da execução do programa comunitário de Lisboa, a Comissão apresentou, em 26 de Abril de 2006, uma comunicação sobre os serviços sociais de interesse geral, que dá continuidade ao Livro Branco sobre os serviços sociais de interesse geral (COM2004)374 final) e à votação no Parlamento Europeu, em 16 de Fevereiro de 2004, da directiva «serviços no mercado interno».

3.2

Esta comunicação, de «natureza interpretativa» e de explicitação de aspectos jurídicos, abrange unicamente os serviços sociais, com a exclusão dos serviços de saúde (que serão objecto de iniciativa específica em 2007) e não prevê de imediato uma iniciativa legislativa na matéria. A comunicação analisará e decidirá sobre a necessidade e possibilidade de uma proposta jurídica à luz do processo aberto e contínuo de consulta a todos os actores envolvidos, dos relatórios bienais sobre os serviços sociais e de um estudo em curso para elaborar um primeiro relatório em 2007.

3.3

Esta comunicação insere-se no contexto da responsabilidade partilhada da Comunidade e dos Estados-Membros relativamente aos serviços de interesse económico geral, consagrada no artigo 16.o do Tratado CE.

3.4

A comunicação define os SSIG em dois grupos: por um lado, os regimes legais e os regimes complementares de protecção social e, por outro lado, outros serviços essenciais prestados directamente às pessoas, como sejam o apoio às pessoas em situação de crise, a inserção completa na sociedade, a inclusão de pessoas com deficiência ou com problemas de saúde, a habitação social.

3.5

Todos estes serviços sociais baseiam-se em determinadas características — solidariedade, polivalência, personalização (adaptação às necessidades de cada destinatário), fins não lucrativos, voluntariado, sensibilidade cultural e relação assimétrica fornecedor-utilizador.

3.6

Segundo a Comissão, a modernização dos serviços sociais é um aspecto central dos grandes desafios europeus da actualidade: reconhece que os serviços sociais fazem parte integrante do modelo social europeu e, apesar de não serem uma categoria jurídica distinta dentro dos serviços sociais de interesse geral, ocupam um lugar específico como pilares da sociedade e da economia europeias, uma vez que contribuem para o respeito efectivo dos direitos sociais fundamentais.

3.7

A Comissão verifica que o sector, em plena expansão, está sujeito a um processo de modernização a fim de dar resposta às tensões entre universalidade, qualidade e sustentabilidade financeira. Uma parte crescente dos serviços sociais, até então administrados directamente pelas autoridades públicas, passou a estar sujeita às regras comunitárias que regem o mercado interno e a concorrência.

3.8

A Comissão reconhece que tanto os operadores públicos como os privados do sector social consideram que a situação jurídica dos serviços sociais de interesse geral em relação às regras de concorrência é uma fonte de incerteza e afirma que procura reduzir esta incerteza ou clarificar o seu impacto, sem, contudo, poder eliminá-la.

4.1

No seu Livro Branco sobre os serviços sociais de interesse geral, a Comissão havia anunciado a publicação para 2005 de uma comunicação sobre estes serviços, que, segundo o referido Livro, incluem os serviços de saúde, os cuidados de longa duração, a segurança social, os serviços de emprego e a habitação social.

4.2

Nestes tempos de crescimento e emprego incertos, em que aumenta o fosso entre as camadas mais desfavorecidas e as mais privilegiadas e entre as regiões mais ricas da União e as mais pobres, apesar dos programas comunitários ou nacionais de combate à exclusão e à pobreza, é cada vez maior a necessidade de serviços sociais de interesse geral sobretudo pelo facto de as evoluções demográficas gerarem novas necessidades.

4.3

O CESE não pode deixar de aplaudir a publicação da comunicação da Comissão que reflecte a importância dos serviços sociais para os cidadãos, a função especial que estes serviços desempenham como parte integrante do modelo social europeu e a utilidade de seguir uma via sistemática a fim de identificar e reconhecer as características específicas destes serviços e clarificar o quadro em que eles funcionam e podem, de acordo com a terminologia da Comissão, «modernizar-se». Contudo, em vez de falar de «modernização», o CESE prefere falar de melhoria da qualidade e da eficácia.

4.4

De facto, não se trata de estar na moda com esta ou aquela tendência nem, como faz a Comissão (1), de associar a modernização à externalização de tarefas do sector público para o sector privado, mas sim de adaptar regularmente as prestações em função das necessidades sociais dos cidadãos e das colectividades territoriais, bem como do progresso técnico e económico e dos novos imperativos de interesse geral.

4.5

O CESE lamenta que na comunicação em apreço, a Comissão, ao contrário do que havia anunciado, tenha excluído os serviços de saúde, precisamente quando são numerosas as interacções e sinergias entre serviços sociais e serviços de saúde. A questão de saber «qual é a relação entre os serviços de saúde e outros serviços relacionados, tais como os serviços sociais e os cuidados prolongados?» que a Comissão coloca na sua consulta de 26 de Setembro de 2006 sobre a acção comunitária no domínio dos serviços de saúde, e para a qual solicitava uma resposta até 31 de Janeiro de 2007, deveria ter sido colocada antes da decisão de elaborar uma comunicação exclusivamente sobre os serviços sociais.

4.6

Na falta de nota explicativa, esta atitude é incompreensível, tanto mais que ao enumerar o que entende por serviços sociais, a Comissão menciona explicitamente as pessoas que necessitam de cuidados prolongados devido a um problema de saúde.

4.7

Até agora, os serviços de saúde que fornecem à população acesso universal a cuidados de qualidade e que funcionam na base do princípio da solidariedade sempre foram considerados instrumentos da política social, à semelhança dos serviços de assistência social personalizada.

5.1.1

Sob reserva das observações supra (4.5.), o CESE concorda com a descrição das especificidades dos serviços sociais de interesse geral inserta na comunicação em apreço. Esta descrição é feita de forma extensível, deixando assim uma margem suficiente para ter em conta desenvolvimentos futuros no sector.

5.1.2

O CESE aprova a referência da Comunicação ao papel particular dos serviços personalizados no exercício dos direitos fundamentais, o que sublinha a importância e a justificação dos serviços sociais.

5.1.3

A descrição da Comissão das condições de aplicação do quadro comum limita-se aos casos mais frequentes. O CESE assinala que os sistemas diferem entre Estados-Membros e que a enumeração de categorias (delegação parcial ou total de uma missão social, parceria público/privado) nem sempre reflecte estas diferenças e esta diversidade. O CESE aprova a consulta pública, que considera um elemento importante para dispor de mais informação sobre a actividade dos serviços sociais e o seu modo de actuação.

5.2.1

O Tratado CE reconhece aos Estados-Membros liberdade de definir as missões de interesse geral e estabelecer os princípios de organização para os prestadores incumbidos de as executar.

5.2.2

Todavia, no exercício desta liberdade (que deve fazer-se de forma transparente e sem abusar da noção de interesse geral), os Estados-Membros devem ter em conta o direito comunitário e respeitar o princípio de não discriminação e o direito comunitário dos contratos públicos e das concessões quando organizam um serviço público e, inclusivamente, um serviço social.

5.2.3

Além disso, quando se trata de serviços considerados de natureza económica, deve igualmente garantir-se a compatibilidade dos seus modelos de organização com outros domínios do direito comunitário (designadamente a livre prestação de serviços, a liberdade de estabelecimento e o direito da concorrência).

5.2.4

De acordo com a jurisprudência comunitária, praticamente todos os serviços prestados no domínio social, ressalvados os regimes de segurança social baseados na solidariedade, podem ser considerados actividades económicas.

5.2.5

A definição extensiva do TJCE das actividades económicas, aceite pelas instituições europeias (2), tem como consequência que as regras comunitárias que regem a concorrência e o mercado interno (ajudas de Estado, livre prestação de serviços, direito de estabelecimento, directiva sobre «contratos públicos»), bem como o direito derivado, se aplicam cada vez mais a estes serviços, o que é fonte de incertezas para as autoridades públicas, os fornecedores de serviços e os destinatários. Caso perdurasse, esta situação poderia induzir uma modificação dos objectivos dos SSIG, os quais estão no cerne do modelo social europeu.

5.2.6

Os objectivos e princípios subjacentes ao quadro comunitário dos serviços sociais de interesse económico geral reflectem uma lógica baseada essencialmente em parâmetros de desempenhos económicos. Esta lógica não é a dos serviços sociais de interesse geral e, por isso, não é pertinente nem se aplica sob esta forma à realidade dos serviços sociais na União Europeia.

5.2.7

O CESE já teve ocasião de referir no seu parecer sobre «O futuro dos serviços sociais de interesse geral» (CESE 976/2006), que a distinção entre carácter económico e não económico é imprecisa e incerta. Quase todos os serviços de interesse geral, mesmo os prestados a título não lucrativo ou benévolo, têm um determinado valor económico, embora isto não implique que devam ser abrangidos pelo direito da concorrência. Além disso, um mesmo serviço pode ser simultaneamente económico e não económico, e também pode ter carácter económico e o mercado não estar em condições de o garantir de acordo com a lógica e os princípios que regem os serviços de interesse geral.

5.2.8

Assim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu dá da actividade económica uma interpretação muito ampla, pois considera «actividade económica qualquer actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado» por uma empresa, independentemente do seu estatuto jurídico ou modo de funcionamento (acórdão Höfner e Else de 1991, acórdão Pavlov de 2000), e de o operador ter fins lucrativos ou não (acórdão Ambulanz Glöckner, 2001).

5.2.9

O TJCE e a Comissão Europeia vincam cada vez mais o carácter económico dos serviços de interesse geral, mas este aspecto não é contrabalançado com o reconhecimento e segurança das missões de interesse geral levadas a cabo por estes serviços, o que provoca uma grande incerteza jurídica para os operadores e os beneficiários. Passa-se, assim, do interesse geral para o interesse lucrativo. Ora, a distinção a fazer não é entre «económico ou não», mas sim entre lucrativo ou não.

6.1

O CESE duvida que a flexibilidade que a Comissão afirma encontrar na aplicação do Tratado quando se trata de reconhecer, nomeadamente na acepção do n.o 2 do art. 86.o, as especificidades inerentes às missões de interesse geral, seja suficiente para acabar com a incerteza jurídica e garantir serviços sociais para todos. O mesmo se aplica ao método aberto de coordenação.

6.2

Todos os serviços de interesse geral, incluindo os SSIG, contribuem para a realização dos objectivos da União Europeia definidos nos artigos 2.o e 3.o do Tratado, em especial um nível de protecção social elevado, a melhoria da qualidade de vida, a realização de um nível elevado de protecção da saúde e o reforço da coesão económica, social e territorial.

6.3

Por conseguinte, a União, que tem responsabilidades na realização destes objectivos, também tem responsabilidades em relação aos instrumentos de aplicação que, no que se refere aos direitos fundamentais e à coesão social, são os SIG económicos ou não económicos. Portanto, a União deve, sem prejuízo dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade e no quadro de uma competência partilhada com os Estados-Membros, garantir e contribuir para que haja SIG eficazes e acessíveis, abordáveis e de qualidade para todos.

6.4

Tendo em conta, por um lado, a dificuldade em definir exaustivamente este conceito e, por outro lado, o risco que comporta uma abordagem restritiva, conviria abandonar a distinção entre carácter económico e não económico e concentrar-se na missão específica dos serviços em questão e nas exigências (obrigações de serviço público) que lhes são impostas para o cumprimento das suas funções, e que deverão ser claramente estabelecidas.

6.5

Devido à grande diversidade de situações, regras e práticas nacionais ou locais, obrigações dos organismos de gestão e das autoridades públicas, as regras a aplicar devem contemplar plenamente estas particularidades próprias de cada Estado-Membro.

6.6

A questão não é saber o que é económico, mas sim saber que serviços são abrangidos pelas regras de concorrência e do mercado interno e que serviços as autoridades públicas comunitárias (para os SIG europeus), nacionais, regionais ou locais, por razões de interesse geral, de coesão social, territorial e económica, e de acordo com o princípio da subsidiariedade, excluem desse âmbito.

6.7

É necessário, pois, como o CESE solicita (3) há vários anos, definir à escala comunitária referências comuns em matéria de serviços de interesse geral, normas comuns (nomeadamente em matéria de modos de gestão e de financiamento, princípios e limites da acção da Comunidade, avaliação dos seus desempenhos, direitos dos consumidores e dos utilizadores, um conjunto mínimo de missões e de obrigações de serviço público) que deverão aplicar-se a todos os serviços de interesse geral, inclusive os serviços sociais de interesse geral, e que deverão integrar uma directiva-quadro, adoptada em co-decisão, que sirva de moldura comunitária adaptada às suas especificidades, por forma a completar a directiva sobre serviços.

6.8

Para que a missão de interesse geral seja levada a cabo de forma não abusiva, não discriminatória e transparente, os Estados-Membros deveriam indicar num acto jurídico oficial de delegação («mandatement»), ou equivalente, as razões de interesse geral e de coesão social, territorial e económica, assim como regras de autorização, indicando a missão que a autoridade pública competente de um Estado-Membro confia aos prestadores de um SIG, definindo os seus direitos e deveres, sem prejuízo da capacidade de iniciativa reconhecida aos operadores para a regulamentação.

6.9

Este acto (sob a forma de legislação, contrato, convenção, decisão, etc.) poderia precisar, entre outros:

6.10

O CESE preconiza a adopção de um regime jurídico específico comum aos serviços sociais e de saúde de interesse geral, dentro de uma abordagem global de uma directiva-quadro aplicável a todos os serviços de interesse geral. Isto deveria permitir garantir a nível comunitário a estabilidade jurídica e a transparência apropriadas aos SSIG, no estrito respeito do princípio de subsidiariedade e, designadamente, das competências das autarquias locais e regionais no atinente à definição dos objectivos, à gestão e ao seu financiamento. Os princípios contidos neste quadro jurídico deveriam ser a base das posições da UE nas negociações comerciais internacionais.

7.1

O Livro Branco sobre os Serviços de Interesse Geral deu especial destaque à necessidade de avaliar os serviços sociais de interesse geral através de um mecanismo a explicitar numa próxima comunicação.

7.2

Para aprofundar a informação mútua e a troca entre operadores e instituições europeias, a Comissão propõe um processo de acompanhamento e de diálogo sob a forma de relatórios bianuais.

7.3

O CESE relembra, a este propósito, a sua proposta de criar um observatório independente para avaliar os serviços de interesse geral económicos e não económicos, composto por representantes do Parlamento Europeu, do Comité das Regiões e por representantes da sociedade civil organizada do Comité Económico e Social Europeu.

7.4

Quando regulamentam os serviços de interesse geral, as autoridades públicas devem associar todos os actores, autoridades públicas, prestadores, beneficiários de serviços sociais, parceiros sociais, organismos de economia social e de luta contra a exclusão, etc, a nível nacional, regional e local, em todas as fases, ou seja, na organização e na fixação, na vigilância, na análise custo/eficácia e na aplicação de normas de qualidade.

7.5

O observatório deveria ter um comité de direcção que definisse os objectivos e cadernos de encargos das avaliações, que designasse as entidades incumbidas dos estudos, examinasse e emitisse parecer sobre os relatórios. Ser-lhe-ia associado um conselho científico para examinar a metodologia adoptada e fazer recomendações. Aquele comité velaria por que os relatórios de avaliação fossem apresentados e debatidos publicamente nos Estados-Membros, em conjunto com as partes interessadas, o que implica que os relatórios estejam disponíveis nas línguas de trabalho da União.