28.9.2004   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 241/27

1.1

Dnia 28 września 2000 r. Rada przyjęła decyzję nr 2000/596 ustanawiającą Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2000-2005 (zwany dalej EFU I), przyznając na ten program kwotę 36 milionów euro na okres pięciu lat. Program ten powstał głownie z inicjatywy Parlamentu Europejskiego (1) i stanowił pierwszy etap niezbędnej racjonalizacji i porządkowania różnych działań wpisywanych w doroczne ramy budżetowe od roku 1997. EKES opowiedział się wówczas za tą propozycją (2).

1.2

Nieco ponad rok przed 31 grudnia 2004 r – datą końcową cyklu EFU I - Komisja dokonała analizy doświadczeń zdobytych przez Państwa Członkowskie i Wspólnotę w okresie realizacji EFU I, zorganizowała konferencję sprawozdawczą (3) i zamówiła analizę oddziaływania programu (4) w celu zaproponowania jego nowej edycji. W ocenie tej uwzględniono między innymi efekty współdziałania z innymi działaniami i programami wspólnotowymi (5).

1.3

Na podstawie całości zgromadzonych doświadczeń Komisja przedstawiła 12 lutego 2004 r. propozycję decyzji Rady ustanawiającej Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2005–2010, która stanowi przedmiot niniejszej opinii.

2.1

Komisja zaproponowała utworzenie Funduszu (EFU II) w wysokości 687 milionów euro na okres 6 lat, przeznaczonego na wspieranie działań Państw Członkowskich na rzecz przyjmowania, integracji i dobrowolnego powrotu obywateli krajów trzecich lub bezpaństwowców korzystających ze statusu uchodźcy (6), wymagających ochrony międzynarodowej (w ramach programów ponownego osiedlania) lub ochrony dodatkowej, którzy wystąpili o jedną z tych wyżej wymienionych form ochrony lub korzystają z ochrony tymczasowej (7).

2.2

Działania uprawnione do dofinansowania: Ze współfinansowania przez EFU II korzystać może szereg działań wspierających na szczeblu krajowym przyjmowanie, integrację i dobrowolny powrót uchodźców. Współfinansowanie może w szczególności dotyczyć: infrastruktury dla przyjmowania uchodźców, pomocy materialnej, lekarskiej i psychologicznej, pomocy socjalnej i administracyjnej, pomocy językowej, edukacji i szkolenia oraz integracji zawodowej, doskonalenia procedur przyjmowania, wartości wpisanych do Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, upowszechniania informacji wśród miejscowej ludności i udziału beneficjentów pomocy w życiu społecznym i kulturalnym, usamodzielniania beneficjentów, działań na rzecz zwiększenia zaangażowania władz lokalnych, organizacji pozarządowych i obywateli, informacji i porad w kwestii dobrowolnego powrotu i pomocy w ponownej integracji w kraju pochodzenia.

2.2.1

W przypadku mechanizmów ochrony tymczasowej Fundusz finansuje również działania pilne (do 80 % kosztów) związane z przyjmowaniem, zakwaterowaniem, utrzymaniem, pomocą lekarską i psychologiczną oraz koszty obsługi i administracji, koszty logistyczne i koszty transportu.

2.2.2

10 % budżetu EFU II zarezerwowane jest na działania wspólnotowe pod bezpośrednim kierownictwem Komisji i ma na celu finansowanie współpracy wspólnotowej, wymiany doświadczeń, nowatorskich projektów pilotażowych, badań naukowych i zastosowania nowych technologii oraz zarządzania działaniami na rzecz uchodźców.

2.3

Realizacja EFU II: EFU II jest uruchamiany w oparciu o system wspólnego zarządzania przez Państwa Członkowskie i Komisję.

2.3.1

Komisja określa wytyczne dla programów wieloletnich, dba o ustanowienie i właściwe funkcjonowanie systemów zarządzania i kontroli w Państwach Członkowskich i gwarantuje realizację działań wspólnotowych. Komisję wspiera w tych działaniach Komitet w trybie decyzji 1999/468/WE.

2.3.2

Państwa Członkowskie odpowiadają za realizację działań krajowych, ustanawiają tzw. organ odpowiedzialny, mający osobowość prawną i zdolność do działania, są w pierwszej instancji odpowiedzialne za kontrolę finansową działań i współpracują z Komisją w gromadzeniu danych statystycznych.

2.3.3

Państwa Członkowskie i Komisja wspólnie dbają o rozpowszechnianie wyników, czuwają nad przejrzystością i zapewniają ogólną spójność i komplementarność działań z innymi instrumentami i inicjatywami w tej dziedzinie.

2.4

Planowanie: Przewidziane są dwa okresy wieloletnie (2005-2007 i 2008-2010). Państwa Członkowskie przedkładają projekty programów trzyletnich Komisji, która zatwierdza je w ciągu trzech miesięcy, po sprawdzeniu ich spójności z wytycznymi zgodnie z procedurą komitologii. Programy wieloletnie realizowane są poprzez roczne programy robocze.

2.5

Podział środków: Każde Państwo Członkowskie otrzymuje stałą roczną kwotę 300 000 euro. Dla nowych Państw Członkowskich kwota ta wynosi 500 000 euro rocznie przez okres trzech pierwszych lat.

2.5.1

Pozostałą cześć rocznego budżetu rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w następujący sposób: 35 % – proporcjonalnie do liczby osób, które w ciągu ostatnich trzech lat korzystały ze statusu uchodźcy, ochrony międzynarodowej w ramach programu ponownego osiedlania lub z ochrony dodatkowej; 65 % - proporcjonalnie do liczby osób, które w ciągu ostatnich trzech lat występowały o azyl lub korzystały z ochrony tymczasowej. Część rocznego przydziału środków może być przeznaczona na pokrycie wydatków na pomoc techniczną i administracyjną. Udział finansowy Funduszu ma formę bezzwrotnych dotacji. Jednak w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, dotacja podlega zwrotowi wraz z odsetkami za zwłokę według stopy procentowej EBC powiększonej o 3,5 %. W celu uzyskania kolejnych transz współfinansowania Państwa Członkowskie powinny przedstawić raport i deklarację wydatków poświadczone przez podmiot niezależny od organu odpowiedzialnego.

2.5.2

Wkład Wspólnoty w działania Państw Członkowskich nie może przekroczyć 50 % całkowitych kosztów; może jednak wynieść 60 % w przypadku projektów szczególnie nowatorskich lub ponadnarodowych i maksimum 75 % w Państwach Członkowskich objętych Funduszem Spójności.

2.6

Ocena: Komisja przedstawi raport okresowy do 30 kwietnia 2007 r. i drugi raport okresowy do 31 grudnia 2009 r. Do 31 grudnia 2012 r. przedstawi końcowy raport oceniający.

3.1

Komitet jest ogólnie zadowolony z propozycji Komisji i uważa, że EFU II może stanowić znaczący krok w kierunku wprowadzania w życie postanowień Tytułu IV Traktatu dotyczących prawa azylu oraz decyzji podjętych przez Radę Europejską m.in. na posiedzeniu w Tampere ustanawiających wytyczne i tryb realizacji polityki w dziedzinie wiz, azylu i imigracji. Niewdrażanie tych decyzji i porozumień zawartych przez Radę, dotyczących aspektów osłabiających początkową propozycję i umożliwiających utrzymywanie się poważnych rozbieżności w przepisach Państw Członkowskich, ograniczy prawdopodobnie potencjalną skuteczność Funduszu. Komitet ubolewa, że treść niedawno przyjętej przez Radę dyrektywy w sprawie statusu uchodźcy (8) jest odległa zarówno od propozycji Komisji (9), jak i życzeń i wniosków, jakie on sam sformułował w swojej opinii (10).

3.1.1

Znaczenie programu nie wymaga dowodów, gdy wiadomym jest, że Unia przyjmuje co roku około 400 tysięcy osób ubiegających się o azyl (11), często naznaczonych głębokim cierpieniem, którym należy okazywać solidarność i zapewnić wsparcie materialne, moralne i psychologiczne, godne przyjęcie, odpowiednią obsługę, przejrzyste i skuteczne procedury, szansę aktywnego włączenia się w życie społeczne poprzez zatrudnienie lub zajęcie, oraz bezpieczny powrót, gdy wyrażą one stanowczą i świadomą wolę powrotu do kraju pochodzenia.

3.2

Choć budżet (687 milionów euro na sześć lat, w zestawieniu z 36 milionami na 5 lat w przypadku programu EFU I) wydaje się dość duży, Komitet przypomina jednak, że program EFU I dysponował bardzo ograniczonym budżetem w stosunku do rzeczywistych potrzeb uchodźców. i stwierdza z zadowoleniem, że w propozycji perspektyw finansowych na lata 2007-2013 uznaje się priorytetowe znaczenie bezpieczeństwa, wymiaru sprawiedliwości, migracji i azylu oraz że środki przeznaczane na dziedzinę tę będą stopniowo wzrastały. Dotacja dla programu EFU II wpisuje się konsekwentnie w tę perspektywę.

3.2.1

Program EFU II stanowi z jednej strony działanie solidarnościowe niezbędne dla realizacji polityki, która nabiera dużego znaczenia, a z drugiej strony ukazuje fakt, że instytucje wspólnotowe mają świadomość, iż problemów związanych z Tytułem IV Traktatu nie sposób rozwiązać bez podziału odpowiedzialności pomiędzy wszystkich uczestników: działania prawidłowo zaplanowane, skutecznie realizowane i wspierane przez społeczeństwo obywatelskie i władze lokalne służą między innymi umocnieniu praw, instrumentów i mechanizmów, których celem jest realizacja wspólnej polityki azylu. Komitet przypomina, że realizacja EFU II powinna uzupełniać i wzmacniać istniejące rozwiązania krajowe, a nie zastępować to, co już zostało dokonane. W szczególności nie należy ograniczać, ale wręcz przeciwnie, zwiększać i udoskonalać udział partnerów społecznych i podmiotów społeczeństwa obywatelskiego.

3.2.2

Udział środków przeznaczonych na działania wspólnotowe został zwiększony z 5 % w EFU I do 10 % w EFU II. Komitet przypomina, że w swej opinii w sprawie EFU I wnioskował o to, by na działania wspólnotowe zarezerwowano 10 % środków. i nalega na to, by nie schodzić poniżej tej wartości, jeśli podejmowane działania mają umożliwić osiągnięcie dwóch zasadniczych celów: wspierania rozwoju nowatorskich, ponadnarodowych inicjatyw (w szczególności ze strony zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego) i zapewnienia pomocy dla analiz, badań naukowych i wymiany doświadczeń między wszystkimi Państwami Członkowskimi.

3.3

Podział środków na poszczególne działania (przyjęcie, integracja i dobrowolny powrót) jest również wyważony i odpowiada aktualnej sytuacji w Państwach Członkowskich oraz strumieniom osób występujących o azyl lub kwalifikujących się do wszelkiego rodzaju pomocy, których można się spodziewać w przyszłości. Struktura współfinansowania odpowiada pięciu grupom beneficjentów i jest odbiciem aktualnej sytuacji w Państwach Członkowskich; natomiast rozbicie realizacji programów wieloletnich na programy roczne umożliwi ewentualne przesunięcia w razie nieprzewidzianych wydarzeń. Procedura komitologii zapewni dodatkowo wspólną kontrolę procesu realizacji i będzie sprzyjała upowszechnianiu dobrych praktyk i nowatorskich działań. Komitet uważa, że znaczną część środków finansowych należy przeznaczać na przyjmowanie i integrację beneficjentów i ufa, że Państwa Członkowskie nie będą kładły w programach wieloletnich zbyt wielkiego nacisku na działania związane z powrotem uchodźców.

3.3.1

Komitet pragnie wyrazić zadowolenie z faktu, że działania integracyjne obejmują również integrację zawodową, gdyż możliwość zapewnienia sobie utrzymania lub przynajmniej częściowego w tym udziału wzmacnia wiarę jednostki w siebie i poczucie przynależności do społeczeństwa. Ułatwia ponadto uniknięcie sytuacji, w których długi okres bezczynności zawodowej i brak środków popychają młodych ludzi do działalności nielegalnej lub na granicy legalności. Komitet podkreśla jednak konieczność oferowania warunków pracy umożliwiających beneficjentom EFU II aktywne uczestnictwo w procedurach i działaniach, które ich dotyczą. Komitet stwierdza z ubolewaniem, że niedawna decyzja Rady w sprawie statusu uchodźcy pozostawia do uznania Państw Członkowskich decyzję o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu uchodźców do rynku pracy i przypomina, że w swych opiniach (12) zawsze akcentował konieczność wspierania aktywności zawodowej tych osób: Komitet uważa, że udział w rynku pracy jest prawem, które nie powinno podlegać żadnej dyskryminacji.

3.3.2

Komitet zaleca również nadanie priorytetu sprawie szkolenia pracowników administracji i sił porządkowych, którzy mają kontakt z uchodźcami, osobami ubiegającymi się o azyl i osobami korzystającymi z ochrony z różnych tytułów w celu wyczulenia ich na problemy kulturowe i psychologiczne. Jest to niezbędne w szczególności dla zwalczania zbyt często przedstawianych w prasie i mediach negatywnych stereotypów uchodźców. Działania mające na celu wspieranie dialogu i porozumienia kulturowego między wyżej tymi osobami a obywatelami krajów przyjmujących są również istotne z punktu widzenia integracji i konsensusu społecznego niezbędnego dla skutecznej realizacji EFU II.

3.4

Komitet aprobuje ogólne podejście strategiczne, zakładające realizację programu na podstawie wytycznych, programów wieloletnich wdrażanych w rozbiciu na programy roczne, oraz przedstawienie przez Komisję dwóch raportów okresowych i jednego raportu końcowego. Podejście to, stosowane już przy realizacji innych programów przez Wspólnotę i Państwa Członkowskie, pokazuje skuteczność metody pozwalającej na właściwy podział odpowiedzialności pomiędzy Wspólnotę a Państwa Członkowskie zgodnie z zasadą pomocniczości rozumianej jako wspólnie dzielona odpowiedzialność. EFU II winien być czymś więcej niż zwykłym instrumentem redystrybucji środków pomiędzy Państwa Członkowskie. Jak stwierdzono w punkcie 3.1., powinien on stanowić kolejny krok w kierunku wspólnej polityki w dziedzinie azylu. Ponieważ nie wszystkie instrumenty prawne proponowane w kontekście wspólnej polityki w dziedzinie azylu zostały przyjęte, EFU II może pomóc Państwom Członkowskim podjąć czekające je decyzje z większą świadomością i lepszym rozeznaniem.

3.4.1

Utworzenie w każdym Państwie Członkowskim organu odpowiedzialnego przyczyni się znacząco do zharmonizowania, uporządkowania i prawidłowej realizacji programów krajowych przy zachowaniu przejrzystości oraz wypracowania koniecznych relacji z ogółem obywateli i społeczeństwem obywatelskim. Komitet podkreśla znaczenie, jakie propozycja nadaje konsultacjom, udziałowi i wspólnej odpowiedzialności zainteresowanych podmiotów już w momencie przygotowywania programów wieloletnich. W płaszczyźnie organizacyjnej należy nadać kluczowe znaczenie udziałowi organizacji społeczeństwa obywatelskiego i władz lokalnych, jeśli chcemy zagwarantować wymagane uwzględnienie doświadczeń nabytych w terenie, zorganizowanie debaty społecznej, osiągnięcie konsensusu i w rezultacie zapewnienie właściwego zarządzania w tej dziedzinie. Komitet podkreślał wielokrotnie ten aspekt w swoich opiniach i jest zadowolony, że znalazł się on w tekście Komisji.

3.4.1.1

Komitet uważa, że jest sprawą zasadniczą zapewnienie organizacjom pozarządowym łatwego dostępu do ośrodków dla uchodźców i ośrodków tranzytowych, aby mogły one udzielać pomocy w momencie ich przybycia. Dobrze byłoby, aby działania te objęto konkretną inicjatywą wspólnotową, co pozwoliłoby rozszerzyć ich zasięg.

3.4.2

Z doświadczeń uzyskanych w poprzednich latach we wszystkich Państwach Członkowskich jasno wynika, że partnerstwo pomiędzy władzami krajowymi i lokalnymi a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego przynosi efekty. Komitet pragnie, aby doświadczenia nabyte w ramach tej współpracy nie zostały utracone wraz z wdrożeniem EFU II, ale by współpracę tę wzbogacono o nowe, lepsze narzędzia.

3.5

EFU II uwzględnia rozmaitość sytuacji występujących w różnych Państwach Członkowskich i utrzymuje główne kryterium podziału środków na podstawie liczebności grup beneficjentów w tych państwach. Komitet zaznacza, że podczas opracowywania wytycznych dla programów długoterminowych zwrócić należy szczególną uwagę na te różnice, a zwłaszcza na stopień dojrzałości polityk Państw Członkowskich w tej dziedzinie.

3.5.1

Znaczące jest, choćby nawet tylko symbolicznie, że nowe Państwa Członkowskie otrzymają przez okres trzech pierwszych lat programu stałą roczną kwotę wyższą od kwoty przeznaczonej dla 15 obecnych Państw Członkowskich. Państwa te mają jeszcze mało doświadczenia w tej dziedzinie, a niektóre spośród nich będą znajdą się na nowej granicy zewnętrznej UE. Jest więc sprawą zasadniczą włączenie ich w dynamikę polityki w dziedzinie azylu prowadzonej przez 15 aktualnych Państw Członkowskich i umożliwienie im wykorzystania odpowiednich instrumentów wspólnotowych. W szczególności trzeba będzie umożliwić im korzystanie z doświadczenia nabytego przez Piętnastkę i zaoferować im ukierunkowaną pomoc, w szczególności nadając priorytet działaniom wspólnotowym mającym na celu podnoszenie potencjału administracyjnego i kierowniczego niezbędnego w sprawach azylu.

3.6

Komitet zwraca ponadto uwagę na konieczność maksymalnego uproszczenia i nadania maksymalnej skuteczności procedurom realizacyjnym finansowania EFU II dla zapobieżenia nieprawidłowościom mogącym powstać z racji ich złożoności lub wskutek ich niezrozumienia. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego zajmujące się uchodźcami i osobami korzystającymi z różnych form ochrony nie powinny być paraliżowane skomplikowanymi procedurami, których wykonanie jest trudne; dotyczy to na równi działań krajowych jak i wspólnotowych. Organizacje pozarządowe powinny co prawda przestrzegać rygorystycznych wymogów przejrzystości, jednak ich funkcjonowanie i wymogi elastyczności są z gruntu odmienne niż w przedsiębiorstwie budowlanym, które wygrywa przetarg publiczny na budowę ośrodka dla uchodźców. Komitet obawia się czy w umowach zawieranych przez organy odpowiedzialne z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego obowiązki i zakres odpowiedzialności będą formułowane w sposób wystarczająco jasny i czy nie będą one skłaniać te organizacje raczej do skupiania się na formalnościach administracyjnych i poświadczaniu wydatków niż na skuteczności działań mających na celu ochronę praw i zaspokajanie potrzeb ostatecznych beneficjentów.

3.6.1

Komitet uważa ponadto, że podwyższenie odsetek od kwot podlegających zwrotowi w razie niewłaściwego wykorzystania powinno być czysto symboliczne, aby Państwa Członkowskie nie starały się chronić swych interesów, narzucając zbyt rygorystyczne procedury przetargów publicznych. Postawa taka byłaby również szkodliwa dla skuteczności działań i udziału organizacji pozarządowych. Komitet przypomina, że w żadnym Państwie Członkowskim polityka w dziedzinie azylu nie jest realizowana wyłącznie przez instytucje publiczne oraz że w niektórych państwach uchodźcy i osoby korzystające z ochrony znajdowałyby się w rozpaczliwej sytuacji, gdyby nie pomoc organizacji pozarządowych. Komitet wnosi w związku z tym o to, by przepisy wykonawcze EFU II były odbiciem tej troski.

3.7

Komitet zachęca Komisję do zwrócenia się do Państw Członkowskich o ustalenie wspólnych zasad gromadzenia danych. Aspekt ilościowy EFU II jest równie ważny, co aspekt jakościowy, gdyż klucz przydziału środków opiera się na danych dotyczących liczebności kategorii osób korzystających ze statusu uchodźcy lub innych form ochrony albo też ubiegających się o nie.

3.8

Odnośnie artykułu 26 ust. 2, Państwa Członkowskie powinny w ramach dokonywanej przez siebie oceny zasięgać opinii organizacji pozarządowych i partnerów społecznych.

4.1

Komitet uważa, że propozycja ustanowienia Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców (EFU II) na lata 2005-2010 jest uzasadniona, że przewiduje ona duży budżet, oraz że jej struktura akcentuje wspólną odpowiedzialność Państw Członkowskich i Wspólnoty. Podkreśla ponadto, że przyjmowanie i integracja uchodźców pozostają filarami zdrowej polityki w dziedzinie azylu.

4.2

Komitet wyraża zadowolenie z faktu, że propozycja zobowiązuje Państwa Członkowskie i organy odpowiedzialne, jaki powinny one utworzyć, do włączenia do współpracy – dla zwiększenia jej skuteczności - wszystkich zainteresowanych podmiotów, a w szczególności organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz władz regionalnych i lokalnych. Pragnie jednak zasygnalizować, że w realizacji EFU II należy nadać priorytet skuteczności działania oraz zagwarantować proste i przejrzyste procedury działania dla podmiotów niepaństwowych.

4.3

Komitet podkreśla konieczność ustalenia wspólnych kryteriów gromadzenia danych dotyczących uchodźców, w szczególności w celu zapewnienia równowagi pomiędzy działaniami prowadzonymi w różnych państwach oraz porównywalności w skali międzynarodowej. Wnioskuje ponadto, aby działania wspólnotowe dotyczyły głównie wspierania i rozwijania potencjału administracyjnego i zarządczego w nowych Państwach Członkowskich.

4.4

Komitet ufa, że decyzja w sprawie propozycji EFU II zostanie szybko podjęta i że towarzyszyć jej będą odpowiednie i przejrzyste zasady realizacji.