EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 18.5.2022

COM(2022) 236 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Kortetermijnmaatregelen op de energiemarkt en verbeteringen op lange termijn in de opzet van de elektriciteitsmarkt – een gedragslijn

1.Inleiding

De voorbije maanden zijn de elektriciteitsprijzen in Europa snel gestegen, tot niveaus die veel hoger zijn dan in de vorige decennia. Deze dynamiek is inherent verbonden met de hoge gasprijs: hierdoor stijgt de prijs van elektriciteit die is geproduceerd in gasgestookte centrales, die vaak nodig zijn om aan de vraag te voldoen. De prijzen begonnen vorige zomer snel te stijgen, toen de wereldeconomie een piek kende nadat de COVID-19-beperkingen waren versoepeld. Vervolgens heeft de Russische invasie in Oekraïne de situatie nog verergerd.

Energie is een essentiële grondstof voor gezinnen en voor de industrie. Dit vraagt om een duidelijke beleidsaanpak. Tegelijkertijd toont de huidige crisis aan hoe belangrijk het is dat we de ambities van de Europese Green Deal waarmaken en onze afhankelijkheid van fossiele brandstoffen, en met name van de invoer van gas, verminderen. Bij alle maatregelen moet de langetermijndoelstelling van klimaatneutraliteit in acht worden genomen en moeten lock-ineffecten worden vermeden.

Hoge prijzen voor gas en elektriciteit kunnen zeer ongunstige maatschappelijke, distributie- en werkgelegenheidseffecten hebben. Kwetsbare gezinnen en gezinnen met een laag inkomen worden bijzonder hard getroffen wanneer de prijs van zowel gas als elektriciteit toeneemt, wat een negatieve invloed heeft op het gezinsbudget.

De toolbox die de Commissie in oktober 2021 heeft voorgesteld, is ontworpen om de meest kwetsbare groepen op gecoördineerde wijze te beschermen en maatregelen voor een koolstofvrij en veerkrachtig energiesysteem op de middellange termijn vast te stellen 1 .

Op 8 maart 2022 is in de mededeling over REPowerEU 2 een reeks maatregelen vastgesteld om de toolbox te versterken teneinde in te spelen op de stijgende energieprijzen. De Commissie heeft alle mogelijke noodmaatregelen om het besmettingseffect van de gasprijzen in de elektriciteitsprijzen te beperken tegen het licht gehouden en een beoordeling uitgevoerd van mogelijke maatregelen om de opzet van de elektriciteitsmarkt te optimaliseren.

De Russische invasie in Oekraïne herinnert ons op grimmige wijze aan de gevolgen van de strategische Europese afhankelijkheid van de invoer van fossiele brandstoffen (gas, olie en steenkool) uit derde landen voor de energiemarkten en de voorzieningszekerheid in de EU. Op basis van de mededelingen van de Commissie zijn de EU-leiders op 10 en 11 maart in Versailles overeengekomen om de Europese afhankelijkheid van de invoer van energie uit Rusland zo spoedig mogelijk te beëindigen. Daarbij verzochten zij de Commissie met een plan te komen om de energievoorzieningszekerheid en de betaalbaarheid van de energieprijzen in het volgende winterseizoen te waarborgen.

Op 23 maart heeft de Commissie de Europese Raad en de andere Europese instellingen een mededeling over opties voor onmiddellijke maatregelen in verband met de hoge energieprijzen toegezonden 3 . Op 24 en 25 maart 2022 heeft de Europese Raad de Commissie opgedragen om dringend in gesprek te gaan met de belanghebbenden uit de energiesector en te bespreken of en hoe de door de Commissie voorgestelde kortetermijnopties zouden bijdragen tot het beperken van de gasprijs en het tegengaan van het besmettingseffect van de gasprijzen op de elektriciteitsmarkten. Ook vroeg de Europese Raad de Commissie om “voorstellen in te dienen om het probleem van buitensporige elektriciteitsprijzen doeltreffend aan te pakken, zonder afbreuk te doen aan de integriteit [en het gelijke speelveld] van de eengemaakte markt, met behoud van de stimulansen voor de groene transitie, waarbij de voorzieningszekerheid gewaarborgd blijft en disproportionele begrotingsuitgaven worden vermeden”.

Met deze mededeling wordt beoogd om:

·aanvullende kortetermijnmaatregelen voor te stellen die verder gaan dan de toolbox en die de EU of de lidstaten in de gas- en elektriciteitssectoren kunnen nemen om het effect van voortdurend hoge energieprijzen op consumenten en ondernemingen aan te pakken;

·mogelijke maatregelen te treffen tegen een eventuele verstoring van de levering van Russisch gas;

·een pad voor het optimaliseren van de werking van de Europese elektriciteitsmarkt uit te stippelen, zodat deze beter bestand is tegen toekomstige prijsvolatiliteit en is aangepast aan het toekomstige koolstofvrije energiesysteem, met een toenemend aandeel hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie.

2.Marktverwachtingen

De gas- en elektriciteitsprijzen hadden in 2021 al recordhoogten bereikt en zijn in de eerste weken van maart 2022, na de Russische invasie van Oekraïne, nog verder gestegen. In het verleden lag de gasprijs steeds onder 30 EUR per MWh, maar recentelijk bedroeg die ongeveer 100 EUR per MWh, met pieken tot meer dan 200 EUR per MWh 4 . Bijgevolg zijn ook de groothandelsprijzen voor elektriciteit aanzienlijk gestegen, omdat de prijs op de energiemarkten in de EU vaak wordt bepaald door gasgestookte elektriciteitscentrales. Zo bedroegen de Duitse energieprijzen, die in het verleden onder 75 EUR per MWh lagen, dit jaar tot nu toe gemiddeld 180 EUR per MWh en bereikten ze op bepaalde momenten zelfs een piek van meer dan 400 EUR per MWh.

De markt verwacht 5 dat de energieprijzen hoog zullen blijven gedurende het resterende deel van 2022 en in mindere mate tot 2024-2025. De verwachting is nu dat de gasprijzen tot het eind van volgende winter rond 100 EUR per MWh zullen blijven schommelen en in de voorzienbare toekomst aanzienlijk boven het langetermijngemiddelde zullen blijven liggen. De elektriciteitsprijzen zullen naar verwachting dezelfde ontwikkeling volgen. In deze voorspelling is de onzekerheid op de markt door de huidige geopolitieke spanningen en de oorlog in Oekraïne meegenomen. Een verdere verstoring van de levering van Russisch gas aan de EU in de komende weken of maanden kan leiden tot opnieuw hogere gasprijzen.

Op korte termijn zal de beëindiging van de afhankelijkheid van de invoer van Russisch aardgas leiden tot aanpassingen van de voorwaarden van vraag en aanbod en tot prijsvolatiliteit. De prijsniveaus zullen hoog blijven, waarbij de diversificatie voor opwaartse druk zal zorgen. Tegelijkertijd zullen de versnelde ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen en betekenisvolle maatregelen voor energiebesparing/vraagrespons, zoals voorgesteld in het REPowerEU-plan, helpen om deze effecten af te zwakken en bijdragen tot lagere elektriciteitsprijzen op middellange termijn.

 Bron: day-ahead- en forwardcontracten TTF-prijzen – S&P Global Platts

3.Interventiemaatregelen op korte termijn

Overeenkomstig het mandaat van de Europese Raad van maart 6  heeft de Commissie gerichte outreachactiviteiten ontplooid en de opvattingen van een brede waaier van belanghebbenden over mogelijke kortetermijninterventies verzameld.

Met name heeft de Commissie op 26 april een doelgerichte raadpleging van belanghebbenden gehouden, waaraan werd deelgenomen door marktspelers, niet-gouvernementele organisaties, netwerkbeheerders, het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) en nationale regelgevende instanties, denktanks en academici (zie bijlage voor details). Uit de raadpleging is gebleken dat er op belangrijke punten grote eensgezindheid bestaat.

Ten eerste was er steun voor de invoering van tijdelijke maatregelen op korte termijn om onverwachte gevolgen voor de voorzieningszekerheid, het koolstofvrij maken en de integriteit van de Europese energiemarkt te vermijden. Belanghebbenden waren duidelijk voorstander van een zo ruim mogelijk gebruik van de toolbox, met speciale nadruk op maatregelen die rechtstreeks gericht zijn op gezinnen en bedrijven.

Ten tweede zijn in het kader van de outreach naar belanghebbenden zorgen geuit over het risico van significante verstoringen ten gevolge van interventies die rechtstreeks afbreuk doen aan de werking van groothandelsmarkten. Belanghebbenden in de energiesector zijn van mening dat de huidige prijsvorming zorgt voor een efficiënt gebruik van grondstoffen, te beginnen met de goedkoopste en minst vervuilende productie, die belangrijker wordt naarmate grondstoffen schaarser worden.

Belanghebbenden vrezen ook dat interventies in de prijsvorming de vraag naar gas in de EU zullen doen toenemen, wat de energietransitie en de doelstellingen van de Europese Green Deal zou ondermijnen en de voorzieningszekerheid van de EU in gevaar zou brengen. Prijsinterventies op korte termijn zouden marktdeelnemers ertoe kunnen aanzetten om zich niet meer in te dekken tegen het risico op hoge prijzen in de toekomst.

De Europese energiemarkten zijn in hoge mate geïntegreerd. De lidstaten vertrouwen op deze goed werkende en onderling verbonden markten om hun voorzieningszekerheid te waarborgen en de algemene kosten van het systeem te verminderen. Volgens een raming van het ACER bedraagt de gemiddelde jaarlijkse winst van de geïntegreerde elektriciteitsmarkt voor Europese consumenten ongeveer 34 miljard EUR 7 . Deze socialewelzijnsbaten zijn met name belangrijk in tijden van crisis, aangezien zij aanzienlijke besparingen voor consumenten met zich meebrengen. Volgens het ACER werd meer dan een derde van de totale voordelen van de grensoverschrijdende elektriciteitshandel in Europa in 2021 behaald in het laatste kwartaal van 2021, toen de elektriciteitsprijzen op hun hoogst waren. 

Belanghebbenden benadrukten dat bij interventies op energiemarkten de kern van de interne markt, te weten de efficiënte allocatie van hulpbronnen en voorzieningszekerheid door handel en solidariteit, behouden moet blijven. Als er ondanks de aanzienlijke nadelen en zonder rekening te houden met het huidige rechtskader prijsgerelateerde marktinterventies op de groothandelsmarkt zouden worden overwogen, zouden zij de voorkeur geven aan interventies op gasmarkten in plaats van op elektriciteitsmarkten. Belanghebbenden wezen erop dat wanneer dergelijke interventies zouden worden overwogen, de mogelijke gevolgen ervan voor de gaslevering aan de EU zouden moeten worden beoordeeld, gezien de mondiale aard van de markt, met name de lng-markten, en dat er duidelijke tijdsbeperkingen zouden moeten worden vastgesteld om deze interventies aan te merken als tijdelijke maatregelen. In zijn eindverslag 8 , dat op 29 april 2022 is gepubliceerd, kijkt het ACER ook naar diverse uitzonderlijke maatregelen die worden overwogen in de context van de huidige noodsituatie en naar mogelijke structurele maatregelen om elektriciteitsverbruikers te beschermen tegen mogelijke langere perioden van hoge energieprijzen in de toekomst, en waarschuwt het tegen de verstorende effecten van rechtstreekse interventies op de groothandelsmarkt in de huidige crisiscontext.

De elektriciteits- en gassectoren van de lidstaten verschillen aanzienlijk van elkaar, afhankelijk van de economische situatie, de energiemarkt en kostenstructuur, de productiemix en de mate van interconnectie alsook de geografische ligging, die nog meer aan betekenis heeft gewonnen door de Russische oorlog in Oekraïne. De meest geschikte strategieën om in te spelen op een crisis variëren dan ook sterk van de ene lidstaat tot de andere en moeten rekening houden met de verschillende nationale en lokale situaties.

De Commissie verzoekt de lidstaten om door te gaan met de uitvoering van de maatregelen van de toolbox, aangezien die de eerste en meest fundamentele actie- en steunlijn vormen om de crisis aan te pakken op het niveau van de consumenten die al hard door zijn getroffen. Overeenkomstig de maatregelen in de toolbox kunnen de lidstaten, voor zover zij dit nog niet hebben gedaan, voorzien in in de tijd beperkte compenserende maatregelen en rechtstreekse steun aan eindgebruikers, met inbegrip van risicogroepen, die te kampen hebben met energiearmoede. Ook een verminderde vraag naar elektriciteit zou een duidelijke prijsdaling met zich meebrengen. De lidstaten moeten een verminderde vraag naar elektriciteit stimuleren, overeenkomstig de acties die zijn voorgesteld in het EU-plan “Energie besparen” 9 . Stroomafnameovereenkomsten op lange termijn kunnen ook instrumenteel zijn om te zorgen voor stabiele prijzen voor bepaalde categorieën van consumenten.

Naast de maatregelen van de toolbox, die van toepassing blijven, doet de Commissie hieronder voorstellen voor aanvullende kortetermijninterventies op de gas- en elektriciteitsmarkt. Al deze aanvullende tijdelijke maatregelen kunnen worden verlengd om ook het volgende verwarmingsseizoen te bestrijken.

a)Interventies op de gasmarkt om de oorzaak van de crisis aan te pakken

De hoge gasprijzen door de toegenomen vraag na COVID-19 en de onzekerheid die is gecreëerd door de Russische invasie in Oekraïne zijn de onderliggende oorzaken van de huidige crisis. Gezien de belangrijke rol die gas nog steeds speelt in de elektriciteitsproductie, zullen maatregelen om de hoge gasprijzen aan te pakken helpen om de fall-out op elektriciteitsmarkten en de sociale gevolgen en werkgelegenheidseffecten ervan te beperken. Verhoogde elektriciteitsleveringen van zowel binnen als buiten de EU zullen in dat verband een aanzienlijk effect hebben.

De Commissie en de lidstaten hebben recentelijk het EU-energieplatform opgericht, dat zal helpen om de energievoorziening tegen eerlijke prijzen veilig te stellen en de afhankelijkheid van de EU van Russisch gas te verminderen en uiteindelijk te beëindigen. Het platform zal de vraag naar gas in de EU op vrijwillige basis samenbrengen om betrouwbare leveringen vanuit de mondiale markten aan te trekken en prijseffecten te beperken. Ook zal het een belangrijke rol spelen bij het voorzien in een passend niveau van gasopslag. Tegelijkertijd moet het platform voorkomen dat lidstaten met elkaar gaan concurreren om dezelfde leveringen door ervoor te zorgen dat derde landen dezelfde voorwaarden stellen aan de verschillende lidstaten.

Om het effect van hoge prijzen voor consumenten aan te pakken, kunnen de lidstaten in de huidige omstandigheden de regulering van de detailhandelsprijs voor aardgas uitbreiden. Dit is met name relevant wanneer gas een bijzondere rol speelt bij verwarming en als industriële grondstof 10 . De volumes die onder dergelijke tarieven vallen, moeten worden beperkt zodat het volume van het eerdere gasverbruik van de betrokken consumenten niet wordt overschreden.

Liquiditeitsnoodsteunmaatregelen bieden hulp aan grondstoffenhandelaren en energiebedrijven die momenteel worden geconfronteerd met hoge margin calls op hun derivatenportefeuille als gevolg van een aanzienlijke marktvolatiliteit. Als deze interventies staatssteun inhouden, moeten zij worden uitgevoerd met volledige naleving van de respectieve bepalingen. De interventies moeten beperkt, evenredig en transparant zijn en moeten doelgericht zijn om buitensporige verstoringen te vermijden. Daarbij kunnen de lidstaten gebruikmaken van het tijdelijk crisiskader voor staatssteun. Tot slot mogen deze maatregelen de aan Rusland opgelegde sancties niet ondermijnen.

De Europese gasuitwisselingen (zoals TTF) waren afgelopen tijd vaak extreem volatiel tijdens de daghandel. Om verstorende effecten op de prijsvorming als gevolg van mogelijk speculatieve motieven tegen te gaan, kunnen de limieten die in de interne handelsregels op deze kortetermijnvolatiliteit worden toegepast, worden herzien.

b)Voorbereiden op een volledige verstoring van de levering van Russisch gas

Terwijl de eerdere interventies zijn gekalibreerd om een toestand van voortdurend hoge prijzen te adresseren, kan een ander pakket maatregelen nodig zijn bij een plotse grootschalige of zelfs volledige verstoring van de levering van Russisch gas.

Om een schok in de voorzieningszekerheid op te vangen, beschikt de EU over instrumenten, zoals de nationale solidariteitsmechanismen en de noodplannen die zijn opgesteld in het kader van de verordening voorzieningszekerheid, met zowel nationale als regionale maatregelen, versterkte regionale samenwerking op het gebied van voorzieningszekerheid en de regelmatige uitwisselingen tussen de lidstaten en de Commissie in de Groep coördinatie gas. Ook solidariteitsovereenkomsten en het solidariteitsmechanisme van de verordening maken deel uit van de bestaande voorzieningszekerheidsregels.

Deze solidariteitsmechanismen zijn evenwel bedoeld om te worden geactiveerd bij een noodtoestand in de nationale voorzieningszekerheid. Bij verdere verstoringen van de gaslevering die meerdere lidstaten tegelijkertijd treffen, kunnen aanvullende maatregelen nodig zijn. De bestaande instrumenten kunnen nuttig worden aangevuld met een gecoördineerde aanpak voor het identificeren van essentiële verbruikers die nog niet zijn beschermd in het bestaande rechtskader en in het kader van de bestaande noodplannen. De Commissie stelt voor om in dit verband gezamenlijke beginselen te ontwikkelen om voorbereid te zijn op een mogelijk bredere verstoring waarbij de gasmarkten vraag en aanbod niet langer optimaal op elkaar kunnen afstemmen en niet aan een deel van de vitale vraag kunnen voldoen 11 . Dit kan een vermindering van de gasvraag noodzakelijk maken, ook in lidstaten die minder direct worden geraakt, om ervoor te zorgen dat leveringen aan essentiële functies of sectoren in lidstaten die op meer directe wijze worden getroffen, kunnen blijven plaatsvinden. Beoordeeld moet worden in hoeverre er wetswijzigingen nodig zijn om te zorgen voor een geharmoniseerde aanpak. In dit verband verzoekt de Commissie de lidstaten om vaart te zetten achter de vaststelling van maatregelen om voorbereid te zijn op een mogelijke verstoring van de levering van Russisch gas. 

Een dergelijke interventie kan leiden tot de parallelle vaststelling van een administratieve prijs voor gas, zoals een maximale gereguleerde prijs voor aardgas dat wordt geleverd aan Europese consumenten en ondernemingen (EU-prijsplafond) om de periode van een door de EU verklaarde noodtoestand 12 te dekken. Een dergelijke prijsinterventie zou beperkt blijven tot de duur van de EU-brede noodsituatie. Eén mogelijkheid zou zijn om de prijsvorming tijdens dit verstoringsscenario te beperken door de prijs op Europese gasuitwisselingen te plafonneren, maar een dergelijk prijsplafond kan over het algemeen op andere manieren en op verschillende niveaus van de gaswaardeketen worden ingevoerd.

Een dergelijk EU-prijsplafond in een scenario van grote verstoring zou het voordeel hebben dat de beschadigende prijseffecten van de verstoring voor consumenten, ondernemingen en essentiële dienstverleners worden beperkt tot vooraf vastgestelde niveaus. De invoering van een dergelijk prijsplafond zou de mogelijkheid van de EU om pijplijn- en lng-leveringen van alternatieve leveranciers aan te trekken evenwel niet mogen aantasten. Die leveringen zijn in een dergelijk scenario immers van vitaal belang, aangezien elke vermindering of beperking van alternatieve voorzieningskanalen in een noodsituatie zou leiden tot grotere tekorten. Een dergelijk plafond zou ook automatisch mogelijke prijsgestuurde verminderingen van de vraag naar gas beperken en dus negatieve gevolgen hebben voor het evenwicht tussen vraag en aanbod. Als een dergelijke interventie wordt gecompenseerd, zou de financiering ervan aanzienlijke bedragen vereisen, tenzij de interventie gepaard gaat met significante beperkende maatregelen. 

c)Interventies op de elektriciteitsmarkt

Terwijl de eerder beschreven maatregelen ingrijpen in de gasmarkt, als onderliggende oorzaak van het probleem van de hoge prijzen, kunnen er ook aanvullende maatregelen worden genomen met betrekking tot de groothandelsmarkt voor elektriciteit, rekening houdend met nationale en lokale contexten:

·In de eerste plaats is de Commissie, overeenkomstig de mededeling “Voorzieningszekerheid en betaalbare energieprijzen: opties voor onmiddellijke maatregelen en voorbereiding op de volgende winter”, van mening dat belastings- of regelgevingsmaatregelen die gericht zijn op het wegwerken van inframarginale meeropbrengsten voor bepaalde basislastproducenten die door de huidige crisissituatie worden veroorzaakt, gerechtvaardigd kunnen zijn. Inkomsten kunnen helpen bij het financieren van doelgerichte en tijdelijke maatregelen ter ondersteuning van kwetsbare gezinnen, met name de gezinnen die een risico lopen op energiearmoede, en ondernemingen. Deze maatregelen mogen niet discriminerend zijn en moeten worden opgesteld overeenkomstig de richtsnoeren in bijlage 2 bij de mededeling REPowerEU. In het licht van het vooruitzicht voor elektriciteitsprijzen voor de komende maanden en de behoefte om steunmaatregelen voor consumenten gedurende langere tijd aan te houden, is de Commissie echter van mening dat die maatregelen mogen worden verlengd na 30 juni 2022 zodat zij ook tijdens het volgende verwarmingsseizoen gelden.

·In de tweede plaats is, bovenop de reeds in bijlage 1 bij de mededeling REPowerEU beschreven maatregelen, die van toepassing blijven, een tijdelijke uitbreiding van de gereguleerde detailhandelsprijzen, zodat ook kleine en middelgrote ondernemingen daaronder vallen, aanvaardbaar. Een dergelijke uitbreiding zou beperkt moeten blijven wat de gedekte hoeveelheden betreft, zodat zij geen stimulans vormt om meer te gaan verbruiken.  

·In de derde plaats overwegen sommige lidstaten tijdelijke nationale maatregelen om de kostprijs van gas dat wordt gebruikt voor de opwekking van elektriciteit, te subsidiëren (bv. door de invoering van een referentieprijs voor gas dat wordt gebruikt voor elektriciteitsproductie) met als doel de prijzen op de elektriciteitsmarkt te verlagen. Dergelijke maatregelen moeten zodanig worden ontworpen dat zij verenigbaar zijn met de EU-verdragen, met name met betrekking tot de afwezigheid van beperkingen voor grensoverschrijdende uitvoer, sectorale wetgeving en de staatssteunregels, en moeten worden aangemeld bij de Commissie voor goedkeuring. De Commissie stelt vast dat zulke maatregelen, afhankelijk van hun ontwerp, aanzienlijke kosten met zich mee kunnen brengen. Deze maatregelen moeten strikt beperkt zijn in de tijd en moeten zijn toegesneden op regio’s met een zeer beperkte interconnectiecapaciteit waar gas een grote rol in de prijszetting speelt en consumenten in sterke mate zijn blootgesteld aan groothandelselektriciteitsprijzen. De maatregelen moeten ook vermijden dat marktdeelnemers die hun elektriciteit hebben veiliggesteld met forwardcontracten, worden gestraft. De lidstaten die besluiten om dergelijke maatregelen in te voeren, wordt onder meer gevraagd om getroffen buurlanden en belanghebbenden te raadplegen en het bijkomende gasverbruik en de toegenomen CO2-emissies die uit de interventie voortvloeien, te bepalen en te monitoren.

·Tot slot kunnen de toegenomen handelsstromen tussen biedzones die zijn toe te schrijven aan crisisgerelateerde prijsverschillen tussen die zones leiden tot een aanzienlijke toename van zogenaamde congestieopbrengsten, die met voorrang moeten worden gebruikt om de netwerkcapaciteit te waarborgen. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen mogen deze opbrengen bij wijze van uitzondering worden gebruikt voor de financiering van noodmaatregelen ten behoeve van consumenten, en met name kwetsbare gezinnen, gezinnen die het risico op energiearmoede lopen en ondernemingen, onder toezicht van regelgevende instanties.

Om daarnaast het gebruik van vraagsturing zoveel mogelijk te versnellen, dringt de Commissie aan op de daadwerkelijke en snelle uitvoering van de elektriciteitsrichtlijn, met name de bepalingen die actieve consumenten en vraagsturing ondersteunen. De Commissie is al besprekingen met de lidstaten begonnen om de uitdagingen van dit uitvoeringsproces aan te pakken.

4.Een toekomstbestendige opzet van de elektriciteitsmarkt

a.Conclusies van de Europese Raad en ACER-verslag

De Europese Raad heeft de Commissie verzocht om eventueel noodzakelijke initiatieven betreffende de opzet van de elektriciteitsmarkt voor te leggen, rekening houdend met het definitieve ACER-verslag 13 , dat op 29 april 2022 is gepubliceerd.

In het ACER-verslag wordt geconcludeerd dat de fundamenten van de opzet van de Europese elektriciteitsmarkt aanzienlijke voordelen voor Europese consumenten met zich meebrengen en worden de lidstaten opgeroepen om nog niet ingevoerde marktvoorschriften en -regels snel te implementeren. Tegelijkertijd beschrijft het verslag verschillende manieren waarop het huidige marktontwerp kan worden aangevuld en verbeterd om het toekomstbestendig en geschikt voor een volledig koolstofvrije elektriciteitsmix te maken.

Het ACER heeft een reeks toekomstige uitdagingen geïdentificeerd, in het bijzonder de noodzaak om investeringen in hernieuwbare energieproductie te versnellen, om te zorgen voor de vraagsturing van koolstofarme elektriciteit wanneer er geen variabele hernieuwbare productie beschikbaar is, om de toenemende prijsvolatiliteit aan te pakken en om de flexibiliteit van het elektriciteitssysteem te vergroten.

Als reactie op deze uitdagingen stelt het ACER diverse opties voor. Ten eerste zouden concurrerende langetermijnmarkten helpen bij het “verzekeren” tegen risico’s. De meeste van die markten worden momenteel evenwel gekenmerkt door een lage liquiditeit (weinig aanbiedingen om te kopen of te verkopen) en het aanbod is beperkt (maximaal twee tot drie jaar vooruit op sommige markten, behalve bij aankoopovereenkomsten voor hernieuwbare energie). Ten tweede kunnen andere instrumenten bijdragen tot het veiligstellen van de noodzakelijke investeringen, zoals steunregelingen voor hernieuwbare energiebronnen of andere flexibele hulpbronnen, waaronder vraagsturing en opslag. Commerciële aankoopovereenkomsten voor energie zouden kunnen worden gestimuleerd en vergemakkelijkt door ze open te stellen voor kleinere spelers die geen verticaal geïntegreerde ondernemingen zijn, waardoor grensoverschrijdende contracten kunnen worden afgesloten en staatssteunregelingen kunnen worden opgesteld, overeenkomstig de staatssteunregels waar van toepassing, voor financiële waarborgen 14 om tegenpartijrisico’s af te dekken 15 . Dergelijke overheidssteun en commerciële instrumenten kunnen worden gecombineerd. Ten derde zou een uitgebreidere coördinatie met betrekking tot investeringsbesluiten, ook over de grenzen heen tussen lidstaten, de EU ondersteunen bij het behalen van haar streefcijfers. Het verdiepen van marktintegratie (over alle elektriciteitsmarkten) is een “no regret”-optie om de coördinatie op EU-niveau verder te versterken en meer voordelen te behalen.

b.Mogelijke markthervormingen

Op basis van de conclusies van het ACER-verslag en de uitwisselingen van het ACER met belanghebbenden heeft de Commissie een aantal kwesties geïdentificeerd die verder moeten worden geanalyseerd om te bepalen of er wetgevingstappen nodig zijn, of begeleiding van lidstaten, om de werking van de opzet van de elektriciteitsmarkt te optimaliseren. Die kwesties hebben betrekking op vragen als:

·Hoe kunnen eindconsumenten worden beschermd en hoe kan elektriciteit betaalbaar worden gehouden op korte en lange termijn?

·Hoe kunnen de elektriciteitsmarkt en het elektriciteitssysteem veerkrachtig worden gemaakt, zodat zij met name berekend zijn op grote hoeveelheden variabele hernieuwbare energiebronnen en een meer decentrale productiestructuur? en

·Hoe kan de verwezenlijking van de Europese Green Deal worden ondersteund?

De volgende punten zouden in dat proces aan de orde komen.

Elektriciteit als basisrecht voor kwetsbare consumenten

In het EU-recht 16 wordt erkend dat voldoende verwarming en koeling en verlichting en energie voor de aandrijving van apparaten essentiële diensten zijn. In de Europese pijler van sociale rechten 17 valt energie onder de essentiële diensten waartoe iedereen toegang moet hebben. Nu de energieprijzen ongekend hoog zijn, zal het aantal burgers dat met energiearmoede wordt geconfronteerd waarschijnlijk toenemen, maar ook wie niet als energiearm kan worden aangemerkt kan zijn of haar levensstandaard zien dalen.  

Zoals aangekondigd in haar mededeling over energieprijzen van oktober, heeft de Commissie de Coördinatiegroep kwetsbare consumenten en energiearmen opgericht, waarin de lidstaten al beste praktijken hebben uitgewisseld over hoe zij consumenten in de huidige omstandigheden kunnen ondersteunen en beschermen. De opzet van de elektriciteitsmarkt zou manieren kunnen omvatten om ervoor te zorgen dat alle burgers toegang hebben tot de energie die zij nodig hebben en dat bepaalde consumenten toegang hebben tot een minimale hoeveelheid elektriciteit tegen een redelijke prijs, ongeacht de situatie op de elektriciteitsmarkten.

Consumenten beschermen tegen hoge prijzen en buitensporige volatiliteit

Een manier om het risico op toekomstige stijgingen van de energieprijzen tegen te gaan, is zich daartegen indekken. De eenvoudigste manier om zich in te dekken is door een leveringsovereenkomst tegen een vaste prijs af te sluiten. In de hele EU zijn er gevestigde markten waar elektriciteit kan worden verhandeld voor forwardlevering. Sommige van die markten zijn evenwel onvoldoende liquide, namelijk voor langer lopende contracten, zodat regelgevingsinterventies vereist kunnen zijn om de liquiditeit op forward-energiemarkten te verbeteren.

De huidige crisis heeft aangetoond welke voordelen marktgebaseerde instrumenten hebben om consumenten te beschermen tegen prijsrisico’s. Deze instrumenten omvatten meestal een contractuele belofte door een producent om elektriciteit tegen vooraf vastgestelde voorwaarden beschikbaar te stellen aan bepaalde categorieën consumenten zodra de normale marktprijs een bepaald niveau bereikt. Zo voorzien zij in een contractuele verzekering tegen prijsrisico’s. Zoals dat bij alle verzekeringen het geval is, heeft de vermindering van het prijsrisico in dergelijke constructies uiteraard een prijs. Sommige lidstaten hebben al gebruikgemaakt van zulke contracten als onderdeel van de capaciteitsmechanismen die zij gebruiken om te zorgen voor de voorzieningszekerheid van elektriciteit. In deze context zijn de contracten ook wel betrouwbaarheidsopties genoemd. Academici hebben onlangs alternatieve contracten gesuggereerd, de zogenaamde betaalbaarheidsopties, die bedoeld zijn om consumenten niet zozeer te beschermen tegen prijspieken op korte termijn, maar eerder tegen aanhoudend hoge prijzen.

Na de snelle stijging van de groothandelsprijzen voor energie zijn sommige leveranciers failliet gegaan, waardoor zij hun voorzieningsverplichtingen niet konden nakomen. Dat betekende dat consumenten op korte termijn een nieuwe leverancier moesten kiezen en vaak niet konden onderhandelen over voorwaarden die minder gunstig waren. Vereisten voor leveranciers om een deel van hun voorzieningsverplichtingen in te dekken om ervoor te zorgen dat leveranciers voldoende robuust zijn om toekomstige crises het hoofd te bieden, zouden passend kunnen zijn om te waarborgen dat consumenten op hun leveranciers kunnen vertrouwen en niet méér voor de elektriciteitsvoorziening betalen dan oorspronkelijk was afgesproken. Leveranciers zouden er ook toe kunnen worden verplicht om in hun portefeuille vasteprijsaanbiedingen op te nemen, vergelijkbaar met bestaande vereisten om dynamische contracten aan consumenten aan te bieden.

Zorgen voor investeringen in vaste en koolstofarme capaciteit

Om te zorgen voor voorzieningszekerheid op lange termijn en om investeerders zekerheid te bieden, moet voorts worden beoordeeld of capaciteitsmechanismen een langetermijnfunctie van het elektriciteitssysteem moeten worden en wat dit zou betekenen voor de integratie ervan in de elektriciteitsmarkt. Deze mechanismen zouden zodanig moeten zijn ontworpen dat zij zorgen voor investeringen in vaste hernieuwbare en koolstofarme capaciteit die verenigbaar zijn met de klimaatdoelstellingsplan van de EU. Dergelijke capaciteitsmechanismen zouden ook een aantal van de hierboven genoemde contractuele betaalbaarheidsmechanismen kunnen omvatten.

De crisis heeft ook aangetoond dat wanneer de productie door de overheid wordt gesteund, zoals vaak het geval is bij hernieuwbare energiebronnen, de steun aldus moet zijn ontworpen dat investeringen worden gewaarborgd en tegelijkertijd buitensporige winsten voor investeerders worden vermeden in perioden waarin de marktprijzen hoog zijn. Om dit doel te bereiken heeft een aantal lidstaten “contracts for differences” (CfD’s) in twee richtingen gebruikt, waarbij de exploitant een opslag krijgt wanneer de marktprijzen laag zijn en deze teruggeeft wanneer de prijzen hoog zijn. Goed opgestelde CfD’s kunnen ertoe bijdragen dat de prijsvorming minder afhankelijk is van de kostprijs van aardgas en kunnen nuttig zijn om dit model te gebruiken als standaard voor nieuwe investeringen in hernieuwbare energiebronnen en andere overheidsinvesteringen in energieopwekking (zoals nucleaire productie).

Vraagsturing en flexibiliteit uitbreiden om piekprijzen te verlagen

Dankzij hulpbronnen of infrastructuur die meer flexibiliteit bieden, met inbegrip van vraagsturing en opslag, kunnen consumenten inspelen op prijzen door meer te verbruiken wanneer er een overschot aan elektriciteit wordt geproduceerd en minder wanneer de productie lager is. Dit zorgt ervoor dat de totale kosten dalen, dat consumenten hun kosten kunnen beheren en dat grote hoeveelheden variabele hernieuwbare energie daadwerkelijk kunnen worden geïntegreerd. Investeringen in dergelijke flexibele technologieën, waaronder de uitrol van slimme netten overeenkomstig de elektriciteitsrichtlijn, zouden kunnen worden gefinancierd uit EU-fondsen en kunnen de behoefte aan meer traditionele capaciteitsmechanismen, in het kader waarvan vaak gasgestookte of andere fossiele productie wordt gefinancierd, verminderen.

Het actieplan “Digitalisering van energie” dat naar verwachting in september zal worden vastgesteld, zal maatregelen bevatten om gegevensuitwisseling en interoperabiliteit te vergroten en om de ontwikkeling van digitale instrumenten voor consumenten te ondersteunen. Dit zal het voor consumenten gemakkelijker maken om hun flexibiliteit te gelde te maken, bijvoorbeeld door te reageren op prijssignalen of hun verbruik af te stemmen op hun thuisproductie (uit bijvoorbeeld zonnepanelen op hun dak). De Commissie stelt ook voor om de ontwikkeling en vaststelling van een nieuwe netwerkcode voor vraagsturing te versnellen.

Daarnaast is het belangrijk om met het oog op een versterking van de positie van consumenten collectieve en individuele zelfverbruikregelingen te stimuleren, zoals is benadrukt in de EU-strategie voor zonne-energie 18 , teneinde de productie van zonne-energie in de EU in de komende jaren te vergroten.

Elektriciteits- en gasinfrastructuur

Investeringen in elektriciteitsinfrastructuur zijn cruciaal voor de werking van de interne markt. Grensoverschrijdende capaciteit moet worden vergroot in regio’s waar dat nodig is om de vrije uitwisseling van elektriciteit tussen lidstaten mogelijk te maken.

Innovatie in elektriciteits- en gasinfrastructuur lijkt in het nationale regelgevingskader van veel lidstaten niet uitdrukkelijk te worden gestimuleerd of erkend. Dit is vooral een probleem wanneer de baten van innovatieve benaderingen onzeker zijn. Bovendien lijken de nationale regelgevingskaders van veel lidstaten een obstakel te vormen voor innovatie in de elektriciteits- en gasinfrastructuur. Zo beschikken zij soms niet over specifieke bepalingen met betrekking tot innovatie of zijn ze zodanig ontworpen dat ze eerder leiden tot oplossingen op basis van kapitaaluitgaven in plaats van exploitatiekosten, of ontmoedigen zij transmissiesysteembeheerders om te investeren door gepercipieerde hoge projectrisico’s en strenge sancties wanneer deadlines niet worden gehaald. De lidstaten moeten dergelijke hindernissen voor innovatie wegnemen en in plaats daarvan innovatiegerichte regelgevingskaders ontwikkelen en tegelijk het ontstaan van gestrande activa op basis van fossiele brandstoffen voorkomen.

Kosten en uitzonderlijke winsten verminderen door locatiespecifieke prijsstelling

Een andere kwestie die het ACER heeft vastgesteld, is de behoefte aan meer aandacht voor locatiespecifieke signalen in de opzet van de Europese markt. Dit houdt in dat er op verschillende plaatsen verschillende marktprijzen worden gecreëerd om het lokale evenwicht tussen vraag en aanbod en de beschikbaarheid van transmissie te weerspiegelen. In een onderzoek in 2019 werden kostenbesparingen van 4 % vastgesteld door de invoering van locatiespecifieke prijsstelling in Europa 19 . Hoe meer hernieuwbare energiebronnen deel uitmaken van de energiemix, hoe groter deze voordelen naar verwachting zullen worden. Een onderzoek uit 2020 voorspelt dat de systeemkosten tegen 2040 zonder locatiespecifieke prijsstelling 10 % hoger zullen liggen 20 . De mogelijke gevolgen van mechanismen om locatiespecifieke prijssignalen te versterken zal verder worden geanalyseerd.

Markttoezicht en transparantie

Verordening 1227/2011 betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie 21 (de zogeheten Remit) is meer dan tien jaar geleden opgesteld om ervoor te zorgen dat consumenten en andere marktdeelnemers vertrouwen kunnen hebben in de integriteit van elektriciteits- en gasmarkten, dat prijzen een eerlijke en competitieve wisselwerking tussen vraag en aanbod weerspiegelen en dat er geen winst kan worden behaald door marktmisbruik.

Hoewel er geen bewijzen van marktmisbruik als oorzaak van de huidige crisis zijn, is een up-to-date en robuust kader in perioden van hoge prijzen en marktvolatiliteit van groot belang voor de bescherming tegen dergelijk misbruik. Het Remit-kader zou kunnen worden geëvalueerd om het toepassingsgebied te onderzoeken teneinde de risico’s van marktmisbruik doeltreffender te verminderen door middel van verbeterde markttransparantie, het verzamelen van marktgegevens van betere kwaliteit en een betere handhaving op EU-niveau.

5.Conclusie

De Commissie verzoekt de Europese Raad om steun te geven aan de in deze mededeling voorgestelde kortetermijnregelingen om de hoge gasprijzen aan te pakken. Zij verzoekt de lidstaten ook om, overeenkomstig [verwijzing naar inleidende mededeling], de invoering van paraatheidsmaatregelen in verband met een mogelijke verstoring van de levering van Russisch gas te versnellen. 

De Commissie kijkt verder dan de korte termijn en is van mening dat op basis van het ACER-verslag en de outreach naar belanghebbenden, de huidige opzet van de elektriciteitsmarkt zorgt voor een efficiënte, goed geïntegreerde markt die Europa in staat stelt te profiteren van alle economische voordelen van een eengemaakte energiemarkt, de voorzieningszekerheid waarborgt en het decarbonisatieproces ondersteunt. De Commissie verzoekt de lidstaten om de elektriciteitsmarktwetgeving volledig ten uitvoer te leggen, en met name om ervoor te zorgen dat tarieven zijn gebaseerd op de kosten en dat obstakels voor het gebruik van flexibele bronnen worden weggenomen, wat de integratie van variabele hernieuwbare elektriciteit en de uitbreiding van de flexibiliteit van het net mogelijk zal maken om op die manier de integratie van het energiesysteem te vergemakkelijken. De Commissie wijst erop dat het REPowerEU-plan snel moet worden uitgevoerd om de uitfasering van Russisch gas te versnellen en te investeren in een veerkrachtig energiesysteem. De Commissie zal de lidstaten blijven ondersteunen bij de voorbereiding en uitvoering van hervormingen en investeringen om een einde te maken aan de afhankelijkheid van de invoer van fossiele brandstoffen uit Rusland, onder meer via het instrument voor technische ondersteuning.

Er zijn evenwel gebieden waar de opzet van de Europese elektriciteitsmarkt moet worden aangepast om rekening te houden met het toekomstige energielandschap en de toekomstige productiemix, nieuwe opkomende technologieën, geopolitieke ontwikkelingen en de lessen die uit de huidige crisis worden getrokken. Die aanpassingen moeten ertoe bijdragen dat de werking van de opzet van de elektriciteitsmarkt wordt geoptimaliseerd, dat de markt beter geschikt wordt gemaakt om de elektriciteitssector op kosteneffectieve wijze koolstofvrij te maken, dat consumenten betaalbare prijzen betalen en dat de markt beter bestand is tegen prijsvolatiliteit. In deze mededeling wordt vastgesteld voor welke kwesties deze aanpassingen gerechtvaardigd lijken. Op basis van dit voorbereidende werk zal de Commissie een effectbeoordelingsproces opstarten en samenwerken met de lidstaten en een reeks verschillende belanghebbenden en nationale regelgevende instanties om de opzet van de elektriciteitsmarkt en waar nodig het rechtskader ervan aan te passen. 

Bijlage: gedetailleerd overzicht van input door belanghebbenden

(1)

     COM(2021) 660 final.

(2)

COM(2022) 108 final.

(3)

COM/2022/138 final.

(4)

De marktprijs van elektriciteit wordt bepaald op basis van de marginale productie-eenheid.

(5)

  Analyse van TTF-termijncurve van 29/04/2022, bron: S&P Global Platts.

(6)

Tijdens de vergadering van 24 en 25 maart 2022 heeft de Europese Raad de Commissie opgedragen om dringend in gesprek te gaan met de belanghebbenden uit de energiesector en te bespreken of en hoe de door de Commissie voorgestelde kortermijnopties zouden bijdragen tot het beperken van de gasprijs en het tegengaan van het besmettingseffect van de gasprijzen op de elektriciteitsmarkten, rekening houdend met de nationale omstandigheden. Zie de conclusies van de Europese Raad: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?DocumentNumber=1%2F22&SubjectMatters=CONCL  

(7)

ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale electricity market design (Eindbeoordeling van het ACER van de opzet van de groothandelsmarkt voor elektriciteit in de EU), april 2022, blz. 21.

(8)

  ACER (2022). Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (Eindbeoordeling van het ontwerp van de groothandelsmarkt voor elektriciteit van de EU).

(9)

(add. Reference). Het EU-plan “Energie besparen” stelt een dubbele aanpak voor, die gericht is op het realiseren van energiebesparingen op korte termijn door middel van gedragsveranderingen en het versnellen en versterken van energie-efficiëntiemaatregelen op middellange en lange termijn.

(10)

Ook industriële gebruikers worden geacht onder de detailhandelsmarkt voor gas te vallen.

(11)

COM(2022) 230 final.

(12)

Een noodsituatie wordt door de Commissie uitgeroepen op verzoek van ten minste twee lidstaten, maar ook op verzoek van één lidstaat worden uitgeroepen.

(13)

  ACER (2022). Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (Eindbeoordeling van de opzet van de groothandelsmarkt voor elektriciteit in de EU).

(14)

Mededeling van de Commissie – Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie 2022, C/2022/481.

(15)

[Referentie naar aanbeveling vergunningen toevoegen]

(16)

 Richtlijn (EU) 2019/944 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van Richtlijn 2012/27/EU; zie overweging 59 in samenhang met de artikelen 5, 28 en 29.

(17)

 In 2017 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie op de top van Göteborg de Europese pijler van sociale rechten afgekondigd. De pijler omvat twintig beginselen. Beginsel nr. 20 luidt als volgt: “Iedereen heeft recht op toegang tot essentiële diensten van goede kwaliteit, zoals water, sanitaire voorzieningen, energie, vervoer, financiële diensten en digitale communicatie. Wie er behoefte aan heeft, krijgt steun voor toegang tot deze diensten.”

(18)

 (ref. XXX toevoegen)

(19)

 Tractebel, 2019. Nodal pricing in the European internal electricity market (Nodale prijzen op de Europese interne elektriciteitsmarkt).

(20)

NERA, 2020. Cost Benefit of Access Reform: Modelling Report (Kosten-baten van toegangshervorming: modelleringsverslag).

(21)

PB L 326, 8.12.2011, blz. 1.