EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 18.5.2022.
COM(2022) 236 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
Kratkoročne intervencije na tržištu električne energije i dugoročna poboljšanja modela tržišta električne energije – tijek daljnjeg djelovanja
1.Uvod
Cijene električne energije u Europi brzo su narasle tijekom posljednjih mjeseci na znatno višu razinu nego posljednjih desetljeća. Ta je dinamika neodvojivo povezana s visokom cijenom plina, zbog koje se povećava cijena električne energije proizvedene u elektranama na plin, koje su često potrebne kako bi se zadovoljila potražnja. Cijene su počele brzo rasti prošlog ljeta kad se svjetsko gospodarstvo oporavilo nakon što su ograničenja uzrokovana pandemijom bolesti COVID-19 ublažena, a nakon toga je ruska invazija na Ukrajinu pogoršala situaciju.
Energija je osnovni resurs za kućanstva i industriju, i stoga je potreban jasan odgovor politika. Istodobno, trenutačna je kriza pokazala presudnu važnost ostvarivanja ambicija europskog zelenog plana i smanjenja ovisnosti o fosilnim gorivima, a posebno o uvozu plina. Mjere moraju i dalje odražavati dugoročni cilj klimatske neutralnosti uz izbjegavanje učinaka ovisnosti.
Visoke cijene plina i električne energije mogu imati znatne negativne socijalne i distribucijske učinke te učinke na zapošljavanje. Rast cijena plina i električne energije negativno utječe na proračune kućanstava, a posebno pogađa ugrožena kućanstva i kućanstva s niskim prihodima.
Paket instrumenata koji je Komisija predstavila u listopadu 2021. osmišljen je kako bi se omogućio koordinirani pristup zaštiti najugroženijih osoba i utvrdile srednjoročne mjere za dekarboniziran i otporan energetski sustav 1 .
U Komunikaciji o planu REPowerEU od 8. ožujka 2022. 2 naveden je niz mjera za jačanje paketa instrumenata za odgovor na rastuće cijene energije. Komisija je odlučila istražiti sve moguće hitne mjere kako bi se ograničio učinak cijena plina na cijene električne energije i procijenile moguće mjere za optimizaciju modela tržišta električne energije.
Ruska invazija na Ukrajinu oštar je podsjetnik na posljedice koje strateška ovisnost Europe o uvozu fosilnih goriva (plin, nafta i ugljen) iz trećih zemalja može imati na energetska tržišta Unije i sigurnost opskrbe. Na temelju komunikacija Komisije čelnici EU-a dogovorili su se na sastanku 10. i 11. ožujka u Versaillesu da će što prije postupno ukinuti ovisnost Europe o uvozu ruske energije te su pozvali Komisiju da do kraja ožujka predstavi plan za sigurnost opskrbe i osiguravanje pristupačnih cijena energije tijekom sljedeće zimske sezone.
Komisija je 23. ožujka Europskom vijeću i drugim europskim institucijama uputila Komunikaciju o kratkoročnim hitnim opcijama za rješavanje problema visokih cijena energije 3 . Europsko vijeće je 24. i 25. ožujka 2022. zadužilo Komisiju da hitno stupi u kontakt s dionicima u području energetike te da raspravi hoće li i na koji način kratkoročne opcije koje je iznijela Komisija pridonijeti smanjenju cijene plina i ukloniti učinak njezina prelijevanja na tržišta električne energije. Nadalje, Europsko vijeće pozvalo je Komisiju da „podnese prijedloge za djelotvorno suzbijanje problema prekomjernih cijena električne energije uz istodobno očuvanje cjelovitosti jedinstvenog tržišta, zadržavanje poticaja za zelenu tranziciju, očuvanje sigurnosti opskrbe i izbjegavanje nerazmjernih proračunskih troškova”.
Cilj je ove Komunikacije:
·predložiti daljnje kratkoročne mjere koje nadilaze paket instrumenata koji EU ili države članice mogu primijeniti u sektorima plina i električne energije kako bi se djelotvorno uklonio učinak trajno visokih cijena energije na potrošače i poduzeća,
·utvrditi moguće mjere za slučaj poremećaja u opskrbi ruskim plinom,
·utvrditi daljnje korake za optimizaciju funkcioniranja europskog tržišta električne energije kako bi ono bilo otpornije na buduću nestabilnost cijena i prilagođeno budućem dekarboniziranom energetskom sustavu, uz sve veći udio obnovljivih izvora energije u proizvodnji električne energije.
2.Očekivanja tržišta
Cijene plina i električne energije dosegnule su rekordne razine 2021., a nakon ruske invazije na Ukrajinu u prvim tjednima ožujka 2022. njihove su vrijednosti narasle više nego ikad prije. Cijene plina, povijesno niže od 30 EUR/MWh, nedavno su iznosile približno 100 EUR/MWh, a povremeno su dosezale više od 200 EUR/MWh 4 . Stoga su se i veleprodajne cijene električne energije znatno povećale u istom razdoblju jer elektrane na plin često utječu na cijenu na energetskim tržištima EU-a. Na primjer, njemačke cijene električne energije, povijesno niže od 75 EUR/MWh, ove su godine u prosjeku iznosile približno 180 EUR/MWh te su povremeno dosezale više od 400 EUR/MWh.
Sudionici na tržištu očekuju 5 da će cijene energije ostati visoke do kraja 2022., a u manjoj mjeri do 2024.–2025. Trenutačno se očekuje da će cijene plina iznositi približno 100 EUR/MWh do kraja sljedeće zime i da će u doglednoj budućnosti ostati znatno iznad dugoročnog prosjeka, a taj će trend pratiti i cijene električne energije. U tim se predviđanjima uzima u obzir nesigurnost na tržištu zbog trenutačnih geopolitičkih napetosti i rata u Ukrajini. Daljnji poremećaji u opskrbi EU-a ruskim plinom u nadolazećim tjednima ili mjesecima mogli bi dovesti do ponovnog povećanja cijena plina.
Kratkoročno, postupno ukidanje ovisnosti o uvozu ruskog prirodnog plina dovest će do prilagodbe uvjeta ponude i potražnje te nestabilnosti cijena. Razine cijena i dalje će biti visoke, a diversifikacija će vršiti pritisak na rast. Istodobno, ubrzani razvoj u području obnovljivih izvora energije i znatne uštede energije / mjere upravljanja potrošnjom, kako su predstavljene u planu REPowerEU, trebali bi pomoći u ublažavanju tih učinaka i pridonijeti smanjenju cijena električne energije u srednjoročnom razdoblju.
Izvor: Ugovori za naredni dan i terminski ugovori – cijene TTF-a – S&P Global Platts
3.Kratkoročne interventne mjere
Na temelju mandata koje joj je Europsko vijeće dalo u ožujku 6 Komisija je ciljano komunicirala sa širokim rasponom dionika u području energetike o mogućim kratkoročnim intervencijama kako bi prikupila njihova stajališta.
Konkretno, Komisija je 26. travnja organizirala ciljani sastanak s dionicima na kojem su sudjelovali sudionici na tržištu, nevladine organizacije, mrežni operatori, Agencija za suradnju energetskih regulatora (ACER) i nacionalni regulatori, skupine za strateško promišljanje i akademska zajednica (za pojedinosti vidjeti Prilog). U savjetovanju je istaknuto da u pogledu ključnih točaka postoji velika konvergencija.
Prvo, podržana je izrada kratkoročnih privremenih mjera kako bi se izbjegle neželjene posljedice za sigurnost opskrbe, dekarbonizaciju i cjelovitost europskog energetskog tržišta. Dionici su se kategorički opredijelili za najširu upotrebu paketa instrumenata, posebno kad je riječ o mjerama koje su izravno usmjerene na potrošače iz kategorija kućanstava i poduzeća.
Drugo, komunikacija s dionicima pokazala je da postoji zabrinutost zbog rizika od znatnih poremećaja uzrokovanih intervencijama koje izravno utječu na funkcioniranje veleprodajnog tržišta. Dionici u području energetike smatraju da se trenutačnim određivanjem cijena osigurava učinkovita uporaba resursa, počevši od najjeftinije proizvodnje uz najmanje zagađenja, koja sa sve oskudnijim resursima dobiva na važnosti.
Dionici su se bojali i da bi se interveniranjem u formiranje cijena mogla povećati potražnja za plinom u EU-u, čime bi se ugrozila energetska tranzicija i ciljevi europskog zelenog plana te ugrozila sigurnost opskrbe EU-a. Kratkoročnim interveniranjem u cijene mogao bi se ukloniti interes sudionika na tržištu da se zaštite od rizika visokih cijena u budućnosti.
Europska energetska tržišta u visokoj su mjeri integrirana. Države članice oslanjaju se na ta međusobno povezana tržišta koja dobro funkcioniraju kako bi osigurale svoju sigurnost opskrbe i smanjile ukupne troškove sustava. ACER je procijenio da prosječna godišnja dobit od integriranog tržišta električne energije za europske potrošače iznosi približno 34 milijarde EUR godišnje 7 . Ta povećanja blagostanja posebno su važna u kriznim vremenima jer dovode do znatnih ušteda za potrošače. Prema ACER-u, više od trećine ukupnih koristi ostvarenih prekograničnim trgovanjem električnom energijom u Europi 2021. odgovara posljednjem tromjesečju 2021., kad su cijene električne energije bile najviše.
Dionici su naglasili da se svakom intervencijom na energetskim tržištima treba očuvati srž unutarnjeg tržišta, odnosno učinkovita raspodjela resursa i sigurnost opskrbe putem trgovine i solidarnosti. Stoga su dionici, ako se uzmu u obzir tržišne intervencije povezane s cijenama na veleprodajnom tržištu, unatoč njihovim znatnim negativnim učincima i ako se zanemari postojeći zakonodavni okvir, skloniji interveniranju na tržištima plina nego na tržištima električne energije. Pri razmatranju takvih intervencija dionici su naglasili da bi bilo važno pažljivo procijeniti njihove moguće posljedice na opskrbu Unije plinom zbog globalne prirode tržišta, posebno tržišta ukapljenog prirodnog plina, te navesti jasna vremenska ograničenja kako bi te intervencije bile u obliku privremenih mjera. U svojem završnom izvješću 8 , objavljenom 29. travnja 2022., ACER razmatra i razne izvanredne mjere u kontekstu trenutačne krizne situacije, kao i moguće strukturne mjere za zaštitu potrošača električne energije od mogućih budućih duljih razdoblja visokih cijena energije te upozorava na negativne učinke izravnih intervencija na veleprodajnom tržištu u trenutačnoj krizi.
Sektori električne energije i plina u državama članicama znatno se razlikuju ovisno o gospodarskoj situaciji, energetskom tržištu i strukturi troškova, kombinaciji proizvodnje i razinama međusobne povezanosti te geografskom položaju koji je zbog ruskog rata u Ukrajini dobio dodatno značenje. Stoga se najprikladnije strategije za odgovor na krizu znatno razlikuju među državama članicama te se u njima moraju uzeti u obzir različite nacionalne i lokalne situacije.
Komisija poziva države članice da nastave provoditi mjere iz paketa instrumenata jer su one prva i osnovna linija djelovanja i potpore za rješavanje krize na razini potrošača koje kriza najviše pogađa. U skladu s mjerama predstavljenima u paketu instrumenata, države članice mogle bi, ako to već nisu učinile, osigurati vremenski ograničene kompenzacijske mjere i izravnu potporu energetski siromašnim krajnjim korisnicima, uključujući skupine u nepovoljnom položaju. Smanjenje potražnje za električnom energijom također bi jasno utjecalo na smanjenje cijena. Države članice trebale bi poticati smanjenje potražnje u skladu s mjerama predloženima u planu „Štednja energije u EU-u” 9 . Dugoročni ugovori o kupnji energije također mogu pridonijeti osiguravanju stabilnih cijena za određene kategorije potrošača.
Uz mjere iz paketa instrumenata, koje se i dalje primjenjuju, Komisija u nastavku predlaže dodatne kratkoročne intervencije na tržištima plina i električne energije. Sve te dodatne privremene mjere mogu se proširiti na sljedeću sezonu grijanja.
a)Intervencije na tržištu plina za uklanjanje uzroka krize
Visoke cijene plina zbog povećanja potražnje nakon pandemije bolesti COVID-19 i nesigurnosti uzrokovane ruskom invazijom u Ukrajini glavni su uzrok trenutačne krize. S obzirom na još uvijek važnu ulogu plina u proizvodnji električne energije, pronalaženje rješenjâ problema visokih cijena plina također će pomoći u uklanjanju posljedica na tržištima električne energije te socijalnih posljedica i posljedica na zapošljavanje. Povećanje ponude unutar i izvan EU-a imat će znatan učinak u tom pogledu.
Komisija i države članice nedavno su uspostavile Platformu EU-a za energiju koja će pomoći u osiguravanju opskrbe energijom po pravednim cijenama te smanjenju i u konačnici postupnom ukidanju ovisnosti EU-a o ruskom plinu. Platforma će objediniti potražnju za plinom u EU-u na dobrovoljnoj osnovi kako bi se privukla pouzdana opskrba s globalnih tržišta i ublažili učinci cijena. To će pak biti ključno i za osiguravanje odgovarajuće razine skladištenja plina. Istodobno u okviru Platforme mora se izbjegavati međusobno tržišno natjecanje država članica za iste isporuke osiguravanjem da treće zemlje primjenjuju iste uvjete na različite države članice.
Kako bi se pronašlo rješenje za utjecaj visokih cijena na potrošače, države članice u trenutačnim okolnostima mogu proširiti regulaciju maloprodajnih cijena prirodnog plina. To je posebno važno ako plin ima osobitu ulogu u grijanju i industrijskim sirovinama 10 . Količine obuhvaćene takvim tarifama morale bi biti ograničene kako se ne bi premašila količina prethodne potrošnje plina dotičnih potrošača.
Hitne mjere potpore likvidnosti pomažu trgovcima robom i energetskim poduzećima koja se trenutačno suočavaju s pozivima na uplatu visokih iznosa naknade u svojem portfelju izvedenica zbog znatne volatilnosti tržišta. Ako sadržavaju državnu potporu, te se intervencije moraju provesti uz potpuno poštovanje odgovarajućih odredbi. Moraju biti ograničene, razmjerne i transparentne te usmjerene na izbjegavanje prekomjernih poremećaja. Države članice mogu upotrebljavati privremeni okvir za državne potpore u kriznim situacijama za svoje ciljane mjere. Međutim, tim se mjerama ne bi smio ugroziti režim sankcija nametnut Rusiji.
Europske burze plina (npr. TTF) u posljednje su vrijeme često bilježile izrazitu volatilnost trgovanja na dnevnoj bazi. Kako bi se uklonili mogući negativni učinci na formiranje cijena zbog mogućih špekulativnih poteza, mogu se preispitati ograničenja koja se primjenjuju na tu kratkoročnu volatilnost u njihovim internim pravilima trgovanja.
b)Priprema za potpuni prekid opskrbe ruskim plinom
Iako su prethodne intervencije prilagođene rješavanju situacije trajno visokih cijena, u slučaju iznenadnog velikog poremećaja ili čak potpunog prekida u opskrbi ruskim plinom mogao bi biti potreban drugačiji skup mjera.
Kako bi se izbjegao šok u pogledu sigurnosti opskrbe, EU ima uspostavljene instrumente, kao što su nacionalni mehanizmi solidarnosti i interventni planovi izrađeni u okviru Uredbe o sigurnosti opskrbe s nacionalnim i regionalnim mjerama, pojačana regionalna suradnja u području sigurnosti opskrbe i redovite razmjene između država članica i Komisije u okviru Koordinacijske skupine za plin. Sporazumi o solidarnosti i mehanizam solidarnosti predviđeni Uredbom također su dio postojećih pravila o sigurnosti opskrbe.
Međutim, ti bi se mehanizmi solidarnosti trebali aktivirati u slučaju izvanrednog stanja nacionalne sigurnosti opskrbe. U slučaju daljnjih poremećaja u opskrbi plinom koji istodobno utječu na nekoliko država članica, mogle bi biti potrebne dodatne mjere. Postojeći alati mogli bi se korisno dopuniti koordiniranim pristupom za utvrđivanje ključnih potrošača koji već nisu zaštićeni postojećim pravnim okvirom i interventnim planovima. Komisija predlaže uspostavu zajedničkih načela u tom pogledu kako bi se pripremilo na mogući širi poremećaj u kojem tržišta plina više ne bi optimalno spajala ponudu i potražnju te se određena nužna potražnja ne bi mogla zadovoljiti 11 . To bi moglo zahtijevati smanjenje potražnje za plinom čak i u manje pogođenim državama članicama kako bi se osigurala opskrba za osnovne funkcije ili sektore u državama članicama koje su izravnije pogođene. Trebalo bi procijeniti u kojoj bi mjeri bile potrebne zakonodavne promjene radi usklađenog pristupa u tom pogledu. U tom kontekstu Komisija poziva države članice da ubrzaju donošenje mjera pripravnosti za mogući poremećaj u opskrbi ruskim plinom.
Takva intervencija može potaknuti potrebu da se istodobno utvrdi administrativna cijena plina, kao što je najviša regulirana cijena prirodnog plina isporučenog europskim potrošačima i poduzećima (gornja granica cijena EU-a) kako bi se obuhvatilo razdoblje proglašenog izvanrednog stanja u Uniji 12 . Ta vrsta intervencije u području cijena bila bi ograničena na trajanje izvanrednog stanja u EU-u. Jedna od mogućnosti bila bi ograničiti formiranje cijena tijekom tog scenarija poremećaja ograničavanjem cijene na europskim burzama plina, ali takva se gornja granica cijena općenito može uvesti na različite načine i na različitim razinama lanca vrijednosti plina.
Prednost takve gornje granice cijena u EU-u u scenariju velikih poremećaja bila bi u tome što bi ograničila štetne učinke poremećaja na cijene za potrošače, poduzeća i pružatelje osnovnih usluga na prethodno utvrđene razine. Međutim, trebalo bi osigurati da se uvođenjem takve gornje granice cijena ne oslabi sposobnost EU-a da privuče opskrbu plinovodom i ukapljenim prirodnim plinom od alternativnih dobavljača, što će biti ključno u takvom scenariju jer bi svako smanjenje ili ograničavanje alternativnih kanala opskrbe za vrijeme izvanrednog stanja dovelo do daljnjeg pogoršanja nestašice. Takvim bi se određivanjem cijene automatski ograničio i potencijal za smanjenja potražnje za plinom na temelju cijena, što bi negativno utjecalo na ravnotežu ponude i potražnje. Ako ta vrsta intervencije bude popraćena naknadom, ali ne i znatnim ograničavanjem, mogla bi zahtijevati velike iznose sredstava.
c)Intervencije na tržištu električne energije
Iako se prethodnim mjerama intervenira na tržištu plina kao temeljnom uzroku problema visokih cijena, postoje i dodatne mjere koje se mogu primijeniti na veleprodajnom tržištu električne energije uzimajući u obzir nacionalni i lokalni kontekst, a navedene su u nastavku.
·Prvo, u skladu s Komunikacijom „Sigurnost opskrbe i osiguravanje priuštivih cijena energije: opcije za neposredne mjere i priprema za sljedeću zimu” Komisija smatra da se mogu opravdati porezne ili regulatorne mjere čiji je cilj uklanjanje inframarginalnih renta određenih temeljnih elektrana nastalih zbog trenutačne krizne situacije. Prihodi mogu pomoći u financiranju ciljanih i privremenih mjera za potporu ugroženim kućanstvima, posebno onima kojima prijeti energetsko siromaštvo, i poduzećima. Te bi mjere trebale biti nediskriminirajuće i osmišljene u skladu sa smjernicama iz Priloga 2. Komunikaciji REPowerEU. Međutim, s obzirom na izglede u pogledu cijena električne energije tijekom sljedećih mjeseci i potrebu za zadržavanjem mjera pomoći za potrošače tijekom duljeg razdoblja, Komisija smatra da se te mjere mogu produljiti i nakon 30. lipnja 2022. kako bi se obuhvatila sljedeća sezona grijanja.
·Drugo, uz mjere koje su već utvrđene u Prilogu 1. Komunikaciji o planu REPowerEU i koje su i dalje primjenjive, prihvatljivo je privremeno proširenje reguliranih maloprodajnih cijena kako bi se obuhvatila i mala i srednja poduzeća. To bi proširenje trebalo biti ograničeno u smislu obuhvaćenih količina kako se ne bi potaknulo povećanje potrošnje.
·Treće, neke države članice razmatraju privremene nacionalne mjere za subvencioniranje troška plina koji se upotrebljava za proizvodnju električne energije (npr. uvođenje referentne cijene plina koji se upotrebljava za proizvodnju električne energije) s ciljem snižavanja cijena na tržištu električne energije. Takve bi mjere trebale biti izrađene na način koji je u skladu s Ugovorima EU-a, posebno u pogledu nepostojanja ograničenja za prekogranični izvoz, sektorskim zakonodavstvom i pravilima o državnim potporama te bi ih trebalo podnijeti Komisiji na odobrenje. Komisija napominje da, ovisno o njihovoj izradi, takve mjere mogu dovesti do znatnih troškova. Te bi mjere trebale biti strogo vremenski ograničene i prilagođene regijama s vrlo ograničenim kapacitetom međupovezanosti, velikim utjecajem plina na određivanje cijena i potrošačima koji su posebno izloženi veleprodajnim cijenama električne energije. Mjerama bi se također trebalo izbjeći kažnjavanje sudionika na tržištu koji su osigurali svoju električnu energiju terminskim ugovorima. Države članice koje odluče uvesti takve mjere pozivaju se da se, među ostalim, savjetuju s pogođenim susjedima i dionicima te da utvrde i prate dodatnu potrošnju plina i povećane emisije CO2 koje proizlaze iz intervencije.
·Naposljetku, povećani trgovinski tokovi među zonama trgovanja zbog razlika u cijenama između tih zona povezanih s krizom mogu dovesti do znatnog povećanja naknade za zagušenje. Ti takozvani prihodi od zagušenja moraju se prvenstveno upotrebljavati kako bi se osigurao kapacitet mreže. Te se rente u propisno opravdanim slučajevima iznimno mogu upotrebljavati za financiranje hitnih mjera usmjerenih na potrošače, posebno na ugrožena kućanstva i one kojima prijeti energetsko siromaštvo te poduzeća, pod nadzorom regulatornih tijela.
Osim toga, kako bi se što više ubrzala primjena upravljanja potrošnjom, Komisija poziva na djelotvornu i brzu provedbu Direktive o električnoj energiji, posebno odredbi kojima se podupiru aktivni potrošači i upravljanje potrošnjom. Komisija je već pokrenula rasprave s državama članicama kako bi zajednički riješile izazove povezane s tim postupkom provedbe.
4.Model tržišta električne energije otporan na promjene u budućnosti
a.Zaključci Europskog vijeća i izvješće ACER-a
Europsko vijeće pozvalo je Komisiju da predloži sve potrebne inicijative u vezi s modelom tržišta električne energije, uzimajući u obzir završno izvješće ACER-a 13 objavljeno 29. travnja 2022.
U izvješću ACER-a zaključuje se da temelji modela europskog tržišta električne energije europskim potrošačima donose znatne koristi te se države članice pozivaju da brzo provedu sve postojeće tržišne propise i pravila. Istodobno, u izvješću se navodi nekoliko načina na koje se postojeći model tržišta može dopuniti i poboljšati kako bi ostao upotrebljiv i u budućnosti te spreman za potpuno dekarboniziranu kombinaciju električne energije.
ACER utvrđuje niz predstojećih izazova, posebno potrebu za ubrzanjem ulaganja u proizvodnju energije iz obnovljivih izvora radi osiguravanja niskougljične ponude i upravljanja potrošnjom kad proizvodnja iz promjenjivih obnovljivih izvora nije dostupna, radi rješavanja problema sve veće nestabilnosti cijena i povećanja fleksibilnosti elektroenergetskog sustava.
ACER je utvrdio nekoliko mogućnosti kao odgovor na te izazove. Prvo, konkurentna dugoročna tržišta pomogla bi u „osiguranju” od rizika. Međutim, njihova je trenutačna likvidnost na većini tržišta niska (nizak je broj ponuda za kupnju ili prodaju), a ponuđeni proizvodi ograničeni su (najviše dvije do tri godine unaprijed na nekim tržištima, osim u slučaju ugovora o kupnji energije iz obnovljivih izvora). Drugo, drugi alati mogu pridonijeti osiguravanju potrebnih ulaganja, kao što su programi potpore za obnovljive izvore energije ili druge fleksibilne resurse, uključujući upravljanje potrošnjom i skladištenje. Mogli bi se promicati i olakšavati komercijalni ugovori o kupnji energije tako što bi ih se moglo ponuditi manjim akterima izvan vertikalno integriranih poduzeća, omogućiti prekogranične ugovore i osmisliti programe državne potpore, u skladu s pravilima o državnim potporama, ako je primjenjivo, za financijska jamstva 14 za uklanjanje rizika druge ugovorne strane 15 . Te javne potpore i komercijalni instrumenti mogli bi se kombinirati. Treće, pojačana koordinacija odluka o ulaganjima, uključujući prekograničnu koordinaciju među državama članicama, pridonijela bi postizanju Unijinih ciljeva. Produbljivanje integracije tržišta (na svim tržištima električne energije) neupitno je opcija za daljnje jačanje koordinacije na razini EU-a i veće koristi.
b.Moguće reforme tržišta
Na temelju zaključaka iz izvješća ACER-a i razmjena mišljenja s dionicima Komisija je utvrdila niz pitanja koja treba dodatno analizirati kako bi se utvrdilo jesu li potrebni zakonodavni koraci ili smjernice za države članice kako bi se optimiziralo funkcioniranje modela tržišta električne energije. Pitanja se odnose na sljedeće:
·kako zaštititi krajnje potrošače i osigurati cjenovno pristupačnu električnu energiju kratkoročno i dugoročno,
·kako osigurati otpornost tržišta i sustava električne energije, posebno kako bi se mogli nositi s velikim brojem promjenjivih obnovljivih izvora energije i decentraliziranijom strukturom proizvodnje, i
·kako poduprijeti ostvarenje europskog zelenog plana.
U tom bi se postupku razmatrala područja navedena u nastavku.
Električna energija kao temeljno pravo ugroženih potrošača
U zakonodavstvu Unije 16 priznaje se da su odgovarajuće grijanje, hlađenje i rasvjeta te energija za električne uređaje osnovne usluge. U europskom stupu socijalnih prava 17 energija je jedna od osnovnih usluga kojoj svatko ima pravo pristupa. S cijenama energije na dosad nezabilježenim razinama, broj građana koje pogađa energetsko siromaštvo vjerojatno će se povećati, a čak i oni koji nisu njime pogođeni mogu imati niži životni standard.
Kako je najavljeno u Komunikaciji o cijenama energije iz listopada, Komisija je osnovala Koordinacijsku skupinu za ugrožene potrošače i energetski siromašne osobe u kojoj su države članice već razmijenile primjere najbolje prakse o tome kako poduprijeti i zaštititi potrošače u trenutačnim okolnostima. Model tržišta električne energije mogao bi uključivati načine osiguravanja da svi građani imaju pristup energiji koja im je potrebna, uključujući i to da određeni potrošači imaju pristup minimalnoj razini potrošnje električne energije po razumnoj cijeni, bez obzira na stanje na tržištima električne energije.
Zaštita potrošača od visokih cijena i prekomjerne volatilnosti
Jedan od načina ublažavanja rizika od budućih povećanja cijena električne energije jest zaštita od rizika. Najjednostavniji je način zaštite od rizika sklapanje ugovora o opskrbi po fiksnoj cijeni. U cijelom EU-u postoje uspostavljena tržišta na kojima se električnom energijom može trgovati za buduću isporuku. Međutim, neka od tih tržišta nisu dovoljno likvidna, što se posebno odnosi na ugovore s kasnijim datumom, pa bi stoga mogle biti potrebne regulatorne intervencije kako bi se poboljšala likvidnost na terminskim tržištima električne energije.
Trenutačna kriza pokazala je prednosti tržišnih instrumenata za zaštitu potrošača od cjenovnih rizika. Ti instrumenti obično uključuju ugovorno obećanje proizvođača da će električnu energiju staviti na raspolaganje određenim kategorijama potrošača po prethodno utvrđenim uvjetima nakon što uobičajena tržišna cijena dosegne određenu razinu. Oni stoga sadržavaju ugovorno osiguranje od cjenovnog rizika. Kao i kod svih vrsta osiguranja, smanjenje cjenovnog rizika u takvim konstrukcijama, naravno, podrazumijeva trošak. Neke države članice već su upotrebljavale te vrste ugovora kao dio mehanizama za razvoj kapaciteta koje upotrebljavaju kako bi osigurale sigurnost opskrbe električnom energijom. U tom se kontekstu ugovori nazivaju opcijama pouzdanosti. Akademska zajednica nedavno je predložila alternativni ugovor pod nazivom „mogućnosti cjenovne pristupačnosti” osmišljen ne kako bi se potrošače zaštitilo od kratkoročnih povećanja cijena, već od trajno visokih cijena.
Nakon brzog povećanja veleprodajnih cijena energije neki su dobavljači otišli u stečaj i nisu mogli ispuniti svoje obveze opskrbe. To je značilo da su kupci morali odabrati nove opskrbljivače u kratkom roku i da su često mogli pregovarati samo o manje povoljnim uvjetima. Zahtjevi prema kojima opskrbljivači moraju zaštititi dio svojih obveza opskrbe od rizika i drugi regulatorni zahtjevi radi osiguravanja dostatne pouzdanosti opskrbljivača za odupiranje budućim krizama mogli bi biti primjereni kako bi se osiguralo da se kupci mogu osloniti na svoje opskrbljivače i da ne plaćaju više za opskrbu električnom energijom nego što su prvotno dogovorili. Od opskrbljivača bi se moglo zahtijevati i da u svojem portfelju imaju dostupne ponude s fiksnom cijenom slično postojećim zahtjevima za ponudu dinamičnih ugovora kupcima.
Osiguravanje ulaganja u stalni i niskougljični kapacitet
Kako bi se osigurala dugoročna sigurnost opskrbe i pružila sigurnost za ulagače, bit će potrebno dodatno procijeniti moraju li mehanizmi za razvoj kapaciteta postati dugoročno obilježje elektroenergetskog sustava i što bi to značilo za njihovu integraciju na tržište električne energije. Te bi mehanizme trebalo osmisliti tako da se osiguraju ulaganja u konkretne kapacitete iz obnovljivih izvora i niskougljične kapacitete koji su kompatibilni s klimatskim ciljevima Unije. Takvi mehanizmi za razvoj kapaciteta mogli bi uključivati i neke od prethodno navedenih ugovornih mehanizama cjenovne pristupačnosti.
Kriza je pokazala i da se, ako se proizvodnja javno podupire, kao što je često slučaj s obnovljivim izvorima energije, potpora mora osmisliti tako da se osigura ulaganje uz izbjegavanje prekomjernog povrata ulagačima u razdobljima kad su tržišne cijene visoke. Za postizanje tog cilja u nekim se državama članicama upotrebljavaju dvosmjerni modeli premije iz ugovora za kompenzaciju razlike, u okviru kojih operator prima dodatak kad su tržišne cijene niske i pruža povrat kad su visoke. Dobro osmišljeni ugovori za kompenzaciju razlike mogu pridonijeti tome da formiranje cijena električne energije bude manje ovisno o trošku prirodnog plina te bi moglo biti korisno osloniti se na taj model kao standard za nova ulaganja u obnovljive izvore energije i druga javna ulaganja u proizvodnju (kao za proizvodnju nuklearne energije).
Poboljšanje upravljanja potrošnjom i fleksibilnosti radi smanjenja vršnih cijena
Resursi ili infrastruktura koji omogućuju veću fleksibilnost, kao što su upravljanje potrošnjom i skladištenje, omogućuju potrošačima da reagiraju na cijene, troše više kad je dostupna prekomjerna proizvodnja i smanjuju svoju potrošnju kad je opskrba nedovoljna. Time se smanjuju ukupni troškovi, a potrošačima se omogućuje da upravljaju svojim troškovima te se pridonosi učinkovitom integriranju visokih udjela promjenjivih obnovljivih izvora energije. Ulaganja u takve fleksibilne tehnologije, uključujući uvođenje pametnih mreža u skladu s Direktivom o električnoj energiji, mogla bi se financirati iz fondova Unije i mogu smanjiti potrebu za tradicionalnijim mehanizmima za razvoj kapaciteta kojima se često financira plinska proizvodnja ili proizvodnja na druga fosilna goriva.
U Akcijskom planu za digitalizaciju energetskog sektora, čije je donošenje predviđeno za rujan, predložit će se mjere za poboljšanje razmjene podataka i interoperabilnosti te za potporu razvoju digitalnih alata za potrošače. Time će se potrošačima olakšati vrednovanje njihove fleksibilnosti, primjerice odgovaranjem na cjenovne signale ili povezivanjem potrošnje s vlastitom proizvodnjom (npr. fotonaponskim pločama na krovovima). Komisija predlaže i da se ubrza razvoj i donošenje novog mrežnog kodeksa namijenjenog upravljanju potrošnjom.
Jačanjem položaja potrošača važno je promicati i kolektivne i pojedinačne programe potrošnje vlastite energije, kako je naglašeno u Strategiji EU-a za solarnu energiju 18 kako bi se u narednim godinama povećala proizvodnja solarne energije u EU-u.
Infrastruktura za električnu energiju i plin
Ulaganja u elektroenergetsku infrastrukturu ključna su za funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Prekogranični kapacitet trebalo bi povećati u regijama u kojima je to potrebno kako bi se omogućio slobodan protok električne energije među državama članicama.
Čini se da inovacije u infrastrukturi za električnu energiju i plin nisu izričito potaknute ili priznate u nacionalnom regulatornom okviru mnogih država članica. To je osobit problem kad su koristi od inovativnih pristupa neizvjesne. Osim toga, čini se da nacionalni regulatorni okviri mnogih država članica postavljaju prepreke inovacijama u području infrastrukture za električnu energiju i plin. Na primjer, ponekad nemaju posebne odredbe povezane s inovacijama ili su izrađeni tako da se njima utvrđuje pristranost prema rješenjima koja se temelje na kapitalnim rashodima (CAPEX) umjesto na operativnim rashodima (rješenja OPEX) ili koja odvraćaju operatore prijenosnih sustava od ulaganja zbog percipiranog visokog rizika projekta i strogih kazni za nepoštovanje rokova. Države članice trebale bi ukloniti te prepreke inovacijama i umjesto toga razviti regulatorne okvire usmjerene na inovacije, izbjegavajući pritom neupotrebljivu imovinu temeljenu na fosilnim gorivima.
Smanjenje troškova i neočekivanih profita s pomoću određivanja cijena na temelju lokacije
Još jedan problem koji je utvrdio ACER jest potreba za usmjeravanjem više pozornosti na lokacijske signale u modelu europskog tržišta. To podrazumijeva stvaranje različitih tržišnih cijena na različitim mjestima kako bi se odrazila lokalna ravnoteža ponude i potražnje te dostupnost prijenosa. U studiji iz 2019. utvrđene su uštede troškova od 4 % zbog uvođenja određivanja cijena na temelju lokacije u Europi 19 . Očekuje se da će te koristi postati važnije s povećanjem udjela obnovljivih izvora energije u kombinaciji izvora energije. U studiji iz 2020. predviđaju se 10 % veći troškovi sustava 2040. ako se cijene ne budu određivale na temelju lokacije 20 . Dodatno će se analizirati moguće posljedice mehanizama za jačanje lokacijskih cjenovnih signala.
Nadzor tržišta i transparentnost
Uredba (EU) br. 1227/2011 o cjelovitosti i transparentnosti veleprodajnog tržišta 21 (tzv. Uredba REMIT) izrađena je prije više od deset godina kako bi se osiguralo da potrošači i drugi sudionici na tržištu mogu imati povjerenje u integritet tržišta električne energije i plina, da cijene odražavaju pošteno i konkurentno međudjelovanje ponude i potražnje te da se ne može ostvariti dobit od zlouporabe tržišta.
Iako nema dokaza o tome da je zlouporaba tržišta uzrok trenutačne krize, osiguravanje ažuriranog i pouzdanog okvira za zaštitu od takve zlouporabe vrlo je važno u razdobljima visokih cijena i volatilnosti tržišta. Okvir Uredbe REMIT mogao bi se preispitati kako bi se istražile mogućnosti za djelotvornije ublažavanje rizika od zlouporabe tržišta poboljšanjem transparentnosti tržišta, poboljšanom kvalitetom i prikupljanjem podataka o tržištu te boljom provedbom na razini EU-a.
5.Zaključak
Komisija poziva Europsko vijeće da podrži kratkoročne mjere za rješavanje problema visokih cijena predložene u ovoj Komunikaciji. Također poziva države članice da u skladu s [upućivanje na krovnu komunikaciju] ubrzaju mjere pripravnosti za mogući poremećaj u opskrbi ruskim plinom.
Razmatrajući situaciju izvan kratkoročnog okvira, Komisija smatra da se, na temelju izvješća ACER-a i komunikacije s dionicima, trenutačnim modelom tržišta električne energije osigurava učinkovito i dobro integrirano tržište, čime se Europi omogućuje da izvuče sve gospodarske koristi od jedinstvenog energetskog tržišta, uz sigurnu opskrbu i održavanje procesa dekarbonizacije. Komisija poziva države članice da osiguraju potpunu provedbu zakonodavstva o tržištu električne energije, posebno da osiguraju tarife koje odražavaju troškove i uklone prepreke upotrebi fleksibilnih resursa, čime će se omogućiti integracija električne energije iz promjenjivih obnovljivih izvora i povećati fleksibilnost mreže kako bi se olakšala integracija energetskog sustava. Komisija ističe da je potrebno ubrzati provedbu plana REPowerEU kako bi se ubrzalo postupno ukidanje opskrbe ruskim plinom i uložilo u otporan energetski sustav. Komisija će nastaviti podupirati države članice u pripremi i provedbi reformi i ulaganja za postupno ukidanje ovisnosti o uvozu fosilnih goriva iz Rusije, među ostalim putem Instrumenta za tehničku potporu.
Međutim, postoje područja u kojima su potrebne prilagodbe modela tržišta električne energije EU-a kako bi se uzeli u obzir buduće energetsko okruženje i kombinacija proizvodnje, tehnologije u nastajanju, geopolitička kretanja te pouke izvučene iz trenutačne krize. Takve bi prilagodbe trebale doprinijeti optimizaciji funkcioniranja modela tržišta električne energije i učiniti ga prikladnijim za poticanje troškovno učinkovite dekarbonizacije sektora električne energije, osiguravanje pristupačnih cijena za potrošače i povećanje sposobnosti tog sektora da se odupre nestabilnosti cijena. U ovoj je Komunikaciji utvrđen niz pitanja za koja se čini da su te prilagodbe opravdane. Na temelju tog preliminarnog rada Komisija će pokrenuti postupak procjene učinka i surađivati s državama članicama i širokim rasponom različitih dionika i nacionalnih regulatornih tijela kako bi prilagodila model tržišta električne energije i, prema potrebi, njegov zakonodavni okvir.
Prilog: detaljan pregled doprinosa dionika
|
Proizvođači električne energije |
Vrlo su skloni ciljanoj potpori potrošačima kojima je ona najpotrebnija. Interveniranje u cijene na veleprodajnim tržištima električne energije smatra se vrlo problematičnim iz sljedećih razloga: i. ne bi bilo usmjereno na potrošače kojima je potpora najpotrebnija; ii. narušilo bi dinamiku tržišta i ugrozilo njegovo funkcioniranje te iii. narušilo bi tržišne signale ulagateljima. Oporezivanje povrata određenim sudionicima na tržištu naštetilo bi ulagačkom okruženju uništavanjem povjerenja ulagača; ako se primjenjuju, takve bi mjere trebale biti samo krajnje rješenje isključivo privremene prirode. |
|
Predstavnici krajnjih potrošača električne energije |
Naglasili su potrebu za financijskom potporom potrošaču, uz istodobno poticanje energetske učinkovitosti. Trebalo bi olakšati daljnje mjere kao što je ugradnja fotonaponskih ploča ili dizalica topline. Pozivaju na provedbu zakonodavnog okvira za tržišta električne energije (Uredba i Direktiva o električnoj energiji iz 2019.) kako bi se ostvario potencijal prozumenata. Predstavnici lokalnih energetskih zajednica podsjetili su na važnost jačanja lokalnog energetskog planiranja i korištenja lokalnih resursa. Predstavnici industrijskih potrošača električne energije pozvali su na veću upotrebu instrumenata državne potpore i na rješavanje problema visokog povrata proizvođačima s pomoću fiskalnih mjera. Upravljanje potrošnjom, uvođenje pametnih brojila i dugoročnih likvidnih tržišta također bi bilo dio rješenja za visoke cijene energije. |
|
Burze električne energije |
Protive se interveniranju u cijene na veleprodajnim tržištima električne energije. Naglašeno je da bi ograničavanje cijena trebalo izbjegavati jer ugrožava formiranje cijena i otežava sposobnost energetskih tržišta da osiguraju sigurnu i pristupačnu opskrbu električnom energijom. Upozoreno je na to da takve granice cijena štete dugoročnom tržištu jer bi sudionici na tržištu izgubili poticaj da se zaštite od visokih cijena. Podsjetilo se na ključnu ulogu povezivanja tržišta električne energije u izgradnji jedinstvenog energetskog tržišta, koju bi trebalo očuvati jer osigurava učinkovito korištenje resursa. |
|
Predstavnici upravljanja potrošnjom električne energije |
Podsjetili su na snažan potencijal upravljanja potražnjom u smanjenju vršne potražnje za električnom energijom, čime se smanjuju vršne cijene. Istaknuli su da su najučinkovitije rješenje izravna potpora potrošačima i državna potpora, ako su u skladu s ciljevima dekarbonizacije. Osim toga, pozvali su na provedbu zakonodavnog okvira Unije o tržištima električne energije (Uredba i Direktiva o električnoj energiji iz 2019.) kako bi se uklonile prepreke razvoju upravljanja potrošnjom. |
|
Predstavnici skladištenja električne energije |
Naveli su da bi interveniranje u cijene (kao što je ograničavanje cijena) moglo imati dugoročne negativne učinke na tržište i naštetiti ciljevima zelenog plana. Podsjetili su na to da je potrebno provesti zakonodavni okvir Unije o tržištima električne energije (Uredba i Direktiva o električnoj energiji iz 2019.) i ubrzati postupke izdavanja dozvola za projekte obnovljive energije koji uključuju skladištenje. |
|
Operatori elektroenergetske mreže |
Pozdravili su paket mjera iz Komunikacije Komisije iz listopada 2021. Podsjetili su na potrebu za temeljitom procjenom učinka hitnih mjera i održavanjem temelja funkcioniranja tržišta. |
|
Industrija plina |
Podupire se davanje prednosti izravnoj potpori potrošačima. Izražena je zabrinutost zbog intervencija na veleprodajnom tržištu plina i uvođenja gornjih granica cijena na veleprodajna tržišta plina. Njima bi se narušila konkurentnost i sposobnost Unije da privuče znatne količine na tržište plina. Izražen je i skepticizam prema intervenciji na tržištu plina u pogledu dogovorenih količina i cijena, uz obrazloženje da je kupnja temeljni element konkurentnog tržišta plina u Uniji, koji zajedničko djelovanje može omesti. Diversifikacija plina trebala bi biti dio rješenja, uključujući domaću proizvodnju plina. |
|
Operatori plinske mreže |
Pružili su operativni uvid u situaciju za zimu 2022.–2023., ističući da se svi izvori plina upotrebljavaju u najvećoj mjeri. Maksimalno povećanje skladištenja moglo bi biti izvedivo rješenje, no treba imati u vidu da bi dovelo do promjene u tokovima plina unutar Europe, s mogućim uskim grlima. |
|
Trgovci energijom |
Protive se nacionalnim intervencijama na veleprodajnim tržištima električne energije jer bi se njima ugrozila prekogranična trgovina i učinkovitost unutarnjeg energetskog tržišta. U tom bi pogledu trebalo izbjegavati uvođenje gornjih granica cijena. Skloni su mjerama usmjerenima na potrošače u maloprodaji. Pozivaju na koordinaciju u pogledu upravljanja potražnjom za plinom. |
|
Pružatelji tehnoloških usluga |
Naglasili su potrebu za daljnjim ulaganjima u infrastrukturu i digitalizaciju, čime se omogućuje razvoj novih energetskih usluga. |
|
Skupine za strateško promišljanje |
Složile su se da je potrebno omogućiti funkcioniranje veleprodajnih tržišta električne energije i plina. Interveniranje u cijene štetilo bi konkurentnosti veleprodajnih tržišta i učinkovitoj uporabi energetskih resursa te bi moglo dovesti do daljnje potrebe za administrativnim mjerama u budućnosti. Regulatornom intervencijom kojom se ograničava povrat određenim sudionicima na tržištu povećali bi se zahtjevi za premije za rizik, što bi dovelo do većih troškova za energiju. Digitalizacija, razvoj upravljanja potrošnjom, uvođenje pametnih brojila i daljnja integracija europskog tržišta električne energije navedeni su kao temeljni dugoročni elementi za poboljšanje trenutačnog modela tržišta. |
|
Nevladine organizacije |
Upozorile su na rizik da bi mjere predložene u opcijama (na primjer ograničavanja cijena) mogle povećati ovisnost Unije o fosilnim gorivima. Sklone su opcijama kojima se pruža izravna potpora potrošačima. |
|
Akademska zajednica |
Općenito je nesklona interveniranju u formiranje cijena, posebno na veleprodajnom tržištu električne energije. Sklona je pružanju izravne potpore potrošačima kako bi se smanjili računi za energiju. Primijetila je da bi se interveniranje u cijene i količine plina trebalo oslanjati na europski plan solidarnosti za koordinirana ograničenja unutar EU-a. |
COM(2021) 660 final.
COM(2022) 108 final.
COM(2022) 138 final.
Tržišna cijena električne energije određuje se na temelju graničnog proizvoda.
Analiza buduće krivulje TTF-a od 29. travnja 2022., izvor: S&P Global Platts.
Na sastanku 24. i 25. ožujka 2022. Europsko vijeće zadužilo je Komisiju da hitno stupi u kontakt s dionicima u području energetike i raspravi o tome hoće li i na koji način te kratkoročne opcije pridonijeti smanjenju cijene plina i riješiti problem učinka njegova širenja na tržišta električne energije, uzimajući u obzir nacionalne okolnosti.
Zaključci Europskog vijeća:
https://www.consilium.europa.eu/hr/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?DocumentNumber=1%2F22&SubjectMatters=CONCL
ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale electricity market design (ACER-ova završna ocjena modela veleprodajnog tržišta električne energije u EU-u), travanj 2022., str. 21.
ACER (2022). Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (Završna ocjena modela veleprodajnog tržišta električne energije u EU-u).
(dodati upućivanje). U planu „Štednja energije u EU-u” predlaže se dvodijelni pristup s ciljem postizanja kratkoročnih ušteda energije promjenama u ponašanju te ubrzavanjem primjene i jačanjem srednjoročnih i dugoročnih mjera energetske učinkovitosti.
Maloprodajno tržište plina trebalo bi tumačiti tako da uključuje i industrijske korisnike.
COM(2022) 230.
Komisija to objavljuje na zahtjev najmanje dviju država članica, a može se objaviti i na zahtjev jedne države članice.
ACER (2022). Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (Završna ocjena modela veleprodajnog tržišta električne energije u EU-u).
Komunikacija Komisije – Smjernice o državnim potporama za klimu, zaštitu okoliša i energiju za 2022., C/2022/481.
[Uključiti upućivanje na preporuku o izdavanju dozvola]
Direktiva (EU) 2019/944 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU, vidjeti uvodnu izjavu 59. povezanu s člancima 5., 28. i 29.
Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili su 2017. na sastanku na vrhu u Göteborgu europski stup socijalnih prava. Stupom se utvrđuje 20 načela. U načelu br. 20 navodi se: „Svi imaju pravo pristupa kvalitetnim osnovnim uslugama, uključujući vodu, kanalizaciju, energiju, prijevoz, financijske usluge i digitalnu komunikaciju. Potpora pristupu takvih uslugama dostupna je onima kojima je potrebna.”
(dodati upućivanje XXX)
Tractebel, 2019. Nodal pricing in the European internal electricity market (Čvorišno određivanje cijena na europskom unutarnjem tržištu električne energije).
NERA, 2020. Cost Benefit of Access Reform: Modelling Report. (Troškovna korist reforme pristupa: izvješće o modeliranju).
SL L 326, 8.12.2011., str. 1.–16.