6.3.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 67/170

1.1

Het EESC is ingenomen met het voorstel voor een verordening betreffende de monitoring, rapportage en verificatie (MRV-systeem) van CO2-emissies door de scheepvaart in de EU. Dit is een eerste stap op weg naar de uitvoering van het Witboek over het vervoersbeleid van 2011 (1), dat onder meer vermindering van de CO2-uitstoot door de scheepvaart beoogt.

1.2

Het MRV-systeem is de eerste stap van een gefaseerde aanpak die moet uitmonden in een overeenkomst van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) over verplichte maatregelen ter reductie van CO2-emissies. De betere energie-efficiëntie en lagere uitstoot waar deze overeenkomst naar verwachting toe zal leiden zouden een goede zaak zijn. (2)

1.3

Het verordeningsvoorstel alleen is niet genoeg om de genoemde doelen te bereiken, maar wat maatregelen betreft die lidstaten en regio's kunnen nemen met betrekking tot derde landen gaat het wel zo ver als redelijkerwijs mogelijk is. Het voorstel bewaart in dit opzicht het juiste evenwicht.

1.4

Het is toe te juichen dat de verhouding tussen de kosten en de baten van het voorstel gunstig wordt ingeschat, ook voor de betrokken scheepsexploitanten. Het EESC verwacht dat de Commissie hier bij de uitvoering van de verordening op zal letten en maatregelen zal nemen als bijvoorbeeld de kosten/batenverhouding ongunstig blijkt uit te vallen voor het concurrentievermogen.

1.5

Het EESC vraagt zich af waarom krachtens de voorgestelde verordening – artikel 9 d) t/m g) en artikel 10 g) t/m j) – ook andere informatie dan het brandstofverbruik en de CO2-uitstoot gemonitord en gemeld moet worden en wat de toegevoegde waarde hiervan is, vooral omdat deze informatie door de scheepvaartsector in ieder geval tot op zekere hoogte als commercieel gevoelig wordt beschouwd en omdat er geen overeenstemming lijkt te zijn over het belang van deze samengevoegde gegevens.

1.6

De aanpak die de Commissie volgt met het "blauwe gordel"-initiatief, dat bedoeld is om de regeldruk op de korte vaart te verminderen, zou ook moeten worden gehanteerd voor dit voorstel. (3)

1.7

Het EESC neemt kennis van de noodzaak van verdere maatregelen om de doelen van het Witboek te bereiken. Om conflicten met derde landen te voorkomen en het concurrentievermogen van de scheepvaartsector niet aan te tasten is het zeer belangrijk dat deze maatregelen door de IMO worden genomen.

2.1

De internationale maritieme transportsector neemt 3 % van de mondiale uitstoot van broeikasgassen (BKG) voor zijn rekening en 4 % van de uitstoot van broeikasgassen in de EU. Volgens prognoses bedraagt het mondiale aandeel in 2050 5 % en neemt de uitstoot in de EU aanmerkelijk toe. De cijfers lopen uiteen van 51 % tot 86 %, afhankelijk van het referentiejaar (respectievelijk 2005 en 1990). (4)

2.2

Het energie- en klimaatpakket van de EU van 2008, de Europa 2020-strategie (5) en het Witboek van 2011 over het vervoersbeleid bevatten stuk voor stuk ambitieuze reductiedoelstellingen voor de uitstoot van broeikasgassen. De overkoepelende EU-doelstelling is 20 % minder emissies ten opzichte van 1990 en 30 % indien het tot wereldwijde afspraken komt. (6) Voor de internationale scheepvaart bevat het Witboek over het vervoersbeleid voor 2050 een reductiedoelstelling van 40 % ten opzichte van 2005.

2.3

Met uitzondering van de ontzwavelingsverordening van de IMO, die via Richtlijn 2012/33/EU in EU-wetgeving is omgezet, is er voor de scheepvaart geen wettelijke verplichting om minder broeikasgassen uit te stoten. Het internationale zeevervoer valt als enige transportsector buiten het streven van de EU naar minder uitstoot van broeikasgassen.

2.4

Niettemin valt uit uitspraken van de Europese Raad en het Europees Parlement op te maken dat alle sectoren volgens hen aan de emissiereductie dienen bij te dragen.

2.5

In de vervoerssector zijn doelen vastgesteld voor de burgerluchtvaart, die valt onder de EU-regeling voor het verhandelen van emissierechten (EU-ETS). Deze regeling geldt ook voor vluchten van en naar EU-luchthavens. Om de weg te effenen voor een mondiale ICAO-overeenkomst geldt deze maatregel echter voorlopig niet voor vluchten buiten de EU. (7)

2.6

Voor de scheepvaart zijn geen bindende EU-doelstellingen vastgelegd, omdat men van mening is dat beter kan worden gewacht op in mondiaal verband gecoördineerde IMO-maatregelen.

2.7

In 2009 stelden de Raad en het Parlement echter dat indien er uiterlijk op 31 december 2011 via de IMO geen door de EU of haar lidstaten goedgekeurde internationale overeenkomst zou zijn bereikt, de Commissie een voorstel diende te doen voor de opname van de emissies van de internationale zeescheepvaart in de reductieverplichting van de Gemeenschap. Volgens hen moesten regels ter zake uiterlijk in 2013 in werking treden en diende een dergelijk voorstel eventuele negatieve gevolgen voor de concurrentiepositie van de Gemeenschap tot een minimum te beperken. (8) In oktober 2012 sprak de Commissie zich vervolgens over deze kwestie uit.

2.8

Hoewel een dergelijke IMO-overeenkomst uitbleef, is wel besloten om de energie-efficiëntie van nieuwe schepen te verbeteren. Er zijn ook andere voorstellen voor een beter energieverbruik gedaan, waarbij monitoring, rapportage en verificatie een eerste stap zouden kunnen zijn. Wat dit betreft kunnen de werkzaamheden binnen de IMO er volgens de Commissie toe leiden dat tot maatregelen ter reductie van emissies wordt besloten die op de markt gebaseerd zijn. De voorgenomen maatregelen op EU-niveau zouden daarom op zo'n manier moeten worden uitgevoerd dat ze de lopende werkzaamheden van de IMO ondersteunen. De Commissie heeft zich steeds een groot voorstander getoond van een mondiale, door de IMO geleide aanpak en zal zich daar sterk voor blijven maken, hoewel de IMO op dit punt maar langzaam vooruitgang boekt. De Commissie zal de vorderingen voortdurend in de gaten houden en nadenken over toekomstige maatregelen in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en de IMO.

2.9

Een eerste stap in deze richting zou een systeem voor de monitoring, rapportage en verificatie (MRV) van emissies moeten zijn. Dat biedt controle over de ontwikkelingen en komt de energie-efficiëntie van bedrijven ten goede. Als zodanig zou het MRV-systeem meer kosten besparen dan het zelf kost. Bestaande bedrijfssystemen zouden als voorbeeld kunnen dienen. Een alleen voor de EU geldend MRV-systeem zou in overleg met de IMO moeten worden ingevoerd en aangepast moeten worden aan toekomstige IMO-maatregelen op MRV-gebied. Het zou ook een eerste stap kunnen zijn van een gefaseerde opname van broeikasgasemissies van de scheepvaart in EU- of internationale regelingen via energie-efficiëntie-eisen en/of op de markt gebaseerde maatregelen.

3.1

De Commissie heeft een verordening voorgesteld dat als kader moet dienen voor een MRV-systeem voor CO2-emissies van schepen van meer dan 5 000 brutoton. Het systeem geldt voor al het vervoer in en tussen EU-havens en tussen een EU-haven en de eerste haven van bestemming buiten de EU of de laatste haven van vertrek buiten de EU. Het is van toepassing op alle schepen, ongeacht de vlag, behalve oorlogsschepen, overheidsschepen en pleziervaartuigen. Volgens de Commissie sluit de tonnagedrempel ongeveer 40 % van de vloot uit, maar slechts 10 % van de totale CO2-emissies.

3.2

Om de redenen uiteengezet in deel 2 (zie boven) moet het systeem in nauw overleg met de IMO en andere internationale organisaties worden ingevoerd en aan eventuele toekomstige IMO-concepten kunnen worden aangepast.

3.3

Het door de Commissie voorgestelde MRV-systeem moet er als kader voor zorgen dat via de eigenaren/exploitanten relevante gegevens worden ingezameld over elk schip en elke verplaatsing – ook binnen havens – waarop de verordening betrekking heeft. Verder zal op jaarbasis worden gerapporteerd. Rapportages worden goedgekeurd door geaccrediteerde verificateurs. Goedgekeurde jaarlijkse verslagen worden naar de Commissie en de vlaggenstaat gestuurd. Jaarlijkse verslagen worden gepubliceerd, en door de verificateur afgegeven conformiteitsdocumenten moeten aan boord van de schepen worden bewaard die onder het systeem vallen. Door de vlaggenstaat en via de havenstaatcontroleregeling wordt nagegaan of een schip aan de eisen voldoet. Is dit niet het geval, dan kan een schip de toegang tot EU-havens worden ontzegd zolang het niet aan de eisen heeft voldaan.

4.1

De strategische doelstellingen van de ontwerpverordening zijn ambitieus en overstijgen de eigenlijke inhoud hiervan ruimschoots: de Commissie probeert tot een feitelijke basis te komen voor verdere onderhandelingen en vorderingen in de richting van maatregelen om de CO2-uitstoot van de scheepvaart aanzienlijk terug te dringen. Het EESC is het eens met deze strategische doelen en met de aanpak van de Commissie, die de situatie met betrekking tot CO2-emissies via een met de voorgestelde verordening op te zetten monitoring- en verificatiesysteem op transparante en geloofwaardige wijze onder controle tracht te krijgen. Net als de Commissie gelooft het dat zo'n kennisbasis een impuls kan geven aan de lopende onderhandelingen binnen de IMO om een akkoord te bereiken over verplichte maatregelen ter reductie van de CO2-uitstoot van het zeevervoer. In dit verband verwijst het EESC naar zijn advies (9) over het voorstel voor een verordening betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking 280/2004/EG. Dit voorstel is goedgekeurd als Verordening 525/2013.

4.2

Het EESC is ook te spreken over de gedeeltelijke bottom up-aanpak die de Commissie voorstelt, waarbij de op bedrijfsniveau te verzamelen informatie tot maatregelen moet leiden die de bedrijven energie-efficiënter maken. Volgens de effectbeoordeling bij het voorstel resulteert dit in emissieverminderingen en brandstofbesparingen van 2 % per jaar en in kostenbesparingen van 1,2 miljard euro per jaar tot 2030. Hierbij wordt rekening gehouden met de kosten voor de toepassing van het MRV-systeem, die grotendeels voor rekening van de scheepvaart komen.

4.3

Niettemin moet voortdurend worden nagegaan of de voorgestelde verordening de scheepvaart en de samenleving inderdaad, zoals de Commissie verwacht, meer baten dan kosten oplevert. Mocht blijken dat de taken die het toekomstige MRV-systeem met zich meebrengt voor de scheepvaart een belasting betekenen die haar concurrentievermogen aantast, dan zou de Commissie onmiddellijk corrigerende maatregelen moeten voorstellen.

4.4

Het EESC betwijfelt of de monitoring- en rapportageverplichtingen moeten worden uitgebreid tot commerciële en operationele aspecten. De vraag is namelijk of deze eis om dergelijke aanvullende informatie te verschaffen zijn doel niet voorbij schiet. Hij valt buiten het eigenlijke bestek van de ontwerpverordening (primair bedoeld om informatie over CO2-emissies in te zamelen), het nut ervan is door de scheepvaartsector in twijfel getrokken en de aard van de informatie zou commercieel gevoelig kunnen zijn. Bovendien lijkt het opleggen van extra verplichtingen haaks te staan op het streven naar vereenvoudiging van de procedures voor het zeevervoer in de EU dat zo kenmerkend is voor het "blauwe gordel"-initiatief van de Commissie. Vooral voor de korte vaart waarbij met korte verplaatsingen een groot aantal havens wordt aangedaan zou de verplichting om de genoemde informatie te verschaffen een zware last betekenen.

4.5

Het EESC is het ermee eens dat de emissiereductie waar de voorgestelde verordening naar verwachting toe zal leiden bij lange na niet voldoende is om de in het Witboek van 2011 over het vervoersbeleid vastgelegde doelen voor de scheepvaartsector te bereiken en dat efficiënte aanvullende maatregelen dringend geboden zijn.

4.6

In dit verband verwijst het EESC naar eerdere adviezen over het zeevervoersbeleid en milieueisen, waarin het zich consequent voorstander heeft getoond van maatregelen ter verbetering van het milieu, maar er ook steeds op heeft gewezen dat deze, gezien het mondiale karakter van het zeevervoer, in mondiaal verband – via de IMO – moeten worden genomen. (10)

4.7

De voorgestelde verordening heeft ook betrekking op schepen die onder de vlag van niet-EU-landen varen. Dat is geen probleem voor het vervoer binnen de EU, maar zou wel problemen kunnen opleveren voor het vervoer tussen havens binnen en buiten de EU. Gezien bijvoorbeeld het gevaar van vergeldingsmaatregelen of van complicaties door soortgelijke parallelle systemen gaat het hier eerder om een praktisch en politiek dan om een juridisch probleem. Hopelijk is het bepleite systeem aantrekkelijk genoeg voor degenen op wie het betrekking heeft en doen zich, anders dan bij het ETS voor de burgerluchtvaart het geval is, geen problemen voor met exploitanten uit derde landen.

4.8

Het EESC is het met de Commissie eens dat verplichte maatregelen ter reductie van de CO2-uitstoot die verder gaan dat het voorstel in IMO-verband moeten worden afgesproken, zodat er een grotere kans is op succesvolle uitvoering, en dat de toepassing van een alleen voor de EU geldende verordening sneller problemen zal opleveren, vooral ten aanzien van derde landen.

4.9

Volgens de effectbeoordeling bij het voorstel lenen op de markt gebaseerde maatregelen zich het best om de CO2-uitstoot in die mate terug te dringen, dat ook de in het Witboek over het vervoersbeleid (2011) vastgelegde doelstellingen voor emissies van het zeevervoer binnen bereik komen.

4.10

Uitsluitend voor de EU geldende maatregelen ter reductie van emissies, vooral als deze marktgericht zijn, kunnen het concurrentievermogen van de Europese scheepvaart schaden.

4.11

Daarom is het een goede zaak dat de Commissie krachtens de voorgestelde verordening nauw contact moet houden met de IMO en andere relevante internationale organisaties over de uitvoering van een EU-MRV-systeem voor de CO2-uitstoot van de scheepvaart. Ook de bereidheid om het EU-systeem op termijn in overeenstemming te brengen met een via de IMO tot stand te brengen MRV-systeem valt toe te juichen.

4.12

De Commissie en de lidstaten doen er goed aan om binnen de IMO te blijven aandringen op adequate, bij voorkeur op de markt gebaseerde maatregelen ter reductie van de CO2-uitstoot door het zeevervoer.

4.13

Hoewel de Commissie veel belang hecht aan een oplossing in IMO-verband, lijkt zij uitsluitend voor de EU geldende maatregelen niet uit te sluiten als de huidige onderhandelingen binnen de IMO niet het gewenste resultaat opleveren. Het is een goede zaak dat voor dergelijke regionale maatregelen kennelijk geen deadline is vastgesteld. Het EESC waarschuwt voor maatregelen die wat emissiereductie betreft mogelijk weinig zoden aan de dijk zetten, maar wel het concurrentievermogen aantasten en, zeker in niet-EU-wateren, tot problemen leiden voor schepen die onder de vlag van derde landen varen.

4.14

Het is ook goed dat een verband wordt gelegd tussen het sectorale MRV-systeem en het algemene, bij Verordening 525/2013 (11) ingevoerde bewakingssysteem voor broeikasgasemissies.

5.1

In de voor het MRV-systeem gekozen opzet worden vooral eigenaars en exploitanten van schepen en de geaccrediteerde verificateurs met de uitvoering belast, terwijl de lidstaten, de Commissie en de EMSA voornamelijk toezicht houden en rapportages voorgelegd krijgen. De bedoeling hiervan is om de ervaring van scheepvaartbedrijven te benutten en de administratieve lasten voor de EU-instellingen beperkt te houden.

5.2

Om de rapportage over emissies te verbeteren zouden bepaalde relevante gegevens, zoals de ijsklasse van een schip of de juiste navigatie-eigenschappen, bijvoorbeeld voor varen in de winter, daar deel van moeten uitmaken.

5.3

Sommige onderdelen van het voorgestelde MRV-systeem zijn nodeloos ingewikkeld en vergen te veel middelen. Zo is het moeilijk te begrijpen waarom een officieel verificatierapport over de jaarrapporten nodig is als al de verplichting bestaat om een conformiteitscertificaat voor goedgekeurde jaarverslagen af te geven en de belangrijkste onderdelen van dat certificaat gepubliceerd moeten worden. Een conformiteitscertificaat zou moeten volstaan, eventueel met een gemotiveerd verificatierapport als een conformiteitscertificaat wordt geweigerd.

5.4

Het zou weliswaar zinvol zijn als, zoals in de ontwerpverordening wordt bepleit, ook gerapporteerd wordt aan de diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor de toepassing van Verordening 525/2013 betreffende de monitoring en rapportage van broeikasgasemissies, maar het is moeilijk te begrijpen waarom lidstaten een apart, op die Verordening afgestemd rapport zouden moeten indienen als, naar het zich laat aanzien, alle relevante informatie in één enkel rapport kan worden opgenomen dat vervolgens naar alle betrokken partijen kan worden gestuurd.

5.5

Verder is het de vraag of de verwijderingssanctie in lid 3 van artikel 20 wel redelijk is, aangezien het gevolg ervan lijkt te zijn dat een schip geen enkele EU-haven meer mag aandoen, ook niet een haven van zijn vlaggenstaat. Er zou gezorgd moeten worden voor een soort vluchthaven, waar een schip zijn problemen met de regelgeving kan verhelpen.

5.6

Het EESC vraagt zich af of de termijnen voor de uitvoering van de verordening niet nodeloos lang zijn en of deze niet met een jaar kunnen worden ingekort. Terwijl de voorgestelde verordening bijvoorbeeld op 1 juli 2015 in werking zou moeten treden, hoeven de monitoringplannen pas op 30 augustus 2017 aan de Commissie te worden voorgelegd en begint de monitoring pas op 1 januari 2018. De overgangsperiode van zo'n tweeënhalf jaar is nogal lang, ook omdat een aantal gedelegeerde handelingen en uitvoeringsbesluiten moet worden vastgesteld.

5.7

Het geplande European Sustainable Shipping Forum zou wellicht als centraal punt kunnen dienstdoen voor de behandeling van een aantal uitvoeringskwesties.

5.8

Het EESC heeft ook enkele technische opmerkingen over de ontwerpverordening. In artikel 14, lid 1, is sprake van zowel "bedrijf" als "scheepsexploitant", terwijl het woord "bedrijf" volgens de definitie van artikel 3 betrekking heeft op zowel eigenaars als exploitanten. Zowel in artikel 15, lid 5, als in artikel 16, lid 3, wordt de Commissie de bevoegdheid verleend om gedelegeerde handelingen vast te stellen, onder meer met betrekking tot de "accreditatiemethoden voor verificateurs". Het EESC stelt voor om de vermelding van deze accreditatiemethoden uit artikel 15, lid 5, dat over verificatieprocedures gaat, te schrappen en te behouden in artikel 16, dat betrekking heeft op de accreditatie van verificateurs.

5.9

Krachtens artikel 23 krijgt de Commissie een zeer ruime bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen in aanvulling op en tot wijziging van de bepalingen van de bijlagen I en II om rekening te houden met onder meer wetenschappelijke informatie, relevante gegevens aan boord van schepen, en internationale regels en internationaal geaccepteerde normen, teneinde "de meest nauwkeurige en efficiënte methoden vast te stellen voor de monitoring van emissies, en om de nauwkeurigheid van de (…) verzochte informatie te verbeteren". Deze bevoegdheid heeft betrekking op veel meer dan alleen de aanpassing aan technische veranderingen. De Commissie lijkt de mogelijkheid te krijgen om bepaalde aspecten, zoals het bepalen van monitoringmethoden, te wijzigen die essentieel zijn voor de voorgestelde verordening. Het is dan ook niet uitgesloten dat deze ruime delegatie van bevoegdheden indruist tegen artikel 290 van het VWEU. Bij de delegatie van bevoegdheden met betrekking tot verificatieprocedures in artikel 15, lid 3, kan dezelfde kanttekening worden geplaatst.