6.3.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 67/170

1.1

Il CESE accoglie con favore la proposta di regolamento concernente il monitoraggio, la comunicazione e la verifica delle emissioni di anidride carbonica generate dal trasporto marittimo nell'UE, come primo passo verso l'applicazione delle misure di riduzione delle emissioni di CO2 generate dal trasporto marittimo di cui al Libro bianco del 2011 sulla politica dei trasporti (1).

1.2

Il CESE apprezza il sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica, come prima fase di un approccio graduale inteso a raggiungere un accordo nel quadro dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) su misure obbligatorie per ridurre le emissioni di CO2 prodotte dai trasporti marittimi, e si compiace delle stime secondo cui l'applicazione di tale sistema dovrebbe accrescere l'efficienza energetica e ridurre le emissioni (2).

1.3

Il CESE constata che, sebbene la proposta sia in sé insufficiente per realizzare gli obiettivi di cui sopra, essa prevede ogni ragionevole sforzo in relazione alle misure che possono essere adottate a livello nazionale o regionale per quanto riguarda i paesi terzi. Ritiene che sotto questo aspetto la proposta pervenga al giusto equilibrio.

1.4

Il CESE si compiace della valutazione favorevole degli effetti della proposta, in termini di costi e benefici, anche per le compagnie di navigazione interessate. Si attende che la Commissione proceda a un monitoraggio dei risultati prodotti dall'attuazione della proposta in questo contesto e adotti le iniziative del caso se, per esempio, gli effetti in termini di costi e benefici dovessero ripercuotersi negativamente sulla competitività.

1.5

Il CESE si chiede se sia realmente necessario, e se abbia un valore aggiunto, raccogliere informazioni operative, che vadano al di là del consumo di carburante e delle emissioni, e monitorare e comunicare tali informazioni a norma della proposta in esame, come previsto dagli articoli 9, paragrafi d) e) f) e g), e 10, paragrafi g), h), i) e j), e dall'allegato II, in particolare perché almeno una parte di tali informazioni è considerata dal settore della navigazione come sensibile sotto il profilo commerciale, e sembra che sussistano divergenze di opinioni in merito all'utilità di tali informazioni una volta aggregate.

1.6

Il CESE richiama l'attenzione sull'iniziativa Cintura blu della Commissione, rivolta ad alleggerire gli oneri amministrativi per il settore della navigazione marittima a corto raggio, e osserva che lo stesso approccio dovrebbe valere per la proposta qui in esame (3).

1.7

Il CESE osserva che sono necessarie ulteriori misure per realizzare gli obiettivi indicati nel Libro bianco, e ritiene particolarmente importante che tali misure vengano adottate nel quadro dell'IMO, per evitare rischi di controversia con paesi terzi e/o effetti negativi sulla competitività del settore marittimo dell'UE.

2.1

Le emissioni generate dai trasporti marittimi internazionali costituiscono attualmente il 3 % delle emissioni di gas a effetto serra globali e il 4 % di quelle dell'UE. È previsto che entro il 2050 tale quota di emissioni salga a livello globale al 5 % e subisca a livello UE un considerevole aumento, in misura che varia dal 51 all'86 % a seconda dell'anno preso a riferimento (rispettivamente il 2005 e il 1990) (4).

2.2

Il pacchetto sull'energia e il clima del 2008, la strategia Europa 2020 (5) e il Libro bianco del 2011 sulla politica dei trasporti indicano obiettivi ambiziosi in termini di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Gli obiettivi generali dell'UE consistono in una riduzione del 20 % delle emissioni rispetto ai valori del 1990, riduzione che potrebbe essere del 30 % in caso di accordo globale (6). Per quanto riguarda i trasporti marittimi internazionali, il Libro bianco sulla politica dei trasporti prevede per il 2050 una riduzione del 40 %, rispetto ai valori del 2005.

2.3

Il settore della navigazione commerciale non è tuttavia assoggettato a obblighi giuridici di ridurre le emissioni di gas a effetto serra, ad eccezione della regolamentazione dell'IMO sullo zolfo, recepita nella legislazione dell'UE attraverso la direttiva 2012/33/UE. I trasporti internazionali marittimi sono gli unici a non essere inclusi negli impegni dell'UE in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

2.4

Tuttavia il Consiglio europeo e il Parlamento europeo hanno dichiarato che tutti i settori devono contribuire alla riduzione delle emissioni.

2.5

Nel settore dei trasporti sono stati definiti obiettivi per l'aviazione civile, che è entrata a far parte del sistema di scambio dei diritti di emissione dell'UE, anche per i voli in entrata e in uscita dagli aeroporti dell'UE. Tuttavia l'attuazione di tali misure è stata temporaneamente rinviata per i voli all'esterno dell'UE, per facilitare il raggiungimento di un accordo globale nell'ambito dell'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (ICAO) (7).

2.6

Per quanto riguarda la navigazione, non sono stati definiti obiettivi vincolanti a livello dell'UE perché si è ritenuto opportuno attendere misure globali coordinate nel quadro dell'IMO.

2.7

Tuttavia, in base a una dichiarazione del 2009 del Consiglio e del Parlamento europeo, la mancata adozione da parte dell'UE o dei suoi Stai membri, nel quadro dell’IMO, entro il 31 dicembre 2011, di un accordo internazionale, fa sì che la Commissione debba formulare una proposta volta ad includere le emissioni del trasporto marittimo internazionale nell'obiettivo di riduzione dell'UE. Tale proposta dovrebbe entrare in vigore entro il 2013 e limitare al massimo eventuali incidenze negative sulla competitività dell'UE (8). Una dichiarazione della Commissione dell'ottobre 2012 ha fatto seguito alle dichiarazioni di cui sopra.

2.8

Sebbene l'IMO non abbia realizzato un accordo internazionale in risposta alla dichiarazione del 2009, sono state adottate decisioni volte a migliorare l'efficienza energetica delle nuove navi e sono state avanzate ulteriori proposte rivolte a migliorare tale efficienza energetica, che potrebbero prevedere, come prime misure, attività di monitoraggio, comunicazione e controllo delle emissioni. In tale contesto, la Commissione ha osservato che il lavoro in corso nel quadro dell'IMO potrebbe condurre a decisioni concernenti misure basate sul mercato volte a ridurre le emissioni. Pertanto, l'impegno ad agire su scala regionale a livello dell'UE dovrebbe essere attuato in modo da sostenere la prosecuzione dei lavori nel quadro dell'IMO. La Commissione ha espresso una netta preferenza per un approccio globale guidato dall'IMO, e continuerà ad agire di conseguenza, malgrado il fatto che il lavoro dell'IMO su questo argomento proceda con lentezza. La Commissione intende seguire costantemente gli sviluppi e sta considerando ulteriori azioni nell'ambito della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e dell'IMO.

2.9

Un primo passo in questa direzione dovrebbe consistere nell'introduzione di un sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni, che consentirà di tenere sotto controllo gli sviluppi, favorirà un aumento dell'efficienza energetica a livello di compagnie di navigazione e potrebbe pertanto comportare una riduzione dei costi di entità superiore ai costi derivanti dalla sua applicazione. Si potrebbe fare riferimento alle esperienze maturate con i sistemi attualmente in uso a livello di compagnie navigazione. Un sistema regionale di monitoraggio, comunicazione e verifica dell'UE dovrebbe essere attuato in concertazione con l'IMO ed essere adeguato alle possibili misure future dell'IMO nel settore. Tale sistema potrebbe anche costituire un primo passo di un approccio graduale volto a includere le emissioni di gas a effetto serra generate dai trasporti marittimi negli impegni di riduzione delle emissioni assunti a livello dell'UE o a livello internazionale, mediante requisiti di efficienza energetica e/o misure basate sul mercato.

3.1

La Commissione ha proposto un regolamento volto a fornire il quadro per un sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni di anidride carbonica generate da navi di stazza lorda superiore alle 5 000 tonnellate. Tale sistema si applica a tutti i trasporti effettuati nei porti dell'UE o tra essi, nonché tra un porto dell'UE e il primo porto di destinazione o l'ultimo porto di partenza non appartenente all'UE. Esso si applica a tutte le navi, indipendentemente dalla loro bandiera, a eccezione delle navi da guerra, di quelle di Stato e di quelle da diporto. Nella proposta viene valutato che la soglia riferita alla stazza escluda circa il 40 % delle navi, ma solo il 10 % delle emissioni di anidride carbonica.

3.2

Per i motivi indicati nel capitolo 2 più in alto, tale sistema dev'essere attuato in stretta concertazione con l'IMO e altre organizzazioni internazionali, ed essere adattabile a possibili futuri programmi dell'IMO.

3.3

Il sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica proposto dalla Commissione crea un quadro volto a garantire la raccolta di dati pertinenti da parte degli armatori o degli operatori, per ogni nave e per ogni viaggio che rientrano nell'ambito di applicazione del regolamento, compresi i movimenti effettuati nelle aree portuali. È inoltre prevista la presentazione di comunicazioni annuali, soggette all'approvazione di verificatori accreditati, e presentate, in caso di approvazione, alla Commissione e allo Stato di bandiera. Le comunicazioni annuali saranno pubblicate e la documentazione di conformità emessa dai verificatori dovrà essere tenuta a bordo delle navi che rientrano nel campo di applicazione del sistema. La conformità sarà verificata dallo Stato di bandiera nonché attraverso il sistema di controllo dello Stato di approdo. Le inadempienze saranno sanzionate, in alcuni casi mediante l'espulsione della nave, vale a dire il divieto di approdo nei porti dell'UE finché non sia stato risolto il problema di conformità.

4.1

Il CESE prende atto degli obiettivi strategici della proposta, che sono ambiziosi e vanno ben al di là del contenuto della proposta stessa, mirando a definire una base oggettiva per ulteriori negoziati e progressi verso misure che ridurranno sensibilmente le emissioni di anidride carbonica generate dalla navigazione. Il CESE accoglie con favore questi obiettivi strategici ed esprime apprezzamento per l'approccio adottato dalla Commissione rivolto ad acquisire un miglior controllo della situazione delle emissioni di anidride carbonica e della loro evoluzione, secondo modalità trasparenti e credibili, attraverso il sistema di comunicazione e verifica che sarà istituito con il regolamento in oggetto. Condivide inoltre la convinzione che tali conoscenze potrebbero far progredire il lavoro in corso nell'ambito dell'IMO, inteso a pervenire a un accordo su misure obbligatorie per ridurre le emissioni di anidride carbonica generate dai trasporti marittimi. In tale contesto, il CESE fa riferimento al proprio parere (9) sulla proposta di regolamento concernente un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici a livello nazionale e dell’Unione europea e che abroga la direttiva 280/2004/CE, adottata nel frattempo con regolamento 525/2013.

4.2

Il CESE constata inoltre con soddisfazione che la proposta in esame segue in parte un approccio dal basso, poiché è previsto che le informazioni che saranno raccolte a livello di società di navigazione incoraggeranno l'adozione di misure in grado di migliorare l'efficienza energetica a tale livello, cosa che condurrebbe a riduzioni del consumo di carburante e delle emissioni pari al 2 % all'anno per unità trasportata e a riduzioni dei costi netti pari a 1,2 miliardi di euro all'anno all'orizzonte del 2030, conformemente alla valutazione di impatto che accompagna la proposta, tenendo conto dei costi derivanti dall'applicazione del sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica, che saranno in gran parte sostenuti dal settore della navigazione.

4.3

Il CESE sottolinea tuttavia l'importanza di monitorare costantemente l'accuratezza della valutazione del rapporto costi benefici derivante dalla proposta per il settore della navigazione e la società, e chiede che la Commissione presenti immediatamente misure correttive se dovesse risultare che i compiti imposti al settore della navigazione nel quadro del futuro sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica, costituiscono per il settore un onere in grado di pregiudicarne la competitività.

4.4

Il CESE esprime dubbi riguardo l'estensione degli obblighi di monitoraggio e di comunicazione agli aspetti commerciali e operativi. Ritiene inoltre discutibile la proporzionalità di tali requisiti aggiuntivi di informazione, poiché essi vanno al di là dell'obiettivo primario della proposta, che è quello di raccogliere informazioni sulle emissioni di anidride carbonica, e poiché la loro utilità è stata messa in discussione dal settore della navigazione e le informazioni potrebbero essere sensibili in termini commerciali. In tale contesto, l'imposizione di ulteriori obblighi amministrativi sembrerebbe anche contrastare con la spinta verso la semplificazione, che costituisce un elemento essenziale dell'iniziativa Cintura blu della Commissione per facilitare il trasporto marittimo nell'UE. A questo proposito, il CESE osserva anche che un eventuale obbligo di fornire informazioni di questo tipo risulterebbe particolarmente oneroso per la navigazione marittima a corto raggio, che consiste di viaggi brevi verso destinazioni multiple.

4.5

Il CESE condivide inoltre la valutazione secondo cui il livello di riduzione delle emissioni che si attende dalla proposta è del tutto insufficiente per raggiungere gli obiettivi previsti per il settore dei trasporti marittimi dal Libro bianco del 2011 sulla politica dei trasporti, e che è necessario adottare con urgenza ulteriori, efficaci misure.

4.6

In tale contesto, il CESE ricorda inoltre i suoi precedenti pareri (10) riguardanti la politica in materia di trasporti marittimi e i requisiti ambientali, nei quali ha costantemente espresso apprezzamento per le iniziative rivolte a migliorare la situazione dell'ambiente, ma anche osservato che tali misure, in considerazione del carattere globale dei trasporti marittimi, dovrebbero essere adottate a livello mondiale, nel quadro dell'IMO.

4.7

Il CESE, a questo proposito, ricorda che la proposta riguarderà anche le navi che battono bandiere di paesi terzi. Laddove ciò non comporta problemi per le operazioni di trasporto all'interno dell'UE, potrebbero presentarsi difficoltà nel caso dei trasporti effettuati tra porti dell'UE e porti di paesi terzi. Il CESE ritiene che il problema, in questo caso, possa essere di natura piuttosto pratica e politica che giuridica, in considerazione del possibile rischio di ritorsioni o di complicazioni dovute alla coesistenza di sistemi paralleli di questo tipo. Il CESE esprime l'auspicio che il sistema previsto risulti abbastanza attraente per coloro che rientrano nel suo campo di applicazione da far sì che, a differenza di quanto è avvenuto per il sistema di scambio dei diritti di emissione nel settore dell'aviazione civile, non sorgano difficoltà per quanto riguarda gli operatori di paesi terzi.

4.8

Il CESE condivide il giudizio secondo cui al fine di ottimizzare le possibilità di attuazione efficace occorrerebbe concordare, nell'ambito dell'IMO, misure obbligatorie di riduzione delle emissioni di anidride carbonica che vadano al di là di quanto prevede la proposta. Ritiene inoltre che un regolamento regionale dell'UE abbia più possibilità di superare varie difficoltà di attuazione, in particolare per quanto riguarda i paesi terzi.

4.9

Il CESE constata che la valutazione di impatto della proposta giunge alla conclusione secondo cui le misure basate sul mercato sono le più adatte per realizzare riduzioni delle emissioni di anidride carbonica sufficienti a rispettare gli obiettivi del Libro bianco del 2011 sulla politica dei trasporti in materia di emissioni generate dai trasporti marittimi.

4.10

Richiama inoltre l'attenzione sul rischio che misure obbligatorie regionali volte a ridurre le emissioni, in particolare se basate sul mercato, possano avere un impatto negativo sulla competitività dei trasporti marittimi europei.

4.11

Accoglie pertanto con favore anche l'obbligo, imposto alla Commissione dalla proposta, di mantenere stretti contatti con l'IMO e con altre organizzazioni internazionali pertinenti nel quadro dell'attuazione del sistema di monitoraggio, comunicazione verifica dell'UE relativo alle emissioni di anidride carbonica originate dai trasporti marittimi, ed esprime apprezzamento per la disponibilità della Commissione ad adeguare il sistema dell'UE a un futuro sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica concordato nel quadro dell'IMO.

4.12

Il CESE invita la Commissione e gli Stati membri a mantenere la pressione sull'IMO affinché adotti al più presto misure adeguate, preferibilmente basate sul mercato, per ridurre le emissioni di anidride carbonica generate dai trasporti marittimi.

4.13

Il CESE constata che la Commissione, pur attribuendo grande importanza a una soluzione nel quadro dell'IMO, non sembra escludere misure regionali adottate a livello di UE, nel caso in cui gli sviluppi in corso nel contesto dell'IMO non dovessero condurre a alcun risultato. Apprezza il fatto che non sembra che siano stati stabiliti i limiti di tempo per tali misure regionali, e desidera mettere in guardia dall'adottare, almeno per quanto riguarda la navigazione in acque esterne al territorio dell'UE, misure che potrebbero avere pochi risultati in termini di riduzione delle emissioni ma comporterebbero un costo elevato in termini di perdita di competitività e problemi con paesi terzi, applicandosi a navi che battono bandiere non UE.

4.14

Il CESE approva inoltre il legame stabilito tra le misure settoriali di monitoraggio, comunicazione e verifica e il sistema generale di monitoraggio delle emissioni di gas a effetto serra predisposto dal regolamento 525/2013 (11).

5.1

Il CESE constata che il sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica è stato predisposto in modo da far gravare la maggior parte degli oneri di attuazione sugli armatori o sui gestori delle navi e sui verificatori accreditati, mentre gli Stati membri, la Commissione e l'Agenzia europea per la sicurezza marittima avranno per lo più funzioni di supervisione e saranno i destinatari delle comunicazioni. L'obiettivo è approfittare delle esperienze maturate a livello di impresa e ridurre gli oneri amministrativi a carico delle istituzioni dell'UE.

5.2

Il CESE ritiene che per migliorare la qualità delle notifiche delle emissioni occorrerebbe che le relative comunicazioni menzionassero specifiche informazioni pertinenti, come la classificazione in base alla resistenza al ghiaccio o la presenza di determinate condizioni di navigazione, come la navigazione invernale.

5.3

Il CESE ritiene che alcuni aspetti del previsto sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica siano inutilmente complessi e comportino uno spreco di risorse. Ad esempio, è difficile capire perché si debba redigere un resoconto formale di verifica in merito alle comunicazioni annuali, quando occorre comunque emettere un certificato di conformità concernente i resoconti annuali approvati, e pubblicarne i principali elementi. Il CESE ritiene che un certificato di conformità dovrebbe essere sufficiente, possibilmente con un resoconto motivato di verifica nel caso in cui il certificato di conformità venga negato.

5.4

Sebbene sia certamente utile trasmettere i resoconti elaborati nel quadro della proposta in oggetto anche agli organi della Commissione responsabili dell'attuazione del regolamento 525/2013 sul monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra, è difficile comprendere perché gli Stati membri dovrebbero inviare resoconti separati alla Commissione, conformi alle specifiche di quest'ultimo regolamento, nel momento in cui sembra che tutte le informazioni pertinenti potrebbero essere incluse in un'unica relazione che potrebbe quindi essere trasmessa a tutte le parti interessate.

5.5

Il CESE si chiede inoltre se il provvedimento di espulsione, previsto dall'articolo 20, paragrafo 3, della proposta sia ragionevole, dal momento che sembra che tale sanzione impedirebbe a una determinata nave di accedere a qualsiasi porto dell'UE, compresi quelli del suo Stato di bandiera. Sembrerebbe ragionevole prevedere una forma di porto di rifugio, per offrire la possibilità di risolvere problemi di conformità.

5.6

Il CESE si chiede se i limiti temporali previsti per l'applicazione non siano eccessivamente lunghi e se non sarebbe possibile ridurli di un anno. Ad esempio mentre è previsto che la proposta entri in vigore il 1o luglio 2015, non occorre che i piani di monitoraggio siano comunicati alla Commissione prima del 30 agosto 2017 e il monitoraggio inizierebbe poi il 1o gennaio 2018. Questo calendario comporta un periodo di transizione di circa due anni e mezzo che il Comitato considera alquanto lungo, in considerazione del fatto che occorre adottare una serie di atti delegati e di atti di applicazione.

5.7

Il CESE si chiede inoltre se il previsto forum europeo della navigazione sostenibile non possa essere una sede adeguata per varie questioni di applicazione.

5.8

Il CESE ha inoltre notato una serie di dettagli tecnici nella proposta. Nell'articolo 14, paragrafo 1, vengono menzionate sia le "società" che gli "esercenti" della nave, laddove secondo le definizioni di cui all'articolo 3, il termine "società" comprende sia l'armatore che il gestore. Gli articoli 15, paragrafo 5, e 16, paragrafo 3, conferiscono alla Commissione la facoltà di adottare atti delegati riguardanti tra l'altro le modalità di accreditamento dei verificatori. Il CESE propone di espungere il riferimento alle modalità di accreditamento dal paragrafo 5 dell'articolo 15, che riguarda le procedure di verifica, e di mantenerlo nell'articolo 16, che riguarda l'accreditamento dei verificatori.

5.9

L'articolo 23 conferisce poteri molto ampi di integrare e modificare le disposizioni degli allegati I e II mediante atti delegati, onde tenere conto di una serie di elementi, tra cui le prove scientifiche, i dati pertinenti disponibili a bordo delle navi, le norme internazionali e le norme accettate a livello internazionale, "di individuare i metodi più accurati ed efficienti per il monitoraggio delle emissioni, nonché di migliorare l'accuratezza delle informazioni richieste". Il CESE ritiene che tale delega vada ben al di là degli adeguamenti allo sviluppo tecnico, e sembri autorizzare modifiche, come l'individuazione dei metodi di monitoraggio, che costituiscono elementi essenziali della proposta. Il CESE ritiene pertanto che una delega di tale portata sia in conflitto con l'articolo 290 del TFUE. Un simile interrogativo si pone in relazione all'articolo 15, paragrafo 3, per quanto riguarda le procedure di verifica.