28.9.2004   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 241/27

1.1

Op 28 september 2000 heeft de Raad Beschikking nr. 2000/596 goedgekeurd waarbij een Europees Vluchtelingenfonds (hierna EVF) werd ingesteld voor de periode 2000-2005. Daarvoor is 36 miljoen euro over een periode van vijf jaar uitgetrokken. Het programma was een eerste stap op dit gebied en zorgde voor de nodige structurering van de daaropvolgende acties waarvoor tot 1997, voornamelijk onder impuls van het Europees Parlement (1), jaarlijks de nodige begrotingsmiddelen werden uitgetrokken. Het EESC heeft destijds een advies uitgebracht waarin het met de voorgestelde beschikking instemde (2).

1.2

Iets meer dan een jaar vóór de afloop op 31 december 2004 van de eerste fase van het EVF-programma (EVF I) heeft de Commissie de tijdens de tenuitvoerlegging van EVF I in de lidstaten en op communautair niveau opgedane ervaring geanalyseerd, heeft zij een evaluatieconferentie (3) georganiseerd en een effectbeoordeling (4) laten verrichten teneinde op basis daarvan een voorstel voor de volgende fase van het programma te kunnen formuleren. Bij de beoordeling is tevens rekening gehouden met de gevolgen van en de synergieën met andere communautaire acties en programma's (5).

1.3

Op basis van deze opgedane ervaring is de Commissie op 12 februari 2004 dan met het voorstel gekomen voor een „Beschikking van de Raad tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2005-2010”, waarover onderhavig advies handelt.

2.1

De Commissie stelt voor een fonds op te richten (EVF II), waarvoor 687 miljoen euro over een periode van zes jaar zou worden uitgetrokken, teneinde de acties van lidstaten te ondersteunen die gericht zijn op opvang, integratie of vrijwillige terugkeer van onderdanen van derde landen of staatlozen aan wie de status van vluchteling is toegekend (6), die (in het kader van een hervestigingsregeling) een andere vorm van internationale bescherming genieten, die een vorm van subsidiaire bescherming genieten, die om een van de bovenvermelde vormen van bescherming hebben verzocht, of die onder een regeling inzake tijdelijke bescherming vallen (7).

2.2

Subsidiabele maatregelen Er is een brede waaier van nationale maatregelen op het gebied van opvang, integratie en vrijwillige terugkeer, die voor medefinanciering via EVF II in aanmerking komen. Hierbij zij met name gedacht aan: opvanginfrastructuur; materiële, medische en psychologische hulp; sociale en administratieve bijstand; taalcursussen, onderwijs, opleiding en integratie op de arbeidsmarkt; verbetering van de opvangregeling; inachtneming van de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde waarden; bevordering van de voorlichting van de lokale bevolking en van de deelname van de begunstigden aan het maatschappelijk en cultureel leven; bevordering van de onafhankelijkheid van de uiteindelijke begunstigden; acties om lokale overheden, NGO's en burgers bij het initiatief te betrekken; voorlichting en advisering van gerepatrieerden en hulp met het oog op reïntegratie in het land van herkomst.

2.2.1

Bij toepassing van tijdelijke beschermingsregelingen is er ook medefinanciering (tot 80 %) mogelijk van dringende maatregelen voor opvang, huisvesting, het verstrekken van bestaansmiddelen, medische en psychologische bijstand, uitgaven voor personeel, administratie, logistieke steun en vervoer.

2.2.2

10 % van de EVF II-middelen zijn bestemd voor communautaire acties die rechtstreeks door de Commissie worden beheerd en gericht zijn op de financiering van communautaire samenwerking, uitwisseling van ervaringen via netwerken, innovatieve proefprojecten, onderzoek en gebruik van nieuwe technologieën die in het kader van het vluchtelingenbeleid en op het beheer van desbetreffende acties kunnen worden toegepast.

2.3

Tenuitvoerlegging van EVF II. De tenuitvoerlegging van EVF II is gebaseerd op gedeelde verantwoordelijkheid van lidstaten en Commissie.

2.3.1

De Commissie definieert de richtsnoeren voor de meerjarenprogramma's, zorgt ervoor dat de lidstaten goed werkende beheers- en controlesystemen hebben en verzekert de tenuitvoerlegging van de communautaire maatregelen. De Commissie wordt bijgestaan door een comité in de zin van Besluit 1999/468/EG.

2.3.2

De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de nationale maatregelen, zorgen voor een „verantwoordelijke instantie” met rechtspersoonlijkheid en beheerscapaciteit, zijn in eerste instantie verantwoordelijk voor de financiële controle en werken samen met de Commissie om statistische gegevens te verzamelen.

2.3.3

De lidstaten en de Commissie zorgen voor de verspreiding van de resultaten, garanderen transparantie en streven naar algemene samenhang en complementariteit met andere relevante instrumenten en acties.

2.4

Programmering. Er zijn meerjarenprogramma's voor twee perioden (2005–2007 en 2008–2010). De lidstaten leggen de ontwerpdriejarenprogramma's aan de Commissie voor en de Commissie keurt deze volgens de comitéprocedure binnen drie maanden goed, nadat zij de verzoeken aan de richtsnoeren heeft getoetst. De meerjarenprogramma's worden via jaarlijkse werkprogramma's ten uitvoer gelegd.

2.5

Verdeling van de middelen. Iedere lidstaat krijgt jaarlijks een vast bedrag van 300 000 euro toegewezen; voor de nieuwe lidstaten is dit bedrag voor de eerste drie jaren op 500 000 euro vastgesteld.

2.5.1

De resterende beschikbare middelen worden jaarlijks als volgt onder de lidstaten verdeeld: 35 % van deze middelen naar verhouding van het aantal personen waaraan in de loop van de drie voorgaande jaren de status van vluchteling is toegekend, of dat in het kader van een hervestigingregeling een vorm van internationale bescherming of van subsidiaire bescherming heeft genoten; 65 % van deze middelen naar verhouding van het aantal personen dat in de loop van de drie voorgaande jaren een asielaanvraag heeft ingediend of tijdelijke bescherming heeft genoten. Een deel van de jaarlijkse toewijzing kan voor technische en administratieve bijstand worden gebruikt. De financiële bijdrage van het Fonds wordt verstrekt in de vorm van niet-terugvorderbare subsidies; in geval van aantoonbaar onterecht gebruik moet het bedrag worden terugbetaald met achterstandsrente, berekend tegen de door de Europese Centrale Bank toegepaste rentevoet, verhoogd met drieënhalf procentpunt. Om na de eerste tranche ook de volgende tranches van het cofinancieringbedrag te verkrijgen, moeten de lidstaten een verslag voorleggen, samen met declaraties van uitgaven die moeten zijn gecertificeerd door een van de verantwoordelijke instantie onafhankelijk orgaan.

2.5.2

De communautaire bijdrage aan de nationale maatregelen bedraagt ten hoogste 50 % van de totale kosten. In geval van innovatieve of grensoverschrijdende maatregelen kan dit percentage tot 60 % worden verhoogd, of zelfs tot 75 % voor lidstaten die steun uit het Cohesiefonds ontvangen.

2.6

Evaluatie. De Commissie presenteert uiterlijk op 30 april 2007 een eerste en uiterlijk op 31 december 2009 een tweede tussentijds verslag. Vóór 31 december 2012 legt ze ten slotte een verslag van de evaluatie achteraf voor.

3.1

Het EESC is over het algemeen erg ingenomen met het voorstel van de Commissie en is van mening dat EVF II een belangrijke stap kan zijn ter verwezenlijking van de bepalingen in Titel IV van het Verdrag die over asielrecht gaan, alsmede van de besluiten van zowel de Europese Raad van Tampere als van de andere Raden die richtsnoeren en uitvoeringsbepalingen hebben vastgelegd m.b.t. het visum-, asiel- en immigratiebeleid. Een gebrekkige tenuitvoerlegging van deze besluiten en het feit dat de Raad zijn goedkeuring heeft gehecht aan bepalingen die het oorspronkelijke voorstel afzwakken en zeer grote verschillen in regelgeving tussen de lidstaten laten voortbestaan, zullen het Fonds waarschijnlijk minder doeltreffend maken dan het zou kunnen zijn. Het EESC is teleurgesteld dat de recent door de Raad goedgekeurde richtlijn over de vluchtelingenstatus (8) inhoudelijk uiteindelijk zeer ver afstaat van zowel hetgeen door de Commissie werd voorgesteld (9) als hetgeen door het EESC in zijn advies werd gehoopt en bepleit (10).

3.1.1

Aan het belang van het programma kan niet worden getwijfeld als men bedenkt dat er ongeveer 400 000 nieuwe asielzoekers per jaar (11) bijkomen, die vaak een zware lijdensweg achter de rug hebben en behoefte hebben aan solidariteit, materiële, morele en psychologische steun, waardige opvang, passende diensten, transparante en doeltreffende procedures, de mogelijkheid om zich via een baan of een activiteit actief in de maatschappelijke EU-context te integreren en een veilige repatriëring, ingeval zij een duidelijke en bewuste keuze voor terugkeer hebben gemaakt.

3.2

Ten opzichte van EVF I zijn de middelen aanzienlijk verhoogd (687 miljoen euro over 6 jaar, tegenover 36 miljoen over 5 jaar in het vorige programma). Het EESC herinnert eraan dat EVF I over een zeer beperkt budget beschikte om de vluchtelingenproblematiek te kunnen aanpakken; het verheugt er zich daarom over dat in de voorgestelde financiële vooruitzichten 2007-2013 er met name prioriteit wordt gegeven aan veiligheid, justitie, migratie- en asielbeleid, waarvoor geleidelijk aan ook meer middelen zullen worden uitgetrokken. De EVF II-begroting sluit dan ook helemaal bij deze vooruitzichten aan.

3.2.1

Met EVF II worden enerzijds de nodige gezamenlijke inspanningen geleverd om de belangrijke beleidsmaatregelen ten uitvoer te kunnen leggen; anderzijds wijst een en ander er ook op dat de communautaire instellingen zich ervan bewust zijn dat de problemen die met Titel IV van het Verdrag verband houden, alleen opgelost kunnen worden mits alle betrokkenen zonder meer hun verantwoordelijkheid terzake op zich nemen. Acties die strategisch goed zijn uitgewerkt, correct worden uitgevoerd en door maatschappelijk middenveld en lokale besturen worden ondersteund, dragen ook bij tot de consolidering van rechten, instrumenten en regelingen met het oog op de tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk asielbeleid. Het EESC herinnert eraan dat de tenuitvoerlegging van EVF II de reeds bestaande nationale maatregelen moet aanvullen en versterken en niet in de plaats mag komen van hetgeen tot dusver reeds verwezenlijkt is. Zo mag de deelname van de sociale partners en het maatschappelijk middenveld niet worden teruggeschroefd maar moet zij integendeel worden verhoogd en verbeterd.

3.2.2

De middelen die voor communautaire maatregelen worden uitgetrokken, worden thans terecht van 5 % van de EVF I-toewijzing verhoogd tot 10 % onder EVF II. Het EESC herinnert eraan dat het reeds in zijn advies over EVF I erop had aangedrongen 10 % voor communautaire acties te reserveren. Het wijst erop dat dit percentage noodzakelijk is, wil men met de acties o.m. de volgende twee fundamentele doelstellingen bereiken: bevordering van de ontplooiing van grensoverschrijdende en innovatieve initiatieven (ook van het maatschappelijk middenveld), en financiële ondersteuning van studies, onderzoek en benchmarking in alle lidstaten.

3.3

Ook de verdeling van de middelen tussen de acties (opvang, integratie en vrijwillige terugkeer) is evenwichtig en is afgestemd op de actuele toestand in de lidstaten, alsmede op de toekomstige vooruitzichten m.b.t. de toestroom van asielzoekers of personen die een of andere vorm van bescherming genieten. De cofinanciering die ook in verhouding tot de vijf doelgroepen is vastgelegd, weerspiegelt de actuele toestand in de lidstaten, terwijl de meerjarenprogrammering met de opsplitsing in jaarlijkse uitvoeringsperiodes van programma's het mogelijk maakt aanpassingen aan te brengen indien deze ingevolge onverwachte ontwikkelingen van de toestand nodig mochten blijken. De comitéprocedure biedt voorts de mogelijkheid tot collectieve monitoring van het tenuitvoerleggingproces en bevordert de verspreiding van goede praktijken en innovatieve acties. Het EESC is van mening dat een aanzienlijk deel van de middelen naar maatregelen op het gebied van opvang en integratie moet gaan en hoopt dat de lidstaten het gewicht in de meerjarenprogramma's niet al te zeer naar repatriëringmaatregelen zullen verschuiven.

3.3.1

Het EESC is er zeer mee ingenomen dat de integratiemaatregelen o.m. ook gericht zijn op integratie op de arbeidsmarkt. Als men de mogelijkheid heeft om, geheel of gedeeltelijk, in zijn eigen levensonderhoud te voorzien, krijgt men immers meer vertrouwen en heeft men ook het gevoel tot een sociale context te behoren. Een en ander voorkomt voorts dat met name jongeren door langere perioden van werkloosheid en schaarse inkomsten tot ongeoorloofde of illegale activiteiten worden aangezet. Het EESC wijst evenwel op de noodzaak arbeidsvoorwaarden te creëren die de uiteindelijke begunstigden van EVF II in staat stellen actief aan de procedures en de hen betreffende acties deel te nemen. Het stelt evenwel met teleurstelling vast dat in het recente besluit van de Raad over de vluchtelingenstatus het aan de lidstaten wordt overgelaten om vluchtelingen al dan niet tot de arbeidsmarkt toe te laten; het herinnert eraan dat het in zijn adviezen (12) steeds heeft gewezen op de noodzaak het verrichten van beroepsactiviteiten door deze personen te bevorderen. Volgens het Comité is deelname aan de arbeidsmarkt een recht en mag niemand op dat gebied worden gediscrimineerd.

3.3.2

Het Comité stelt ook voor een zekere prioriteit toe te kennen aan culturele en psychologische vorming van het administratief personeel en de ordediensten die te maken krijgen met vluchtelingen, asielzoekers en personen die een of andere vorm van bescherming genieten. Dit is ook nodig om een tegenwicht te bieden voor het beeld en de negatieve stereotypen die maar al te vaak in de pers en de media m.b.t. vluchtelingen worden verspreid. Acties ter bevordering van de dialoog tussen deze personen en de burgers van de gastlanden, alsmede van wederzijds begrip van elkaars cultuur zijn eveneens van groot belang voor de integratie en het bereiken van de noodzakelijke sociale consensus met het oog op een doeltreffende tenuitvoerlegging van EVF II.

3.4

Het EESC onderschrijft de algemene strategische aanpak voor de tenuitvoerlegging van het programma via richtsnoeren, meerjarenprogramma's met jaarlijkse uitvoeringsperioden, twee tussentijdse verslagen van de Commissie en een verslag achteraf. Deze aanpak werd reeds gehanteerd voor andere regelingen die door de lidstaten en de Europese Unie zijn toegepast, en de doeltreffendheid hebben aangetoond van een methode die een correcte deling van verantwoordelijkheid tussen Gemeenschap en lidstaten vergemakkelijkt, in toepassing van het subsidiariteitsbeginsel dat ook op gedeelde verantwoordelijkheid gebaseerd is. EVF II is immers niet louter een instrument voor de herverdeling van middelen onder de lidstaten, maar moet ook — zoals reeds in par. 3.1 is uiteengezet — een stap voorwaarts zijn in het streven naar uitvoering van een gemeenschappelijk asielbeleid. Daar niet alle wetgevingsinstrumenten die met het oog op de totstandbrenging van een dergelijk beleid werden voorgesteld, zijn goedgekeurd, kan de tenuitvoerlegging van EVF II de lidstaten voorts helpen de in deze context nog te treffen besluiten bewuster en in alle sereniteit te nemen.

3.4.1

De instelling van een verantwoordelijke instantie in elke lidstaat zal van groot nut zijn om de nationale programma's de nodige eenheid en samenhang te geven, om de nationale maatregelen volledig transparant en correct ten uitvoer te leggen en om de noodzakelijke band met de bevolking en het maatschappelijk middenveld te verzekeren. Het EESC wijst erop dat het van belang is, zoals ook in het voorstel wordt aangegeven, de belanghebbende partners van meet af aan te raadplegen, bij de voorbereiding van de meerjarenprogramma's te betrekken en hen van hun verantwoordelijkheid bewust te maken. Het erbij betrekken van middenveldorganisaties en lokale overheden is een methodologisch beginsel dat van cruciaal belang is om te verzekeren dat rekening wordt gehouden met de in het veld opgedane ervaringen, alsmede om het maatschappelijk debat te structureren, een consensus tot stand te brengen en goede governance op dit gebied te bewerkstelligen. Het EESC heeft in eerdere adviezen reeds meermaals hierop aangedrongen en vindt eenzelfde pleidooi ook met genoegen in de tekst van de Commissie terug.

3.4.1.1

Het Comité zou graag zien dat de toegang van NGO's tot opvang- en transitcentra wordt verzekerd en vergemakkelijkt zodat zij van meet af aan voor de nodige ondersteuning kunnen zorgen. Het zou een goede zaak zijn deze acties via een specifiek communautair initiatief te ondersteunen en aldus meer gewicht te geven.

3.4.2

Uit de ervaringen die de voorbije jaren in alle lidstaten zijn opgedaan, blijkt duidelijk dat de partnerschappen tussen nationale en lokale besturen en middenveldorganisaties zeer doeltreffend waren. Het EESC hoopt dat deze verworvenheden inzake samenwerking bij de tenuitvoerlegging van EVF II niet verloren zullen gaan, maar dat er daarentegen nieuwe en beter gestructureerde instrumenten ter beschikking zullen worden gesteld.

3.5

Bij de opzet van EVF II wordt rekening gehouden met de uiteenlopende situatie in de lidstaten en wordt vastgehouden aan het basisbeginsel van evenredige verdeling van middelen naar gelang van het aantal personen in de doelgroepen in de verschillende lidstaten. Het EESC wijst erop dat er bij het opstellen van de richtsnoeren voor de meerjarenprogrammering nauwlettend rekening moet worden gehouden met deze diversiteit en met name met de verschillende stand van uitvoering van de desbetreffende maatregelen in de lidstaten.

3.5.1

Het is, althans symbolisch, tekenend dat aan de nieuwe lidstaten tijdens de eerste drie jaar van het programma jaarlijks een hoger vast bedrag wordt toegewezen dan aan de huidige 15 EU-lidstaten. Deze landen beschikken immers over nog niet veel ervaring op dit gebied en sommige van hen liggen aan de buitengrenzen van de Unie. Hun aansluiting bij het reeds in de huidige 15 lidstaten toegepaste asielbeleid is evenwel van cruciaal belang, samen met hun vermogen gebruik te maken van de communautaire instrumenten op dit gebied. Zo moeten de nieuwe lidstaten met name gebruik kunnnen maken van de ervaring van de huidige 15 EU-lidstaten en moeten zij specifiek worden ondersteund, o.m. ook door prioriteit te geven aan communautaire maatregelen die erop gericht zijn hun administratieve en beheerscapaciteit op asielgebied te ontwikkelen.

3.6

Het EESC vestigt de aandacht op de noodzaak de financiële uitvoeringsprocedures van EVF II eenvoudig en doeltreffend te maken en te voorkomen dat eventuele onregelmatigheden te wijten zouden zijn aan al te complexe of onbegrijpelijke procedures. Voorts wijst het erop dat de middenveldorganisaties die zich bezighouden met vluchtelingen of personen die een of andere vorm van bescherming genieten, niet mogen worden overstelpt met procedures die ingewikkeld en/of moeilijk uitvoerbaar zijn. Dit geldt voor de acties op zowel nationaal als communautair niveau. Een NGO, die terecht aan strikte voorwaarden inzake transparantie gebonden is, functioneert totaal anders en heeft andere behoeften aan flexibiliteit dan een bouwonderneming die een opdracht voor de bouw van een centrum voor eerste opvang in de wacht heeft gesleept. Het EESC vreest dat bij het sluiten van contracten tussen de verantwoordelijke instantie en de middenveldorganisaties de plichten en verantwoordelijkheden onvoldoende duidelijk worden vastgelegd en dat de contracterende organisatie verplicht wordt zich meer te concentreren op administratieve praktijken en certificering van uitgaven dan op de vraag of de actie de rechten van de uiteindelijke begunstigden wel doeltreffend beschermt en aan hun behoeften tegemoetkomt.

3.6.1

Het EESC is voorts van mening dat de verhoging van de verschuldigde rente op terug te betalen bedragen in geval van onterecht gebruik alleen symbolisch mag zijn om te voorkomen dat de lidstaten, die zich op hun beurt willen indekken, bij overheidsopdrachten al te restrictieve procedures hanteren, die ook in dit geval ten koste gaan van de doeltreffendheid van de actie en de deelneming van NGO's. Het Comité herinnert eraan dat het asielbeleid in geen enkele lidstaat uitsluitend door overheidsinstanties ten uitvoer wordt gelegd en dat vluchtelingen en personen die een of andere vorm van bescherming genieten, in sommige lidstaten geen enkele reden tot hoop zouden hebben, als er niet de bijstand van de NGO's was. Het EESC zou dan ook graag zien dat in de uitvoeringsbepalingen van EVF II hiermee rekening wordt gehouden.

3.7

Het EESC verzoekt de Commissie er bij de lidstaten op aan te dringen gemeenschappelijke criteria voor de verzameling van gegevens vast te leggen. Bij de tenuitvoerlegging van EVF II is het kwantitatieve aspect even belangrijk als het kwalitatieve aspect; de toewijzing van de co-financieringsmiddelen is bij EVF II immers gebaseerd op de gegevens over de verschillende categorieën personen aan wie de vluchtelingenstatus is toegekend, of die een andere vorm van bescherming genieten of hebben aangevraagd.

3.8

Wat artikel 26, lid 2, betreft, zouden de lidstaten de NGO's en de sociale partners bij de evaluatie van de maatregelen moeten raadplegen.

4.1

Het EESC is van mening dat het voorstel tot oprichting van een Europees vluchtelingenfonds voor de periode 2005-2010 (EVF II) een goede zaak is; het is een initiatief waarvoor aanzienlijke middelen worden uitgetrokken en dat zó is opgezet dat lidstaten en Commissie gedeelde verantwoordelijkheid dragen. Het Comité dringt er voorts op aan dat opvang en integratie de pijlers blijven waarop een goed asielbeleid gebaseerd is.

4.2

Het EESC is ermee ingenomen dat wordt voorgesteld de lidstaten en de verantwoordelijke instantie die zij moeten instellen, ermee te belasten alle belanghebbende partijen, met name de middenveldorganisaties en de regionale en lokale besturen, bij een steeds doeltreffender partnerschap te betrekken. Bij de tenuitvoerlegging van EVF II moet in ieder geval aan de acties prioriteit worden gegeven en moeten de procedures voor tenuitvoerlegging van maatregelen door andere instanties dan de lidstaten, eenvoudig en transparant worden gemaakt.

4.3

Het EESC wijst op de noodzaak gemeenschappelijke criteria voor de verzameling van gegevens over vluchtelingen vast te leggen, teneinde o.m. te verzekeren dat de acties in de verschillende landen gelijk lopen en vergelijkbaar zijn. Het zou graag zien dat de communautaire maatregelen in de eerste plaats gericht zijn op de ontwikkeling en ondersteuning van de bestuurs- en beheerscapaciteit van de nieuwe lidstaten.

4.4

Het Comité hoopt dat het voorstel inzake EVF II snel zal worden goedgekeurd en vergezeld zal gaan van samenhangende en transparante uitvoeringsbepalingen.