(1)

Op 8 juli 2009 diende het consortium DAET Loutraki AE — Club Hotel Loutraki AE (2) (hierna „de klager” of „Casino Loutraki” genoemd) een klacht in bij de Europese Commissie (hierna „de Commissie” genoemd) over Griekse wetgeving met betrekking tot een heffingensysteem voor toegangsbewijzen voor casino's. Volgens de klager moet dat systeem worden aangemerkt als staatssteun aan bepaalde casino-exploitanten. De klager liet per e-mail op 7 oktober 2009 weten dat hij geen bezwaar had tegen de bekendmaking van zijn identiteit. Op 14 oktober 2009 vond een bijeenkomst plaats tussen personeelsleden van de Commissie en vertegenwoordigers van de klager. De klager verstrekte bij brief van 26 oktober 2009 meer informatie ter ondersteuning van zijn klacht.

(2)

Op 21 oktober 2009 stuurde de Commissie de klacht door naar Griekenland en vroeg zij Griekenland om meer duidelijkheid over de in de klacht aangekaarte problemen. Griekenland stuurde zijn antwoord naar de Commissie op 27 november 2009.

(3)

De Commissie stuurde op 15 december 2009 het antwoord van Griekenland door naar de klager. De klager diende op 29 december 2009 opmerkingen in over het antwoord van Griekenland.

(4)

Op 25 februari, 4 maart, 23 maart en 13 april 2010 vroeg de Commissie meer informatie aan Griekenland, dat antwoordde op 10 maart, 1 april en 21 april 2010.

(5)

De Commissie deelde Griekenland bij besluit van 6 juli 2010 (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) mee dat zij de formele onderzoeksprocedure zou inleiden als bedoeld in artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) met betrekking tot een maatregel die Griekenland had ingevoerd, namelijk het toepassen van een lager belastingtarief op toegangsbewijzen voor bepaalde casino's (hierna „de maatregel” genoemd). Het inleidingsbesluit werd in het Publicatieblad van de Europese Unie (1) bekendgemaakt en de belanghebbenden werd gevraagd hun opmerkingen te maken.

(6)

Op 4 augustus 2010 ontving de Commissie van twee vermeende begunstigden van de maatregel opmerkingen over het inleidingsbesluit: Casino Mont Parnès (3) en Casino Thessaloniki (4).

(7)

De Commissie ontving bij brief van 6 oktober 2010 de opmerkingen van Griekenland over het inleidingsbesluit. De Griekse overheid diende op 12 oktober 2010 aanvullende informatie over de betwiste maatregel in.

(8)

Bij brieven van 8 en 25 oktober 2010 heeft de klager zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(9)

De Commissie heeft de opmerkingen van Casino Mont Parnès en Casino Thessaloniki bij brief van 29 oktober 2010 doorgestuurd naar de Griekse overheid. Bij brief van 6 december 2010 heeft de Griekse overheid haar commentaar op de opmerkingen van derde belanghebbenden kenbaar gemaakt.

(10)

Op 24 mei 2011 heeft de Commissie Besluit 2011/716/EU (5) vastgesteld (hierna „het definitieve besluit van 2011” genoemd), waarin werd geconcludeerd dat de maatregel als onverenigbare en onrechtmatige staatssteun moest worden beschouwd en terugvordering van de steun werd gelast.

(11)

Bij op 3 augustus 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Helleense Republiek beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen het definitieve besluit van 2011 (zaak T-425/11). Verzoeken tot nietigverklaring werden ook ingediend door Etaireia Akiniton Dimosiou AE (zaak T-419/11), Casino Thessaloniki (zaak T-635/11), Casino Mont Parnès (zaak T-14/12) en Athens Resort Casino AE Symmetochon (zaak T-36/12), een houder van aandelen in Casino Thessaloniki en Casino Mont Parnès.

(12)

Bij arrest van 11 september 2014 in zaak T-425/11, Helleense Republiek/Commissie (6) (hierna „het arrest van 2014” genoemd), verklaarde het Gerecht het definitieve besluit van 2011 nietig, omdat het had vastgesteld dat de Commissie niet had aangetoond dat sprake was van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(13)

Op 22 november 2014 stelde de Commissie hogere voorziening in tegen het arrest van 2014. Bij beschikking van 22 oktober 2015 in zaak C-530/14 P, Commissie/Helleense Republiek (7) (hierna „de beschikking van 2015” genoemd), wees het Hof van Justitie de hogere voorziening van de Commissie af en bevestigde het Hof het arrest van 2014. Bijgevolg stelde het Gerecht vast dat de door Etaireia Akiniton Dimosiou AE, Casino Thessaloniki, Casino Mont Parnès en Athens Resort Casino AE Symmetochon ingediende verzoeken tot nietigverklaring van het definitieve besluit van 2011 zonder voorwerp waren geraakt en dat er niet langer op behoefde te worden beslist.

(14)

Derhalve moest de Commissie de maatregel opnieuw onderzoeken en een nieuw definitief besluit vaststellen.

(15)

Op 14 april 2017 diende Casino Loutraki een nieuwe klacht in waarin de Commissie werd verzocht een nieuw definitief besluit vast te stellen waarin de maatregel in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU en onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en waarin terugvordering van de steun wordt gelast.

(16)

Op 17 november 2017 stuurde de Commissie de nieuwe klacht door naar Griekenland en vroeg zij Griekenland om zijn opmerkingen kenbaar te maken. In antwoord op een verzoek van Griekenland om vertalingen in het Grieks stuurde de Commissie op 20 december 2017 de in het Grieks opgestelde documenten. Griekenland antwoordde de Commissie op 26 januari 2018.

(17)

De te beoordelen maatregel betreft het heffingensysteem voor toegangsbewijzen voor casino's in Griekenland dat tot november 2012 bestond. In dit systeem werden gedifferentieerde tarieven geheven op toegangsbewijzen voor casino's in Griekenland, afhankelijk van het feit of een casino een particuliere of staatsonderneming was.

(18)

Sinds 1995 zijn alle casino's in Griekenland verplicht iedere klant een toegangsprijs van 15 EUR in rekening te brengen. Vervolgens zijn zij verplicht om 80 % van dat bedrag (12 EUR) aan de staat over te maken als belasting op toegangsbewijzen. De casino's hebben het recht om de resterende 20 % van de toegangsprijs (3 EUR) zelf te houden. Dit wordt beschouwd als vergoeding voor de afgifte van het toegangsbewijs en dekking van de kosten.

(19)

In de praktijk werd voor casino's in handen van de overheid (hierna „overheidscasino's” genoemd) en voor het in particulier bezit zijnde Casino Thessaloniki een uitzondering gemaakt met betrekking tot de hoogte van de toegangsprijs voor casino's. Deze casino's zijn verplicht iedere klant een toegangsprijs van 6 EUR in rekening te brengen. Vervolgens zijn zij verplicht om 80 % van dat bedrag (4,80 EUR) aan de staat over te maken als belasting op toegangsbewijzen. Zij hebben het recht om de resterende 20 % van de toegangsprijs (1,20 EUR) zelf te houden. Dit wordt beschouwd als vergoeding voor de afgifte van het toegangsbewijs en dekking van de kosten.

(20)

Het gevolg van deze maatregel is dat particuliere casino's 12 EUR, en overheidscasino's en Casino Thessaloniki 4,80 EUR per klant afstaan aan de overheid. De wet staat casino's tevens toe om klanten onder bepaalde omstandigheden kosteloos toegang te verlenen. In dat geval zijn zij, hoewel zij geen toegangsprijs heffen, nog altijd verplicht de belasting op toegangsbewijzen van 12 EUR dan wel 4,80 EUR af te dragen aan de overheid.

(21)

Vóór de liberalisering van de Griekse casinomarkt in 1994 werden in Griekenland slechts drie casino's geëxploiteerd, namelijk Casino Mont Parnès, Casino Corfu en Casino Rhodos. Op dat moment waren de casino's overheidsbedrijven die door de nationale Griekse organisatie voor toerisme (hierna „EOT” genoemd) werden geëxploiteerd als overheidsclubs (8). De toegangsprijs die deze casino's in rekening brachten, werd bij besluit van het algemeen secretariaat van EOT (9) vastgesteld op 1 500 (ongeveer 4,50 EUR) of 2 000 drachme (ongeveer 6 EUR). Toen Griekenland in 2002 de euro invoerde, werd de wettelijke toegangsprijs voor overheidscasino's 6 EUR.

(22)

De Griekse casinomarkt werd krachtens wet 2206/1994 (10) in 1994 geliberaliseerd. Naast de bestaande overheidscasino's werden zes nieuwe privécasino's opgericht. Artikel 2, lid 10, van wet 2206/1994 bepaalde dat de toegangsprijs voor de casino's in bepaalde streken zou worden vastgesteld bij ministerieel besluit, waarin tevens zou worden bepaald welk percentage van de toegangsprijs naar de Griekse staat ging. Bij ministerieel besluit (11) van 16 november 1995 (hierna „het ministerieel besluit van 1995” genoemd) bepaalde de minister van Financiën dat met ingang van 15 december 1995 alle casino-exploitanten waarop wet 2206/1994 (12) van toepassing is een toegangsprijs van 5 000 drachme (13) (ongeveer 15 EUR) in rekening moeten brengen. Overeenkomstig het ministerieel besluit van 1995 zijn casino-exploitanten tevens wettelijk verplicht 20 % van de toegangsprijs, inclusief de verschuldigde btw, in te houden als vergoeding voor de afgifte van het toegangsbewijs en dekking van de kosten, en wordt het resterende bedrag aangemerkt als overheidsheffing (14). Het ministerieel besluit van 1995 bepaalde dat casino's in specifieke gevallen gratis toegang mogen verlenen (15). Zelfs in die gevallen moest 80 % van de wettelijke toegangsprijs door de casino's worden afgedragen aan de overheid, ofschoon de casino's de toegangsprijs in die gevallen niet incasseerden (16). De casino's moeten overeenkomstig het besluit van 1995 de heffingen maandelijks doorstorten (17). Het besluit voorziet ook in specifieke kortingen op toegangsbewijzen die 15 of 30 dagen geldig zijn (18). De wettelijke standaardprijs voor toegang tot casino's werd 15 EUR toen Griekenland in 2002 de euro invoerde.

(23)

Hoewel casino's in Griekenland in het algemeen worden geëxploiteerd overeenkomstig wet 2206/1994 en het ministerieel besluit van 1995, waren de overheidscasino's Mont Parnès, Corfu en Rhodos vrijgesteld van de toepassing van die wet en het besluit totdat hun door de casinocommissie een licentie werd verleend. Meer in het bijzonder werd bij wet 2160/1993 bepaald dat deze casino's door EOT zouden blijven worden geëxploiteerd als clubs, op basis van de wetgeving die op EOT van toepassing is, te weten wet 1624/1951 (19), decreet 4109/1960 (20) en wet 2160/1993 (21). Daarom handhaafden de casino's Mont Parnès, Corfu en Rhodos de toegangsprijs van 6 EUR.

(24)

Alle nieuwe privécasino's die sinds de invoering van wet 2206/1994 zijn opgericht, hebben daarentegen het ministerieel besluit van 1995 toegepast en de toegangsprijs van 15 EUR in rekening gebracht, met als enige uitzondering Casino Thessaloniki. Hoewel Casino Thessaloniki in 1995 is opgericht en toen een licentie kreeg krachtens wet 2206/1994, heeft het casino tot november 2012 de verminderde toegangsprijs van 6 EUR van de overheidscasino's toegepast op basis van wetsbesluit 2687/1953 (22). Dit besluit bepaalt dat bedrijven die zijn opgericht met buitenlandse investeringen minstens even gunstig worden behandeld als gelijkaardige bedrijven in het land (23). De vereiste om 80 % van de nominale waarde van de toegangsbewijzen aan de staat over te maken, was sinds de licentieverlening in 1995 van toepassing op Casino Thessaloniki (24).

(25)

De bijzondere bepalingen die van toepassing zijn op de overheidscasino's die vóór wet 2206/1994 bestonden, moeten volgens Griekenland worden beschouwd als uitzonderingen op de toepassing van de algemene bepalingen van deze wet en het ministerieel besluit van 1995. Tot op het moment dat zij krachtens wet 2206/1994 hun licentie kregen, was het ministerieel besluit van 1995 dus niet van toepassing op de overheidscasino's, noch wat betreft de standaardtoegangsprijs van 15 EUR, noch wat betreft de vereiste om 80 % van die prijs aan de staat over te maken. Overheidscasino's betaalden evenwel slechts 80 % van 6 EUR, aangezien voor hen de uitzonderlijke toegangsprijs van 6 EUR bleef gelden krachtens de reeds in werking getreden besluiten van EOT, die als specifieke uitzonderingsbepalingen werden beschouwd (een reeds bestaande lex specialis) waarop de algemene bepalingen van wet 2206/1994 noch het ministerieel besluit van 1995 betrekking hebben. De EOT-besluiten werden pas na de privatisering, toen de casino's niet langer volledig in handen van de overheid waren, niet meer van toepassing beschouwd. Pas nadat de casino's geprivatiseerd waren, voerden zij de standaardtoegangsprijs van 15 EUR in en moesten zij 80 % van 15 EUR als heffing aan de staat betalen.

(26)

Een andere uitzondering op de toepassing van de algemene bepalingen van wet 2206/1994 en het ministerieel besluit van 1995 werd, na een gedeeltelijke privatisering, ten behoeve van Casino Mont Parnès toegepast krachtens wet 3139/2003. In deze wet staat uitdrukkelijk dat de toegangsprijs voor Mont Parnès 6 EUR blijft.

(27)

In 2000 ging de exploitatie van de casino's Corfu en Mont Parnès over van EOT naar Ellinika Touristika Akinita AE (afgekort ETA), dat volledig eigendom was van de Griekse overheid. Vanaf eind 2000 tot 2003, het moment waarop deze casino's overeenkomstig wet 2206/1994 een licentie ontvingen, begon ETA (25), eerst vrijwillig en daarna op grond van artikel 24 van wet 2919/2001, zich gaandeweg aan te passen aan de in wet 2206/1994 vastgelegde eisen voor casino's om de twee voormalige overheidscasino's voor te bereiden op een volwaardige licentie en privatisering. Tijdens deze overgangsperiode maakte ETA 80 % van de door de casino's Mont Parnès en Corfu geïncasseerde toegangsprijs van 6 EUR over aan de staat. Volgens de informatie die aan de Commissie is verstrekt, is er nooit een nieuw ministerieel besluit uitgevaardigd. Casino Corfu bleef een toegangsprijs van 6 EUR in rekening brengen, totdat het in augustus 2010 (26) werd geprivatiseerd, waarna het de toegangsprijs van 15 EUR invoerde.

(28)

Casino Rhodos ontving krachtens wet 2206/1994 in 1996 zijn licentie (27). Het casino bleef tot 1999 echter de verminderde toegangsprijs in rekening brengen en stapte pas na de privatisering, in april 1999, over op 15 EUR.

(29)

In november 2012 voerde Griekenland nieuwe wetgeving in (28) waarin voor alle casino's, particulier of in overheidshanden, dezelfde wettelijke toegangsprijs van 6 EUR werd vastgesteld en die alle casino's verplicht 20 % (1,20 EUR) van de toegangsprijs in te houden als vergoeding voor de afgifte van het toegangsbewijs en dekking van de kosten en de resterende 80 % (4,80 EUR) maandelijks als overheidsheffing af te dragen aan de staat. Griekenland heeft bevestigd dat deze wetgeving momenteel nog van kracht is.

(30)

De Commissie heeft de formele onderzoeksprocedure ingeleid krachtens artikel 108, lid 2, VWEU, omdat zij meende dat er mogelijk sprake was van belastingdiscriminatie ten gunste van bepaalde casino's in Griekenland, waarvoor een gunstiger belastingregeling geldt dan voor andere casino's in het land.

(31)

De Commissie was van mening dat de betwiste maatregel afweek van de algemene wettelijke voorschriften waarin het normale bedrag van de heffingen op toegangsbewijzen voor casino's is vastgelegd, en hierdoor de mededingingspositie van de begunstigden verbeterde.

(32)

De Commissie constateerde dat de betwiste maatregel een verlies aan overheidsinkomsten voor de Griekse staat leek in te houden en een voordeel toekende aan de goedkopere casino's. De Griekse overheid argumenteerde dat de rechtstreekse begunstigde van de lagere toegangsprijs de klant was, maar de Commissie antwoordde daarop dat subsidies voor consumenten kunnen neerkomen op staatssteun aan een onderneming wanneer de subsidie afhankelijk is van het gebruik van een bepaald goed of een bepaalde dienst van die onderneming (29).

(33)

De Commissie merkte ook op dat het belastingniveau niet leek te zijn vastgesteld op basis van de omstandigheden van elk individueel casino (30), en trok de voorlopige conclusie dat de maatregel selectief was (31).

(34)

De Commissie was van mening dat de betwiste maatregel mogelijk de mededinging tussen casino's in Griekenland vervalste, alsook de mededinging op de markt voor de aankoop van bedrijven in Europa. De Commissie merkte op dat zij het recht van de lidstaten om de gokactiviteiten op hun grondgebied te reguleren, rekening houdend met het Unierecht, volledig eerbiedigde, maar dat dit volgens haar niet betekende dat de betrokken maatregel geen verstorende invloed op de mededinging of het handelsverkeer tussen de lidstaten had. De marktdeelnemers in deze sector waren vaak internationale hotelgroepen, waarvan de investeringsbeslissing door de maatregel beïnvloed zou kunnen worden. Bovendien zouden casino's aantrekkingskracht kunnen uitoefenen op toeristen om Griekenland te bezoeken. De Commissie concludeerde daarom dat de maatregel de concurrentie kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden (32).

(35)

De Commissie nam het voorlopige standpunt in dat de maatregel een vorm van onrechtmatige steun was, aangezien de Griekse overheid de maatregel had uitgevoerd zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie, en dat de steun daarom zou moeten worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 (33) (hierna „de procedureverordening” genoemd), die op dat moment van toepassing was (34).

(36)

De Commissie kon geen redenen vinden om aan te nemen dat de betwiste maatregel met de interne markt verenigbaar was, aangezien zij de maatregel beschouwde als onrechtmatige exploitatiesteun voor de begunstigde casino's (35).

(37)

Tot slot merkte de Commissie op dat zij, bij bevestiging van haar mening dat de maatregel een vorm van onverenigbare staatssteun inhield, overeenkomstig artikel 14, lid 1, van de procedureverordening verplicht zou zijn Griekenland te verzoeken om de steun van de begunstigden terug te vorderen, tenzij dit in strijd zou zijn met een algemeen rechtsbeginsel (36).

(38)

Tijdens de formele onderzoeksprocedure ontving de Commissie opmerkingen van Griekenland en van de casino's Mont Parnès, Thessaloniki en Loutraki.

(39)

Aangezien de opmerkingen die de vertegenwoordiger van de begunstigde casino's Mont Parnès en Thessaloniki heeft ingediend in wezen identiek zijn aan de opmerkingen van de Griekse overheid, worden zij in dit hoofdstuk gezamenlijk samengevat.

(40)

Zowel Griekenland als de casino's Mont Parnès en Thessaloniki bestrijden dat er sprake is van staatssteun, daar de staat geen inkomsten derft of, zelfs indien dit wel zo zou zijn, de casino's daar geen voordeel aan ontlenen.

(41)

De Griekse overheid stelt dat het verschil in prijzen uitsluitend te maken heeft met tariefregulering, aangezien de belasting een voor iedereen gelijk aandeel van de respectieve prijs van toegangsbewijzen is.

(42)

Volgens de Griekse overheid zijn de prijsvaststelling voor toegangsbewijzen en de verplichting om een deel aan de staat te betalen niet bedoeld om de staatsinkomsten te doen toenemen, maar om mensen met een laag inkomen van het gokken te weerhouden. Ondanks het feit dat de toegangsprijs ook inkomsten voor de staat genereert, blijft dit een echte controlemaatregel. De Griekse overheid meent daarom dat het opleggen van toegangsprijzen aan klanten die de speelzalen van casino's betreden, een belastende administratieve controlemaatregel is die van nature echter geen belasting is en die, volgens uitspraak nr. 4027/1998 van de hoogste administratieve rechter in Griekenland (de Raad van State), niet kan worden beschouwd als een fiscale last.

(43)

Wat het verschil in prijzen van de verschillende casino's betreft, stelt Griekenland dat de economische en sociale omstandigheden van de diverse casino's verschillen en niet vergelijkbaar zijn. De Griekse overheid voert aan dat het verschil in prijzen gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde. Zo stelt zij dat de omstandigheden van de diverse casino's de verschillende prijzen voor toegangsbewijzen voor casino's rechtvaardigen en er volledig mee overeenstemmen. Er is immers een verschil tussen casino's in de buurt van grote steden en casino's op het platteland, waar vooral de landelijke bevolking woont die in de meeste gevallen lagere inkomens heeft en lager geschoold is, en die meer dan de inwoners van stedelijke gebieden van kansspelen moet worden weerhouden.

(44)

Casino Loutraki, de klager, merkt op dat na de privatisering van Casino Corfu in 2010 de toegangsprijs steeg van 6 EUR naar 15 EUR. De Griekse overheid antwoordt hierop dat door de afgelegen ligging van het eiland Korfoe er geen sprake kan zijn van mededinging met andere Griekse casino's en dat de mededinging dus niet kan zijn vervalst. De Griekse overheid stelt bovendien dat het noodzakelijk is de toegangsprijs ontradend te maken om de inwoners van Korfoe te beschermen. Door de privatisering veranderen immers de bedrijfsomstandigheden van het casino, wat onvermijdelijk zal leiden tot een enorme uitbreiding van de openingstijden, het algemene activiteitenniveau en de aantrekkingskracht van het casino.

(45)

Als het al zo is dat de casino's met een lagere toegangsprijs enig voordeel hebben, omdat zij meer klanten aantrekken, dan nog betwisten de Griekse overheid en de casino's Mont Parnès en Thessaloniki dat dit noodzakelijkerwijs leidt tot een verlies aan overheidsinkomsten. Evenmin is het zeker dat bij een hogere toegangsprijs deze vermeende begunstigden meer inkomsten voor de staat zouden genereren. Het vermeende inkomstenverlies is dus hypothetisch. De Griekse overheid en de casino's Mont Parnès en Thessaloniki stellen tevens dat het de klant is die voordeel haalt uit de lagere toegangsprijs en dat het deel van de prijs dat voor het casino is bestemd, meer bedraagt in de casino's waar de toegangsprijs 15 EUR is, wat voor die casino's een voordeel is.

(46)

De Griekse overheid en de casino's Mont Parnès and Thessaloniki blijven bij hun standpunt dat er geen uitwerking is op de mededinging, noch op het handelsverkeer, omdat elk casino een plaatselijke markt bedient. Zij bestrijden dat er mogelijk sprake is van mededinging met andere vormen van gokken, waarvan in het inleidingsbesluit gewag is gemaakt, en wijzen op het feit dat internetgokken momenteel illegaal is in Griekenland.

(47)

De Griekse overheid en de casino's Mont Parnès en Thessaloniki voeren aan dat zelfs wanneer zou worden aanvaard dat de verminderde toegangsprijs van 6 EUR van invloed zou zijn (geweest) op de beslissing van een buitenlands bedrijf om te investeren in een casino in Griekenland, dat buitenlandse bedrijf altijd wetsbesluit 2687/1953 zou kunnen inroepen, zoals Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE heeft gedaan in het geval van Casino Thessaloniki.

(48)

De klager voert aan dat de begunstigden gratis toegang kunnen verlenen, terwijl de 80 %-heffing nog steeds moet worden betaald. Volgens de klager illustreert dit zeer duidelijk dat de maatregel staatssteun behelst. De Griekse overheid antwoordt hierop dat deze praktijk uitzonderlijk is, aangezien casino's deze mogelijkheid om gratis toegang te verlenen voornamelijk gebruiken ten behoeve van vips of beroemde klanten. Bovendien gaat deze praktijk in tegen de belastingwet (wet 2238/1994), omdat de 80 % van het toegangsbewijs aan de staat wordt betaald uit de eigen inkomsten van het bedrijf en niet wordt erkend als een productieve uitgave, en dus niet op de eigen inkomsten van het bedrijf in mindering kan worden gebracht. Het bedrijf dat deze praktijk toepast, krijgt dus te maken met een aanzienlijke belastingdruk.

(49)

De Griekse overheid en de casino's Mont Parnès en Thessaloniki vestigen de aandacht van de Commissie ook op de andere verschillen tussen casino's krachtens allerlei belasting- en wettelijke maatregelen. Zij stellen dat deze verschillen Casino Loutraki, de klager, bevoordelen en de voordelen van de begunstigden als gevolg van de lagere toegangsprijs compenseren. Elk casino betaalt een deel van de jaarlijkse brutowinst aan de staat. De belangrijkste maatregel waarnaar hier wordt verwezen, is de maatregel waarbij de wet Casino Loutraki toelaat een kleiner deel te betalen dan de andere casino's. De Commissie wenst dienaangaande eerst en vooral op te merken dat indien de andere maatregelen waarnaar de Griekse overheid en de casino's Mont Parnès en Thessaloniki verwijzen, werkelijk bestaan, deze een afzonderlijke steunmaatregel kunnen zijn ten gunste van Casino Loutraki, mits alle voorwaarden van de toepasselijke wettelijke Unieregeling inzake staatssteun zijn vervuld. Hoe dan ook verschillen die maatregelen van de maatregel die ter beoordeling voorligt, zodat zij buiten het bestek van dit besluit vallen.

(50)

De Griekse overheid en de casino's Mont Parnès en Thessaloniki hebben geen opmerkingen gemaakt over de verenigbaarheid en wettelijkheid van de steun.

(51)

De klager heeft op 14 april 2017 nieuwe argumenten ingediend en in het bijzonder gesteld dat de grotere aantrekkingskracht van de begunstigde casino's, als gevolg van de lagere toegangsprijzen en de veelvuldige afgifte van gratis toegangsbewijzen, tot verstoring van de vraag en hogere totale inkomsten leidde en de casino's op die wijze een voordeel verschafte (zie overweging 56 hieronder). Hiertegen voert de Griekse overheid aan dat noch lagere toegangsprijzen, noch gratis verstrekte toegangsbewijzen samenhangen met hogere totale inkomsten voor de betrokken casino's.

(52)

Casino Loutraki voert aan dat de maatregelen in de nationale wetgeving een vorm van belastingdiscriminatie zijn ten gunste van bepaalde casino's, in zoverre dat de heffing van 80 % op de toegangsbewijzen die alle casino's aan de staat moeten overmaken, van toepassing is op verschillende belastinggrondslagen, namelijk de twee verschillende toegangsprijzen die door de overheid zijn vastgesteld. De toegangsprijs voor de begunstigde casino's is aanzienlijk lager dan de prijs voor de andere casino's (6 EUR in plaats van 15 EUR). Dit impliceert een inkomstenverlies voor de staat. Bovendien vervalst dit de mededinging en is er dus sprake van staatssteun.

(53)

Casino Loutraki stelt vervolgens dat de maatregel niet objectief gerechtvaardigd is, omdat de lagere toegangsprijs voor de begunstigde casino's eigenlijk in strijd is met de sociale doelstellingen en met de rechtvaardiging en de eigenschappen van het vaststellen van een toegangsprijs voor casino's die in uitspraak nr. 4027/1998 van de Raad van State werden besproken. Casino Loutraki voert aan dat redelijkerwijs niet kan worden gesteld dat men administratieve controle en sociale bescherming kan bereiken door middel van verschillende prijzen voor toegangsbewijzen, met name 6 EUR voor Casino Mont Parnès op slechts een twintigtal kilometer van het centrum van Athene en 15 EUR voor Casino Loutraki op ongeveer 85 km van het centrum van Athene; 6 EUR voor Casino Thessaloniki op slechts een achttal kilometer van het centrum van Thessaloniki en 15 EUR voor Chalkidiki, op ongeveer 120 km van het centrum van Thessaloniki.

(54)

Casino Loutraki merkt op dat Griekenland eerder had gesteld dat de verminderde toegangsprijs van 6 EUR gerechtvaardigd was door de specifieke omstandigheden van elk begunstigd casino op basis van hoofdzakelijk de geografische ligging (die bepalend is voor bepaalde economische, sociale, demografische en andere specifieke aspecten), maar toen Casino Corfu in augustus 2010 werd geprivatiseerd, begon het 15 EU in rekening te brengen zonder dat werd verklaard waarom deze specifieke omstandigheden niet meer van toepassing waren.

(55)

Wat de afzonderlijke maatregelen betreft waaraan Griekenland en Mont Parnès refereren en die volgens hen Casino Loutraki begunstigen, voornamelijk de maatregel waarbij Casino Loutraki een kleiner deel van de jaarlijkse brutowinst aan de staat zou betalen dan de andere casino's, voert Casino Loutraki aan dat het in de praktijk hetzelfde bedrag heeft betaald als zijn concurrenten op basis van een afzonderlijke overeenkomst met de overheid.

(56)

Casino Loutraki benadrukt in zijn nieuwe indiening van 14 april 2017, dus nadat het Gerecht het definitieve besluit van 2011 nietig heeft verklaard, dat het voordeel dat uit de maatregel in kwestie voortvloeit bestaat uit een grotere aantrekkingskracht van de begunstigde casino's en uit de bijbehorende stijging van de totale inkomsten van die casino's. Volgens Casino Loutraki moet de Commissie dit voordeel erkennen en een nieuw definitief besluit vaststellen waarin wordt geconcludeerd dat de begunstigde casino's het genoemde voordeel van de betrokken maatregel hebben genoten. In dit nieuwe definitieve besluit moet volgens Casino Loutraki alle informatie worden meegenomen die de Griekse overheid heeft ingediend tijdens de procedure voorafgaand aan de eindbeschikking van 2011.

(57)

Daarnaast stelt Casino Loutraki dat de gewoonte van de begunstigde casino's om op grote schaal vrijkaarten te verstrekken, een opzichzelfstaand derde element is van het genoten voordeel. Met het oog daarop verzoekt Casino Loutraki de Commissie alle informatie en bewijsstukken te verstrekken die kunnen aantonen dat de afgifte van vrijkaarten een wijdverbreid en normaal gebruik was dat verder ging dan de doelstellingen van de uitzondering waarin het ministerieel besluit van 1995 voorziet.

(58)

Volgens Casino Loutraki voldoet de maatregel ook aan de overige criteria voor staatssteun en is hij onverenigbaar met de interne markt. Om die reden vraagt Loutraki de Commissie een nieuw definitief besluit vast te stellen waarin wordt geconcludeerd dat de maatregel onrechtmatig, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, ten uitvoer is gelegd en waarin terugvordering van de steun wordt gelast.

(59)

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. De kwalificatie van een maatregel als steun in de zin van die bepaling, vereist dat aan alle in deze bepaling bedoelde voorwaarden is voldaan. Ten eerste dient het te gaan om een maatregel van de staat, of die uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. In de tweede plaats moet de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (37).

(60)

Met betrekking tot de derde voorwaarde voor het vaststellen van steunmaatregelen wordt onderscheid gemaakt tussen de voorwaarden voor voordeel en selectiviteit. Hiermee wordt voorkomen dat alle overheidsmaatregelen die een voordeel opleveren (dus die per saldo de financiële positie van een onderneming verbeteren) worden aangemerkt als staatssteun en niet slechts die maatregelen die dat voordeel op selectieve wijze verlenen aan bepaalde (categorieën) ondernemingen of aan bepaalde economische sectoren (38).

(61)

Een voordeel is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden — d.w.z. zonder overheidsingrijpen — niet had kunnen verkrijgen (39). Alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming zijn relevant, en niet de oorzaken of doeleinden van de overheidsmaatregel (40). Telkens wanneer de financiële situatie van een onderneming verbetert als gevolg van overheidsingrijpen op voorwaarden die afwijken van normale marktvoorwaarden, is er sprake van een voordeel. Om dit te kunnen beoordelen, dient de financiële situatie van de onderneming ná de maatregel te worden vergeleken met haar financiële situatie indien de maatregel niet was genomen (40). Aangezien alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming van belang zijn, doet niet ter zake of het voordeel voor de onderneming verplicht is in die zin dat zij het niet kon vermijden of weigeren (41).

(62)

Ook de precieze vorm van de maatregel is niet van belang om te bepalen of daarmee een voordeel aan de onderneming wordt verleend (42). Niet alleen het verlenen van positieve economische voordelen is relevant voor het begrip „staatssteun”, maar ook het verlichten van economische lasten kan een voordeel zijn. Dit laatste is een ruime categorie die iedere verlichting van lasten omvat die normaal gesproken op het budget van een onderneming drukken (43). Dit omvat alle situaties waarin economische spelers worden bevrijd van de inherente kosten van hun economische activiteiten (44).

(63)

In zijn arrest van 2014 oordeelde het Gerecht dat de gedifferentieerde tarieven voor toegangsbewijzen voor overheidscasino's en particuliere casino's in Griekenland niet konden worden aangemerkt als een belastingverlaging ten bate van de overheidscasino's die een voordeel oplevert in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het Gerecht oordeelde: „Bijgevolg volgt uit de betrokken maatregel, zoals de Helleense Republiek stelt, dat de overheidsheffing op de toegangsbewijzen die de casino's aan de Staat afdragen gewoon in verhouding staat tot wat elk casino ontvangt als toegangsprijs. [D]e onderzochte maatregel [komt] derhalve niet neer op een verlaging van de belastinggrondslag, aangezien elk casino een aandeel van 80 % van alle toegangsgelden die het daadwerkelijk heeft ontvangen, moet doorstorten. […] [V]oor zover de heffing van 80 % die de casino's aan de Staat betalen, wordt berekend in verhouding tot de bedragen die zij daadwerkelijk hebben ontvangen als prijs van de verkochte toegangsbewijzen” (45), „volstaat het feit dat de casino's met een toegangsprijs van 6 EUR ten gevolge van de onderzochte maatregel aan de Staat minder afdragen dan de casino's waarvoor een toegangsprijs van 15 EUR geldt, niet om te spreken van een voordeel voor de casino's in de eerste categorie.” (46)

(64)

In zijn beschikking van 2015 bevestigde het Hof van Justitie deze motivering door te verklaren dat het Gerecht terecht ervan is uitgegaan dat het verschil tussen de twee absolute bedragen die aan de Griekse overheid moeten worden terugbetaald, overeenkomt met hetzelfde percentage van de verschillende bedragen die door de twee categorieën casino's zijn ontvangen (47).

(65)

Gezien het voorafgaande concludeert de Commissie dat de betrokken maatregel geen voordeel oplevert in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(66)

Wat de afgifte van vrijkaarten betreft, oordeelde het Gerecht in zijn arrest van 2014 dat „de casino's met een toegangsprijs van 6 EUR bij gratis toegangsbewijzen [worden] bevoordeeld, voor zover zij met betrekking tot hetzelfde ontvangen toegangsgeld — 0 EUR — aan de Staat minder afdragen dan de casino's met een toegangsprijs van 15 EUR” (48). Niettemin oordeelde het Gerecht vervolgens dat, aangezien het toegangsprijzenstelsel voor casino's in Griekenland geen voordeel toekent aan casino's die een toegangsprijs van 6 EUR in rekening brengen, niet kan worden gesteld dat het stelsel van het gratis toegangsbewijs het voordeel van dat stelsel nog versterkt (49). Het Gerecht verklaarde voorts: „In dat verband is het logisch dat een lidstaat, wanneer het stelsel van toegangsprijzen voor casino's geen voordeel toekent in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU wat betreft de verkochte toegangsbewijzen en deze lidstaat de afgifte van gratis toegangsbewijzen voor precieze en aanvaardbare redenen, zoals promotie en sociale verplichtingen, mag toelaten, als bijkomende voorwaarde stelt dat de heffing die anders aan hem zou toekomen, ook wordt afgedragen voor gratis toegangsbewijzen.” (50) Derhalve sloot het Gerecht uit dat er sprake is van een onderscheiden en specifiek voordeel dat voortvloeit uit de praktijk van de gratis toegangsbewijzen (51).

(67)

In zijn beschikking van 2015 bevestigde het Hof van Justitie deze motivering door te verklaren dat, aangezien het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het loutere verschil tussen de bedragen die per toegangsbewijs aan de overheid worden afgedragen, geen voordeel oplevert voor de casino's waarvoor een toegangsprijs van 6 EUR geldt, de praktijk van de gratis toegangsbewijzen dat voordeel niet kan versterken (52).

(68)

Gezien het voorafgaande concludeert de Commissie dat de afgifte van vrijkaarten geen voordeel oplevert in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(69)

Tot slot voert de klager aan dat het toegangsprijzenstelsel voor casino's in Griekenland via lagere wettelijke toegangsprijzen leidt tot grotere aantrekkingskracht van de overheidscasino's onder consumenten en tot hogere totale inkomsten (d.w.z. door het creëren van andere inkomstenbronnen, zoals gokken, logies, bar- en restaurantdiensten) als gevolg van de extra klanten die worden aangetrokken door de lagere toegangsprijs. Net als voor de vrijkaarten geldt ook voor de verhoogde aantrekkingskracht of extra inkomsten uit door de lagere toegangsprijs aangetrokken extra bezoekers dat dit geen voordeel oplevert, aangezien het stelsel van toegangsprijzen voor casino's in Griekenland op zichzelf geen voordeel verleent aan overheidscasino's. Zelfs als het bestaan van een dergelijk voordeel zou kunnen worden aangetoond, kunnen alleen voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd, worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (53). Volgens het Hof van Justitie vormt een negatief indirect effect op staatsinkomsten als gevolg van reguleringsmaatregelen geen overdracht van staatsmiddelen wanneer dat een inherent aspect van de maatregel is (54). Zo houdt bijvoorbeeld nationale wetgeving waarmee voor bepaalde goederen een minimumprijs wordt vastgesteld, geen overdracht van staatsmiddelen in (55). Hoewel er sprake is van een verlies aan staatsmiddelen door het verschil in belasting dat door particuliere en overheidscasino's aan de Griekse overheid wordt betaald, houdt het loutere feit dat overheidscasino's een lagere toegangsprijs konden vragen dan particuliere casino's geen verlies aan staatsmiddelen in. De Commissie concludeert derhalve dat zelfs als het voordeel waarvan de klager uitgaat kan worden aangetoond, dit voordeel niet uit staatsmiddelen wordt bekostigd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(70)

Aangezien een maatregel aan alle vier cumulatieve voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU moet voldoen om als staatssteun te kunnen worden aangemerkt, behoeft niet te worden onderzocht of in het onderhavige geval aan de overige voorwaarden is voldaan.

(71)

Gelet op het bovenstaande stelt de Commissie vast dat het heffingensysteem voor toegangsbewijzen voor casino's in Griekenland dat tot november 2012 bestond, geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt,

a)

op toegangsbewijzen die 15 dagen geldig zijn, veertig procent (40 %) van de totale waarde van 15 toegangsbewijzen voor één dag. Indien dergelijke toegangsbewijzen voor een periode van twee weken worden afgegeven, begint de laatste periode van twee weken van een maand op de 16e dag en duurt ze tot het einde van de maand.

b)

op toegangsbewijzen die 30 dagen geldig zijn, vijftig procent (50 %) van de totale waarde van 30 toegangsbewijzen voor één dag.”