52000AC0585

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité inzake het "Witboek over voedselveiligheid"

(2000/C 204/06)

Op 28 januari 2000 heeft de Commissie besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde Witboek.

De afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 10 mei 2000 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Ataíde Ferreira co-rapporteur de heer Verhaeghe.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 373e zitting op 24 en 25 mei 2000 (vergadering van 24 mei 2000) het volgende advies uitgebracht, dat met 105 stemmen vóór en 1 tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het Comité heeft de reorganisatie van de Commissiediensten die verantwoordelijk zijn voor voedselveiligheid, risicobeoordeling, consumentenvoorlichting en controle na de BSE-crisis met belangstelling gevolgd. Het heeft zich ook positief uitgelaten over het beginsel "van boer naar bord", dat in het Groenboek over levensmiddelenrecht(1) wordt beschreven, en heeft destijds een reeks ideeën aangedragen voor het uitwerken van wetgeving inzake voedselveiligheid en de controle hierop. Een voedselbureau naar het voorbeeld van de Amerikaanse Food and Drugs Administration (FDA) achtte het Comité niet aangepast aan de Europese situatie. Tot slot heeft het Comité voor meer bevoegdheden voor het Voedsel- en Veterinair Bureau (VVB) in Dublin gepleit om de controlestelsels in de lidstaten beter op elkaar te kunnen afstemmen(2).

1.2. Toen het consumentenvertrouwen echter ten tijde van de dioxinecrisis (die zich voordeed op een moment dat de BSE-crisis nog niet volledig onder controle was) opnieuw een forse deuk opliep, vond het Comité dat verdere Europese actie geboden was om de nog steeds bestaande lacunes in de wetgeving betreffende de landbouw- en voedingssector, alsook in de uitvoering ervan en het toezicht erop, aan te vullen.

1.3. Het Comité constateerde met genoegen dat de nieuwe Commissie een hoge prioriteit toekende aan dit onderwerp en vastbesloten tot reorganisatie van haar diensten overging, waarbij zaken als volksgezondheid, consumentenbescherming en voedselveiligheid in de portefeuille van één enkele commissaris werden ondergebracht. De nieuwe Commissie kondigde meteen aan het begin van haar mandaatsperiode een grootschalig initiatief op dit terrein aan en maakte bekend een Witboek te willen publiceren over voedselveiligheid. Dit positieve gebaar werd door Commissievoorzitter Prodi in zijn toespraak tot de voltallige vergadering van het ESC in oktober nog eens bevestigd.

1.4. In dit Witboek stelt de Commissie voor om een onafhankelijke Europese Voedselautoriteit (EVA) op te richten, die bevoegdheid zou moeten krijgen op het gebied van risico-evaluatie (via wetenschappelijke adviezen), verzameling en analyse van informatie (controle- en bewakingsprogramma's op het gebied van voedselveiligheid) en risicomelding (informatie over kwesties betreffende de voedselveiligheid).

1.5. Het uitgangspunt van het toekomstige Europees voedselveiligheidsbeleid moet een alomvattende, geïntegreerde aanpak zijn.

1.5.1. Andere belangrijke beginselen van het Witboek luiden:

1) ten eerste moeten de taken van de diverse betrokkenen duidelijk omschreven zijn, d.w.z. dat de primaire verantwoordelijkheid moet worden gedragen door diervoederfabrikanten, landbouwers, viskwekers, vissers en levensmiddelenbedrijven, dat de bevoegde nationale instanties toezicht moeten houden op de uitoefening van deze verantwoordelijkheid, en dat de Commissie de nationale controlestelsels via het VVB moet controleren;

2) ten tweede is vereist dat diervoeders en levensmiddelen alsmede de ingrediënten daarvan volledig traceerbaar zijn;

3) ten derde moeten alle partijen bij de beleidsvorming worden betrokken,

4) ten vierde dient het voedselveiligheidsbeleid op de drie componenten van risicoanalyse gebaseerd te zijn (risico-evaluatie, risicobeheer en risicomelding), en

5) ten vijfde moet in het geval van risicobeheer, waar nodig, het voorzorgsbeginsel worden toegepast.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Economisch en Sociaal Comité pleit sinds jaar en dag voor een alomvattende en geïntegreerde aanpak van de voedselveiligheid in de EU. In de afgelopen tien jaar heeft het vertrouwen van de consument in de veiligheid van levensmiddelen als gevolg van bepaalde voedselschandalen een knauw gekregen. Elk onderdeel van de Europese voedselketen - van boer tot bord - moet aan regels worden gebonden, alle schakels van die keten moeten even sterk zijn en de Commissie moet ervoor instaan dat de Gemeenschapswetgeving overal nauwgezet wordt nageleefd.

2.2. Hoewel het Witboek niet veel echt nieuws brengt, geeft het wèl blijk van de bereidheid van de Commissie om het levensmiddelenrecht in het algemeen en de voedselveiligheid in het bijzonder nog eens nader te beschouwen. Bovendien sluit het aan bij de beginselen van het Groenboek van 1997.

Controle

2.3. Het Comité constateert tot zijn genoegen dat het voedselveiligheidsbeleid ook van toepassing is op diervoeder. In het actieplan van de Commissie moet worden bepaald dat in alle sectoren van de landbouw controles worden uitgewerkt, die op elkaar zijn afgestemd en met voldoende middelen worden gefinancierd.

2.3.1. Het is uiteraard belangrijk dat de controles in elk onderdeel van het productieproces even streng zijn en even rigoureus worden uitgevoerd. De kosten moeten met voldoende middelen worden gefinancierd om de totale onafhankelijkheid van de inspecteurs te garanderen, die hetzij namens het VVB, hetzij namens de nationale overheid optreden. Dit vergroot tevens de kans op volledige en onvoorwaardelijke medewerking van de economische actoren aan de maatregelen die zij moeten toepassen.

2.4. Het snelle-waarschuwingssysteem blijkt in het geval van levensmiddelen voor de consument doorgaans goed te werken, hoewel de ervaring heeft uitgewezen dat het systeem te langzaam reageert en niet efficiënt genoeg is. Het crisisbeheer moet worden verbeterd; daaronder valt ook een verbetering van het snelle-waarschuwingssysteem, dat het meest betrouwbare speerpunt van het Europese risicobeheer moet worden. De Commissie moet de volledige aansprakelijkheid voor de algemene goede werking van dit systeem aanvaarden.

2.5. Ondertussen heeft de Europese Commissie op 22 maart een nieuw voorstel ingediend voor vrijwaringsmaatregelen in het geval van een noodsituatie in de diervoedersector. Dit voorstel beoogt een eind te maken aan de tekortkomingen die naar aanleiding van de recente dioxinecrisis in België aan het licht zijn gekomen.

2.6. Volgens de Commissie is slechte communicatie en gebrek aan coördinatie de oorzaak van trage en late reacties door de nationale bevoegde instanties. Soms nemen de economische actoren in geval van een crisis liever zèlf het heft in handen, omdat zij er geen vertrouwen in hebben dat de autoriteiten dit op redelijke, verantwoordelijke, doeltreffende en non-discriminatoire wijze zullen doen. Het snelle-waarschuwingssysteem moet zodanig worden opgezet dat de lidstaten en andere betrokkenen weten wat hun verantwoordelijkheden zijn en hiermee correct omgaan. Alle informatie die naar de Commissie wordt gestuurd, moet aan een grondige wetenschappelijke analyse worden onderworpen voordat horizontale controlemaatregelen worden genomen. Optimale vertrouwelijkheid is hierbij geboden, hoewel vertrouwelijkheid geen belemmering mag zijn voor goed crisisbeheer.

2.7. Een doeltreffend snelle-waarschuwingssysteem is slechts één onderdeel van voedselcrisisbeheer, dat in het Witboek over voedselveiligheid slechts mondjesmaat aan de orde komt. Het Comité is van mening dat een doeltreffende procedure voor crisisbeheer op EU-niveau moet worden opgezet om zowel de evaluatie als het beheer van risico's door de Commissie, de lidstaten en derde landen naar behoren te coördineren. Door deze coördinatie kan ook de communicatie met de gebruikers en het publiek in het algemeen tot stand worden gebracht. Een nieuw snelle-waarschuwingssysteem moet op een zodanige manier zijn opgezet dat: 1) het door de Voedselautoriteit in een lidstaat ontdekte risico kan worden geëvalueerd; 2) vertrouwelijk overleg met de lidstaat (en het betrokken bedrijf/de bedrijven) over het bestaande risico en de beperking daarvan tot een bepaald gebied kan worden gevoerd; 3) in geval van een reëel risico, de Commissie alle lidstaten kan instrueren over de maatregelen die moeten worden genomen; 4) alle lidstaten feedback leveren over de maatregelen die zij hebben genomen om het gevaar in te dammen - zonder de transparantie in gevaar te brengen.

2.8. In het kader van de voedselcontrole zou het Comité willen pleiten voor een juiste toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Ten aanzien van de controle op de tenuitvoerlegging van het Europese levensmiddelenrecht en het toezicht op soortgelijke, door bevoegde nationale instanties gelijktijdig ontplooide activiteiten zij er echter op gewezen dat de Commissie moet garanderen dat het subsidiariteitsbeginsel de doelstellingen van het Witboek - m.n. de reikwijdte en voordelen van een "geïntegreerde aanpak" en een gelijke toepassing - niet in gevaar brengt.

Regelgeving

2.9. Het succes van de maatregelen die in dit Witboek worden voorgesteld, is afhankelijk van de steun van het Europees Parlement en de Raad. Voor de uitvoering ervan is de inzet van de lidstaten van groot belang. Gezien de ervaringen in het verleden en in het heden - waaronder de onverklaarbare traagheid waarmee het "Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie en beheersing en bestrijding van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën" en het "Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 91/68/EEG van de Raad wat scrapie betreft" (COM(1998) 623 def. - COD 98/0323-0324)(3) worden behandeld - kunnen terecht vraagtekens worden geplaatst bij het belang dat op de diverse beleidsniveaus in de Gemeenschap aan de bescherming van de volksgezondheid wordt gehecht. De controle op de toepassing van de normen en de uitvoering van de communautaire maatregelen door de regeringen van de lidstaten is niet eenvoudig en is dat ook nooit geweest.

2.10. Het toezicht op de wijze waarop de bestaande Europese wetgeving op nationaal niveau ten uitvoer wordt gelegd, is niet altijd efficiënt. De wetgeving wordt niet in alle lidstaten even consequent toegepast. De maatregelen die door de Commissie zijn genomen om dit tegen te gaan zijn onvoldoende gebleken, met als resultaat dat de consument geen vertrouwen meer heeft in Europese controles. De andere betrokkenen in de voedselketen, zoals de werknemers, de voedselproducenten en -distributeurs en de landbouwers, willen totdat hun vertrouwen wordt hersteld door middel van een voedselbeleid dat uitgaat van een integrale aanpak, een maximale harmonisatie op het niveau van de Europese Unie en een reële mogelijkheid tot ingrijpen.

2.11. De verschillen in tenuitvoerlegging van de Gemeenschapswetgeving zijn voor een belangrijk deel te wijten aan de achterstand die sommige landen hebben opgelopen met de omzetting van richtlijnen in nationale wetgeving. In deze wetgeving moet zoveel mogelijk worden bekrachtigd dat de instrumenten van het Europese voedselveiligheidsbeleid, zoals het Comité in verband met de wetgeving tot bescherming van de consument reeds heeft bepleit, rechtstreeks van toepassing zijn telkens wanneer het om nauwkeurige en welomschreven rechten en verplichtingen gaat(4). Zoals het ESC in het verleden al heeft voorgesteld, is een "verordening" doorgaans het meest geschikte wetgevingsinstrument, waarvan in het kader van de wetgeving betreffende de interne markt op brede schaal gebruik moet worden gemaakt.

2.12. Het Comité constateert voorts dat in het Witboek ook niet duidelijk wordt vermeld of voedsel uit de zee (b.v. vis, krab, schaaldieren enz.) en producten van de aquacultuur wel onder de regelgeving vallen. Een samenhangend voedselbeleid moet rekening houden met alle, of in ieder geval met de meeste, producten of levensmiddelen in alle takken van de voedingssector, gaande van visserij tot landbouw. Het Comité constateert ook dat drinkwater niet onder de voedselveiligheidswetgeving valt en dringt er bij de Commissie op aan de hiervoor noodzakelijke procedures in gang te zetten.

2.13. Een andere, doch ingewikkelder kwestie die evenmin in het Witboek aan de orde komt, is het meningsverschil tussen vooraanstaande wetenschappers op zowel nationaal als Europees niveau over de preventieve maatregelen tegen de nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeld-Jacob. Het zou interessant zijn geweest indien het Witboek een standpunt of enige beschouwingen in dezen had geformuleerd opdat de publieke opinie en de economische actoren hierin enig inzicht zouden verkrijgen.

Sociale dimensie

2.14. Een uitermate delicate kwestie die in dit Witboek aan de orde wordt gesteld, is die van de productieomstandigheden van ambachtelijk vervaardigde levensmiddelen door zeer kleine, kleine en middelgrote ondernemingen. Hieraan mag de Commissie, met name gezien de door haar gekozen algemene aanpak van de geplande wetgevingshervorming, niet voorbijgaan: de gewoonten en gebruiken van het nog steeds springlevende platteland moeten immers in ere worden gehouden zonder dat de voedselveiligheidsregels worden geschonden.

2.15. Het Comité vestigt de aandacht op het feit dat in het Witboek niets wordt gezegd over het belang van de arbeidsomstandigheden ter garantie van een correcte handelwijze bij de vervaardiging van producten. Slecht betaalde arbeid, onregelmatige werktijden en werknemers die geen passende opleiding hebben genoten zijn factoren die niet bevorderlijk zijn voor een correcte gang van zaken, laat staan dat zij een maximale veiligheid van de schakel van de voedselketen waarbij de werknemer is betrokken garanderen. Het Comité verzoekt om duidelijke, begrijpelijke en eenvoudig toe te passen regels voor werknemers. Het is van mening dat werknemers moeten worden betrokken bij de uitvoering van veiligheidsvoorschriften en dat hun vertegenwoordigers in geval van onregelmatigheden alarm moeten kunnen slaan. Over de schadelijke effecten van het wantrouwen van de consumenten op de werkgelegenheid heeft het Comité zich al eerder uitgesproken(5).

Voedingskundige aspecten

2.16. In het Witboek worden de essentiële elementen van een streng voedselveiligheidsbeleid belicht. Als gevolg van de mondialisering van de markt en de beschikbaarheid van voedsel beginnen de verschillen in eetgewoonten te vervagen. Veel ziekten die verband houden met voedsel worden echter niet veroorzaakt door onveilig voedsel maar door een onevenwichtig voedingspatroon en een ongezonde leefwijze. Er zij nl. op gewezen dat een onevenwichtig voedingspatroon en een ongezonde leefwijze, méér dan onveilig voedsel, aan de oorsprong liggen van een aantal ziekten die naar verwachting de komende jaren steeds meer zullen voorkomen. Er wordt algemeen van uitgegaan dat het aantal ziekten dat met voeding heeft te maken, in de toekomst zal toenemen in plaats van afnemen.

2.17. Het voedselbeleid van de EU moet niet alleen op veiligheid, maar ook op voedingswaarde en voedingspatronen zijn gericht. De bevordering van de volksgezondheid moet immers een centrale plaats innemen in alle discussies over voedselveiligheid en er moet rekening worden gehouden met nationale eetgewoonten. Het Comité constateert derhalve met genoegen dat ook voedingspatronen in het Witboek ter sprake komen.

Onderwijs en opleiding

2.18. Het Comité is bovendien van mening dat campagnes als de voedselveiligheidscampagne die in 1997 werd gevoerd, met succes aan de huidige situatie kunnen worden aangepast en zeer zeker een belangrijke rol kunnen spelen in de publieksvoorlichting. Dergelijke initiatieven moeten erop gericht zijn de Europese consument voor te lichten en te informeren over dergelijke ingewikkelde kwesties. Het Comité verzoekt de Commissie om bij het opzetten van zo'n campagne vooral de nadruk te leggen op voorlichting in het basis- en voortgezet onderwijs en in alle campagnes ter bevordering van de volksgezondheid aandacht te besteden aan voedselveiligheidsaspecten.

Voorzorgsbeginsel

2.19. Op 2 februari 2000 heeft de Commissie een Mededeling over het voorzorgsbeginsel gepubliceerd. Het Comité zal over dit belangrijke onderwerp te zijner tijd een initiatiefadvies uitbrengen. De overwegingen met betrekking tot het voorzorgsbeginsel in deze mededeling zijn uitsluitend op kwesties betreffende de voedselveiligheid gericht. Indien nodig zal het voorzorgsbeginsel ook worden toegepast op risicobeheer.

2.20. Zoals reeds gezegd in het advies over het Groenboek(6), lijkt een strikte toepassing van het voorzorgsbeginsel alléén niet voldoende om het risicobeheer waterdicht te maken. Zoals bekend wentelt de wetenschap haar twijfels af op de samenleving: kennis van zaken omtrent oorzaken en gevolgen kan te allen tijde in twijfel worden getrokken, analyses kunnen worden bijgesteld of aangepast en de auteurs van wetenschappelijke adviezen dienen in hun conclusies, waarop de Commissie zich baseert, met alle politieke risico's van dien voor de besluitvorming, altijd een slag om de arm houden.

2.21. Het voorzorgsbeginsel moet als een rode draad door de hele voedselveiligheidswetgeving lopen. Maar van een degelijke procedure voor de toepassing van dit beginsel ontbreekt in het Witboek ieder spoor. Onnodige risico's moeten tot een minimum worden beperkt, maar de Europese wetgever en bestuurders moeten een positieve kijk op het leven en de toekomst hebben en mogen onderzoek niet tegenhouden noch de deur dichtgooien voor verdere vooruitgang.

2.22. Het voorzorgsbeginsel kan in dergelijke gevallen in het kader van risicobeheer ter bescherming van de volksgezondheid onder welbepaalde voorwaarden en in afwachting van de resultaten van wetenschappelijk onderzoek worden toegepast in het geval van een onbekend risico van een mogelijk gevaar. De Commissie moet in zo'n geval gepaste beschermingsmaatregelen kunnen nemen.

Tijdschema

2.23. Het tijdpad dat in dit Witboek wordt voorgesteld, spreekt voor zich en is vrij compleet. De beginselen van een voedselveiligheidsbeleid "van boer tot bord", gebaseerd op traceerbaarheid en transparantie, worden duidelijk omschreven en omvatten de bescherming van de volksgezondheid als logisch gevolg van alle maatregelen op het gebied van de voedselveiligheid.

2.24. Hoewel het vastgestelde tijdschema ambitieus is, blijft de vraag of het ook realistisch is. Uit het Witboek wordt niet duidelijk of het actieplan er wel op toegerust is om het algemene doel te bereiken; ook de zaken waarover de Europese burgers de meeste twijfels hebben, worden niet opgehelderd.

3. Bijzondere opmerkingen - De Europese Voedselautoriteit (EVA)

3.1. Uit het voorgaande vloeit voort dat het ESC voorstander is van een Europese Voedselautoriteit, die verantwoordelijk is voor risico-beoordeling en risicomelding, mits de hiervoor en hierna vermelde bedenkingen worden weggenomen.

3.2. Het belangrijkste doel van het Witboek over voedselveiligheid is ertoe bij te dragen dat de gezondheid van de consument wordt beschermd tegen schadelijk voedsel en het consumentenvertrouwen wordt hersteld. Het is de bedoeling dat dit wordt bereikt door toepassing van de beginselen onafhankelijkheid, kwaliteit en transparantie. Ten overstaan van de Europese instellingen, consumenten en andere betrokkenen in de voedselketen moet worden bewezen dat de Voedselautoriteit haar verantwoordelijkheid neemt.

Middelen

3.3. Vrij vaak blijken middelen aan hetzelfde soort onderzoek te worden gespendeerd. Veel onderwerpen worden tegelijkertijd op internationaal, Europees en nationaal niveau bestudeerd. Hopelijk kan de EVA voor een beter en efficiënter beheer van de beschikbare middelen zorgen.

3.4. De beschikbaarheid van middelen zal een centraal thema zijn bij de oprichting - en met name instandhouding - van deze autoriteit. Zonder toereikende financiering van overheidswege kan van onafhankelijkheid moeilijk sprake zijn.

Wetenschappelijke adviezen en de publieke opinie

3.5. De wetenschappelijke onderbouwing van risicobeoordeling zoals tot dusver toegepast blijft ongewijzigd. Maar nu onafhankelijkheid geen issue meer is, krijgt eventueel ingrijpen meer "aanzien" en zeer zeker ook meer aandacht.

3.6. Het is een goede zaak dat door de oprichting van deze nieuwe autoriteit een eind komt aan de door het Comité vele malen bekritiseerde praktijk van "langs elkaar heen werken" door de diensten van de Commissie. De publieke opinie, die - zoals gezegd - nog steeds niet is bijgekomen van de BSE-crisis, de bacteriële besmetting van levensmiddelen, de toenemende bezorgdheid over oneigenlijk gebruik van antibiotica en de ontdekking van dioxine in levensmiddelen, zal gevoelig zijn voor het onbetwistbare feit dat zich bij de Commissie niet minder dan zes commissarissen rechtstreeks bezighouden met de vraag hoe de veiligheid van voedsel kan worden verbeterd.

3.7. Het grootste pluspunt van de nieuwe autoriteit is misschien wel de nieuwe procedure voor informatie omtrent risico's. De adviezen van de wetenschappelijke comités worden de laatste tijd door de Commissie ter beschikking gesteld. Door publicatie van deze adviezen echter voortaan aan de EVA over te laten, krijgen ook de economische actoren, de burgers in het algemeen, de maatschappelijke organisaties - en met name de consumentenorganisaties - de kans kennis te nemen van de inhoud, waarmee een grote stap wordt gezet in de richting van een sterker maatschappelijk middenveld en meer inspraak voor de burger. Het stilzwijgen, de beheersfouten die zijn begaan in weerwil van de wetenschappelijke adviezen inzake risico-evaluatie, alsook de wijze waarop de volksgezondheid is beschermd of het voorzorgsbeginsel - slecht - is toegepast, over dit alles zal de Europese publieke opinie een oordeel kunnen uitspreken. Zo zal het vertrouwen in wetenschappelijk onderzoek worden vergroot en meer begrip ontstaan voor daaruit voortvloeiende bestuursmaatregelen.

3.8. Op het eerste gezicht lijkt er niets mis met de voorgestelde structuur voor het verstrekken van wetenschappelijk advies op internationaal niveau, dat op Europese gegevens is gebaseerd. Maar hoe een en ander moet worden verwezenlijkt is nog maar de vraag. Gemakkelijk zal het in ieder geval niet zijn.

3.9. Aangezien de consument formeel niet wordt betrokken bij het opstellen van wetenschappelijke adviezen, komen zijn/haar belangen onvoldoende aan bod. De consument zou echter graag deelnemen aan een wetenschappelijke dialoog over zaken die met voedselveiligheid hebben te maken; daarbij moeten wèl, waar nodig, de beginselen van vertrouwelijkheid in acht worden genomen. Een grotere betrokkenheid van de consument kan bijvoorbeeld tot stand worden gebracht door regelmatig hoorzittingen te organiseren over de stand van zaken op wetenschappelijk gebied. Volgens het Comité moet via praktische maatregelen worden aangetoond dat transparantie voorop staat. Risicomelding speelt in dit verband een belangrijke rol.

3.10. Om ervoor te zorgen dat het wetenschappelijk advies van het hoogste niveau en zo onafhankelijk mogelijk is, moet het werkterrein van de wetenschappelijke adviescomités regelmatig opnieuw worden geëvalueerd en moeten vakbekwame mensen worden aangeworven. In sommige gevallen kan het nodig zijn deskundigen van buiten de EU aan te werven om het hoogst mogelijke niveau en het juiste soort deskundigheid te garanderen.

Doelstellingen en functies

3.11. De Voedselautoriteit krijgt geen verantwoordelijkheid op het gebied van wetgeving en controle (de twee onderdelen van risicobeheer). Hoewel in het Witboek de indruk wordt gewekt dat de bevoegdheden van de Voedselautoriteit in de toekomst zullen worden uitgebreid, is het momenteel niet veel meer dan een machteloos orgaan, een soort aangepaste versie van het bestaande Wetenschappelijke Comité. Het ESC vraagt zich af of de EVA wel voldoende slagkracht heeft om veel van de brandende kwesties waarmee de EU wordt geconfronteerd aan te pakken. Om hierin verbetering te brengen zou de EVA moeten worden betrokken bij een aantal besluitvormingsprocedures, met dien verstande dat de Commissie, het Europees Parlement en de lidstaten altijd het laatste woord hebben. Indien het Verdrag hiervoor geen ruimte biedt, moet de Commissie, in afwachting van een verdragswijziging, in eigen beheer een doeltreffende werkwijze ontwikkelen.

3.12. Het Witboek stelt een model voor een Europese Voedselautoriteit voor en houdt een duidelijk pleidooi voor een voedselbeleid met als motto "van boer tot bord", waaronder ook de veevoedersector valt. Toch is het de vraag hoe de beheersinstrumenten van de nieuwe autoriteit kunnen garanderen dat de beginselen van kwaliteit en transparantie in acht worden genomen. De Commissie zou duidelijk moeten aangeven op grond waarvan zij bepaalt met welke beheersinstrumenten de autoriteit zal worden uitgerust.

3.13. Het onderhavige document lijkt de "status quo" van het statuut en de afhankelijkheid van het VVB te willen verdedigen, en dat lijkt een zwak punt van het voorstel. De onafhankelijke EVA is ondergeschikt aan een directoraat-generaal, is organisatorisch afhankelijk van de Commissie voor het verzamelen van gegevens die door de inspecties van het VVB moeten worden onderschreven en heeft geen bevoegdheid om zich rechtstreeks tot de inspectiediensten te richten of, indien nodig, extra toelichting of uitleg te vragen. Op het eerste gezicht lijkt het zinvol om van het VVB een functioneel onafhankelijk orgaan te maken opdat de EVA op autonome wijze kan beschikken over de controlemiddelen waaraan het behoefte heeft. Zo komt harmonisatie binnen handbereik en kan het gemeenschappelijk stelsel van nationale controlesystemen functioneren volgens op communautair niveau opgestelde operationele criteria, volgens communautaire richtsnoeren op het gebied van controle en met de nodige, efficiënte administratieve ondersteuning.

3.14. De Commissie heeft in het Witboek de voornaamste doelstellingen van de EVA opgesomd, nl.:

- zich baseren op de best mogelijke wetenschappelijke kennis

- onafhankelijk zijn van industriële en politieke belangen

- openstaan voor strikte publieke controle

- uit wetenschappelijk oogpunt gezaghebbend zijn

- nauw samenwerken met nationale wetenschappelijke instanties

3.15. Het Comité is van mening dat de Commissie daarnaast ook:

a) moet openstaan voor een dialoog met alle betrokkenen

b) zoveel mogelijk verantwoording moet afleggen, waarbij met name in het geval van moedwillige of ernstige fouten sancties moeten worden opgelegd

c) op alle niveaus een geïntegreerde aanpak moet voorstaan

d) de structuur en de beheerstaken van de EVA duidelijk moet definiëren

e) moet garanderen dat de instrumenten om de doelstellingen van de EVA mee te verwezenlijken doorzichtig zijn

f) waardering moet tonen voor de rol van het EVA als kenniscentrum, gelet op het traditionele, specifieke karakter van de nationale situatie

Functies en methodes

Functies

3.16. Het Comité is van mening dat de EVA de volgende functies zou moeten hebben:

a) de EVA is als enige instantie verantwoordelijk voor het vaststellen en toepassen van doeltreffende procedures voor risico-evaluatie, waarmee de voedselveiligheidsrisico's kunnen worden ingeschat;

b) de EVA moet er als eerste voor zorgen dat de consument de kans krijgt om, indien nodig, voor verdere actie te pleiten indien zulks nodig wordt geacht. In verband hiermee is voor de EVA eerder een pro-actieve dan een zuiver reactieve rol weggelegd;

c) de EVA houdt zich uitsluitend bezig met voedselveiligheidskwesties, en niet met milieuproblemen die geen gevolgen hebben voor de voedselveiligheid; de EVA bekommert zich overigens wèl om het welzijn van dieren, zoönoses en biodiversiteit;

d) de EVA brengt wetenschappelijk advies uit aan de Commissie over nieuwe voedingsmiddelen, nieuwe voedselingrediënten en nieuwe productiemethoden. Hieronder valt ook risico-evaluatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van de expertise van officieel erkende instanties in de Gemeenschap. Risico-evaluatie moet in de hele Gemeenschap op geharmoniseerde wijze plaatsvinden; daartoe moeten, indien nodig, normen of voorwaarden worden vastgesteld;

e) de EVA is verantwoordelijk voor de evaluatie van nieuwe additieven en smaakstoffen;

f) de EVA beoordeelt de veiligheid van residuen van bestrijdingsmiddelen, residuen van diergeneesmiddelen en verontreinigende stoffen in levensmiddelen;

g) de EVA zou een communautair stelsel voor de verzameling van gegevens over voeding en het verbruik van levensmiddelen moeten opzetten, met inbegrip van een bewakingssysteem voor met voeding verwante ziekten;

h) de EVA is verantwoordelijk voor de evaluatie van claims in verband met gezondheidsproblemen;

i) de EVA voorziet de Europese instellingen van onpartijdige en objectieve wetenschappelijke steun inzake voedselveiligheidskwesties die van belang zijn voor de verplichtingen van de Europese Unie krachtens internationale handelsovereenkomsten, waaronder gevallen die onder de geschillenregeling van de WTO vallen;

j) de EVA kan onderzoek verrichten, controle en toezicht uitoefenen, advies geven en voorstellen voor communautaire maatregelen op het vlak van de voedselproductie, met inbegrip van landbouwgrondstoffen, formuleren. Anderzijds verstrekt de EVA duidelijke en zinvolle informatie aan de consument over alles wat met voeding en gezondheid heeft te maken.

Methoden

3.17. Het Comité vindt dat de EVA de volgende methoden moet hanteren:

a) de EVA verschaft de burgers van de EU relevante, nuttige, begrijpelijke en samenhangende informatie over eventuele risico's. De EVA moet erop toezien dat risicomelding de vorm van tweerichtingsverkeer tussen de burgers en de autoriteit aanneemt, zodat rekening kan worden gehouden met de standpunten en ideeën van de burgers. Indien blijkt dat dit systeem in de praktijk niet werkt, moet er in ieder geval voor worden gezorgd dat de voorlichting van overheidswege in de hele Gemeenschap op dezelfde wijze plaatsvindt;

b) de EVA verschaft ook informatie over gezonde voeding, zodra dit door onderzoeksresultaten wordt gestaafd;

c) de verhouding en interactie tussen de EVA en wetgevingsorganen, het VVB in Dublin en andere Europese instellingen is van essentieel belang voor het succes van de autoriteit en voor een efficiënte aanpak van voedselkwesties in heel Europa. De EVA dient uiteindelijk verantwoording af te leggen ten overstaan van het EP en de lidstaten. Ook moet nauw worden samengewerkt met alle directoraten-generaal van de Commissie. Voorts is de band met de overige EU-agentschappen belangrijk, waaronder ook het Europees bureau voor geneesmiddelenbeoordeling, vooral wanneer het om producten gaat waarvan niet duidelijk is of het geneesmiddelen dan wel levensmiddelen zijn;

d) de EVA moet goede contacten met andere internationale organisaties onderhouden(7). De voedselvoorziening wordt steeds mondialer en zo ook de kwesties die met het voedselbeleid hebben te maken. Bovendien moet de EVA zich bewust worden van haar internationale verplichtingen ten aanzien van de internationale harmonisering van normen en voor advies zorgen in dit verband;

3.18. In het Witboek wordt gesproken over "andere factoren" als milieu, duurzaamheid, welzijn van dieren, voedselkwaliteit, de rol van landbouw en industrie en de internationale dimensie, maar hoe deze belangen in een voedselbeleid waarbij veiligheid voorop staat aan de orde moeten komen en met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht, blijft een raadsel.

3.19. Alle adviezen van de EVA moeten, na publicatie en toezending aan de Commissie, binnen een redelijke termijn in een Mededeling worden behandeld.

3.20. Het Comité verzoekt de Commissie binnen de in het Witboek vastgestelde termijn een voorstel voor de oprichting van de EVA te formuleren. Het Comité zou het op prijs stellen indien de voorgaande opmerkingen in de definitieve tekst van de Commissie terug te vinden zouden zijn, zodat rekening kan worden gehouden met de wensen van het maatschappelijk middenveld.

4. Bijzondere opmerkingen - Actieplan

4.1. Het Comité is verheugd over het actieplan met meer dan 80 wetgevingsvoorstellen, dat in het Witboek wordt voorgesteld. Er is ruimte om veel van de lacunes in de huidige wetgevingsvoorstellen aan te vullen, waaronder een duidelijk stel veiligheidsvoorschriften en richtsnoeren voor voedselwetgeving. Met name de prioriteit die aan een in september 2000 te verwachten algemene richtlijn betreffende voedselwetgeving wordt gegeven, wordt toegejuicht.

4.2. Het actieplan is zowel qua werkingssfeer als qua timing ambitieus. Er zijn prioriteiten vastgelegd. Iedereen is het erover eens dat het snelle-waarschuwingssysteem moet worden gewijzigd en verbeterd, los van de oprichting van de EVA.

4.3. Het Comité stelt voor in de eerste helft van het jaar 2000 een ontwerp op te stellen voor een Gemeenschapswetgeving betreffende een uitgebreid snelle-waarschuwingssysteem, en tevens een voorstel te formuleren voor veiligheidscontroles op levensmiddelen en diervoeder dat nog vóór het eind van het jaar - en niet in december 2001 (zie par. 2.4) - door de Raad moet worden goedgekeurd. De toekomstige Europese Voedselautoriteit, die het snelle-waarschuwingssysteem zal beheren, zal normaal gesproken pas in 2002 worden opgericht, waardoor de roep om de onmiddellijke invoering van een crisisbestrijdingssysteem steeds luider wordt. Gezien het cruciale belang van een beter systeem voor de controle op levensmiddelen en diervoeder mag de besluitvorming niet worden uitgesteld.

4.4. Tegen juni 2000 zal de Commissie een voorstel goedkeuren voor een verordening betreffende de gezondheidszorg, dat door Raad/Europees Parlement tegen juni 2002 moet worden goedgekeurd. Het Comité is van mening dat alles in het werk moet worden gesteld om de ontwerp-verordening reeds in juni 2001 goedgekeurd te krijgen. Geconsolideerde wetgeving op het gebied van gezondheidszorg, waaronder passende diergeneeskundige regelgeving, is een essentiële voorwaarde voor wetgeving inzake voedselveiligheid en mag derhalve niet op de lange baan worden geschoven. In verband hiermee moet de bestaande voedingsmiddelenwetgeving worden afgestemd op de algemene volksgezondheidsregels, zodat ook de regels inzake de beginselen van Hazard Analysis and Critical Control Point (HACCP) en andere soortgelijke, door de EU in de toekomst goed te keuren methoden hieronder vallen.

4.5. Ten aanzien van de richtlijn inzake etikettering, een belangrijk middel van consumentenvoorlichting, is het belangrijk om Richtlijn 79/112/EEG dusdanig aan te passen dat het systeem moderner, samenhangender en begrijpelijker voor de consument wordt. Doel hiervan is de consument in staat te stellen een weloverwogen keuze te maken.

4.6. Dikwijls bevatten verpakkingen of productadvertenties gezondheidsclaims die wetenschappelijk niet kunnen worden bewezen, waardoor oneigenlijk gebruik plaatsvindt en onrechtmatige verwachtingen worden gewekt. Daarom moeten voedingssupplementen en verrijkte voedingsmiddelen (par. 105) alsook kruidenproducten zo snel mogelijk aan EU-regels worden gebonden. Daarbij moeten de voorschriften t.a.v. de definitie en etikettering van en de reclame voor deze producten worden geharmoniseerd (dat geldt m.n. voor claims betreffende welzijn en gezondheid). Het Comité verzoekt de Commissie tevens de raadpleging over gezondheidsclaims en gangbare praktijken in de verschillende lidstaten in gang te zetten. Aangezien voor gezondheidsclaims thans geen Europese regelgeving bestaat en deze in het actieplan ook niet wordt aangekondigd, is een dergelijke raadpleging geboden met het oog op de harmonisering van de Gemeenschapswetgeving.

4.7. Bijgevoegde lijst van maatregelen is in het algemeen een positieve stap (zie bovenstaande opmerkingen). De Commissie zou echter meer moeite moeten doen om de bestaande voedselwetgeving uit te breiden. Mocht deze poging vruchten afwerpen, zullen de juridische vragen worden beantwoord, zal het hele systeem efficiënter worden en zal het vertrouwen van het publiek in het algemeen toenemen. Niet alleen consolidatie, maar vooral ook modernisering van de wetgeving is van belang; hierbij valt te denken aan modernisering van uitvoeringsvoorschriften en aanpassing aan de technische vooruitgang en de nieuwe wetenschappelijke gegevens, mede met behulp van de EVA, hoewel dit geen wetgevende bevoegdheden heeft. Hopelijk vergeet de Commissie niet de in par. 84 van het Witboek voorgenomen vereenvoudiging en verduidelijking van wijzigingen en besluiten in de praktijk te brengen.

4.8. Het Comité wenst het wetgevingsprogramma op de voet te volgen en zal, overeenkomstig het Verdrag, zijn stem in het wetgevingsproces laten horen.

5. Conclusies

5.1. Het Comité juicht het Witboek over voedselveiligheid toe en steunt de beoogde maatregelen.

5.2. Het Comité is met name verheugd over:

a) de geïntegreerde aanpak van de "voedselketen";

b) de versterking van de slagkracht van de EU en de nieuwe instantie, de EVA, die verantwoordelijk is voor risicobeoordeling en -melding;

c) de modernisering en vereenvoudiging van de bestaande voedselwetgeving, met als doel een grotere samenhang tot stand te brengen en, waar nodig, nieuwe maatregelen te lanceren.

5.3. Bovendien verzoekt het Comité de Commissie om in het kader van de lopende raadplegingsprocedure op de volgende terreinen rekening te houden met het onderhavige advies:

a) snelle-waarschuwingssysteem

b) sociale aspecten

c) voedingskundige aspecten

d) structuur en rol van de EVA

e) risicobeheersingsvermogen van de Commissie en de onderlinge verhouding tussen de EVA en het VVB

f) wetgeving inzake drinkwater

g) integratie van aquacultuur, visserij en producten van de zee in de beginselen betreffende de toekomstige voedselveiligheidsregelgeving.

Brussel, 24 mei 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) Advies over "De algemene beginselen van het levensmiddelenrecht in de Europese Unie" (Groenboek van de Commissie) en "Gezondheid van de consument en voedselveiligheid" (Mededeling van de Commissie), PB C 19 van 21.1.1998.

(2) Advies over de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad en aan het Economisch en Sociaal Comité inzake de controle en inspectie op voedsel-, veterinair en fytosanitair gebied, PB C 235 van 27.7.1998.

(3) PB C 45 van 19.2.1999.

(4) Advies over "De voltooiing van de interne markt en consumentenbescherming" CES 1115/91 - PB C 339 van 31.12.1991 en over "De consument en de interne markt" CES 1320/92 - PB C 19 van 25.10.1993.

(5) Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De diverse gevolgen van de BSE-crisis in de Europese Unie", PB C 295 van 7.10.1996, blz. 55.

(6) PB C 19 van 21.1.1998, blz. 61.

(7) Bijvoorbeeld de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO), de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), Wereldhandelsorganisatie (WTO), de gemengde FAO/WHO "Codex Alimentarius"-commissie en het Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten (IOE).