52000AC0587

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad betreffende een communautair samenwerkingskader ter bevordering van duurzame ontwikkeling in het stedelijk milieu"

(2000/C 204/08)

De Raad heeft op 10 mei 2000 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 mei 2000 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Vinay.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 373e zitting van 24 en 25 mei 2000 (vergadering van 24 mei 2000) het volgende advies uitgebracht, dat met 106 stemmen vóór en geen stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Onderhavig voorstel voor de oprichting van een "communautair samenwerkingskader ter bevordering van duurzame ontwikkeling in het stedelijk milieu" is gebaseerd op eerdere toezeggingen van de EU, analyses van de huidige situatie, de al dikwijls herhaalde dringende oproepen om duurzaamheid na te streven en, ten slotte, de initiatieven die zijn aangekondigd in de recente mededeling over een "Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie" en andere maatregelen.

1.2. Tijdens de milieutop van 1992 in Rio hebben de EG en alle lidstaten afzonderlijk de afspraken ondertekend en zich verbonden tot naleving van Agenda 21, het wereldwijde actieplan voor duurzame ontwikkeling. Min of meer tegelijkertijd heeft de EU het Vijfde milieu-actieprogramma uitgevaardigd, dat nu bijna ten einde loopt.

1.2.1. Tijdens de conferentie van Kyoto in 1997 zijn vervolgens nog meer verplichtingen aangegaan: toen is besloten tot een algemene terugdringing van de uitstoot van broeikasgassen, die tussen 2008 en 2012 moet zijn bereikt.

1.3. Over het geheel genomen zijn er weliswaar met het Vijfde milieu-actieprogramma en een reeks richtlijnen limieten vastgesteld en positieve resultaten geboekt, in ieder geval voor wat enkele specifieke emissies en de waterzuivering betreft, maar van een echt duurzame ontwikkeling van het milieu in alle lidstaten is nog lang geen sprake.

1.3.1. Een van de prioritaire aandachtspunten bij het verwezenlijken van een werkelijk duurzame ontwikkeling wordt gevormd door de steden, die ongeveer een kwart van de oppervlakte van de Unie in beslag nemen en waar circa 80 % van de bevolking woonachtig is.

1.3.2. Steden hebben te kampen met een opeenhoping van milieuproblemen. De redenen daartoe zijn velerlei: mobiliteitsvereisten en -systemen, een hoog energie- en waterverbruik, stedelijke voorzieningen en productiestructuren, bevolkingsdichtheid, afvalverwerking en veranderingen in het microklimaat. Bovendien worden de burgers direct met de gevolgen daarvan geconfronteerd, met name op het stuk van de luchtkwaliteit, geluidsoverlast en - vooral in de zuidelijke lidstaten - de watervoorziening.

1.3.2.1. De slechte kwaliteit van het stedelijk milieu of, in het ergste geval, de aftakeling daarvan is een rechtstreeks gevolg van het traditionele ruimtelijke-ordeningsbeleid, van de kwaliteit van de dienstverlening en infrastructuur, van gebrekkig onderhoud of zelfs het volledig ontbreken daarvan, van collectieve en individuele leefgewoonten - die dan ook ingrijpend moeten worden gewijzigd - en van eventuele dichtbij gelegen productiecentra. Om al deze problemen aan te pakken, zijn twee zaken van fundamenteel belang: de besluitvorming van lokale overheden moet voortaan steevast op duurzame groei zijn gericht, en er moet worden gezorgd voor een bewuste participatie van de belanghebbende partijen: overheden, burgers en bedrijfsleven. Zoals de deskundigengroep inzake het stadsmilieu in haar verslag over duurzame Europese steden heeft onderstreept, is de gebrekkige toepassing van de milieuwetgeving op lokaal niveau echter aan meer dan één oorzaak te wijten, en wel met name aan het gebrek aan informatie over goede praktijken.

1.4. In een aantal recente communautaire programma's en initiatieven, zoals het reeds genoemde Actiekader en Urban, wordt met klem aangedrongen op de duurzaamheid van het stedelijk beleid en de verspreiding van goede praktijken en van projecten met een hoog innovatiegehalte die, ongeacht hun doelstelling, eveneens aanzienlijk bijdragen tot een verbetering van de kwaliteit van het milieu.

2. Het voorstel van de Commissie

2.1. Op grond van een lange lijst hierboven samengevatte overwegingen stelt de Commissie voor een communautair samenwerkingskader op te richten ten einde op plaatselijk niveau de uitwerking, uitwisseling en toepassing van goede praktijken op het gebied van de duurzame stedelijke ontwikkeling en van Agenda 21 te bevorderen. De voornaamste partners binnen dit kader zijn de Commissie en de op Europees niveau georganiseerde stedennetten.

2.1.1. In het voorstel worden de soorten activiteiten aangegeven die voor financiering in aanmerking kunnen komen - deze vallen in de praktijk samen met de reeds genoemde doelstellingen. Bovendien wordt verklaard dat financiële bijdragen kunnen worden gegeven aan ieder op Europees niveau georganiseerd stedennet en dat de aldus gefinancierde activiteiten binnen een termijn van drie jaar moeten plaatsvinden.

2.2. De Commissie bepaalt welke activiteiten worden gefinancierd en maakt in het Publicatieblad bekend welke activiteiten voorrang krijgen, hoe de selectie moet plaatsvinden en welke procedures voor kandidaatstelling en goedkeuring moeten worden gevolgd.

2.2.1. De Commissie zorgt ervoor dat er samenhang en synergie is tussen deze activiteiten en de andere programma's en initiatieven van de Gemeenschap, met name Urban, en dat zij elkaar aanvullen. De projecten in het kader van LIFE zijn expliciet uitgesloten van financiering binnen dit samenwerkingskader.

2.3. Nadat de omvang van afzonderlijke steunbedragen nader is gespecificeerd, worden in het voorstel criteria gegeven voor de selectie van voorrangsactiviteiten. Volgens deze criteria moet vooral worden gekeken naar: een duurzaam multiplicatoreffect op Europees vlak; een doeltreffende en evenwichtige samenwerking, zowel wat de activiteiten zelf als de wat financiële participatie betreft; en een multinationale aanpak, zowel binnen de EU als met aangrenzende landen. Ten slotte wordt het belang van een multi-sectorale benadering benadrukt.

2.3.1. Het samenwerkingskader staat open voor deelname van de landen in Midden- en Oost-Europa (LMOE) volgens de voorwaarden die in de desbetreffende akkoorden en protocollen zijn neergelegd, en het wordt op basis van aanvullende kredieten tevens opengesteld voor deelname van Cyprus en Malta volgens de met deze landen overeengekomen procedures.

2.3.2. Het is de taak van de Commissie om maatregelen vast te stellen voor toezicht en controle op de activiteiten van de begunstigden van financiële steun. In dit verband worden enkele Verdragsartikelen geciteerd, alsmede enkele administratieve procedures in geval van onregelmatigheden of niet-naleving van die artikelen.

2.4. Ten slotte wordt erop gewezen dat de lijst van begunstigden, onder vermelding van de steunbedragen, in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt bekendgemaakt, en dat de Commissie uiterlijk op 31 maart 2003 een verslag over de uitvoering van het samenwerkingskader presenteert.

2.4.1. In de Bijlage worden de verschillende soorten activiteiten die voor financiële steun in aanmerking komen, opgesomd, alsmede een indicatieve verdeelsleutel voor het voor een periode van vier jaar vastgestelde totaalbedrag van 12,4 miljoen EUR.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité is ingenomen met het Commissievoorstel, waarmee een belangrijke impuls wordt gegeven aan de verspreiding van kennis, hetgeen niet alleen zinvol is voor de lokale overheden, maar ook voor de burgers, die daardoor bewust kunnen participeren.

3.1.1. Zoals onlangs tijdens de ontmoeting van de EU-ministers van milieu te Porto is benadrukt - gestaafd met argumenten waarmee het ESC volledig instemt - hangt een groot deel van de ernstigste milieuproblemen van Europa samen met de problematiek van stedelijke gebieden, die vaak nauw verband houdt met de wereldwijde uitdagingen op milieugebied die de kwaliteit van het bestaan van miljoenen burgers beïnvloeden. Een samenhangende en duurzame aanpak van het beleid voor stedelijke ontwikkeling kan de kwaliteit van het bestaan in steden echter aanzienlijk verbeteren.

3.1.2. Het Comité heeft in tal van adviezen blijk gegeven van een oprechte belangstelling voor en bezorgdheid over de kwaliteit van het milieu(1), de nauwe verwevenheid tussen stedelijk beleid en duurzame ontwikkeling(2) en het belang van een doeltreffende verspreiding van goede praktijken voor de verwezenlijking van deze doelstellingen, naast ontwikkeling van en steun aan innovatieve activiteiten.

3.1.3. Wel bevat het Commissiedocument nog enkele punten die moeten worden verduidelijkt en definities die scherper kunnen worden geformuleerd.

3.2. Zowel in de overwegingen aan het begin van het voorstel als in paragraaf 9.2 van de Bijlage ("Motivering van de maatregel") wordt specifiek verwezen naar Actie 20 van het "Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie". Volgens deze Actie zal de Commissie steun verlenen aan netwerkactiviteiten van lokale overheden - activiteiten die openstaan voor steden in kandidaat-lidstaten - en een rechtsgrondslag creëren voor de financiering op meerjarenbasis van deze activiteiten. Hiertoe behoren, voorzover van toepassing: de Europese campagne voor duurzame steden, een Platform Europees mobiliteitsbeheer, Car Free Cities, LIA (lokale integratie en actie voor etnische minderheden), de plaatselijke energiebureaus, en tal van andere initiatieven.

3.2.1. Deze verwijzing roept vraagtekens op, omdat niet duidelijk is of het onderhavige besluit tot doel heeft, zoals in art. 1 wordt aangegeven, een impuls te geven aan de uitwerking, uitwisseling en toepassing van goede praktijken op het gebied van de duurzame stadsontwikkeling - activiteiten die door ieder op Europees vlak georganiseerd stedennet kunnen worden uitgeoefend - of dat het de bedoeling is steun te verlenen aan netwerkactiviteiten van lokale overheden, gericht op bovengenoemde doelstellingen.

3.2.2. Bovendien wijst de Commissie er in de Toelichting op dat de partners in dit op te richten samenwerkingskader enerzijds de Commissie en anderzijds de "Europese campagne voor duurzame steden en gemeenten" en de netwerken van steden zijn. In de Bijlage wordt, zowel onder het kopje "Financiële gevolgen voor de beleidskredieten" als onder het kopje "Gegevens voor de kosten-batenanalyse" een uitgebreid overzicht gegeven van de uitgaven, activiteiten en doelstellingen van de campagne. Dit overzicht wordt verder uitgewerkt en aangevuld in paragraaf 9.2 ("Motivering van de maatregel"). Ook paragraaf 9.3 ("Toezicht op en evaluatie van de maatregel") en paragraaf 10 ("Huishoudelijke kredieten") hebben betrekking op de campagne.

3.2.3. De Europese campagne voor duurzame steden en gemeenten, die zoals gezegd in Actie 20 van het Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie wordt genoemd, is een interessant initiatief dat wordt bevorderd door een aantal van de steden die de Europese conferentie over duurzame steden (Aalborg, 1994) hebben bijgewoond en waaraan steun wordt verleend door vijf belangrijke stedennetwerken, met een financiële bijdrage van D.-G. Envi.

3.2.3.1. Het is dus een positieve zaak dat deze steun normaliter wordt voortgezet, maar de Commissie geeft in haar voorstel aan dat àlle op Europees vlak georganiseerde stedennetten aan de samenwerking meedoen, dus zonder bepaalde netwerken voor te trekken.

3.3. Tot de initiatieven van de eerder genoemde Actie 20 rekende de Commissie de ontwikkeling van een stedelijke dimensie in het nieuwe "Europese netwerk voor het signaleren van bewezen succesvolle methoden", in het kader van de toekomstige innovatieve maatregelen voor de structuurfondsen. Doel hiervan was, een verzameling praktijkvoorbeelden van succesvolle methoden ter verdere verspreiding samen te stellen en de uitwisseling van ervaringen te vergemakkelijken, waaronder de ervaringen opgedaan bij het Actiekader en bij alle andere projecten voor duurzame stadsontwikkeling in het kader van door de EU gefinancierde programma's. Het Comité wijst erop dat ook in het Urban-initiatief - dat niet in het Actiekader wordt genoemd omdat het van latere datum is - een specifiek bedrag wordt gereserveerd voor de verspreiding van goede praktijken.

3.3.1. In zijn advies over het Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling(3) toonde het Comité zich bijzonder ingenomen met het voornemen van de Commissie om een positieve spiraal op gang te brengen door informatie over goede praktijken uit te wisselen, en benadrukte het dat er bij de informatie, evaluatie en controle speciaal op moet worden gelet dat de vier afzonderlijke, maar onderling verband houdende beleidsdoelstellingen van het actiekader op samenhangende wijze worden verwezenlijkt.

3.3.2. Het begrip duurzame ontwikkeling is, vooral wanneer het op steden betrekking heeft, niet beperkt of te beperken tot het milieu, maar hangt tevens samen met de economische en menselijke hulpbronnen en de mate van "sociale" duurzaamheid. In het verslag van de deskundigengroep inzake het stadsmilieu uit maart 1996 werd al onderstreept dat aan het proces van duurzame stedelijke ontwikkeling zowel sociale, economische als milieu-aspecten verbonden zijn. De Commissie heeft zelf in haar zeer recente Mededeling over het werkprogramma voor 2000(4) onderstreept dat het zesde milieuactieprogramma de milieupijler van het meer omvattend programma voor duurzame ontwikkeling zal vormen, en dat de grootste uitdaging nog altijd de verzoening tussen duurzame milieuontwikkeling en sociale vooruitgang en duurzame economische ontwikkeling blijft.

3.3.3. Hoewel in het voorstel expliciet wordt gewezen op de behoefte aan geïntegreerde benaderingen binnen een strategisch raamwerk, is het bepleite samenwerkingskader in de eerste plaats gericht op - zoals de titel laat zien - de bevordering van duurzame ontwikkeling in het stedelijk milieu. Uiteraard stemt het Comité in met deze doelstelling, maar het is van mening dat het voorstel ook enkele meer specifieke aanduidingen zou moeten bevatten over de wijze waarop de geplande initiatieven kunnen worden gecoördineerd en meer samenhang kunnen krijgen met alle reeds lopende of aangekondigde projecten voor de verspreiding van goede praktijken die binnen het actiekader of andere communautaire programma's of initiatieven zijn verwezenlijkt, en die zonder specifiek op milieu betrekking te hebben, toch tot een duurzame stedelijke ontwikkeling bijdragen.

3.3.4. Ook moet er op een of andere manier een koppeling worden gelegd met de uit verschillende Commissiediensten samengestelde werkgroep die o.a. tot taak heeft om de voortgang bij de uitvoering van het Actiekader na te gaan en de activiteiten van het Europese netwerk voor het signaleren van bewezen succesvolle methoden op het gebied van stedelijke problematiek, op de voet te volgen.

3.3.5. Artikel 4 van het onderhavige voorstel voor een besluit, waarin wordt voorgeschreven dat de Commissie zorgt voor samenhang, complementariteit en synergie tussen de activiteiten en communautaire projecten, is in het licht van bovenstaande opmerkingen te beknopt. Vooral ook omdat in het Actiekader zelf wordt aangegeven dat een aantal transversale, multifunctionele acties, zoals een geïntegreerd netwerk van databanken inzake stedelijke kwesties, benchmarken en indicatoren, onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de betrokken Commissiediensten zal vallen.

3.3.6. Het Comité is hoe dan ook ingenomen met de initiatieven die de Commissie tot dusver heeft uitgevoerd, zoals de oprichting in 1998 van een databank inzake goede praktijken op het gebied van stedelijk bestuur en duurzame ontwikkeling, en de recente lancering van gemeenschappelijke Europese indicatoren, in de vorm van tien lokale indicatoren van duurzaamheid. Deze initiatieven zijn noodzakelijk, en moeten worden geconsolideerd.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het Comité stemt in met de inhoud van het onderhavige voorstel, maar wijst erop dat hiermee niet zozeer een samenwerkingskader voor de verspreiding van goede praktijken in het leven wordt geroepen als wel een instrument voor steun aan de netwerkactiviteiten van lokale overheden, zoals in Actie 20 van het Actiekader werd aangekondigd. Het vindt daarom dat de titel van het initiatief moet worden aangepast.

4.1.1. Een dergelijke actie dient op EU-niveau te worden gesteund, en is volledig in overeenstemming met de in artikel 5 van het EG-Verdrag omschreven beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.

4.1.2. Het Comité juicht het ten zeerste toe dat een initiatief ter ondersteuning van netwerkactiviteiten van lokale overheden wordt gelanceerd. Om welke sector het ook gaat, netwerken hebben altijd een toegevoegde waarde, vanwege de uitwisseling van kennis en procedures. Dit vergroot niet alleen de doeltreffendheid van de initiatieven van de afzonderlijke deelnemers aan het netwerk, maar zorgt er tevens voor dat de kosten voor de uitvoering van de afzonderlijke acties en proefprojecten lager worden. Het is dus absoluut van belang dat communautaire steun wordt gegeven aan de stedennetwerken, die met name op het stuk van het milieu tot de belangrijkste motoren van duurzame ontwikkeling behoren.

4.1.3. Vanuit dit oogpunt is het van fundamenteel belang dat het samenwerkingskader werkelijk openstaat voor àlle netwerken, en dat geen enkele daarvan via bepaalde kanalen of benaderingen een voorkeursbehandeling krijgen. Aangezien steden die toch al bewust met milieuproblematiek bezig zijn, eerder geneigd zijn om aan netwerken deel te nemen, zouden reeds deelnemende steden moeten worden aangemoedigd om andere steden ook tot deelname aan te sporen. Op die manier ontstaan als het ware gemengde netwerken van steden die meer of minder ver gevorderd zijn in het proces dat tot een duurzaam milieu moet leiden.

4.1.4. Verder dringt het Comité erop aan dat van alle initiatieven van stedennetwerken die binnen het communautaire samenwerkingskader zijn genomen, een effectrapportage wordt gemaakt waarbij onder meer wordt gekeken naar de kosten-batenverhouding en de resultaten van het initiatief. Deze effectrapportages moeten vervolgens openbaar worden gemaakt.

4.1.5. Het Comité is bovendien van mening dat een grootschalige en doeltreffende Europese coördinatie voor de verspreiding van goede praktijken op het gebied van duurzame ontwikkeling buitengewoon noodzakelijk is, gezien het grote aantal activiteiten die daaronder vallen, de talrijke deelnemers daaraan en alle mogelijke doelstellingen daarvan. Hierbij zijn niet alleen lokale overheden betrokken, maar ook lidstaten, ondernemingen, onderzoekscentra, universiteiten, bedrijven die actief zijn op het gebied van nieuwe technologieën, enz.

4.1.6. Voor een gecoördineerde en zo doeltreffend en grootschalig mogelijke verspreiding van informatie en knowhow is het bovendien niet alleen noodzakelijk dat geïntegreerde, duidelijke en algemeen aanvaarde indicatoren op economisch, sociaal en milieugebied worden vastgesteld (één van de doelstellingen van het Actiekader), maar ook dat het algemene begrip "duurzaamheid" een communautaire verworvenheid wordt binnen de grenzen van een precieze naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Volgens het Comité kan een uitgebreide audit hierbij goede diensten bewijzen.

4.2. Het werkgelegenheidsprobleem komt uitsluitend in de Bijlage (paragraaf 9.2, punt C) ter sprake; de Commissie wijst daar op het mogelijke positieve effect van het samenwerkingskader op de werkgelegenheid.

4.2.1. Het Comité heeft al dikwijls onderstreept dat het van fundamenteel belang is, de twee prioriteiten - milieubescherming en banengroei(5) - met elkaar te combineren; dit is niet alleen de facto mogelijk en noodzakelijk, maar helpt tevens een einde te maken aan de wijd verspreide gedachte dat deze twee fundamenteel tegenstrijdig zouden zijn. Bij de verspreiding van goede praktijken dient de weerslag van een dergelijke combinatie derhalve ook te worden nagestreefd, geanalyseerd en benadrukt; dit zou expliciet in de artikelen van het Besluit moeten worden vermeld.

4.2.2. Met betrekking tot de vaststelling van goede praktijken op het gebied van duurzame stedelijke ontwikkeling zou bovendien de taak van de sociale partners, naast die van de lokale overheden, moeten worden benadrukt. Het is geen toeval dat in Agenda 21 wordt gewezen op de belangrijke rol van de sociale partners voor de verwezenlijking van duurzame ontwikkeling.

4.2.3. In het algemeen komt de participatie van burgers en sociaal-economische organisaties in dit voorstel onvoldoende uit de verf. Hun deelname wordt - onder de gemeenschappelijke noemer "vertegenwoordigers van de burgermaatschappij" - uitsluitend vermeld in artikel 6, punt f, als laatste criterium voor de selectie van voorrangsactiviteiten.

4.3. Het is een goede zaak dat het samenwerkingskader openstaat voor de LMOE, zowel vanuit politiek oogpunt als met het oog op grotere mogelijkheden voor handel en samenwerking. Bovendien worden deze landen in bijzonder sterke mate getroffen door milieuvervuiling, met name in stedelijke gebieden.

4.3.1. In Agenda 2000 werd al onderstreept dat het milieu een van de belangrijkste aandachtspunten in het uitbreidingsproces is. Vervolgens heeft de Commissie een aparte Mededeling(6) over het milieu en de toetredingsstrategie uitgebracht, waarin zij erop wijst dat speciale aandacht moet worden geschonken aan de afstemming van hun milieu-situatie op die van de EU-lidstaten. Het Comité stemt in met de in het onderhavige Besluit voorgestelde steun aan de lokale overheden - waarvan de noodzakelijkheid reeds in de Mededeling werd erkend - en is van mening dat het van bijzonder groot belang is, de netwerken van steden uit de LMOE bij de activiteiten te betrekken, als onderdeel van de strategie voor een duurzaam milieu.

4.3.2. Volgens het Comité is het zaak dat de Europese netwerken tevens goede praktijken uitwisselen met steden uit buurlanden, bijvoorbeeld in Noord-Oost-Europa en het Middellandse-Zeegebied, en maakt van de gelegenheid gebruik om de wens uit te spreken dat de programma's voor decentrale samenwerking nieuw leven wordt ingeblazen in het kader van het geïnstitutionaliseerde Euro-mediterrane partnerschap.

Brussel, 24 mei 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) Initiatiefadvies over "De rol van de Europese Unie in stedelijke aangelegenheden" (PB C 30 van 30.1.1997).

(2) Advies over de "Mededeling van de Commissie 'Aanzet tot een actieve benadering van de steden in de Europese Unie'" (PB C 95 van 30.3.1998).

(3) PB C 368 van 20.12.1999.

(4) COM(2000) 155 def. van 9.2.2000.

(5) Cf. advies over de "Mededeling van de Commissie over milieu en werkgelegenheid (Bouwen aan een duurzaam Europa)", in PB C 235 van 27.7.1998.

(6) COM(1998) 294 def.