2.2.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 34/8

Rapporteur:

José Antonio MORENO DIAZ

Corapporteur:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

De Europese Unie is niet uitsluitend een gemeenschappelijke markt, maar vormt een Unie van gedeelde waarden, zoals aangeduid in artikel 2 VEU. Daarnaast erkent zij de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de EU. Deze waarden waarop de Unie is gegrondvest vormen de basis van de integratie en maken deel uit van de Europese identiteit. Zij behoren tevens tot de toetredingscriteria, maar zij moeten ook door de lidstaten worden geëerbiedigd. Het is dan ook essentieel dat de procedures van het Verdrag worden toegepast wanneer deze waarden onder vuur komen te liggen. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is van mening dat de Europese instellingen een proactief en preventief karakter aan hun politieke activiteiten moeten geven om te anticiperen op problemen en deze te voorkomen.

1.2.

Zoals veel Europese organisaties van het maatschappelijk middenveld is ook het EESC verontrust over de aantasting van grondrechten en de populistische en autoritaire stroming die zich uitbreidt en over het gevaar dat die tendens inhoudt voor de kwaliteit van de democratie en de bescherming van de grondrechten. Die rechten worden gegarandeerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ), en vormen algemene beginselen van het EU-recht (1).

1.3.

De hierboven bedoelde waarden komen momenteel in heel Europa in het gedrang. Veel maatschappelijke organisaties veroordelen de situatie in verscheidene lidstaten en hopen dat het EESC nieuwe initiatieven zal nemen zodat de EU-instellingen vastbesloten zullen reageren. Niet alleen de Europese Unie is in gevaar, maar ook het vertrouwen van de burgers in de nationale en de Europese democratische instellingen. Het EESC is van mening dat het risico zeer ernstig en systematisch is.

1.4.

De specifieke inhoud van de beginselen en normen die voortvloeien uit de rechtsstaat kunnen echter op nationaal niveau variëren in het licht van het constitutionele bestel van elke lidstaat. Maar de rechtspraak van het HvJ en het EHRM, alsmede documenten opgesteld door de Raad van Europa, en met name door de Commissie van Venetië, resulteren in een lijst van deze beginselen en normen. Deze beginselen omvatten legaliteit (implicerend een transparant, verantwoordelijk, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces), een verbod op willekeur bij de uitvoerende macht, onafhankelijke en onpartijdige gerechten, daadwerkelijke beroepsmogelijkheden (inclusief respect voor grondrechten), gelijkheid voor de wet en bescherming van de mensenrechten (inclusief die van minderheden).

1.5.

Het Hof van Justitie en het Hof voor de rechten van de mens hebben bevestigd dat deze beginselen niet louter formele en procedurele eisen zijn, maar de middelen vormen om te zorgen voor naleving en eerbiediging van de democratie en de mensenrechten. De rechtsstaat is een constitutioneel beginsel met zowel procedurele als materiële componenten.

1.6.

Respect voor de rechtsstaat is onlosmakelijk verbonden met respect voor democratie en grondrechten. Het een kan niet zonder het ander. Verder hebben grondrechten alleen zin als respect ervoor ook in rechte kan worden afgedwongen. De democratie wordt beschermd door de fundamentele rol van het gerechtelijk apparaat, met inbegrip van de constitutionele hoven. Hierbij dient te worden opgemerkt dat grondrechten rechten van de mensen zijn en niet van de lidstaten of de regeringen. Derhalve is het dringende prioriteit dat deze moeten kunnen worden verdedigd.

1.7.

In het licht van de werkzaamheden van de commissie Constitutionele Zaken van het Europees Parlement en rekening houdend met de verslagen van de Commissie en de resolutie van het Europees Parlement van 27 februari 2014 over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie, acht het EESC het noodzakelijk om artikel 51 (2) van het Handvest van de grondrechten, te zijner tijd, te wijzigen teneinde het toepassingsgebied van dat Handvest uit te breiden en om ervoor te zorgen dat alle bepalingen van het Handvest toepasselijk in de lidstaten zijn (3).

1.8.

Het HvJ en het EHRM zijn regelmatig met elkaar in dialoog. Die dialoog kan nog worden versterkt indien de EU het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zou ondertekenen. Het EESC stelt voor dat de Commissie in de eerste helft van 2017 met een voorstel komt voor de toetreding van de Unie tot het EVRM, zoals bepaald in artikel 6, lid 2, van het VEU.

1.9.

De verplichtingen van kandidaat-lidstaten overeenkomstig de criteria van Kopenhagen moeten op grond van artikel 2 VEU van toepassing blijven na hun toetreding tot de EU. Daarom is het EESC van mening dat elke lidstaat op gezette tijden moet worden geëvalueerd teneinde na te gaan of zij de fundamentele waarden van de Unie nog steeds naleven en om aantasting van het wederzijdse vertrouwen te vermijden.

1.10.

Het EESC denkt ook dat de EU-instellingen moeten overgaan tot versterking van de procedures en mechanismen ter bescherming en verdediging van RDG in alle lidstaten. In de afgelopen jaren en in het bijzonder vóór 2014 hebben wij er met bezorgdheid nota van genomen dat de Commissie heeft nagelaten haar rol als hoedster van de Verdragen te spelen en niet in staat bleek om adequaat te reageren op schendingen van de Europese beginselen en waarden in verschillende lidstaten.

1.11.

Het EESC dringt bij de Commissie aan op een actieve aanpak bij de bescherming en verdediging van de waarden en beginselen van de EU, zoals neergelegd in artikel 2 VEU, en dat in alle lidstaten en met volledige gebruikmaking van het bestaande kader voor 2014.

1.12.

Het EESC stelt een gemeenschappelijke aanpak voor van de drie belangrijkste Europese instellingen (Commissie, Raad en Europees Parlement). Dialoog en samenwerking tussen de instellingen zijn essentieel met betrekking tot een dergelijke belangrijke kwestie. Het EESC beveelt aan dat de Raad het bestaande kader van de Commissie ondersteunt middels een besluit ter versterking van dat kader en verdere versterking van de rechtsstaat.

1.13.

Maatschappelijke organisaties spelen een sleutelrol bij het bevorderen van democratische waarden, bij een goed functionerende rechtsstaat en bij de bescherming van de grondrechten. Gezien de krimpende democratische ruimte en beperkingen voor ngo’s in de lidstaten is hun invulling van hun positieve basisrol lovenswaardig. Het Comité werkt zeer actief samen met de sociale partners en ngo’s aan de bescherming van de grondrechten en de rechten van minderheden, vluchtelingen en immigranten.

1.14.

Het EESC, als spreekbuis van het maatschappelijk middenveld, wil een dialoog op gang brengen met de Raad, de Commissie en het Europees Parlement met het oog op een betere governance en versterkte beleidscoördinatie tussen de EU-instellingen en de lidstaten. Ook zou het een vroegtijdig-waarschuwingssysteem ingevoerd willen zien.

1.15.

Het acht het voorts cruciaal om een juridisch bindend Europees mechanisme in het leven te roepen waarbij de Commissie, het Europees Parlement en de Raad actief zijn betrokken en waarin het Comité een belangrijke rol speelt als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld. Dit mechanisme zal een aanvulling vormen op het kader van de Commissie en de intergouvernementele dialoog die door de Raad is opgestart. Dit mechanisme zou het „nieuwe Kopenhagen-mechanisme” (4) kunnen worden genoemd en onderworpen zijn aan democratische en gerechtelijke controle (5).

Via dat mechanisme moet onderzoek worden gedaan naar onder meer legaliteit, hiërarchie van normen, rechtszekerheid, gelijkheid, non-discriminatie, vrije toegang tot de rechter en een eerlijk proces, preventie van misbruik van recht en willekeur van de zijde van overheidsinstanties, machtenscheiding, eerbiediging en bescherming van politiek pluralisme, minderheden, sociale en seksuele diversiteit enz., eerbiediging van de vrijheid van meningsuiting en de persvrijheid. Dat alles met het oog op de huidige tekortkomingen die ongedaan moeten worden gemaakt.

1.16.

Het Comité wenst dat het ontwerpverslag dat wordt besproken in de commissie LIBE van het Europees Parlement, wordt goedgekeurd en dat er een interinstitutioneel akkoord wordt bereikt over de uitvoering van het EU-pact inzake RDG. In het algemeen steunt het EESC het voorstel omdat het de basis bevat voor de tenuitvoerlegging van een interinstitutionele overeenkomst die juridisch bindend is en de Europese governance en beleidscoördinatie tussen de EU-instellingen en de lidstaten versterkt. Het Comité zou bij dit pact moeten worden aangesloten ten behoeve van een discussie van het maatschappelijk middenveld binnen het EESC en ook zou het EESC een rol moeten spelen in het voorgestelde RDG-semester.

1.17.

Het mechanisme moet worden gebaseerd op indicatoren die op hun beurt gebaseerd zijn op kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over:

1.18.

Het Comité benadrukt het belang van de titels I, II, III en IV van het Handvest voor het opstellen van indicatoren, waarbij er rekening mee wordt gehouden dat economische, sociale en culturele rechten onlosmakelijk verbonden zijn met politieke en burgerrechten.

1.19.

Het is belangrijk dat zowel de lidstaten als de instellingen, organen en agentschappen van de EU de grondrechten, inclusief de sociale rechten, met name in tijden van crisis, respecteren. Dit moet ook gelden voor de betrekkingen en overeenkomsten met derde landen, niet alleen in termen van respect voor deze rechten, maar ook om ervoor te zorgen dat zij kunnen worden gebruikt.

1.20.

Het mechanisme vereist de invoering van een monitoring- en evaluatiesysteem op basis van transparante procedures. Het Bureau voor de grondrechten moet uitdrukkelijk de bevoegdheid krijgen om een dergelijk mechanisme bij te staan. Het voorstel van het Europees Parlement om een groep van onafhankelijke deskundigen op te richten, voorgezeten door het wetenschappelijk comité van het Bureau voor de grondrechten, verdient bijval (6).

1.21.

Het Comité stelt voor dat het deel uitmaakt van deze groep. Het stelt ook voor dat de door de respectieve regeringen aangewezen deskundigen de ombudslieden van elke lidstaat zijn.

1.22.

Op basis van de indicatoren en volgens transparante procedures zal de deskundigengroep dan de situatie in elke lidstaat beoordelen. Het EESC kan hier bijdragen door het organiseren van bezoeken aan de lidstaten om onderzoek te doen naar de situatie aldaar in samenwerking met het plaatselijke maatschappelijk middenveld en verslagen op te stellen.

1.23.

Verder steunt het de uitvoering van het RDG-semester. De Commissie zal op basis van deskundigenverslagen jaarlijks landenspecifieke rapporten met aanbevelingen opstellen, het Europees Parlement zal een interparlementair debat organiseren en een resolutie formuleren en de Raad zal de jaarlijkse dialoog voortzetten en conclusies aannemen. Het mechanisme moet functioneren in het kader van een nieuwe jaarlijkse beleidscyclus waarmee moet worden gezorgd voor een gemeenschappelijke en coherente aanpak in de EU.

1.24.

Het Comité wil graag meewerken aan de voorbereiding van het Interinstitutioneel Akkoord, en wil nadenken over het instellen van een permanente werkgroep om hoorzittingen met het maatschappelijk middenveld te organiseren en adviezen en rapporten in dit verband uit te brengen.

1.25.

In het kader van het RDG-semester en in samenwerking met organisaties van het maatschappelijk middenveld zou het elk jaar een forum kunnen organiseren om de situatie op het gebied van RDG te bekijken en zou het voorstellen en aanbevelingen kunnen doen toekomen aan de Commissie, de Raad en het Europees Parlement. Ten slotte: het Comité zou ook met de andere instellingen kunnen samenwerken bij het opstellen van effectbeoordelingen.

2.1.

De afgelopen jaren is gebleken dat er een gebrek heerst aan passende mechanismen ter bescherming van de waarden die zijn vastgelegd in artikel 2 van het VEU, waarin wordt bepaald dat de Unie is gegrondvest op de waarden van „eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen”.

2.2.

De Unie is gegrondvest op deze waarden, waaronder de eerbiediging van de democratie, de rechtsstaat en de bescherming van de mensenrechten. De EU kan de naleving van deze waarden in de aanloop naar de toetreding van een land verifiëren aan de hand van de zogenoemde „criteria van Kopenhagen” of „toetredingscriteria” (7). De kandidaat-lidstaten dienen te beschikken over stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen.

2.3.

Er bestaat echter geen soortgelijk mechanisme dat van toepassing is na de toetreding van een land. Het ontbreken van zo’n mechanisme wordt aangeduid als het „dilemma van Kopenhagen”.

2.4.

Het functioneren van de Unie is gebaseerd op „wederzijds vertrouwen” tussen de Europese instellingen en de lidstaten en de lidstaten onderling, alsook op vertrouwen dat wetten en beleidsbesluiten beantwoorden aan dezelfde beginselen betreffende de rechtsstaat, democratie en grondrechten (RDG). Dit creëert gelijke kansen voor de lidstaten met betrekking tot het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Ook kunnen de regeringen op die manier samenwerken op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, met inbegrip van het strafrecht, asiel en immigratie.

2.5.

De EU was opgericht om te zorgen voor vrede en welvaart in haar lidstaten en welzijn van de burgers aldaar. Maar dat hangt niet alleen af van vrije handel maar ook van de bescherming van de fundamentele waarden van de Unie. Die waarden zorgen ervoor dat de EU-burgers kunnen leven zonder onderdrukking en onverdraagzaamheid en met democratisch gekozen en verantwoordelijke regeringen die handelen met inachtneming van de rechtsstaat.

2.6.

De afgelopen jaren hebben politieke en wetgevende besluiten in verschillende lidstaten geleid tot debatten en conflicten met de Europese instellingen en met andere lidstaten en daarmee werd het wederzijds vertrouwen geschonden. In veel gevallen werd geen respect getoond voor de regels met betrekking tot RDG, en de Europese Unie is er nog niet in geslaagd om daarop passend te reageren.

2.7.

Het EESC constateert met veel zorg dat in een aantal lidstaten uitgevaardigde wetgeving en uitgevoerd beleid mogelijk een significante aantasting inhouden van de kwaliteit van de democratie en de mensenrechten (van vooral minderheden) schenden. Ook is er sprake van een gebrek aan onafhankelijkheid van constitutionele en andere rechters, beperkingen aangaande de machtenscheiding en restricties betreffende de persvrijheid, de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van vereniging en informatie, collectieve raadpleging en onderhandelingen en andere fundamentele burger- en sociale rechten. Meermaals werd de Unie geconfronteerd met crises in sommige lidstaten als gevolg van specifieke kwesties in verband met de rechtsstaat en de Commissie heeft daarop gereageerd door politieke druk uit te oefenen en inbreukprocedures te openen.

2.8.

Tot op heden is geen gebruikgemaakt van de preventie- en sanctiemechanismen van artikel 7 VEU, het enige artikel van de Verdragen om te reageren op inbreuken op RDG op gebieden die buiten de wetgevende bevoegdheid van de EU vallen. Er zijn twee soorten instrumenten: preventief en bestraffend. In de praktijk is er echter nooit naar gegrepen vanwege politieke impact en de strikte toepassingsvereisten: uitsluitend een „duidelijk gevaar voor […] een ernstige en voortdurende schending”.

2.9.

De Commissie en het Europees Parlement kunnen ingrijpen in de preventieve fase. In de tweede fase kan de Raad overgaan tot schorsing van bepaalde rechten van een lidstaat, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van die lidstaat in de Raad.

2.10.

De Raad beschikt echter over een ruime beoordelingsvrijheid wat betreft de toepassing van de eisen want er zijn geen specifieke en transparante criteria voor het inleiden van de procedure, voor de te volgen indicatoren of voor de keuze van de beoordelingsprocedure. Het Europees Parlement, de Commissie en het HvJ beschikken hier over zeer beperkte bevoegdheden (8). Evenmin bestaat er een bepaling betreffende raadpleging van het EESC.

3.1.

De Commissie hechtte in maart 2014 haar goedkeuring aan de mededeling „Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat” (COM(2014) 158). Het kader zal worden geactiveerd wanneer de lidstaten maatregelen treffen of situaties gedogen die een groot risico inhouden van een systematisch en nadelig effect op de integriteit, stabiliteit of de juiste werking van de instellingen en de waarborgingsmechanismen die op nationaal niveau zijn vastgesteld om de rechtsstaat te beschermen. Dit omvat kwesties in verband met hun constitutionele structuren, de scheiding der machten, de onafhankelijkheid of onpartijdigheid van de rechterlijke macht, en het systeem van rechterlijke toetsing, inclusief constitutionele rechtspraak.

3.2.

Het kader dient om bedreigingen voor de nationale rechtsstaat aan te pakken voordat de voorwaarden voor het activeren van de in artikel 7 VEU vervatte mechanismen zijn vervuld. De Commissie is in deze bevoegd en het kader dient als overbrugging. Het is geen alternatief voor, maar een mechanisme dat voorafgaat aan en een aanvulling vormt op de procedure van artikel 7. Wanneer er duidelijke aanwijzingen bestaan voor een systematische bedreiging voor de „rule of law” in een lidstaat, zou dit kader een gestructureerde dialoog tussen de Commissie en de lidstaat in kwestie moeten vergemakkelijken. Die dialoog zou drie stadia omvatten: a) een evaluatie door de Commissie, b) haar aanbeveling en c) een follow-up van die aanbeveling. De Commissie kan deskundigen raadplegen bij haar evaluatie (9).

3.3.

Het Comité is ingenomen met dit kader. Wel vertoont het een aantal beperkingen.

3.3.1.

De evaluatie omvat geen periodieke vergelijkende analyses van nationale problemen en geschillen betreffende RDG. Het kader kan per definitie alleen worden geactiveerd wanneer het probleem „systematisch” is geworden, hetgeen een te hoge drempel vormt. Een „systematische” dreiging kan zich voordoen wanneer de rechter niet meer in staat is om te verzekeren dat de overheid binnen de grenzen van de wet handelt, maar dan verkeren we al in een zeer gevorderd stadium.

3.3.2.

De Commissie moet de informatie transparant analyseren met specifieke indicatoren en via objectieve procedures. Ook moet zij protocollen ter raadpleging van het EESC en het maatschappelijk middenveld invoeren.

3.3.3.

Het kader omvat geen specifieke rol voor het Europees Parlement, maar wel lanceert het Europees Parlement zijn eigen politieke initiatieven in dit verband.

3.3.4.

Tevens voorziet het niet in een model voor nauwere interinstitutionele samenwerking.

3.4.

Daarnaast maakt het Comité zich zorgen over het gebrek aan follow-up door de Raad om het kader voor de rechtsstaat te versterken.

3.4.1.

Tijdens zijn vergadering van 16 december 2014 heeft de Raad Algemene Zaken conclusies goedgekeurd over zijn rol bij het waarborgen van respect voor de rechtsstaat. De Raad besloot om een jaarlijkse dialoog tussen de lidstaten in de Raad Algemene Zaken, voorbereid door het Coreper, te organiseren en in november 2015 gaf het Luxemburgse voorzitterschap het startschot en het zou gaan over verscheidene niet openbaar gemaakte zaken. De regeringen werden verzocht om over welk aspect van de rechtsstaat dan ook te spreken en een voorbeeld te geven van zowel hun goed handelen als van een ondervonden probleem. Het resultaat was een reeks monologen, veeleer dan een dialoog. De lidstaten gaven elkaar geen steun, hulp of kritiek, er werden geen aanbevelingen gedaan of ontvangen en er was geen enkele toezegging om maatregelen te nemen voor follow up en oplossingen. Aan het einde van 2016, onder het Slowaakse voorzitterschap, zal de Raad de exercitie evalueren.

3.4.2.

In de Raadsconclusies is niets over het kader terug te vinden. De conclusies geven dus geen duidelijk beeld van de precieze rol die de Commissie, het Europees Parlement en het EESC in deze dialoog zullen spelen.

3.5.

De Commissie-Juncker noemt de rechtsstaat als een van haar beleidsprioriteiten en heeft vicevoorzitter Timmermans in deze als verantwoordelijke aangewezen. Het is echter niet bekend of de Commissie criteria en indicatoren voor de tenuitvoerlegging van haar kader zal ontwikkelen.

3.6.

De Commissie heeft dit kader voor het eerst geactiveerd door het openen van een procedure tegen Polen wegens inbreuk op de EU-regels. Zulks naar aanleiding van een kritische beoordeling van de situatie door de Commissie van Venetië, een orgaan van de Raad van Europa (10).

3.7.

De commissie LIBE van het Europees Parlement bespreekt momenteel een ontwerp van initiatiefrapport (11) over aanbevelingen aan de Commissie voor een EU-mechanisme voor RDG (2015/2254 (INL) — rapporteur: Sophia in ’t Velt). Daarin wordt de Commissie onder meer verzocht om eind 2016 op basis van artikel 295 VWEU met een voorstel te komen voor een EU-pact inzake RDG. Zulks in de vorm van een interinstitutioneel akkoord met bepalingen ter vergemakkelijking van de samenwerking tussen de instellingen van de Unie en van de lidstaten in het kader van artikel 7 VEU. Zulks ten behoeve van integratie van en afstemming en aanvulling op bestaande mechanismen en in navolging van de daarbij gevoegde gedetailleerde aanbevelingen.

3.7.1.

De bijlage bevat het ONTWERP VAN INTERINSTITUTIONELE OVEREENKOMST: EU-PACT INZAKE DEMOCRATIE, RECHTSSTAAT EN GRONDRECHTEN, waarover het Europees Parlement, de Raad en de Commissie tot overeenstemming moeten komen.

3.7.2.

Het pact bevat een scorebord, een jaarlijks interparlementair debat en regelingen voor het tegengaan van eventuele risico’s en inbreuken, alsook voor de activering van de preventieve of correctieve instrumenten van artikel 7.

3.7.3.

Het Europees Parlement stelt voor om een semester op te starten over interinstitutionele democratie, rechtsstaat en grondrechten, dat het raamwerk van de commissie, de jaarlijkse dialoog van de Raad en het interparlementaire debat omvat. Het semester zal worden bijgestaan door een secretariaat en een groep van deskundigen onder voorzitterschap van de voorzitter van het wetenschappelijk comité van het Bureau voor de grondrechten, die indicatoren zal vaststellen, de situatie in de lidstaten zal evalueren en aanbevelingen zal doen.

3.7.4.

De RDG-beleidscyclus zal ook de jaarverslagen van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement omvatten, en er zal een interinstitutionele werkgroep voor effectbeoordelingen worden opgezet.