2.2.2017   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 34/1

Pranešėjas:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

EESRK mano, kad ES biudžetas gali būti pagrindinė priemonė sprendžiant dabartines ES problemas ir jos struktūrinių pokyčių klausimus. Tačiau būtina nuodugniai išnagrinėti ir įvertinti ES finansinių išteklių paskirtį, jų naudojimo būdą, taip panaudotų lėšų efektyvumo vertinimo metodą ir informavimo apie gautus rezultatus būdą (1). Tokiomis sąlygomis ES biudžetas galėtų būti skiriamas prioritetiniams ES uždaviniams spręsti ir tai padėtų atkurti ES valstybių narių piliečių pasitikėjimą Europos Sąjunga, net ir tuo atveju, jeigu absoliučiąja ir santykine verte būtų sumažinta biudžeto suma.

1.2.

Siekiant pagerinti ES biudžeto vykdymo rezultatus, pirmiausia reikia nustatyti aiškiai apibrėžtus prioritetinius ES piliečiams palankius tikslus, atitinkamus suvestinius rodiklius ir įtikinamą ataskaitų rengimo sistemą, susijusią su konkrečia iš ES biudžeto finansuojama veikla. Tai leistų užtikrinti geriausią sąnaudų ir naudos santykį. Kad tai būtų pasiekta, galima, pavyzdžiui, pasinaudoti ex ante sąlygomis, finansinėmis priemonėmis arba lankstumu ir gebėjimais spręsti staiga iškilusias problemas (2). Kiekybinį ES biudžeto aspektą, kuris, taip pat ir EESRK nuomone, yra labai svarbus siekiant apibrėžti esminius prioritetus ir atitinkamą politiką, reikia visų pirma papildyti ir kokybiniu aspektu.

1.3.

EESRK pritaria požiūriui, jog svarbu ne tik užtikrinti, kad ES biudžeto išlaidos atitiktų teisėtumo ir procedūrines taisykles, bet ir tikslingai ir sistemingai jas orientuoti į efektyvumą ir rezultatus, pasiekiamus ES biudžeto vykdymu ES prioritetinėse srityse.

1.4.

EESRK sutinka, kad, siekiant priimti ES biudžetui taikytinas efektyvumo kultūros taisykles, būtina išlaidų sumą ir pobūdį glaudžiai susieti su nuosekliais bendrais rodikliais, skirtais efektyvumui ir rezultatams įvertinti.

1.5.

Be to, EESRK mano, kad tokios efektyvumo kultūros taikymas yra ne vienkartinė priemonė, o tęstinis procesas, kuriam būtina tinkama teisinė sistema ir atrinktos priemonės, kuriomis pagrindiniai subjektai būtų skatinami veikti norima kryptimi. Per būsimas diskusijas dėl į rezultatus orientuoto ES biudžeto ir jį įgyvendinant taip pat reikėtų iš anksto bei tiksliau apibūdinti jo turinį.

1.6.

EESRK yra įsitikinęs, kad į rezultatus orientuotas ES biudžetas gali padėti ES prioritetinėse srityse pasiekti rezultatus ir poveikį, teikiančių aiškiai įvardijamą papildomą naudą. Taigi diskusija dėl į rezultatus orientuoto ES biudžeto taip pat yra diskusija dėl ES politikos prioritetų, kuriais galima užtikrinti reikiamus struktūrinius pokyčius.

1.7.

Iki šiol atlikta keletas bandomųjų tyrimų, kuriais siekta įvertinti ES biudžeto poveikį strategijoje „Europa 2020“ nustatytų prioritetų ir kiekybinių tikslų įgyvendinimui. EESRK mano, kad šie veiksmai yra pozityvus žingsnis teisinga kryptimi ir kad būtina juos tęsti sistemingai bei gerokai platesniu mastu. Tyrimais nustatytas didelis siekiamų tikslų ir atitinkamų rezultatų neatitikimas, taip pat daug neveiksmingo ES lėšų panaudojimo ir susijusių procedūrinių spragų pavyzdžių.

1.8.

EESRK pritaria tam, kad reikia toliau tobulinti ir stiprinti strategijos „Europa 2020“ sąsają ir ryšį su 2014–2020 m. daugiamete finansine programa, taip pat su įvairiais atitinkamais ES biudžeto priežiūros veiksmais, taikant poveikio vertinimo ir aiškinimo rodiklius. Todėl šiomis aplinkybėmis pageidautina apsvarstyti strategiją „Europa 2020“ ir patikrinti, ar ir antrojoje šio dešimtmečio pusėje ji visiškai atitinka tikruosius ES vystymosi prioritetus.

1.9.

EESRK taip pat pritaria, jog reikia užtikrinti, kad partnerystės susitarimai ir veiklos programos galėtų veiksmingai atlikti savo vaidmenį paverčiant ES tikslus bei prioritetus kiekvienos valstybės narės lygmeniu įgyvendinamais veiklos tikslais, tiek gerinant pasidalijamąjį valdymą, tiek tobulinant kiekvienoje valstybėje narėje Europos Komisijos tiesiogiai valdomų programų įgyvendinimo procedūrines taisykles.

1.10.

EESRK rekomenduoja skatinti valstybes nares į savo partnerystės susitarimus ir veiklos programas įtraukti darnius ir palyginamus kiekybinius rezultatus. Šių rezultatų reikėtų siekti pasitelkiant ES biudžeto lėšas, o vėliau jie turėtų būti vertinami. Visuose partnerystės susitarimuose ir veiklos programose turėtų būti nustatyti kompleksiniai arba horizontalieji bendrieji rezultatų rodikliai, aiškiai nurodant skirtingų fondų ir visų Europos struktūrinių ir investicijų fondų indėlį, kuriais remiantis būtų galima stebėti ES, valstybių narių ir kiekvieno jų regiono lygmeniu pasiektą pažangą.

1.11.

2014–2020 m. daugiametės finansinės programos laikotarpio vidurio peržiūrą EESRK laiko galimybe griežčiau taikyti efektyvumu grindžiamą ir į rezultatus orientuotą požiūrį, kurio vėliau turėtų būti visapusiškai laikomasi daugiametėje finansinėje programoje, kuris bus vykdoma nuo 2021 m.

1.12.

EESRK mano, kad iš daugiametės finansinės programos, kuri bus pradėta vykdyti 2021 m., naujos konkurencingumo ir vystymosi strategijos ir šiuo metu rengiamo socialinių teisių ramsčio turėtų būti sudaryta pagrindinė strateginė vidutinės trukmės platforma (tokios pat trukmės kaip konkurencingumo strategija), turinti struktūrą ir pagal svarbą įvertintas atskiras veiklos išlaidų kategorijas, atitinkančias realius poreikius ir prioritetus; ši platforma taip pat turėtų sudaryti sąlygas lanksčiau patenkinti atsirandančius naujus poreikius. EESRK palankiai vertina ir tai, kad iš dalies pakeistos ES biudžeto vykdymo taisyklės, kurios tapo veiksmingesnės plačiau įgyvendinus grąžinamąsias priemones ir užtikrinus jų ir subsidijų asignavimų papildomumą. Be to, esama plačių galimybių tobulinti ES biudžeto ir jo veiksmingumo vertinimo būdus. Atitinkamo biudžeto lankstumo kriterijus yra esminis veiksnys, lemiantis ES biudžeto gebėjimą reaguoti į naujas iniciatyvas, kylančius pavojus ir galimybes, ES galimybę imtis veiksmų (pvz., migracijos krizės atveju, prireikus reaguoti į ekonominius sukrėtimus arba į ES valstybių narių skaičiaus pasikeitimą ir to padarinius biudžeto įplaukų srautams, užtikrinant pakankamus Solidarumo fondo išteklius įvykus gaivalinėms nelaimėms) ir šis veiksnys susijęs ne tik su ES biudžeto išlaidų apimtimi ir struktūra, bet ir su jo įplaukomis.

1.13.

EESRK rekomenduoja į ES biudžeto politiką nuo 2020 m. įtraukti reikalavimą nustatyti atitinkamą ES biudžeto įplaukų sumą ir jos nustatymo būdą (t. y. užtikrinti subalansuotą ir solidarų valstybių narių įnašų ir nuosavų biudžeto išteklių santykį).

1.14.

EESRK pritaria tam, kad būtų papildomai išplėstos aktyvios biudžeto politikos galimybės, pavyzdžiui, galimybė leisti euroobligacijas. Todėl pageidautina patobulinti ES biudžeto sistemą ir procedūrą, taip pat tinkamai išspręsti klausimą dėl ES biudžeto politikos taikymo aprėpties, viena vertus, euro zonos valstybių teritorijoje, antra vertus, kitose ES valstybėse narėse.

2.1.1.

ES biudžetas, kurio suma siekia apie 1 % ES BVP, yra svarbi ir esminė ES prioritetinių tikslų finansavimo priemonė; 2015 finansiniais metais jo suma buvo 145,3 mlrd. EUR. ES biudžetu gana svariai padedama užtikrinti kiekvienos valstybės narės ekonominę politiką: jo lėšomis vidutiniškai padengiama 1,9 % viešųjų išlaidų, tačiau tam tikrais atvejais ši dalis gerokai didesnė nei 10 %.

2.2.1.

Lėšos labai didelės, todėl svarbu stebėti, kad jos ne tik būtų skiriamos laikantis teisėtumo ir tvarkingumo taisyklių, bet ir tuo pat metu, įvykdžius šią pirmąją sąlygą, būtų naudojamos siekiant atitinkamų tikslų bei rezultatų ir laikantis patikimo finansų valdymo bei efektyvumo kultūros principų. Visais dabartiniais ES biudžeto politikos svarstymais siekiama parodyti tikrąjį ES biudžeto vykdymo poveikį, matuojamą taikant atitinkamus makroekonominius rodiklius ir kriterijus.

2.2.2.

ES biudžetas ir jo vykdymas turi atitikti šiuos prioritetus:

2.2.3.

ES biudžete yra keletas naujų elementų, susijusių su 2014–2020 m. laikotarpio daugiamete finansine programa. Jie yra svarbūs siekiant įtvirtinti efektyvumu grindžiamą ir į rezultatus orientuotą požiūrį. Tai:

2.2.4.

ES biudžeto politiką ir praktinį biudžeto įgyvendinimą reikia geriau pritaikyti prie jos poreikių, užtikrinant geresnę ES biudžeto vykdymo formos ir procedūrinių aspektų ir efektyvumu grindžiamo į rezultatus orientuoto požiūrio pusiausvyrą. Siekiant efektyvumo ir rezultatų, labai svarbu užtikrinti bendrą šios sąvokos suvokimą ir supratimą.

2.2.5.

Vertinant formos reikalavimų nepaisymą jau ilgą laiką taikomas klaidų lygio rodiklis. Jis siekia apie 4 % (t. y. apie 4 % ES biudžeto išlaidų neatitinka formos reikalavimų; nors apskritai tai nėra blogas rezultatas, absoliučioji šio koeficiento vertė vis dėlto sudaro apie 6 mlrd. EUR). Toliau pateikiamoje lentelėje nurodoma klaidų lygio rodiklio raida per kelerius pastaruosius metus:

2.2.6.

Pagrindinis ES biudžeto principas yra finansinių srautų bei jų lėšomis finansuojamų programų ir projektų „patikimumas“, leidžiantis visais požiūriais įvertinti optimalų ES išteklių panaudojimą. EESRK pritaria dabartinei tendencijai vis labiau pabrėžti veiklos efektyvumą ir rezultatus Europos Komisijos veikloje (ji pasiūlė į rezultatus orientuoto biudžeto iniciatyvą (4)) ir Europos Audito Rūmų veikloje (Audito Rūmų 2014 finansinių metų metinės ataskaitos (5) struktūra ir veiksmingumui skirtas specialus skyrius; pasidalijamajam valdymui skirtose pastraipose išdėstyti pirmieji bandomojo programų veiksmingumo įvertinimo rezultatai).

2.2.7.

EESRK pritaria požiūriui, kurio laikomasi bandomajame projekte analizuojant strategijos „Europa 2020“ ir partnerystės susitarimų arba, esant reikalui, veiklos programų tarpusavio sąsają, nes veiklos programos yra pagrindinės ES sanglaudos politikos įgyvendinimo priemonės ir svarbios ES biudžeto išlaidų sudedamosios dalys. Šią priemonę galima laikyti bendrosios ES biudžeto efektyvumo ir rezultatų vertinimo koncepcijos užuomazga (6).

2.2.8.

Siekiant subalansuotos ES biudžeto formos ir efektyvumo stebėsenos, itin svarbus ES organų bei institucijų (visų pirma Europos Komisijos) ir valstybių narių duomenų ir informacijos tvarkymas, valdymas ir keitimasis jais. Įgyvendinant ES biudžetą gaunama labai daug duomenų ir informacijos, kurie praktikoje panaudojami labai ribotai siekiant užtikrinti galimybę objektyviai įvertinti tiek klaidų lygio rodiklį, tiek ir ES biudžetu pasiektus realius rezultatus, ir nustatyti procedūras padėčiai gerinti.

3.1.

EESRK mano, kad pagrindinis ES biudžeto tikslas – duoti naudos ES piliečiams ir ginti ES finansinius interesus; jo teikiami pranašumai pasireiškia finansinės paramos forma, grindžiama vystymosi ir veiklos prioritetais ir suderinama su ekonominės politikos sistema ir realiais bei laukiamais ekonominiais rezultatais; apsaugoti ES finansinius interesus reiškia užtikrinti, kad ES biudžete numatytos išlaidos būtų vykdomos tinkamai, laikantis taisyklių, be klaidų ir sukčiavimo. Dabartiniu politiniu požiūriu turėtų būti siekiama visapusiškai užtikrinti taisyklių laikymąsi ir minėtų aspektų pusiausvyrą.

3.2.

EESRK mano, kad ši į rezultatus orientuoto ES biudžeto raidos tendencija negali tapti konkrečios formos vienkartine priemone. Svarbiausia sukurti pagrindines ES teisės normas ir nustatyti ES biudžeto tikslus bei siekius, susijusius su noru atitikti kokybinius kriterijus ir gauti išmatuojamus rezultatus.

3.3.

Tam, kad vykdant ES biudžetą būtų tikslingai siekiama rezultatų, taip pat reikėtų sugebėti tam tikrą biudžeto laikotarpį (šiuo metu – septynerių metų finansinę programą) sugretinti su laikotarpiu, skirtu pagrindinei ES vystymosi strategijai (šiuo metu – dešimtmečio strategijai „Europa 2020“). Šiuo požiūriu 2021 metai taps unikalia proga, kai šie abu laikotarpiai sutaps, todėl susidarys sąlygos optimaliai įgyvendinti į rezultatus bei efektyvumą orientuotą ES biudžetą.

3.4.

EESRK atkreipia dėmesį į Audito Rūmų paskelbtos 2014 finansinių metų metinės ataskaitos išvadas ir jų paiso. Šioje ataskaitoje atskleista keletas problemų, neleidžiančių užtikrinti strategijos „Europa 2020“ ir partnerystės susitarimų arba, prireikus, veiklos programų optimalios tarpusavio sąsajos. Ataskaitoje nurodoma, kad, taikant šias įvairias priemones, strategijos „Europa 2020“ politinių tikslų negalima sistemingai paversti konkrečiais veiklos tikslais (nustatytais partnerystės susitarimuose ir veiklos programose) (7).

3.5.

EESRK laikosi nuomonės, kad dar nėra konkrečios naudos, kurią kiekvienai valstybei narei galėtų suteikti penkių Europos struktūrinių ir investicijų fondų (ESI fondų) sinergija taikant bendrą reglamentavimo ir valdymo sistemą ir įgyvendinant partnerystės susitarimą, nes praktiškai kiekvienam šių fondų taikomos skirtingos taisyklės, todėl programavimas suskaidomas (užuot kūrus būtiną sinergiją).

3.6.

EESRK mano, kad du nauji ES lėšų naudojimo 2014–2020 m. laikotarpiu aspektai, būtent sąlygos ir veiklos lėšų rezervas, lemia plačias galimybes tobulinti efektyvumu grindžiamą ir į rezultatus orientuotą požiūrį. Būtent taikant makroekonomines sąlygas turėtų būti užtikrinta, kad ES biudžeto lėšos kiekvienoje valstybėje narėje būtų naudojamos pakankamai patikimoje makroekonominėje aplinkoje, kitaip valstybėms narėms, kurios nesistengia spręsti savo makroekonominių problemų, nebūtų leidžiama visapusiškai naudotis visomis šiomis priemonėmis. Veiklos lėšų rezervas taip pat turėtų būti tinkama paskata valstybėms narėms užtikrinti strateginių ES tikslų įgyvendinimą naudojantis ES biudžeto lėšomis.

3.7.

EESRK mano, kad bandomasis projektas, kuriuo siekiama išbandyti efektyvumu grindžiamą ir į rezultatus orientuotą ES biudžetą, pasinaudojant jo sąsajomis su strategijos „Europa 2020“ prioritetais, visgi turėtų būti išplėstas ir į kitas atitinkamas sritis, kad būtų galima užtikrinti iš tiesų nuoseklų ir visuotinį tokio ES biudžeto perorientavimo į efektyvumą bei rezultatus įvertinimą: pavyzdžiui, reikėtų pasidomėti kiekvienai šaliai skirtomis rekomendacijomis ir jų suderinamumu su Europos semestro metu nustatytais rodikliais.

3.8.

EESRK rekomenduoja svarstant ES biudžeto veikimo klausimą taip pat išnagrinėti sąvoką „rinkos nepakankamumas“, kurio panaikinimui reikia skirti ES biudžeto lėšų; įvairių formų rinkos nepakankamumo (netobulumo ar sutrikimų) požymiai gali pasireikšti, pavyzdžiui, informacijos asimetrija, galimai dėl to, kaip finansų institucijos atlieka komercinės investicijų grąžos įvertinimą, kuris trukdo finansuoti tam tikrų tipų projektus, nes jame neatsižvelgiama nei į tam tikrų rūšių teigiamą išorinį poveikį, nei į platesnį jų socialinį naudingumą, kurie nėra aktualūs nagrinėjamu komerciniu požiūriu, bet yra svarbūs skiriant ES finansinę paramą.

3.9.

EESRK pripažįsta, kad būtina gerokai patobulinti valdymo pasidalijimo tarp ES organų ir institucijų (visų pirma – Europos Komisijos) ir valstybių narių sritį. Taikant pasidalijamąjį valdymą, išleidžiama 76 % visų ES biudžeto lėšų. Kuo sėkmingiau valstybės narės įgyvendins kiekybinius strategijos „Europa 2020“ tikslus, tuo labiau ES biudžetas bus susijęs su šios strategijos tikslais ir tuo geriau jie atspindės tikruosius ES ekonominius, socialinius, teritorinius ar aplinkosaugos poreikius, o mes susikursime patikimam finansų valdymui palankią aplinką, kad be kliūčių susietume Europos Komisiją su valstybėmis narėmis.

3.10.

EESRK mano, kad reikšmingas didėjančios efektyvumo svarbos ir ES biudžeto orientavimo į rezultatus požymis yra pabrėžtinai aktyvesnis finansų inžinerijos priemonių (FIP) bei novatoriškų finansavimo priemonių naudojimas. Dėl pastarųjų pobūdžio iš esmės keičiasi ES viešųjų išteklių panaudojimo būdas ir su tuo susiję lūkesčiai. Nepaisant neginčytino finansų inžinerijos priemonių potencialo, 2007–2013 m. galutinius naudotojus pasiekė tik 65 % joms skirtų lėšų (likusios buvo paprasčiausiai priskirtos FIP, siekiant formaliai paliudyti jų panaudojimą). Laikotarpiu nuo 2020 m. šiam klausimui bus teikiama vis daugiau svarbos, atsižvelgiant ir į būtinybę stiprinti Europos strateginių investicijų fondo (ESIF) papildomumą, ir svarbu jį strategiškai apsvarstyti, kalbant apie ES biudžeto lėšų nukreipimą nuo 2021 finansinių metų.

3.11.

Žinoma, tuo pat metu EESRK laikosi nuomonės, kad stiprinant orientavimąsi į efektyvumą ir rezultatus negalima nepaisyti procedūrų teisėtumo ir tvarkingumo aspekto. Teisinių ir procedūrinių taisyklių laikymosi nederėtų laikyti antraeiliu dalyku. Kadangi, apskaičiuojant klaidų lygio rodiklį, atsižvelgiama į visus atvejus, kai lėšos neturėjo būti išmokėtos, nes nebuvo panaudotos pagal taisykles, beveik automatiškai daroma prielaida, kad tos taisyklės yra teisingos ir kad jose neslypi jokių vidinių prieštaravimų ar nepageidautinų elementų. Dėl šios priežasties patikimo finansų valdymo taisykles atitinkančioje procedūroje turėtų būti numatyta galimybė patikrinti šių taisyklių poveikį, siekiant įsitikinti, kad jos atitinka ES poreikius ir tikslus bei nuosekliai su jais dera (8).

3.12.

EESRK pripažįsta, kad praktinės ES biudžeto vykdymo taisyklės yra labai sudėtingos. Dabartinėmis pastangomis supaprastinti visą su ES biudžetu susijusią veiklą, įskaitant ir procedūrinius, ir turinio aspektus, taip pat prisidedama prie patikimo finansų valdymo reikalavimo įgyvendinimo; tokias pastangas turėtų vainikuoti per sunkių administracinių prievolių ir perteklinio reglamentavimo sumažinimas kiekvienoje valstybėje narėje.

3.13.

EESRK mano, kad šios nuomonės 3 skyriuje pateikti pasiūlymai, kuriais remiantis padarytos 1 skyriuje nurodytos galutinės išvados ir pateikiamos rekomendacijos, yra svarbūs konceptualūs būsimos ES biudžeto politikos svarstymai, kuriuos iš dalies galima taikyti atliekant 2014–2020 m. daugiametės finansinės programos laikotarpio vidurio peržiūrą, bet į biudžeto taisykles jie galės būti visiškai įtraukti tik nuo 2021 finansinių metų. Biudžeto ir daugiametės finansinės programos po 2020 m. perspektyvų ir būtinų reformų koncepcija gali būti grindžiama EESRK neseniai šiuo klausimu rengtomis nuomonėmis arba atitikti jų nuostatas (9).