6.3.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 67/160

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) appoggia la strategia di adattamento ai cambiamenti climatici proposta dalla Commissione, sottolineando allo stesso tempo il carattere prioritario e fondamentale delle politiche di mitigazione, in considerazione degli effetti negativi che si sono già prodotti in Europa.

1.2

Nell'attuazione del nuovo piano di adattamento occorre tener conto del fatto che l'aumento della temperatura in Europa e la possibilità di un'accelerazione dei fenomeni estremi possono produrre danni alle persone, all'economia e all'ambiente maggiori rispetto a quelli inizialmente previsti.

1.3

La strategia di adattamento deve contenere misure specifiche per le aree urbane, nelle quali vivono i tre quarti della popolazione europea, nonché per le aree rurali particolarmente sensibili ai mutamenti del clima.

1.4

In un quadro in cui le azioni degli Stati membri rivestono un'importanza cruciale, va constatata l'insufficienza dei progressi registrati in alcuni settori nel periodo seguito alla pubblicazione del Libro bianco nel 2009. La Commissione deve considerare la necessità di svolgere un ruolo più attivo, facendo uso delle competenze conferitele dal TFUE.

1.5

Il CESE considera molto importante che nel prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP) si dedichi il 20 % del totale del bilancio ad azioni connesse con il clima. La somma di 192 miliardi di euro stanziati a tal fine rappresenta un aumento considerevole.

1.6

Tanto la nuova strategia di adattamento quanto il QFP costituiscono progressi importanti nell'integrazione delle diverse politiche e dei diversi strumenti finanziari dell'Unione.

1.7

La proposta della Commissione dovrebbe presentare una prospettiva finanziaria più ampia, includendo anche i contributi imprescindibili che dovranno apportare gli Stati membri, il mondo imprenditoriale e le famiglie.

1.8

Il Comitato esorta gli Stati membri che ancora non abbiano provveduto in questo senso ad agire rapidamente per redigere e applicare in modo rigoroso le proprie strategie nazionali di adattamento.

1.9

Accanto alle osservazioni contenute nel presente parere, il CESE si dice d'accordo, in linea generale, con le azioni proposte dalla Commissione.

1.10

Il Comitato suggerisce di studiare specificamente i cambiamenti strutturali che saranno richiesti dalla strategia di adattamento in alcune politiche e nella produzione di beni e servizi, tenendo conto fra l'altro dell'incidenza sull'occupazione, sull'industria, sulle costruzioni e su ricerca, sviluppo e innovazione.

2.1

Il Libro bianco sull'adattamento ai cambiamenti climatici del 2009 (1) ha proposto un quadro di attuazione in due fasi, la prima delle quali (2009-2012) è consistita in una strategia di adattamento basata su 33 misure.

2.2

La comunicazione in esame si riferisce alla seconda fase, incentrata su tre obiettivi:

In funzione di questi obiettivi si propongono otto linee d'azione.

2.3

Secondo la Commissione, se si optasse per progetti coerenti, flessibili e partecipativi risulterebbe più economico programmare misure di adattamento con sufficiente anticipo piuttosto che pagare il prezzo dell'inazione. Secondo diverse stime, viste le tendenze attuali dei cambiamenti climatici, l'UE dovrà affrontare costi economici elevatissimi, soprattutto nei casi più sfavorevoli, se non si adotteranno misure adeguate (2).

2.4

Le misure di adattamento dovranno essere adottate a livello locale, regionale e nazionale.

3.1

Il CESE sostiene la strategia di adattamento ai cambiamenti climatici proposta dalla Commissione e concorda con l'affermazione secondo cui non si può addurre a pretesto l'incertezza per l'inazione. Allo stesso tempo, sottolinea il carattere prioritario e fondamentale delle politiche di mitigazione, visto che i dati disponibili sono abbastanza eloquenti circa gli effetti negativi che si sono già prodotti in Europa e alle previsioni di aggravamento della situazione in futuro.

3.2

A metà degli anni Novanta del secolo scorso, l'UE ha avviato una campagna per limitare l'aumento del riscaldamento globale a 2 °C rispetto al livello precedente l'era industriale, obiettivo definitivamente sancito dalla Conferenza di Cancún (2010). Per raggiungerlo, occorre una riduzione sostanziale delle emissioni di gas a effetto serra, ma la tendenza che si registra va nella direzione opposta. Nell'attuazione del nuovo piano di adattamento occorre tener conto del fatto che l'aumento della temperatura in Europa è mediamente più rapido che nel resto del pianeta, con la possibilità di un'accelerazione dei fenomeni estremi e con danni alle persone, all'economia e all'ambiente superiori a quelli inizialmente previsti.

3.3

Il CESE sottolinea che nelle aree urbane, dove vivono i tre quarti della popolazione europea, la sostituzione della vegetazione naturale con edifici e costruzioni di ogni tipo potenzia i danni dovuti a determinati fenomeni naturali. Gli effetti del caldo e delle inondazioni, fra l'altro, si abbatteranno sulle famiglie (e in particolare sulle persone vulnerabili, come bambini e anziani), sulla vita economica, sul turismo e sulle infrastrutture, con effetti negativi sull'occupazione e sul livello di vita della popolazione. Da parte loro, le aree rurali sono particolarmente sensibili alla variabilità del clima in ragione dell'impatto che quest'ultima ha sull'agricoltura, l'allevamento e la silvicoltura, con i rischi di spopolamento e aumento della povertà che ciò comporta.

3.4

Un fattore importante in materia di adattamento ai cambiamenti climatici è che la variabilità degli indicatori climatici muta sia in termini di tempo che di microregione. È soprattutto una questione di temperature, di neve e di pioggia, vento e umidità. Le norme urbanistiche e edilizie dovranno adattarsi ai futuri valori massimi e minimi. I boschi ad esempio dovranno avere la resilienza sufficiente per far fronte all'uragano più forte del suo ciclo, che solitamente ha la durata di un secolo.

3.5

L'adattamento ai cambiamenti climatici comporterà inevitabilmente dei costi, i quali hanno la caratteristica di un debito implicito secondo la definizione dei principi fondamentali che presiedono al metodo di calcolo del debito pubblico. Qualora si produca un deficit aggiuntivo di questo tipo nelle finanze pubbliche, il debito implicito diventerà esplicito. Si possono però evitare danni ingenti, ad esempio, mediante misure di protezione contro le inondazioni. I risultati degli investimenti nell'adattamento differiscono molto a seconda della fonte di finanziamento, che si tratti del livello europeo o nazionale, delle imprese o delle famiglie. La proposta della Commissione si limita a quantificare in modo abbastanza dettagliato le fonti dell'Unione. Sarà però necessario ricorrere a tutti i tipi di fonti, e farlo con strutture e volumi che risultino efficaci.

3.6

Finora, 15 Stati membri dell'UE hanno adottato strategie nazionali di adattamento, ma solo 13 si sono dotati di piani d'azione specifici. Quattro anni dopo la pubblicazione del Libro bianco e nonostante l'urgenza della materia, secondo la Commissione "nella maggior parte dei casi l'adattamento è ancora in una fase iniziale, con poche misure concrete effettivamente attuate". Per questo, il Comitato esorta gli Stati membri che ancora non abbiano provveduto in questo senso ad agire rapidamente per redigere e applicare in modo rigoroso le proprie strategie nazionali di adattamento.

3.7

Nella strategia di adattamento dell'UE, la Commissione ha svolto finora un'imprescindibile funzione di sostegno, promozione e coordinamento delle decisioni degli Stati membri, sui quali ricade la responsabilità principale dell'adozione di misure efficaci e coordinate per prevenire i rischi dei cambiamenti climatici. L'azione degli Stati membri è fondamentale, però in questo senso dobbiamo sottolineare l'insufficienza dei progressi in materia di adattamento registrati in alcuni settori successivamente alla pubblicazione del Libro bianco. Pertanto, la Commissione deve considerare la necessità di svolgere un ruolo molto più attivo in materia di cambiamenti climatici, facendo uso delle competenze conferitele dal TFUE.

3.8

Nella proposta di quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020 (3), la Commissione suggerisce di dedicare almeno il 20 % del totale del bilancio ad azioni connesse con il clima. Il CESE giudica molto importante che il Consiglio e il Parlamento europeo abbiano accettato questo criterio. Nel nuovo QFP, le azioni connesse col clima rappresentano in totale (mitigazione e adattamento) circa 192 miliardi di euro. Si tratta di un aumento considerevole, se si tiene conto che nel QFP 2007-2013 alle misure di adattamento si sono destinati solo 6 miliardi di euro.

3.9

Il CESE ritiene fondamentale che le azioni sul clima nelle diverse politiche e nei diversi strumenti finanziari dell'Unione (Fondo di coesione, fondi strutturali, ricerca e sviluppo, PAC, reti transeuropee, ecc.) abbiano carattere orizzontale. Sia la nuova strategia che il QFP 2014-2020 rappresentano un progresso in questa direzione.

3.10

Dato che l'aggravamento degli effetti dei cambiamenti climatici e le politiche dell'UE in materia di mitigazione e adattamento comportano un aumento dei compiti dell'Agenzia europea dell'ambiente (AEA), il CESE suggerisce di considerare un aumento delle sue risorse umane e finanziarie.

3.11

Il Comitato segnala che una strategia di adattamento deve tener presenti gli effetti dei cambiamenti climatici sulla salute delle persone, aspetto sul quale esistono già degli studi (cfr. Impacts of climate change in human health in Europe. PESETA-Human health study, 2009), e la necessità di poter contare su servizi di emergenza adeguati in caso di fenomeni estremi.

4.1.1

La Commissione fa riferimento alla creazione, nel 2014, di un quadro comparativo sulla capacità di adattamento. Nel 2017, sulla base delle informazioni che riceverà in merito al regolamento per un meccanismo di monitoraggio (attualmente in corso di elaborazione) e del citato quadro comparativo, la Commissione valuterà se le misure siano sufficienti e potrà proporre, se necessario, uno strumento giuridicamente vincolante.

4.1.2

Il CESE appoggia la possibilità di applicare l'articolo 192 del TFUE sul procedimento legislativo in materia ambientale. Un'eventuale normativa europea dovrebbe contemplare misure specifiche, termini di applicazione, meccanismi di controllo ed eventuali sanzioni in caso di non ottemperanza. L'urgenza della materia suggerisce di riconsiderare i termini per la decisione.

4.2.1

Il Comitato si è già pronunciato a favore della proposta di regolamento LIFE, considerando un segnale positivo l'aumento del bilancio a 3,2 miliardi di euro per il periodo 2014-2020 (4). Il sottoprogramma Azione per il clima (904,5 milioni di euro, nella proposta iniziale della Commissione) è formato da tre settori prioritari che, in linea di principio, rimarranno immutati: mitigazione dei cambiamenti climatici (45 %), adattamento ai cambiamenti climatici (45 %) nonché governance e informazione (10 %).

4.2.2

La Commissione ha individuato cinque aree particolarmente vulnerabili fra cui si dovranno ripartire i fondi in modo equo:

4.3.1

Il Patto dei sindaci, istituito su iniziativa della Commissione, si propone di superare l'obiettivo di una riduzione delle emissioni pari al 20 % stabilito dall'UE per il 2020, e questo proposito merita indiscutibilmente pieno appoggio.

4.3.2

La Commissione si limita a osservare che "sosterrà" le iniziative di adattamento nelle città, senza però fornire ulteriori dettagli. Dato il carattere volontario del Patto, può risultare opportuno che i suoi firmatari, con il sostegno della Commissione, stabiliscano obiettivi quantificabili e meccanismi di seguito delle misure da porre in atto in materia di adattamento. Secondo il CESE, la Commissione dovrebbe concretizzare tali aspetti affinché ci sia una vera politica dell'UE relativa all'adattamento nelle aree urbane: di questo settore si è già fatta esperienza in alcuni Stati membri (cfr. ad es. il Performance Indicator for Climate Change Adaptation - NI188 - nel Regno Unito).

4.4.1

La Commissione indica quattro principali lacune, segnalando che "continuerà a collaborare" con gli Stati membri e con i soggetti interessati per colmarle:

4.4.2

Nel programma Orizzonte 2020 (periodo 2014-2020) si assegnano 1 962 milioni di euro al Centro comune di ricerca; a questi vanno aggiunti 656 milioni di euro provenienti da Euratom. Si tratta di un aumento considerevole (17 000 milioni di euro circa) rispetto al 7o programma quadro.

4.4.3

Il CESE sottolinea che la mancanza di dati specifici su alcuni aspetti non può servire da pretesto per rinviare le decisioni, dal momento che vi sono già molteplici prove degli effetti negativi dei cambiamenti climatici.

4.5.1

Il Comitato appoggia la decisione di centralizzare in Climate-ADAPT la raccolta e la diffusione di informazioni sui cambiamenti climatici. L'interazione fra Climate-ADAPT e le piattaforme nazionali richiederà uno sforzo aggiuntivo da parte degli Stati membri se si tiene conto del fatto che, attualmente, solo sei paesi dell'UE dispongono di portali completi in materia. Le informazioni attualmente fornite dalle autorità regionali e dal settore privato sono insufficienti.

4.5.2

Il CESE ritiene che i servizi climatici di Copernicus (raccolta di informazioni attraverso la rete europea di satelliti e di sistemi terrestri) siano di vitale importanza per l'adozione di misure. Insieme alle rilevazioni di altri servizi, in particolare quelli della NASA, l'Europa contribuisce alla lotta mondiale contro i cambiamenti climatici.

4.6.1.1

PAC: A livello mondiale l'agricoltura è responsabile, direttamente o indirettamente, del 30 % circa delle emissioni di gas a effetto serra, e presenta quindi un grande potenziale di riduzione grazie a metodi di coltivazione più efficienti. In questo settore, a differenza di altri, le emissioni dirette sono dovute al modo di produzione, per cui occorre riconoscerne le caratteristiche specifiche.

4.6.1.2

Nel parere sul tema I rapporti tra il cambiamento climatico e l'agricoltura in Europa  (5), il Comitato ha sottolineato i gravi problemi che saranno causati dalla siccità nelle regioni dell'Europa meridionale e ha segnalato fra l'altro che "L'agricoltura non è solo vittima del cambiamento climatico, ma contribuisce anch'essa all'emissione di gas a effetto serra". Per questo, il CESE "esorta la Commissione ad analizzare con maggiore precisione quali siano le differenze tra le diverse forme di attività agricola in termini di incidenza climatica, per poterne ricavare delle opzioni di intervento, ad esempio nel quadro della politica di sostegno".

4.6.1.3

Il CESE prende nota del fatto che, nell'accordo politico sulla PAC del 26 giugno 2013, si prevede che, fra il 2014 e il 2020, si investiranno oltre 100 miliardi di euro per aiutare l'agricoltura a far fronte alle sfide rappresentate dalla qualità dei terreni, dall'acqua, dalla biodiversità e dai cambiamenti climatici. A tal fine, il 30 % dei versamenti diretti sarà vincolato all'applicazione di pratiche agricole favorevoli all'ambiente e almeno il 30 % del bilancio dei programmi di sviluppo rurale dovrà essere dedicato all'"agricoltura verde".

4.6.1.4

Coesione: Non agire o ritardare l'azione può avere degli effetti negativi sulla coesione dell'UE. Si prevede, fra le altre cose, che gli effetti dei cambiamenti climatici accentueranno le differenze sociali nell'UE. Per questo, è necessario prestare un'attenzione particolare alle categorie sociali e alle regioni più esposte e che si trovano fin d'ora in una posizione svantaggiata per diversi motivi, come ad esempio la salute precaria, le scarse entrate, abitazioni inadeguate o una scarsa mobilità.

4.6.1.5

Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione deve lanciare un forte messaggio, indicando che tutte le politiche europee devono essere legate alla mitigazione e all'adattamento ai cambiamenti climatici. L'adattamento deve figurare esplicitamente in ciascun quadro nazionale di riferimento strategico, nonché nei programmi operativi. Su questa linea, il CESE suggerisce che l'approvazione dei progetti sia condizionata alla realizzazione degli obiettivi ambientali. I progetti con un'incidenza negativa dal punto di vista dei cambiamenti climatici dovrebbero essere ridotti al minimo o anche completamente esclusi. Le proposte legislative della Commissione circa la politica di coesione, che entreranno in vigore nel 2014, parlano dell'adattamento ai cambiamenti climatici ma, a giudizio del CESE, è opportuno rafforzarne le prescrizioni.

4.6.1.6

PCP: La Commissione non segnala misure specifiche al riguardo. Secondo la FAO, le politiche di adattamento devono avere come obiettivo fondamentale la sostenibilità degli ecosistemi acquatici dai cui dipende la pesca.

4.6.1.7

Uno dei settori che saranno duramente colpiti dai cambiamenti climatici è la silvicoltura, che rappresenta un deposito naturale di CO2 di fondamentale importanza. Venti molto forti con caratteristiche da uragano distruggeranno le zone boschive, per cui occorrerà sostituirle prematuramente. Il numero di incendi boschivi distruttivi aumenterà nei periodi di tempo secco e caldo. Questi fattori esercitano un'influenza importante sull'economia del settore e sui diversi ruoli esercitati dalla campagna.

4.7.1

Si tratta probabilmente della sfida principale che attende i responsabili politici nel quadro di una strategia di adattamento ai cambiamenti climatici. Le minacce principali per le infrastrutture comprendono i danni e la distruzione causati dai fenomeni meteorologici estremi che i cambiamenti climatici possono acutizzare, inondazioni costiere sulle rive dei fiumi e inondazioni per l'aumento del livello del mare, difficoltà nella fornitura di energia elettrica ed acqua potabile ed effetti dell'aumento della temperatura ripercossi sui costi operativi delle imprese. Alcune infrastrutture possono non essere interessate direttamente, ma non possono funzionare in mancanza di un accesso fisico ai servizi (come nel caso delle TIC).

4.7.2

Gli investitori pubblici e privati devono tener conto degli effetti prevedibili del riscaldamento globale nei piani finanziari dei progetti di infrastrutture. Alcuni lavori richiederanno sforzi di investimento agli Stati membri, che in molti casi sono soggetti a restrizioni di bilancio causate dalla crisi economica.

4.7.3

In base all'incarico ricevuto di valutare le implicazioni dei cambiamenti climatici per gli Eurocodici, la Commissione si propone di lavorare con le istituzioni europee di normalizzazione (CEN, Cenelec ed ETSI), gli enti finanziari e le organizzazioni scientifiche per stabilire le modifiche necessarie ai programmi di standardizzazione degli edifici e delle opere pubbliche. Al riguardo il CESE segnala che, nei modelli di standardizzazione, la solidità e l'affidabilità delle infrastrutture devono avere la priorità sui criteri puramente economici di redditività per gli investitori. Considerando che in Europa esistono esempi del fatto che il restringimento del letto dei fiumi e l'eliminazione degli acquitrini hanno aggravato gli effetti delle inondazioni, occorre stabilire modelli di razionalità urbanistica. Inoltre si potranno consigliare, ad esempio, misure come coperture o facciate verdi per gli edifici, ove possibile.

4.7.4

La strategia di adattamento deve tener conto dell'invecchiamento della popolazione, dal momento che le persone anziane, in particolare quelle di età più avanzata, sono assai vulnerabili nei giorni di temperature e umidità estreme. Ad esempio, occorre pensare all'installazione di impianti di aria condizionata che siano abbastanza potenti, a basse emissioni e affidabili presso i servizi di assistenza sanitaria e nei centri di cure residenziali.

4.7.5

In precedenti pareri (ces1607-2011 e ces492-2012), il Comitato ha sostenuto l'introduzione di un approccio alle reti transeuropee dei trasporti (TEN-T) caratterizzato da una doppia articolazione e la creazione di corridoi europei di trasporto designati, motivando tale sostegno col desiderio di realizzare una rete di trasporto coerente per i flussi di trasporto più importanti di merci e passeggeri. Il CESE ritiene che si tratti di un obiettivo utile, oltre che giustificato dalla necessità di stabilire priorità per l'utilizzo di risorse finanziarie scarse. Tuttavia, la concentrazione degli investimenti infrastrutturali su tali corridoi aumenta anche la vulnerabilità del sistema europeo dei trasporti in caso di interruzioni del servizio. Il CESE sottolinea l'esigenza di tener conto di questo al momento di pianificare e finanziare gli investimenti nei suddetti corridoi. Oltre alla buona resilienza delle strutture edilizie, ciò significa anche che occorre prevedere deviazioni e percorsi alternativi per i corridoi europei di trasporto.

4.8.1

La relazione sulle assicurazioni contro le catastrofi naturali nell'Unione (Centro comune di ricerca della Commissione europea, Natural Catastrophes: Risk Relevance and Insurance Coverage in the EU, ossia "Catastrofi naturali: incidenza di rischio e copertura assicurativa nell'UE", 2012) mette in risalto la necessità di migliori informazioni statistiche. Dalle informazioni disponibili risulta però che il tasso di penetrazione (copertura da parte di assicurazioni private e interventi ex ante o ex post del governo in percentuale del PIL) è generalmente basso. Ad esempio, in materia di inondazioni i tassi di penetrazione nella maggior parte degli Stati membri non sono molto alti, tranne nei casi in cui si aggiunge alle altre coperture un'assicurazione contro le inondazioni. I tassi sono limitati anche in relazione ai rischi di tempesta e di siccità, per quanto quest'ultima sembra avere un impatto moderato negli Stati membri.

4.8.2

Il CESE plaude alla decisione della Commissione di presentare un Libro verde sull'assicurazione contro le calamità naturali e antropogeniche (6), allo scopo di potenziare il mercato assicurativo e di ridurre l'eccessivo onere di rischio gravante sul bilancio pubblico, e formula le seguenti osservazioni in proposito:

—

L'occupazione. Finora mancano studi analitici dettagliati circa l'impatto delle misure di adattamento sulla formazione professionale dei lavoratori e l'effetto sull'occupazione.

—

L'industria. In conseguenza della grande diversità dei settori industriali, l'incidenza dei cambiamenti climatici non sarà uniforme. L'adattamento, laddove sarà necessario, richiederà investimenti e, in industrie come la siderurgia, la riduzione delle emissioni impone già uno sforzo considerevole sotto il profilo tecnologico e finanziario. Nelle previsioni finanziarie si dovrà tener conto degli investimenti necessari e si dovranno fornire agli investitori le informazioni adeguate.

—

Le costruzioni. La costruzione di alloggi e le opere infrastrutturali saranno toccate in modo profondo dalle misure di adattamento, il che causerà prevedibilmente un aumento dei costi. Gli "Eurocodici" finora non hanno introdotto alcun requisito in questa materia: si tratta di una lacuna che dovrà essere sicuramente sanata (7).

—

Ricerca, sviluppo e innovazione. I cambiamenti climatici hanno già influenzato nei decenni scorsi l'assegnazione delle risorse (il nuovo piano finanziario dell'Unione ne è la dimostrazione) e i programmi di ricerca delle università e dei centri specializzati: si sono creati nuovi piani di studio e nuovi profili professionali e si tratta di una tendenza che con tutta probabilità si amplierà ancora nel futuro.