52002PC0054

Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari destinati a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci

(presentata dalla Commissione)

INDICE

RELAZIONE

Introduzione e riassunto

Capitolo 1: Insegnamenti del programma PACT (1997 - 2001)

Capitolo 2: Identificazione degli obiettivi: attuali sviluppi ed esigenze di mercato

Capitolo 3: Il programma Marco Polo: un nuovo concetto destinato a migliorare

le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci

Capitolo 4: Sussidiarietà e proporzionalità

Capitolo 5: Consultazione esterna

Capitolo 6: Commenti ai singoli articoli

Allegato I: Sunto della valutazione indipendente del programma PACT

Allegato II: Metodo impiegato dalla Commissione per il calcolo dell'ecoincentivo

RELAZIONE

Introduzione e riassunto

La presente proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio figura fra quelle previste dal programma di lavoro della Commissione per il 2001 (rif. 2001/175). L'adozione del programma è stata annunciata nel Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" del 12 settembre 2001 [1].

[1] Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" del 12 settembre 2001 (COM2001(370) def., pag. 46).

Tenuto conto delle positive esperienze registrate nell'ambito del programma PACT [2], appare opportuno istituire uno strumento pratico ed orientato al mercato, che permetta alla Commissione di combattere la congestione nel settore del trasporto merci su strada nonché di perseguire l'ambizioso obiettivo di migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo complesso. La presente proposta è volta ad istituire un simile strumento. Essa trova il suo fondamento negli articoli 71 ed 80 del trattato CE.

[2] GU L 177 del 14.10.1998, pag. 1.

La relazione presenta innanzitutto gli insegnamenti tratti dalle esperienze facenti capo al programma PACT, che si concluderà alla fine del 2001. La valutazione esterna del programma costituisce un importante punto di partenza per impostare le future attività volte a promuovere il passaggio di una parte del traffico merci dalla strada ad altri modi. Perché tale passaggio possa avvenire in modo ottimale, occorre analizzare gli sviluppi registrati nei diversi segmenti di mercato evidenziandone le specifiche difficoltà. Il programma Marco Polo, oggetto della presente proposta, è stato sviluppato a partire da tale analisi. Il suo scopo principale è quello di ridurre la congestione stradale e migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo complesso, dirottando parte del traffico merci dal trasporto stradale verso il trasporto marittimo a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne. Il programma si propone di promuovere in tal modo l'evoluzione della politica dei trasporti nella direzione auspicata dal Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte".

Come già il programma PACT, anche Marco Polo intende promuovere azioni a carattere commerciale nel mercato dei servizi di trasporto merci. Si tratta di un sostegno di tipo diverso rispetto a quello offerto dai programmi di ricerca e sviluppo e dal programma concernente le reti transeuropee. Marco Polo sosterrà infatti progetti di trasferimento fra modi in tutti i segmenti del mercato dei trasporti e non solo in quello dei trasporti combinati. Il programma consentirà inoltre di finanziare azioni che coinvolgono paesi candidati all'adesione all'Unione europea. In ottemperanza al principio di sussidiarietà esso si focalizzerà tuttavia su progetti internazionali più che non su quelli nazionali. Il programma prevede tre grandi ambiti d'intervento.

* Sostegno alla fase di avviamento di nuovi servizi di trasporto merci non stradale, aventi buone prospettive di diventare redditizi nel medio termine ("azioni di trasferimento fra modi").

* Sostegno per l'avvio di servizi o strutture, destinati al trasporto merci, di interesse europeo ("azioni catalizzatrici").

* Incentivi volti a stimolare comportamenti cooperativi nel mercato dei servizi logistici per il trasporto merci ("azioni comuni di apprendimento").

Obiettivo principale del programma Marco Polo è quello di trasferire verso modi alternativi una percentuale di merci pari al previsto tasso di crescita dei trasporti internazionali su strada. Il programma sosterrà le importanti iniziative previste dalle politiche relative al settore del trasporto merci fino all'anno 2010 e la sua durata è pertanto limitata alla fine di tale anno. Per permetterne l'adattamento agli eventuali (ed attualmente non prevedibili) mutamenti negli sviluppi del mercato saranno adottati opportuni meccanismi di flessibilità.

Capitolo 1: Insegnamenti del programma PACT (1997 - 2001)

1. Perché il programma proposto risulti il più possibile efficace ed efficiente a livello comunitario, è fondamentale esaminare attentamente i programmi di promozione attualmente in vigore. Alcuni elementi del programma PACT si sono dimostrati estremamente validi, altri invece andranno abbandonati o adattati all'evoluzione dei mercati ed ai mutati requisiti delle nuove politiche. Nel capitolo 1 vengono presentati gli insegnamenti tratti dal programma PACT (1997 - 2001).

2. Nel capitolo 1 e nel documento di lavoro della Commissione intitolato "Risultati del programma PACT (1997-2001)" viene inoltre presentata la relazione sullo stato di attuazione del programma, prevista dall'articolo 13 del regolamento (CE) n. 2196/98.

Obiettivi e presupposti del programma PACT

3. Obiettivo del programma PACT è quello di incoraggiare il ricorso al trasporto combinato, grazie ad iniziative di sostegno innovative ed orientate al mercato destinate al settore dei servizi per il trasporto combinato. Un maggior ricorso al trasporto combinato dovrebbe idealmente contribuire a rendere il sistema dei trasporti più sostenibile.

4. Le azioni previste devono essere legate al trasporto combinato, come stabilisce l'articolo 2 del regolamento (CE) n. 2196/98 del Consiglio. Esse devono inoltre avere dimensione internazionale, sia in termini di copertura geografica che di consorzio promotore. Esse devono infine risultare innovative sia in termini di tecnologia che di percorsi. Le azioni promosse non devono falsare la concorrenza fra modi diversi da quello stradale.

5. La dotazione di bilancio del programma PACT è relativamente modesta ed ammonta a 35 milioni di euro per tutto il quinquennio in cui il programma sarà in vigore. A tutto il 30 settembre 2001 risultano impegnati [3] 30 milioni di euro. Per accelerare in modo sostanziale il passaggio al trasporto combinato, le modeste risorse disponibili devono essere soprattutto destinate a finanziare azioni pilota nel settore, ovvero azioni ad "effetto valanga" o ad alto "potenziale di riproduzione". Il loro effetto verrà in tal modo moltiplicato, accrescendone gli effetti in termini di trasferimento fra modi.

[3] Compresi 7,5 milioni di euro di impegni preliminari per il 2001.

6. Il programma presume inoltre che il trasporto combinato possa risultare redditizio e competitivo rispetto a quello stradale entro tempi relativamente brevi, dopo aver ricevuto per un breve periodo aiuti per la fase di avviamento.

Risultati quantitativi

7. Nel periodo compreso fra il 1997 ed il 30 settembre 2001, il programma PACT ha finanziato nuovi progetti per un totale di 30 milioni di euro. Fra il 1997 ed il 2001 sono state complessivamente finanziate azioni per circa 120 milioni di euro. Nel corso delle cinque procedure di selezione organizzate fra il 1997 ed il 2001, sono stati complessivamente richiesti finanziamenti per 203 milioni di euro.

8. Il programma PACT comprende attualmente 92 azioni. Sono ancora in fase di negoziazione i contratti relativi alle 11 nuove azioni selezionate nella tornata 2001. Delle restanti 81 azioni 65 possono tecnicamente considerarsi concluse, mentre 16 sono tuttora in atto. La seguente tabella riassume la ripartizione dei finanziamenti fra i diversi modi.

>SPAZIO PER TABELLA>

9. Le percentuali di successo dei 65 progetti PACT tecnicamente conclusi in data 30 settembre 2001 sono riportate di seguito.

>SPAZIO PER TABELLA>

10. Informazioni più esaustive sulle azioni PACT intraprese fra il 1997 ed il 2001 sono contenute nel documento di lavoro della Commissione intitolato "Risultati del programma PACT (1997-2001)", adottato contemporaneamente alla presente relazione.

11. Due importanti conclusioni possono a questo punto essere tratte.

* Avviare e mantenere a regime azioni innovative in materia di intermodalità è un'impresa non priva di rischi.

* Il successo commerciale dei nuovi servizi non è sempre garantito, nemmeno se sono inizialmente disponibili finanziamenti pubblici. Gli aiuti alla fase di avviamento possono tuttavia contribuire, e spesso lo fanno, a lanciare progetti di trasporto che acquisiscono in un secondo tempo una propria autonoma redditività.

La valutazione esterna del programma PACT

12. Conformemente al disposto dell'articolo 13 del regolamento (CE) n. 2196/98, la Commissione ha fatto elaborare una valutazione esterna del programma PACT per il periodo 1997 - 1999. Tale valutazione si è conclusa nel dicembre 2000. Le principali conclusioni tratte sono indicate di seguito.

* La maggior parte delle misure promosse dal programma PACT risultano, in termini di riduzione delle emissioni di biossido di carbonio, efficaci rispetto ai costi sostenuti anche se non vengono "riprodotte".

* È difficile garantire la redditività dei progetti intermodali, anche nei casi in cui sono concessi gli aiuti alla fase di avviamento previsti da PACT. Ciò e dovuto alle condizioni, difficili benché stimolanti, che caratterizzano il mercato del trasporto combinato in Europa.

* Pretendere che le iniziative risultino nel contempo innovative dal punto di vista tecnologico o logistico e redditizie dal punto di vista commerciale rischia, tenuto conto delle attuali condizioni di mercato, di esporre i progetti a rischi eccessivi e quindi al fallimento.

* È stato naturalmente importante per i partecipanti poter godere del sostegno finanziario comunitario. Essi hanno inoltre dichiarato che l'impegno assunto a fronte del contratto PACT sottoscritto con la Commissione ed il sostegno politico ed operativo fornito nel corso del programma si sono dimostrati elementi essenziali per il raggiungimento degli obiettivi del progetto.

13. Nel corso della valutazione sono state avanzate le raccomandazioni indicate di seguito.

* Eliminare il finanziamento degli studi di fattibilità preliminari ai progetti operativi; parte dei finanziamenti dovrebbe essere invece destinata a studi di natura generica sulle possibilità di mercato.

* Rafforzare gli aspetti legati alla diffusione del programma di promozione grazie allo sviluppo, a livello di programma, di una strategia mirata che incentivi la riproduzione delle azioni pilota su più ampia scala.

* La valutazione suggerisce inoltre di attivare alcuni progetti su grande scala, per contribuire a ridurre le barriere di mercato che ostacolano i trasporti intermodali in Europa.

14. Il riassunto della valutazione è allegato all'introduzione dell'annesso I. Conformemente a quanto previsto dell'articolo 13, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2196/98 del Consiglio, il testo integrale della valutazione è stato pubblicato dalla Commissione sul seguente sito Web: http://europa.eu.int/comm/transport /themes/land/ english/lt_28_en.html.

15. La presente proposta relativa la progetto Marco Polo, ha tenuto conto di tutte le raccomandazioni formulate nel corso della valutazione esterna.

Conclusioni

16. Il programma PACT ha dimostrato che l'istituzione di nuovi servizi intermodali per il trasporto merci è un'impresa piuttosto rischiosa. I finanziamenti comunitari per la fase di avviamento appaiono pertanto ancora utili. La concessione di finanziamenti da parte della Comunità può essere considerata una buona scelta politica, in quanto la limitata incidenza finanziaria delle misure di avviamento nel campo dei trasporti intermodali rende tali misure efficaci rispetto al proprio costo per la società nel suo complesso. Se l'azione finanziata si mantiene redditizia, il sostegno concesso continua infatti a produrre effetti positivi oltre la scadenza del regime di aiuti. Lo stretto legame contrattuale fra la Commissione ed i beneficiari permette infine di personalizzare il modo in cui gli obiettivi devono essere raggiunti, con ottimi risultati in termini controllo e gestione dei progetti. È quindi opportuno che i finanziamenti continuino ad essere concessi a fronte di appositi contratti.

17. L'esperienza dimostra che imporre ai nuovi servizi di essere anche innovativi rischia di "sovraccaricare" gli obiettivi del progetto; appare pertanto opportuno dissociare i finanziamenti legati all'innovazione dagli aiuti alla fase di avviamento. Per migliorare ulteriormente l'efficacia dei finanziamenti comunitari rispetto al loro costo, il futuro programma dovrà prevedere meccanismi di diffusione più potenti. Tali conclusioni risultano in linea con le raccomandazioni formulate in occasione della valutazione esterna del programma PACT.

Capitolo 2: Identificazione degli obiettivi: attuali sviluppi ed esigenze di mercato

18. Il presente capitolo identifica gli sviluppi e le esigenze di mercato di cui il programma deve tenere conto per risultare quanto più possibile efficace.

19. Per ridurre la congestione del trasporto stradale, il programma deve prendere in considerazione le seguenti alternative: ferrovia, trasporti marittimi a corto raggio, vie navigabili interne. Il trasporto merci per via aerea è più inquinante di quello su strada, senza contare che anche lo spazio aereo è pesantemente congestionato. Un programma volto a ridurre inquinamento e congestione in Europa non deve pertanto promuovere il trasporto aereo.

Trasporto marittimo a corto raggio

20. I servizi di trasporto marittimo fra Stati membri risultano liberalizzati nella Comunità fin dagli anni '80. Il principio del libero cabotaggio marittimo è inoltre applicato fin dal 1993. L'ultima deroga temporanea a libero cabotaggio (concernente servizi da e per certe isole greche) scadrà nel 2004.

21. Negli anni '90 il trasporto marittimo a corto raggio è aumentato del 27%, quello su strada del 35%. Il trasporto marittimo a corto raggio presenta il maggior potenziale di crescita, soprattutto nel traffico fra Stati membri (ove il 50% delle merci è attualmente trasportato su strada).

22. Per avere successo, il trasporto intermodale marittimo a corto raggio deve risultare altrettanto pratico da utilizzare dei trasporti stradali individuali. Esso dovrebbe essere gestito e venduto tramite "sportelli unici".

23. Eventuali ostacoli allo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio vanno affrontati e risolti in via prioritaria. Gli ostacoli finora identificati possono essere raggruppati nelle categorie indicate di seguito.

* Il trasporto marittimo a corto raggio deve promuovere la propria immagine di elemento dinamico della catena intermodale. Occorre a tal fine promuovere una capillare informazione in merito all'impiego di tale modo ed alle sue moderne capacità.

* Le catene intermodali che comprendono trasporti marittimi a corto raggio non sono ancora interoperabili: basti pensare alla mancanza di uniformità nelle unità di carico intermodali, alle lacune nella gestione logistica, alla laboriosa organizzazione delle catene intermodali ed all'elevato costo del trasporto marittimo a corto raggio di tipo "porta a porta".

* La complessità dei documenti e delle procedure amministrative legati a tale tipo di trasporto non contribuiscono certo a renderlo un'alternativa competitiva alla strada.

* I porti sono il punto di contatto fra terra e mare. Essi devono funzionare al meglio e offrire servizi di alto livello a tutti gli utilizzatori. I collegamenti con l'hinterland sono un altro elemento essenziale per il successo del traffico marittimo a corto raggio. Anche da questo punto di vista, la situazione attuale non è tale da garantire il trasporto marittimo a corto raggio riesca ad inserirsi in una catena veramente intermodale. Molti porti continuano peraltro a focalizzare i propri servizi sulle esigenze del traffico marittimo d'altura. Il che si traduce in condizioni non certo ottimali per quello a corto raggio.

Ferrovia

24. Dal 1 luglio 1993, i servizi internazionali di trasporto combinato su rotaia hanno diritto di accesso alle reti degli altri Stati membri. Di fatto, tuttavia, i trasporti ferroviari merci continuano ad essere caratterizzati da strutture e servizi organizzati a livello nazionale.

25. Questa situazione, non certo ottimale, compromette in particolare le condizioni di interoperabilità in termini di materiale, infrastrutture, sistemi di comunicazione e regole operative fra le diverse reti nazionali. La mancanza di interoperabilità ostacola anche la creazione di un effettivo mercato interno per il trasporto ferroviario e la Commissione affronta in maniera determinata questa situazione. Dal punto di vista commerciale, la giustapposizione delle reti nazionali comporta la posizione di forza sul loro territorio delle ferrovie nazionali preesistenti. In concomitanza con i bassi tassi di redditività caratteristici del settore, ciò crea potenti barriere all'ingresso. Le notevoli differenze nei sistemi di tariffazione per l'uso delle infrastrutture e la mancanza di un mercato europeo dei servizi di trazione e locomozione, rallentano ulteriormente lo sviluppo del mercato ferroviario.

26. I servizi ferroviari di trasporto merci, soprattutto se svolti a livello internazionale, devono migliorare il proprio livello di qualità in termini di puntualità e flessibilità. Alla fine del 2000, solo il 50% dei treni merci internazionali impiegati per il trasporto combinato lungo i percorsi transalpini dell'Europa centrale risultava in orario. La metà dei treni è dunque in ritardo. Il fatto che le compagnie ferroviarie non dispongano di una strategia di mercato a livello europeo, non permette loro di cooperare per elaborare progetti di portata europea per lo scambio di dati operativi o sistemi di monitoraggio (tracking and tracing) moderni ed efficienti. Le compagnie ferroviarie difficilmente riescono pertanto ad assicurare un livello di qualità conforme alle aspettative dei propri clienti, che tendono quindi ad abbandonare la ferrovia per la strada.

27. Con l'entrata in vigore, il 15 marzo 2001, della direttiva sulle infrastrutture ferroviarie, il quadro normativo di riferimento per le ferrovie europee ha avviato una sostanziale trasformazione. È previsto un periodo transitorio durante il quale i fornitori di servizi internazionali per il trasporto merci su rotaia avranno accesso illimitato a tutta la rete ferroviaria transeuropea per il trasporto merci (TERFN). Entro il 2008 essi avranno inoltre accesso a tutta la rete ferroviaria europea per il trasporto merci. La citata direttiva armonizza inoltre le condizioni di accesso alle infrastrutture ferroviarie europee, ad esempio in materia di allocazione delle linee, di oneri per l'uso dell'infrastruttura, di concessione di licenze ferroviarie e di certificazione della sicurezza. L'accesso al mercato del trasporto passeggeri e di quello merci a livello nazionale continua invece ad essere regolato da norme nazionali. Il nuovo quadro regolamentare è completato da misure destinate a migliorare il livello di interoperabilità tecnica ed operativa dei sistemi ferroviari convenzionali appartenenti alle reti transeuropee, in applicazione della direttiva sull'interoperabilità di recente adozione (direttiva 2001/16/CE). Con ogni probabilità il mutato quadro regolamentare, volto a garantire una maggior apertura del mercato, influenzerà profondamente le strutture del settore ferroviario. Tale mutamenti favoriranno infatti la concorrenza fra i diversi operatori, rendendo il settore nel suo complesso più competitivo rispetto ad altri modi di trasporto. In assenza di una vera concorrenza tra gli operatori di servizi ferroviari già insediati, il settore del trasporto merci su rotaia non potrà apportare il proprio contributo al più ampio obiettivo strategico della Comunità in materia di mobilità sostenibile.

Navigazione interna

28. L'accesso al mercato della navigazione interna è stato liberalizzato nel gennaio 2000. I servizi intermodali di navigazione interna sono cresciuti a ritmo sostenuto, soprattutto nel sistema idroviario del Reno. Esistono inoltre promettenti segnali di ulteriore razionalizzazione del settore, come ad esempio la costituzione di sistemi hub-and-spoke per le vie navigabili interne o di servizi di navigazione interna a corto raggio.

29. La mancanza di armonizzazione delle regole tecniche applicabili alle navi della navigazione interna e dei certificati di conducente per l'insieme delle idrovie della rete comunitaria continuano a rappresentare un ostacolo per il funzionamento del mercato unico nel settore in questione. L'esistenza di numerosi accordi bilaterali fra Stati membri e paesi terzi riduce inoltre la possibilità di imporre limitazioni all'offerta di servizi nel settore delle vie navigabili interne.

30. La mancanza di attrezzature intercambiabili (soprattutto le unità di carico) per il trasporto sulle vie navigabili e per ferrovia nonché in quello marittimo a corto raggio, limita la competitività delle vie navigabili interne nella catena intermodale di trasporto. I porti interni devono inoltre evolvere per diventare vere e proprie piattaforme logistiche a tutti gli effetti. Bisogna adoperarsi per meglio integrare le infrastrutture delle vie navigabili con quelle degli altri modi e si devono migliorare le interconnessioni mediante sistemi interoperabili di trasbordo redditizi. Come il trasporto marittimo a corto raggio, anche la navigazione interna deve infine profilarsi in maniera più dinamica.

Terminali intermodali

31. Il mercato dei terminali è orami totalmente liberalizzato nell'UE, in applicazione dei principi di stabilimento e di prestazione dei servizi sanciti dal trattato. Gran parte dei terminali continuano tuttavia ad operare solo a livello regionale o locale.

32. Mentre nelle grandi infrastrutture, talvolta dotate di nuove tecnologie destinate a velocizzare le operazioni di trasbordo, non si sono realizzati gli attesi guadagni di efficienza, terminali più piccoli e relativamente modesti hanno invece avuto un certo successo. Appare quindi fondamentale garantire che le dimensioni e la struttura del terminale siano commisurati alla sua funzione (regionale, internazionale, hub).

33. Diversi studi hanno dimostrato che la gestione dei terminali può ulteriormente essere migliorata, sia intervenendo sulla movimentazione vera e propria, sia sulle operazioni precedenti e successive al transito e sui sistemi di comunicazione fra diversi modi.

Tecnologie dell'informazione

34. Esistono oggi numerosissimi sistemi elettronici di comunicazione ed informazione. Alcuni di essi sono sistemi chiusi, cui può accedere un numero limitato di utilizzatori. Altri presentano invece un maggior livello di apertura. Per ovviare in parte alle diversità dei diversi sistemi, sono state costituite interfacce in grado di tradurre i diversi messaggi, rendendoli così interoperabili. Lo scambio di dati, essenziale nella catena del trasporto intermodale, rimane tuttavia un'operazione ancora troppo complessa e macchinosa.

Trasporto stradale

35. La liberalizzazione nel settore dei trasporti stradali è stata completata il 1° luglio 1998. Grazie al libero gioco delle forze di mercato, il settore del trasporto stradale è diventato ancor più innovativo e competitivo sia in termini di prestazioni che di attrezzature. I trasporti su strada sono inoltre stati favoriti dai mutati schemi di produzione legati alla crescente globalizzazione, che privilegiano mezzi di trasporto rapidi e flessibili dalle limitate capacità di carico. Tale evoluzione nelle tecniche produttive ha viceversa reso più difficile mantenere competitivi e redditizi i servizi intermodali. Il trasporto stradale scarica infine parte dei propri costi sulla società, godendo in tal modo di un ulteriore vantaggio competitivo (peraltro sleale).

36. Il settore dei trasporti internazionali combinati su rotaia ha molto sofferto per la pressione competitiva esercitata dalla strada. I prezzi dei trasporti ferroviari internazionali sono fortemente cresciuti dal 1998 mentre la qualità dei servizi offerti è diminuita. La ferrovia ha di conseguenza ulteriormente perduto clienti in favore della strada. Il trasporto marittimo a corto raggio e quello lungo le vie navigabili interne hanno invece mantenuto un notevole tasso di crescita fino alla fine degli anni '90.

Conclusioni

37. Dal quadro delineato nei precedenti paragrafi possono essere tratte tre conclusioni.

* Primo, il quadro regolamentare che regola l'accesso ai mercati del trasporto merci non stradale è stato in gran parte realizzato o lo sarà entro breve.

* Secondo, tutti i modi alternativi alla strada presentano barriere all'ingresso di natura reale, commerciale o operativa che devono essere eliminate se si vuole sfruttare appieno il potenziale dei relativi mercati.

* Terzo, per disporre di una catena di trasporto merci intermodale di alta qualità vanno affrontati anche le mancanze ed i problemi specifici dei diversi modi che ve ne fanno parte.

Capitolo 3: Il programma Marco Polo: un nuovo concetto destinato a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci

Il quadro in cui si inserisce la politica

38. Fin dal 1975 la politica del trasporto combinato ha cercato di incoraggiare il passaggio del traffico merci dalla strada a modi alternativi (ferrovia, vie navigabili interne e successivamente trasporti marittimi a corto raggio). La ragione alla base di tale scelta era e resta la volontà di migliorare le prestazioni ambientali ed il livello di sicurezza del sistema dei trasporti nel suo complesso. Arginare gli impatti negativi, presenti e futuri, di un traffico stradale in costante crescita costituisce una delle principali preoccupazioni della politica comunitaria dei trasporti. Il Consiglio europeo di Gothenburg del giugno 2001 ha posto il riequilibrio fra i modi al centro della strategia di sviluppo sostenibile.

39. In mancanza di opportuni interventi, il traffico merci su strada nell'Unione europea è destinato ad aumentare del 50% entro il 2010. Il traffico transfrontaliero dovrebbe dal canto suo raddoppiarsi entro il 2020 [4]. In termini di traffico transfrontaliero merci, ciò dovrebbe dunque comportare un aumento annuo di circa 12 miliardi di tonnellate/chilometro [5]. Con le logiche ripercussioni in termini di congestione, inquinamento e incidenti. Il costo socioeconomico legato al trasporto di questi ulteriori 12 miliardi di tonnellate chilometro lungo le strade europee è stato quantificato in oltre 3 miliardi di euro all'anno [6].

[4] Relazione finale del progetto SCENES (European Transport Scenarios) finanziato nell'ambito del quarto programma quadro di ricerca in materia di trasporto. (Cfr. http://europa.eu.int/comm/transport/extra/home.html).

[5] Per tonnellate al chilometro si intende il trasporto di una tonnellata (1 000 kg) di merci per un chilometro.

[6] RECORDIT - External cost calculations for selected corridors. Elaborato di progetto n. 4 (progetto finanziato nell'ambito del quinto progetto quadro di ricerca).

40. Una simile situazione è chiaramente insostenibile. Per assorbire la crescita prevista, occorre fare ricorso alle alternative al trasporto stradale in modo molto più incisivo e sistematico di quanto si è fatto finora. Il Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", del 12 settembre 2001, propone a tal fine oltre 60 misure concrete ed efficaci per migliorare le prestazioni del sistema dei trasporti. Come punto di riferimento essa si ripropone in particolare di ripristinare, entro il 2010, la suddivisione del traffico fra i vari modi di trasporto registrata nel 1998. Il programma Marco Polo è una delle misure adottate per raggiungere tale obiettivo nel settore del trasporto merci internazionale.

41. Grazie a tale programma si intende in particolare fare in modo che trasporto marittimo a corto raggio, navigazione interna e ferrovia, riescano ad assorbire il previsto aumento di 12 miliardi di tonnellate chilometro all'anno, limitando così in modo sostanziale la crescita del trasporto internazionale di merci su strada o addirittura riducendo i volumi da esso trasportati. Per essere efficace, un programma comunitario per ridurre la congestione stradale ed aumentare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci deve infatti porsi questo obiettivo. Esso deve riuscire a trasferire volumi significativi di merci dal trasporto su strada verso altri modi meno congestionati. Obiettivo del programma Marco Polo è quello di dirottare tutta la prevista crescita del trasporto merci internazionale su strada verso la ferrovia, il trasporto marittimo a corto raggio e le vie navigabili interne.

42. Pur perseguendo tali obiettivi, il programma Marco Polo non implica tuttavia una strategia "di penalizzazione della strada". Innanzitutto, perché dirottando il traffico verso altri modi con maggior capacità residua sarà possibile decongestionare il sistema stradale e migliorare la fluidità della circolazione sul sistema stradale, a beneficio di tutti gli utenti della strada. In secondo luogo, perché l'incentivazione del ricorso a modi alternativi permetterà al settore stradale di utilizzare al meglio i propri mezzi e le proprie risorse: i camion saranno di regola impiegati per trasporti a carattere regionale, mentre verrà fatto ricorso al trasporto marittimo a corto raggio, alla ferrovia ed alle vie navigabili interne per muovere merci su distanze più lunghe. La distribuzione a livello locale costituisce infatti il segmento di mercato nel quale la flessibilità e versatilità dei camion offrono il maggior vantaggio competitivo. Il loro impiego in tale contesto permette di sfruttare meglio le capacità e di garantire ai conducenti, che possono rientrare a casa ogni sera, migliori condizioni sociali. In terzo luogo, i trasporti stradali spesso già fanno parte del trasporto combinato. Imprese di trasporto stradale figurano fra gli azionisti di diversi operatori europei che effettuano trasporti combinati. In tale veste, essi possono così beneficiare delle azioni promosse da Marco Polo. In quarto luogo, il proposto regolamento non discrimina in alcun modo i potenziali richiedenti e beneficiari. Le imprese di trasporto su strada possono dunque partecipare appieno a tutte le azioni promosse dal programma.

Portata del programma Marco Polo

43. La portata del programma Marco Polo deve essere estesa rispetto a quella di PACT. Poiché il suo obiettivo è quello di dirottare la crescita totale del trasporto su strada verso modi alternativi, il programma deve indirizzarsi a tutti i segmenti del mercato del trasporto merci. Esso non deve pertanto riguardare il solo trasporto combinato. Le opportunità non mancano infatti anche in segmenti di mercato legati ai carichi alla rinfusa ed ai trasporti convenzionali o unimodali via container. Una quantità considerevole di prodotti chimici o di combustibili fossili sono ad esempio trasportati su strada sulle lunghe distanze e non sempre utilizzando containers.

Limiti delle iniziative di sostegno

44. Come il programma PACT anche Marco Polo è inteso a promuovere servizi di natura commerciale per il mercato del trasporto merci. Esso non riguarda in via prioritaria né le attività di ricerca e sviluppo né le infrastrutture. Tali attività formano peraltro oggetto di appositi programmi ed appare opportuno evitare ogni sovrapposizione di competenze.

45. D'altro canto, per ottimizzare le prestazioni di un determinato servizio di trasporto potrebbe risultare utile promuovere anche misure ausiliarie, diverse dal finanziamento di attività o cespiti legati alla fornitura di servizi. Il finanziamento di tali misure non deve essere rifiutato per ragioni, puramente formali, legate al fatto che essi sono legati a interventi sulle infrastrutture. Sarebbe infatti poco pratico rinviare in tal caso i richiedenti verso altri programmi, caratterizzati da procedure, cicli e strumenti finanziari non necessariamente calibrati per azioni a corto o medio termine.

46. Il programma Marco Polo intende stabilire un piano strategico per promuovere le alternative al trasporto su strada nel corso dei prossimi anni. Ciò non impedisce agli Stati membri di adottare misure di sostegno, siano esse di natura finanziaria o regolamentare, per ridurre la congestione del proprio sistema viario o per migliorare le prestazioni ambientali del proprio sistema dei trasporti Le misure eventualmente adottate devono naturalmente rispettare le regole stabilite dal trattato CE per la concessione di aiuti di Stato.

47. In base all'esperienza acquisita, le misure nazionali adottate autonomamente, anche se in linea con i requisiti del trattato CE, non sono spesso ottimali dal punto di vista operativo. Soprattutto in materia di trasporto merci intermodale. Tale tipo di trasporti è particolarmente competitivo sulle lunghe distanze ed è quindi spesso svolto a livello internazionale. Se anche uno Stato membro dovesse decidere di promuovere seriamente l'intermodalità dei propri terminali e della propria rete ferroviaria, ma le infrastrutture dello Stato membro che si trova al termine della catena rimanessero obsolete, i risultati complessivi sarebbero tutt'altro che ottimali.

48. Il programma Marco Polo ha quindi anche il compito di indicare quale tipo di aiuto può essere considerato utile nel "comune interesse", nel rispetto delle regole sugli aiuti di Stato stabilite dal trattato CE. Un simile approccio è stato recentemente applicato con successo in materia di aiuti di Stato al trasporto combinato ed ha adottato come riferimento le indicazioni contenute nel programma PACT. Potrebbe inoltre essere previsto, per accelerarne la realizzazione, che progetti identificati dal programma siano cofinanziati entro i limiti previsti dagli stessi Stati membri.

Tipi di intervento

49. Il programma Marco Polo prevede tre tipi di interventi di sostegno. Tali interventi sono stati identificati in base all'esperienza acquisita ed ai risultati della valutazione del programma PACT; essi tengono debito conto delle esigenze del mercato e sono destinati ad offrire un concreto sostegno ad importanti obiettivi della politica dei trasporti.

* Aiuti per la fase di avviamento di azioni volte a dirottare il traffico merci dalla strada ad altri modi ("azioni di trasferimento fra modi").

* Azioni catalizzatrici nel mercato dei servizi logistici per il trasporto merci.

* Azioni comuni di apprendimento nel mercato dei servizi logistici per il trasporto merci.

Le azioni Marco Polo coinvolgeranno partner provenienti da almeno due diversi Stati che saranno chiamati a collaborare strettamente per conseguire gli obiettivi prefissati. La Commissione non mancherà di valutare attentamente, alla luce degli articoli 81 e 82 del trattato, qualsiasi accordo di cooperazione concluso da quanti dovessero richiedere il sostegno offerto dal programma, soprattutto se essi operano in mercati non ancora pienamente liberalizzati o caratterizzati dalla presenza di oligopoli. L'obiettivo del programma Marco Polo è infatti quello di liberare tutto il potenziale del trasporto marittimo a corto raggio, della ferrovia e delle vie navigabili interne, non quello di promuovere l'esclusione dal mercato.

Aiuti per la fase di avviamento di azioni volte a dirottare il traffico merci dalla strada ad altri modi - azioni di trasferimento fra modi

50. L'istituzione di nuovi servizi di trasporto merci non su strada presenta, per sua propria natura, rischi maggiori rispetto all'avvio di nuovi servizi stradali. Per essere redditizi i sevizi marittimi di linea, quelli ferroviari e quelli effettuati lungo le vie navigabili interne devono costantemente sfruttare la propria capacità di carico in misura del 70-90%. Per risultare competitivi rispetto alla strada, tali trasporti devono inoltre essere regolarmente effettuati più di una volta a settimana, idealmente ogni giorno. Di regola, perché il servizio risulti redditizio, occorre trasportare almeno 200 container in caso di trasporto marittimo a corto raggio, almeno 50 container su ogni chiatta e almeno 25 container per convoglio ferroviario. Le risorse logistiche e finanziarie necessarie per raccogliere ogni giorno un volume di carico sufficiente sono dunque molto maggiori di quelle richieste da un sistema di camion che effettuano giornalmente una o due consegne. Per passare dalla strada ad altri modi, i potenziali utilizzatori devono essere convinti che l'alternativo servizio intermodale è frequente, regolare e che continuerà ad essere presente sul mercato. Quando un nuovo servizio intermodale prende il via, i potenziali interessati in genere si limitano in un primo tempo ad osservare "se funziona" prima di farvi ricorso. I servizi intermodali, soprattutto se regolari e frequenti, tendono quindi ad operare in perdita durante il loro periodo di avviamento.

51. A causa della forte pressione competitiva esercitata dalla strada e dell'apparire di nuove forme di produzione e distribuzione, l'avvio di nuovi servizi intermodali è divenuto negli ultimi anni un'impresa ancora più rischiosa di quanto già non fosse. In assenza di incentivi volti a spingere i soggetti interessati ad assumersi rischi maggiori di quanto non farebbero in base a semplici considerazioni di natura commerciale, il traffico stradale è, oggi come oggi, destinato a crescere ulteriormente. Ciò risulta tuttavia in pieno contrasto con gli obiettivi della politica europea dei trasporti fissati nel Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte".

52. In base all'esperienza acquisita con PACT, gli operatori sembrano essere disposti ad assumersi il rischio commerciale legato alla costituzione di nuovi servizi di trasporto non su strada, se possono contare su finanziamenti comunitari. La valutazione del programma PACT ha inoltre indicato che i finanziamenti comunitari concessi a servizi alternativi a quelli di trasporto su strada, se calcolati e concessi nelle opportune forme, possono tradursi in un risparmio netto per la società nel suo complesso.

53. Il programma Marco Polo continuerà perciò a fornire aiuti alla fase di avviamento per i servizi di trasporto che permettono di trasferire merci dalla strada ad altri modi, nel rispetto delle condizioni indicate nello strumento. L'assistenza finanziaria alle azioni di trasferimento fra modi prende la forma di "premio di riduzione dei costi esterni". L'assistenza finanziaria è quindi calcolata in base ai benefici prodotti dall'azione in termini di ambiente, congestione, ecc. Il metodo di calcolo impiegato dalla Commissione è descritto nell'allegato II della presente relazione.

Azioni catalizzatrici

54. Come precedentemente indicato, la liberalizzazione dei mercati della navigazione interna e del settore marittimo è già stata in gran parte realizzata. Notevoli progressi sono stati compiuti anche nel settore ferroviario. Malgrado la maggior facilità di accesso al mercato, tuttavia, disponendo esclusivamente delle proprie risorse finanziarie l'iniziativa privata non sempre è in grado di superare le barriere all'ingresso presenti nel mercato merci. Gli incentivi commerciali, in termini di redditività, sono spesso troppo limitati per convincere gli imprenditori ad assumersi il rischio di affrontare gli handicap e le imperfezioni strutturali che ancora permangono. Molti degli ostacoli ancora presenti devono essere superati utilizzando simultaneamente strategie di natura sia politica che commerciale.

55. Il programma PACT non prevede alcuno strumento di assistenza per superare le carenze strutturali del mercato. Gli aiuti concessi da PACT sono talvolta stati impiegati per "curare i sintomi", mai per attaccare i problemi di fondo che impediscono alla catena dei trasporti di essere gestita efficacemente. A titolo di esempio, l'improvviso aumento delle tariffe da parte di una compagnia ferroviaria avrebbe infatti potuto in un colpo solo annientare i benefici del sussidio PACT concesso ad una determinata azione in favore del trasporto combinato, in quanto la struttura del mercato non permetteva al beneficiario del sussidio PACT di rivolgersi ad un altro operatore ferroviario. In tal caso il progetto, benché promettente, avrebbe dovuto essere abbandonato. Una triste soluzione, frustrante per i responsabili del programma che vi avevano assegnato fondi a scapito di altri buoni progetti che non avevano superato la fase di selezione.

56. In casi simili, le "azioni catalizzatrici" possono contribuire alla creazione di un nuovo servizio ferroviario garantendo la stabilità dei prezzi o delle prestazioni. Queste nuove azioni sono state inserite nel programma in seguito alle raccomandazioni formulate dalla valutazione esterna del programma PACT.

57. Il programma Marco Polo intende così sostenere azioni di mercato che fungano da catalizzatrici del cambiamento strutturale. Il sostegno offerto sarà naturalmente di natura finanziaria e tale da incentivare gli imprenditori privati ad assumersi i necessari rischi. La Commissione seguirà tuttavia lo sviluppo dei progetti anche in altro modo. Se dovessero presentarsi problemi che non possono essere risolti con semplici interventi operativi o commerciali, verrà convocato un apposito comitato direttivo cui partecipano i diversi partner commerciali unitamente alle autorità pubbliche e ad altre parti interessate, in seno al quale verranno decisi gli opportuni interventi di breve termine.

58. Le azioni catalizzatrici sono destinate a sostenere e a realizzare le politiche prioritarie del settore dei trasporti, in particolare quelle contenute nel Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte". Esse devono di norma riguardare le reti di trasporto transeuropee o i corridoi paneuropei. Si citano, al titolo di esempio, le possibilità indicate di seguito.

(1) Realizzare le autostrade del mare, ovvero servizi marittimi frequenti e regolari, che godono di speciali servizi portuali, destinati ad alleviare la congestione in regioni sensibili dal punto di vista ecologico.

(2) Utilizzare le opportunità disponibili nell'attuale quadro giuridico per offrire servizi ferroviari e internazionali non-stop che non prevedano il cambio di locomotore ed affidati a personale all'uopo formato; ciò potrà fra l'altro prevedere l'impiego a fini commerciali di attrezzature, materiale rotabile, sistemi di comunicazione e di infrastrutture interoperabili, efficienti ed innovative; la cooperazione tradizionale sotto forma di "raggruppamenti internazionali" non sarà, in questo senso, considerata un'azione catalizzatrice.

(3) Impiegare treni merci ad alta velocità sulle tratte internazionali, per realizzare servizi competitivi d'avanguardia volti a soddisfare il segmento del mercato merci che richiede la più alta qualità.

(4) Realizzare lungo le vie navigabili interne servizi di trasporto di alta qualità e bene integrati, che colleghino ad esempio i porti del Mar Nero e quelli del mare del Nord.

(5) Offrire agli utilizzatori miglior accesso, collegamenti e servizi logistici nel settore delle vie navigabili interne.

(6) Favorire lo sviluppo organizzativo e tecnologico delle "strade viaggianti" o delle "strade natanti" su chiatta, soprattutto nelle regioni sensibili dal punto di vista ecologico.

(7) Istituire un parco attrezzature condiviso per un'unità di carico trimodali compatibili.

(8) Istituire sistemi di informazione affidabili in materia di trasporti e di logistica, cui tutti i potenziali utilizzatori possano accedere su base non discriminatoria ed a prezzo contenuto.

Azioni comuni di apprendimento

59. Il trasporto merci costituisce ormai un elemento integrante della catena distributiva. Tale elemento va gestito dagli operatori tramite un approccio di rete. Operare nell'ambito di una rete significa cooperare. Ciò è particolarmente vero nel caso dei trasporti intermodali, che presentano una maggiore complessità rispetto al loro principale concorrente (la strada). Determinati usi commerciali profondamente radicati nella cultura imprenditoriale, la frammentazione del mercato e la forte pressione commerciale esercitata dal trasporto merci su strada, non sempre stimolano la cooperazione e la concorrenza nel mercato del trasporto merci non su strada.

60. D'altro canto, il settore merci genera costantemente, grazie ad esemplari forme di cooperazione, idee innovative di grande successo commerciale. Un programma comunitario che intenda assicurare il passaggio verso nuovi modi su larga scala deve cercare di incentivare la propensione alla cooperazione nel settore.

61. Parte del sostegno comunitario potrebbe andare anche al settore logistico, a fronte di interventi che contribuiscano a raggiungere gli ambiziosi obiettivi fissati nei piani d'azione comuni volti allo sviluppo di servizi per il trasporto che migliorino le prestazioni ambientali del settore dei trasporti. Un simile approccio è stato peraltro già seguito nell'ambito di un progetto PACT sviluppato congiuntamente dagli operatori europei del trasporto combinato e dalle compagnie ferroviarie con cui lavoravano. I diversi partner hanno analizzato congiuntamente, applicando criteri comuni, le ragioni alla base dei problemi di qualità del trasporto combinato internazionale, elaborando un "manuale" che hanno quindi presentato in un successivo workshop. In tale documento sono stati elencati i problemi riscontrati, indicando in molti casi anche soluzioni di breve termine relativamente facili da adottare. L'esperienza del progetto PACT si è conclusa a tale fase. Il programma Marco Polo deve invece offrire al settore la possibilità di profittare dell'assistenza e dei finanziamenti comunitari per applicare concretamente piani d'azione e manuali.

62. L'esperienza acquisita nell'ambito di PACT ha dimostrato che lo spirito competitivo e la fiducia reciproca devono talvolta essere "costruiti" in un settore complesso e frammentato quale appunto quello dei trasporti intermodali, finora caratterizzato da difficili i rapporti commerciali e da una non chiara suddivisione delle responsabilità. In simili circostanze, la neutralità della Commissione nel suo ruolo di mediatore super partes, può contribuire a migliorare nettamente le relazioni di lavoro fra le parti coinvolte e quindi facilitare il raggiungimento degli obiettivi prefissi. Come già indicato, molti dei beneficiari del programma PACT ritengono che l'assistenza ricevuta abbia particolarmente motivato il consorzio raggiungere gli obiettivi previsti [7]. Appare pertanto opportuno prevedere interventi svolti ad accrescere la motivazione dei soggetti coinvolti. Tale necessità è stata peraltro riconosciuta anche dalla valutazione esterna del programma PACT.

[7] Cfr. punto 11, quarto trattino.

63. Obiettivo delle previste "azioni comuni d'apprendimento" è quello di raggiungere nel settore dei trasporti il livello di cooperazione necessario per ottimizzare metodi e procedure di lavoro, al fine di migliorare le prestazioni ambientali del settore stesso. Chiaramente, una volta superata tale fase, occorrerà lasciare libero gioco alla concorrenza fra operatori per migliorare servizi e prodotti. Anche nel settore dei trasporti, i segmenti più maturi hanno ormai raggiunto un buon equilibrio fra la necessaria collaborazione (soprattutto in merito a questioni tecniche) in materia di flussi di lavoro e procedure, pur lasciando al libero gioco della concorrenza la vera e propria fornitura dei servizi.

64. La Commissione intende promuovere le azioni comuni di apprendimento soprattutto nei campi indicati di seguito.

(1) Miglioramento delle procedure e dei metodi utilizzati nei porti marittimi ed interni, al fine di meglio integrare i trasporti marittimi a corto raggio e lungo le vie navigabili interne nella catena dei trasporti.

(2) Sviluppo di modelli di cooperazione fra ferrovia e vie navigabili interne, intesi a sfruttare i vantaggi competitivi dei due modi.

(3) Nuovi modelli di cooperazione e di gestione delle capacità nel trasporto ferroviario.

(4) In cooperazione con gli utilizzatori dei servizi di trasporto, adattamento di procedure e metodi impiegati da ferrovie, trasporti marittimi a corto raggio e vie navigabili interne alle attuali esigenze logistiche.

(5) Miglioramento dei sistemi di tariffazione, delle procedure e dei metodi applicati nei terminali alle operazioni precedenti e successive al trasporto vero e proprio.

(6) Costituzione di centri di formazione europei per il personale di ferrovie e vie navigabili interne, per spedizionieri, macchinisti e capitani che operano sulle vie navigabili interne.

(7) Azioni volte ad accrescere la domanda complessiva di servizi di trasporto non su strada.

(8) Azioni volte migliorare le conoscenze degli speditori in materia di trasporti merci intermodali.

Obiettivo diffusione

65. Il segreto per garantire il costante miglioramento delle pratiche commerciali e delle attività cooperative è conosciuto da tempo: basta imitare le buone idee. Per eliminare eventuali barriere alla libera circolazione delle buone idee e favorirne la "riproduzione" appare opportuno che le pubbliche autorità ne finanzino la diffusione. Come indicato in precedenza [8], il programma PACT dava per scontato che le buone idee, in materia di trasferimento di traffico fra modi, sarebbero state automaticamente imitate. Per tale ragione esso prevedeva solo fondi limitati per azioni volte di incentivare il passaggio al trasporto combinato.

[8] Cfr. punto 4.

66. Di fatto, la "riproduzione" delle buone idee si è dimostrata piuttosto scarsa. La ragione principale di ciò è dovuta al fatto che i finanziamenti riguardavano spesso l'attività principale del beneficiario. Esso non aveva quindi particolare interesse ad essere copiato dalle altre compagnie, visto che ciò ne avrebbe limitato il vantaggio competitivo derivante dall'azione innovativa intrapresa. In secondo, luogo molti dei progetti PACT riguardavano il trasporto stradale ed erano perciò molto specifici, con un basso potenziale di "riproduzione". Il programma non prevedeva infine alcuna strategia di diffusione.

67. Non tutti progetti commerciali si prestano ad essere diffusi, benché alcuni presentino un alto potenziale "riproduttivo". Basti pensare agli esempi indicati di seguito.

* Un numero sempre maggiore di imprese produttive, che rientrano fra i principali utilizzatori dei servizi di trasporto, cercano oggigiorno di utilizzare al meglio le alternative alla strada. Esse sono disposte a modificare i propri sistemi logistici per sviluppare nuove forme di cooperazione con i propri fornitori di servizi di trasporto. Tali progetti, improntati sulle necessità degli utenti, ben si prestano alla diffusione in quanto i diversi soggetti coinvolti non sono in concorrenza per la fornitura dei servizi di trasporto. Al contrario, essi condividono spesso con altri utenti un interesse nello sviluppare forme alternative di trasporto. Possono così essere sviluppate importanti economie di scala.

* Alcuni progetti PACT hanno cominciato a sviluppare modelli di cooperazione nei quali i dati da diffondere vengono resi neutri ed aggregati da un gestore del progetto indipendente. Benché aggregati, i dati continuano a fornire informazioni di estremo interesse per i terzi. Il programma proposto incoraggia l'ulteriore sviluppo di simili "scudi di confidenzialità", per favorire la trasmissione di esperienze concrete e di modelli di "riproduzione".

* La Commissione provvederà infine affinché che le azioni catalizzatrici indicate diffondano nel modo più capillare possibile i risultati conseguiti e le metodologie utilizzate per raggiungerli. Valutazione e diffusione saranno realizzate contemporaneamente nel corso dell'azione. Quale contropartita al notevole aiuto finanziario e politico fornito per superare barriere all'ingresso di natura strutturale, i partecipanti alle azioni catalizzatrici dovranno fornire informazioni sul progetto, così che anche gli altri soggetti attivi sul mercato possano profittare delle esperienze acquisite. In assenza di diffusione e "riproduzione" le azioni catalizzatrici mancherebbero infatti in gran parte il proprio obiettivo.

68. Conformemente alle raccomandazioni contenute nella valutazione esterna del programma PACT la Commissione garantirà, a livello di programma, la valutazione e la diffusione di tutte le attività finanziate. Le attività di diffusione devono essere calibrate per tener conto dei gli interessi dei diversi soggetti potenzialmente interessati. Esse dovranno perciò focalizzarsi su specifici aspetti tecnici, politici e strategici o su altri temi di interesse per gli utilizzatori. Le attività di diffusione del programma Marco Polo si ispireranno a meccanismi oramai collaudati, sviluppati nell'ambito di altri programmi, quali le "reti tematiche" o i "gruppi di commercializzazione" impiegati nelle attività di RST in materia di energia, atti a promuovere l'introduzione di nuove tecnologie sul mercato. Le attività di diffusione prevedono fra l'altro l'organizzazione di workshop, in occasione dei quali saranno presentate ed analizzate le possibili applicazioni concrete delle conoscenze acquisite. Anche le "migliori pratiche" saranno oggetto di diffusione.

Collegamenti fra i diversi tipi di azione

69. Le azioni catalizzatrici si distinguono dagli aiuti alla fase di avviamento in quanto i progetti "di avviamento" sono in genere lanciati solo quando i mercati del trasporto merci già funzionano ragionevolmente bene. Essi hanno infatti l'obiettivo di massimizzare i volumi di traffico trasferiti da un modo all'altro. Si tratterà quindi di azioni piuttosto solide dal punto di vista commerciale, ma non necessariamente innovative. Le azioni catalizzatrici precedentemente menzionate contribuiranno a migliorare il funzionamento degli aspetti strutturali del mercato. Esse non intendono massimizzare il trasferimento del traffico, ma piuttosto eliminare, grazie all'aiuto offerto dalla Comunità, le barriere all'ingresso presenti sul mercato. Le azioni catalizzatrici permetteranno non solo di affrontare il problema delle barriere all'ingresso nel settore intermodale (secondo una definizione strettamente tecnica), ma anche i problemi strutturali di altri modi. Tutto ciò migliorerà le prestazioni della catena dei trasporti intermodali nel suo complesso.

70. Contrariamente alle azioni per la fase di avviamento, le azioni catalizzatrici dovranno risultare innovative a livello europeo, in termini di soluzioni logistiche o di tecnologie impiegate. Esse godranno di maggiori finanziamenti e, tenuto conto della loro eventuale complessità, potranno richiedere un maggiore impegno in termini di gestione ed indirizzo nonché impiegare più tempo per raggiungere i propri obiettivi.

71. Le azioni catalizzatrici differiscono inoltre in termini di obiettivi. Mentre i progetti di avviamento riguardano esclusivamente i servizi di trasporto, le azioni catalizzatrici non sono necessariamente legate al trasporto di merci (inteso come trasferimento fisico delle stesse). Le azioni catalizzatrici possono essere realizzate anche in altri mercati il cui funzionamento risulti essenziale per migliorare le prestazioni dei trasporti non su strada. In base all'esperienza acquisita, opportuni interventi statali possono talvolta essere necessari per permettere ai mercati di iniziare a funzionare secondo principi concorrenziali. La costituzione di strutture destinate all'introduzione, a livello europeo, di attrezzature interoperabili o innovative ovvero volte a costituire un sistema europeo per rintracciare (tracking) le merci, costituiscono tipici esempi di simili azioni.

72. Se coronate da successo, le azioni catalizzatrici cambieranno di fatto il modo in cui i servizi di trasporto vengono prestati in Europa. Una volta stabiliti questi nuovi servizi, potranno essere lanciate azioni di avviamento volte ad accrescere l'efficacia del mercato anziché gli aspetti innovativi e destinate a sfruttare al meglio le nuove opportunità create dalle azioni catalizzatrici. Le azioni catalizzatrici possono dunque essere considerate propedeutiche a quelle di avviamento, contribuendo ad ampliarne il possibile raggio d'azione. Le azioni di avviamento risulteranno in tal modo più dinamiche e di incisive, producendo un diretto impatto in termini di riduzione della congestione stradale e di miglioramento delle prestazioni ambientali del trasporto merci.

73. A differenza delle azioni di avviamento e di quelle catalizzatrici, le azioni comuni di apprendimento non producono effetti diretti in termini di trasferimento modale. Esse sono volte a migliorare gli elementi di base dei servizi logistici (know-how, cooperazione, informazioni), lasciando alle altre due azioni e il compito di operare concretamente il trasferimento fra modi in modo economicamente redditizio. L'impatto delle azioni comuni di apprendimento non avrà immediata visibilità, essendo focalizzato sul lungo termine e sugli aspetti strutturali Tali azioni permetteranno ai soggetti attivi sul mercato dei trasporti di approfondire le proprie conoscenze, migliorando le prestazioni della catena dei trasporti a tutto beneficio degli utilizzatori e della società nel suo complesso.

74. Malgrado le ovvie differenze, esistono forti legami fra le azioni catalizzatrici e le azioni comuni di apprendimento. I soggetti attivi sul mercato possono infatti impiegare le azioni di apprendimento per acquisire gli elementi necessari ad eliminare, grazie ad una successiva azione catalizzatrice, le barriere strutturali di ingresso presenti in un determinato mercato. Analogamente, grandi produttori che dovessero decidere di fare maggiore ricorso ai trasporti ferroviari nell'ambito della propria strategia di distribuzione europea, potrebbero trovare utile partecipare ad un'azione comune di apprendimento assieme ai propri fornitori di servizi logistici e di trasporto, per elaborare opportuni sistemi di gestione degli ordini, delle consegne, delle scorte e del magazzinaggio, nonché per stabilire usi e convenzioni del nuovo sistema di trasporti. Grazie a tale azione preliminare, sarà loro possibile a questo punto ricorre ad un'azione catalizzatrice per realizzare servizi di trasporto internazionale migliori e più affidabili. Opportunamente diffuse, tali azioni catalizzatrici potranno contribuire a meglio divulgare le conoscenze agli altri partecipanti, che potranno così profittare delle nuove idee.

75. Il nesso fra le varie azioni può essere inquadrato anche da un punto di vista temporale. Le azioni comuni di apprendimento creano le conoscenze delle procedure necessarie per introdurre cambiamenti strutturali del mercato. Le azioni catalizzatrici utilizzano tali conoscenze e le applicano efficacemente, eliminando le barriere strutturali che impediscono un efficace funzionamento del sistema dei trasporti. Le azioni di trasferimento fra modi raccolgo infine i benefici delle azioni catalizzatrici, sfruttando al meglio i meccanismi di mercato da queste creati. Il trasferimento modale risulta così ottimizzato in tutti i suoi aspetti.

76. Gli effetti delle diverse azioni sono schematizzati nella seguente tabella [9].

[9] "3" elevato effetto/impatto; "2" medio effetto/impatto; "1" basso effetto/impatto; "0" nessun effetto/impatto.

>SPAZIO PER TABELLA>

77. La combinazione delle diverse azioni permetterà al programma Marco Polo di perseguire sia obiettivi misurabili di breve termine (legati alla riduzione della congestione stradale) sia miglioramenti strutturali di lungo termine (legati al modo in cui i servizi alternativi di trasporto sono prestati in Europa). A livello di programma, risultano particolarmente notevoli l'impatto sull'evoluzione strutturale e gli effetti di lungo termine a livello comunitario.

Capitolo 4: Sussidiarietà e proporzionalità

* Quali sono gli obiettivi dell'azione prevista con riguardo agli obblighi che incombono alla Comunità-

Ai sensi dell'articolo 71, paragrafo 1, lettera c), del trattato, la politica comunitaria dei trasporti comprende misure volte a migliorare la sicurezza dei trasporti ed ogni altra utile disposizione. L'articolo 2 e l'articolo 3, paragrafo 1, lettera l), del trattato, prevede inoltre che la comunità sia tenuta a promuovere il miglioramento della qualità dell'ambiente tramite un'opportuna politica in tale settore.

L'obiettivo della misura proposta è quello di combattere la congestione della rete viaria legata al trasporto merci e di migliorare le prestazioni ambientali del sistema del trasporto merci, promuovendo un uso più efficiente del trasporto marittimo a corto raggio, della ferrovia e delle vie navigabili interne. Obiettivo del programma Marco Polo è quello di dirottare tutta la prevista crescita del trasporto merci internazionale su strada verso la ferrovia, il trasporto marittimo a corto raggio e le vie navigabili interne. Ciò contribuirà a migliorare la sicurezza dei trasporti e le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo complesso.

* L'iniziativa rientra nella sfera di competenza esclusiva della Comunità, ovvero nella sfera di competenza ripartita tra la Comunità e gli Stati membri-

Conformemente all'articolo 71, paragrafo 1, del trattato, la competenza è condivisa con gli Stati membri. L'articolo 80, paragrafo 2, costituisce invece la base giuridica necessaria per far rientrare nel programma anche il settore marittimo.

* Qual è la dimensione comunitaria del problema-

La congestione stradale dovuta al traffico merci è un problema che interessa, in misura più meno grave, tutti gli Stati membri. Un'alta percentuale dei trasporti internazionali merci (il 20% circa) avviene su strada. Tale segmento è caratterizzato da uno dei più alti tassi di crescita. Gli Stati membri, lasciati a se stessi, non possono risolvere il problema in modo ottimale in quanto esso risulta legato al costante aumento del traffico merci internazionale. Il problema presenta pertanto una chiara dimensione comunitaria.

La misura proposta prevede fra l'altro assistenza finanziaria per i progetti volti a ridurre le barriere di mercato esistenti contribuendo pertanto al completamento del mercato interno nel settore dei trasporti.

È necessario sviluppare uno strumento reale, a livello comunitario, per assicurare che i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne non risultino penalizzati, in termini di competitività, dal fatto che il trasporto merci su strada scarica parte dei costi generati sulla società.

* Gli obiettivi non potrebbero essere conseguiti in maniera soddisfacente dagli stessi Stati membri-

L'obiettivo di ridurre la congestione sulle strade può essere adeguatamente affrontato dagli Stati membri a livello puramente nazionale o regionale. Tale riduzione a livello internazionale travalica tuttavia le possibilità dei singoli Stati, richiedendo quindi un intervento a livello comunitario.

Lasciando la promozione dei servizi internazionali di trasporto merci non su strada all'iniziativa dei singoli Stati membri, è probabile che i meccanismi di concorrenza risultino falsati da finanziamenti non coordinati che rischiano, in alcuni casi, di sovrapporsi.

* Qual è la soluzione più efficace comparando i mezzi di cui dispone la Comunità e quelli di cui dispongono gli Stati membri- Quali sono concretamente i maggiori vantaggi che apporta l'azione della Comunità e quale sarebbe il costo dell'inazione-

Come indicato, l'iniziativa comunitaria risulta il mezzo più efficiente per ridurre il traffico merci internazionale su strada, rispetto a misure adottate dai singoli Stati membri. La misura proposta ha il vantaggio di fornire contemporaneamente all'industria dei trasporti e della logistica sia i mezzi necessari che un quadro di riferimento per affrontare i problemi strutturali che ostacolano il buon funzionamento del mercato interno dei trasporti. Nessun'altra misura attualmente in vigore o in fase di elaborazione prevede un simile quadro di riferimento. Nessun altro programma comunitario è volto a sostenere lo sviluppo del mercato logistico al fine di migliorare le prestazioni ambientali dei trasporti.

In assenza di un opportuno intervento, il volume di merci trasportate su strada continuerà ad aumentare, peggiorando la congestione viaria, accrescendo il numero di incidenti e causando gravi danni all'ambiente. Il costo dell'incremento annuale dei costi esterni legati al trasporto su strada è stimato in circa 3 miliardi di EUR.

* I mezzi dell'intervento comunitario sono proporzionati agli obiettivi-

La misura proposta ha l'obiettivo di contribuire direttamente ed immediatamente, intervenendo nel mercato del trasporto merci e di dei servizi logistici ad esso collegati, a ridurre la congestione delle strade ed a migliorare le prestazioni ambientali del trasporto merci.

- Quale strumento è più idoneo per conseguire gli obiettivi- (raccomandazione, sostegno finanziario, reciproco riconoscimento, regolamentazione, ...)

Lo strumento più idoneo per conseguire gli obiettivi prefissi è un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che preveda la concessione di aiuti finanziari. Come indicato, il quadro regolamentare di riferimento per il mercato europeo dei trasporti è stato ormai in gran parte ha realizzato. Occorre ora offrire al settore sostegno pratico e finanziario per superare le barriere strutturali e esistenti in tale mercato. L'opportuno sostegno finanziario permetterà inoltre di assicurare che i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne non risultino penalizzati, in termini di competitività, dal fatto che il trasporto merci su strada scarica parte dei costi generati sulla società.

- Trattandosi di misure normative, l'ampiezza, la durata e l'intensità di queste non vanno al di là di quanto è necessario-

La portata dello strumento proposto è stata ampliata rispetto al precedente programma PACT. Tale ampliamento si è reso necessario per poter raggiungere gli ambiziosi obiettivi di trasferimento fra modi previsti dal nuovo programma. L'iniziativa si concluderà nel 2010, con una valutazione intermedia nel 2006. Tale scadenza è in linea con l'orizzonte temporale fissato nel Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte".

Di regola, il sostegno finanziario della comunità è concesso in base ad un regolamento del Parlamento e del Consiglio. La misura proposta prevede l'elaborazione di regole generali per la concessione dei finanziamenti, senza tuttavia entrare eccessivamente nei dettagli. Precise regole di attuazione saranno fissate dalla Commissione, conformemente al disposto dell'articolo 10 del regolamento.

Capitolo 5: Consultazione esterna

Esponenti del settore dei trasporti e dei servizi logistici sono stati consultati in merito alla misura proposta. Il 22 giugno 2001, la direzione "trasporti terrestri" della direzione generale per l'energia e i trasporti ha presentato un documento consultivo sul previsto programma Marco Polo. Tale documento è stato trasmesso a 23 associazioni europee attive nel settore dei trasporti [10]. Esso è stato inoltre pubblicato sul sito Web della direzione generale per l'energia e i trasporti dedicato al trasporto combinato, invitando tutti gli interessati a presentare le proprie osservazioni.

[10] Si tratta delle associazioni indicate di seguito: CCFE-CER-GEB, EC Association of Ship Brokers & Agents (ECASBA); EC Shipowners' Association (ECSA); European Car-Transport Group of Interest (ECG);European Chemical Industry Council (CEFIC); European Federation of Inland Ports (EFIP); European Intermodal Association (EIA); European Sea Ports Organisation (ESPO); European Shippers Council (ESC); Federation of European Private Port Operators (FEPORT); FreightForward Europe; Groupement Européen de Transport Combiné (GETC); Inland Navigation Europe (INE); International Road Union (IRU); Liaison Committee of European Freight Forwarders (CLECAT); Maritime Industries Forum (MIF); Organisation européenne de bateliers (O.E.B./E.S.O); Union internationale de la navigation fluviale (U.I.N.F./I.B.U); Union Internationale des Chemins de Fer - UIC/Combined Transport Group; Union Internationale des sociétés de transport combiné Rail-Route (UIRR); Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE).

* 16 osservazioni sono state presentate dalle associazioni del settore interpellate con lettera del 22 giugno 2001.

* 3 osservazioni sono state presentate da altre associazioni del settore (BSL, Netzwerk. Privatbahnen, ZDS).

* 3 osservazioni sono state presentate da singole imprese ed enti (EWS; Hansestadt Hamburg; Trenitalia).

* 1 osservazione è stata presentata da una società di consulenza (SGKV).

* 5 osservazioni sono state presentate dalle amministrazioni nazionali responsabili per i trasporti.

* Altri commenti sono stati infine presentati da centri per la promozione del trasporto marittimo a corto raggio.

Il 25 luglio 2001 la Commissione ha ufficialmente organizzato una riunione consultiva in merito al programma, cui ha invitato gli esponenti del settore. Ad essa hanno partecipato i rappresentanti di 17 associazioni interessate. I responsabili della Commissione hanno inoltre organizzato, fra giugno e settembre 2001, diverse riunioni bilaterali con varie associazioni del settore.

Le associazioni hanno nel complesso accolto con favore gli orientamenti contenuti nel programma. La IRU si è tuttavia dichiarata contraria alla concessione di sostegni alle azioni nel campo dei trasporti unimodali. L'UNICE ha espresso alcune riserve generali in merito all'approccio seguito in materia di trasferimento fra modi, proponendo di far rientrare nel programma anche azioni volte a migliorare l'efficienza del settore stradale.

Capitolo 6: Commenti ai singoli articoli

Articolo 1

L'articolo fissa gli obiettivi dell'atto: contribuire a mantenere, entro il 2010, la suddivisione del traffico merci fra i diversi modi ai suoi livelli del 1998. Si tratta del principale obiettivo che la Commissione, nell'ambito della propria politica dei trasporti, ha definito in termini quantitativi nel Libro bianco del 12 settembre 2001 "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte".

Il programma intende in particolare conseguire risultati misurabili entro il 2010. Entro tale data l'aumento atteso nel traffico merci internazionale su strada dovrebbe essere stato totalmente dirottato verso i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne.

Si tratta di un obiettivo ambizioso, ma raggiungibile. La Commissione ritiene che l'aumento annuo nel traffico merci internazionale su strada sarà, entro il 2010, di circa 12 miliardi di tonnellate/km. Il programma PACT ha dimostrato che finanziamenti relativamente modesti possono dirottare significativi volumi di merci dalla strada ad altri modi, se concessi ai giusti progetti. Nell'ambito delle procedure di selezione di PACT 2001 è stato calcolato che i progetti finanziati avrebbero contribuito a spostare 700 tonnellate/km per ogni euro di sostegno concesso. Nel caso di alcuni progetti, soprattutto nel settore dei trasporti marittimi a corto raggio, tale stima sale addirittura a 1 400 tonnellate/km per ogni euro di sostegno concesso.

Come indicato in maggior dettaglio nella scheda finanziaria, la Commissione ritiene che un bilancio annuale di 23 milioni di euro dovrebbe riuscire a dirottare nel complesso 12 miliardi di tonnellate/km di merci nel corso dell'intero programma. Anche se tale obiettivo non dovesse essere raggiunto, il fatto che esso sia stato quantificato appare molto positivo in quanto renderà molto più semplice controllare le prestazioni del programma.

Non sono per il momento disponibili dati ed informazioni accurati che permettano di determinare, dal punto di vista macroeconomico e sociale, la ripartizione ottimale fra modi. Tenuto conto della grave congestione e dei problemi ambientali rilevati nel settore stradale, la Commissione ritiene comunque che un'azione destinata a decongestionare la rete viaria trasferendo il previsto aumento complessivo del trasporto merci internazionale dalla strada verso altri modi alternativi, porterà senz'altro benefici socioeconomici. Come indicato nel Libro bianco sui trasporti del 12 settembre 2001, la Commissione intende promuovere ulteriormente l'attività di ricerca nel campo della valutazione socioeconomica e della misurazione nel settore dei trasporti.

Articolo 2

L'articolo contiene le definizioni dei più importanti termini impiegati nel regolamento. Tali termini verranno analizzati e spiegati nell'analizzare i diversi articoli in cui figurano.

Articolo 3

L'articolo definisce la portata geografica del regolamento. Ogni azione deve riguardare il territorio di almeno due Stati membri. Conformemente al principio di sussidiarietà, ciò garantisce che saranno ammesse ai finanziamenti solo azioni di natura internazionale. La portata geografica comprende l'intera Unione europea. Se un'azione è realizzata in parte al di fuori del territorio comunitario, occorre comunque che essa riguardi il territorio di almeno uno degli Stati membri. Le azioni possono coinvolgere il territorio di paesi terzi, purché i confinanti con l'Unione. I costi sostenuti da tali paesi non saranno tuttavia rimborsati dal programma Marco Polo, per non diluire eccessivamente le scarse risorse finanziarie del programma.

Il riferimento ad "azioni", ai sensi dell'articolo 2, lettera a), limita inoltre a tale tipo di iniziative gli interventi previsti dal regolamento.

L'articolo 3 illustra dettagliatamente i meccanismi e le condizioni che regolano nell'ambito del programma Marco Polo il finanziamento di azioni cui partecipano paesi terzi.

Articolo 4

L'articolo definisce i potenziali proponenti. Ogni progetto deve essere presentato da un consorzio composto da almeno due imprese stabilite in diversi Stati membri. Tale requisito rafforza ulteriormente la natura internazionale dei progetti e promuove lo spirito cooperativo di cui il settore necessita.

La proposta prevede che qualsiasi impresa stabilita nella Comunità possa presentare progetti alla Commissione. Il concetto di "impresa" è inteso nel senso più ampio del termine, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea in materia. L'articolo 2, lettera g), la definisce infatti come qualunque soggetto che svolga attività economica. Una definizione così generica garantisce che i progetti possono essere presentati da un ampio ventaglio di soggetti pubblici e privati, appartenenti a tutti i settori economici, purché interessati a contribuire al raggiungimento degli obiettivi del programma.

Le imprese stabilite al di fuori della Comunità possono essere associate ad un determinato progetto. Per non disperdere le scarse risorse del programma, esse non potranno tuttavia ricevere alcun finanziamento. La regola è nella sua sostanza identica a quella sancita dall'articolo 4, paragrafo 1, terzo capoverso, del regolamento (CE) n. 2196/98. Una regola che ha provato la sua validità nel corso del programma PACT. Essa ha infatti permesso una buona cooperazione commerciale fra imprese diverse, concentrando le risorse finanziarie nella zona geografica interessata dal programma.

Articolo 5

L'articolo fissa le condizioni per procedere alla selezione delle azioni di trasferimento fra modi di cui all'articolo 2, lettera b).

Il termine "azione" è definito nell'articolo 2, lettera a); le iniziative avviate devono pertanto limitarsi a tale tipo di intervento. Nell'ambito del programma Marco Polo, le "azioni" devono (1) essere legate al mercato dei servizi logistici per il trasporto merci, (2) essere eseguite da imprese e (3) contribuire a ridurre la congestione nel mercato del trasporto merci su strada e/o a migliorare le prestazioni ambientali del sistema del trasporto merci.

In tutte le parti del regolamento e specialmente nel definire le azione finanziabili, il legislatore ha dovuto rispettare un delicato equilibrio fra la necessità di utilizzare un linguaggio quanto più possibile preciso sia dal punto di vista operativo che giuridico e l'esigenza di lasciare abbastanza spazio di manovra perché due elementi fondamentali per il successo del programma Marco Polo possano esprimere appieno le proprie potenzialità, tali elementi sono: (1) la creatività delle imprese del settore ed il loro desiderio di presentare progetti appropriati e di buona qualità per il raggiungimento degli obiettivi del programma; (2) la necessità di mantenere il programma aperto, flessibile e facilmente adattabile ad un mercato del trasporto merci e dei relativi servizi logistici in rapida evoluzione.

Tali condizioni ricalcano quelle impiegate con successo nell'ambito del programma PACT. Da un lato, essendo Marco Polo un programma improntato alle esigenze del mercato, le condizioni di finanziamento non devono essere specificate in modo troppo dettagliato, per non dover penalizzare o scartare buone idee che proprio dal mercato provengano. D'altra parte, le condizioni generali fissate nell'articolo permettono di evitare in larga misura che i meccanismi di concorrenza possano essere falsati, come ha riconosciuto la valutazione esterna di PACT. L'obiettivo di ridurre la congestione stradale e di migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo insieme, grazie al trasferimento fra modi, è un obiettivo raggiungibile, com'è stato in molte occasioni provato dal programma PACT.

Il 73% circa dei progetti PACT sono stati coronati da successo e, grazie alla separazione dei progetti innovativi da quelli destinati a realizzare un rapido e cospicuo trasferimento fra modi operata nell'ambito del presente atto, si può ragionevolmente prevedere che la percentuale di successo crescerà ulteriormente.

Le azioni di trasferimento fra modi riceveranno finanziamenti commisurati ai risparmi che contribuiranno a realizzare in termini di costi esterni. Ciò garantirà, per quanto possibile, che la concessione del finanziamento della sua intensità siano stabiliti secondo logiche indipendenti dal modo considerato. La Commissione provvederà a rivedere periodicamente il rapporto fra tonnellate/chilometro per ogni euro di sostegno comunitario, come indicato nell'articolo 5, paragrafo 3, relativo ai "premi". I richiedenti non dovranno compiere il calcolo dei costi esterni, ma limitarsi a fornire stime dettagliate sui volumi di traffico trasferiti da un modo all'altro.

Il metodo di calcolo adottato dalla Commissione è indicato nell'allegato II della presente relazione. Come indicato, il sussidio di un euro per ogni 500 tonnellate/km dovrebbe essere sufficiente a compensare i costi esterni non pagati dal trasporto stradale. Ciò risulterà in un vantaggio per la società nel suo complesso. La cifra indicata dovrebbe inoltre permettere di realizzare l'obiettivo ultimo, che è quello di trasferire 12 miliardi di tonnellate/km all'anno a fronte di un bilancio di 23 milioni di euro.

L'esperienza acquisita con PACT indica che l'avvio di una nuova linea di trasporti marittimi a corto raggio, per ferrovia o lungo le vie navigabili interne comporta un costo di avviamento compreso fra i 3 ed i 5 milioni di euro per il primo biennio/triennio del progetto. La maggior parte delle associazioni del settore, consultate in merito al programma Marco Polo, ha riconosciuto che i nuovi servizi devono risultare redditizi entro tre anni al massimo, se si vuole mantenere il rischio finanziario entro livelli controllabili.

Alla luce dell'esperienza PACT, un'intensità del 30%, è stata in generale riconosciuta sufficiente per fornire la leva finanziaria necessaria per assicurare la redditività nel medio termine. Una simile intensità si è inoltre dimostrata tale da non falsare il gioco della concorrenza nel mercato. La valutazione esterna del programma PACT non ha infatti rilevato alcun effetto di distorsione del mercato. La Commissione propone pertanto nell'articolo 6, paragrafo 5, una soglia minima di finanziamento pari a un milione di euro per azione di trasferimento fra modi (ovvero il 30% di 3 milioni di euro). La durata dell'accordo di finanziamento non deve superare i 38 mesi.

Articolo 6

Il principale obiettivo delle azioni catalizzatrici è quello di superare, grazie ad interventi destinati al mercato del trasporto merci, le barriere strutturali di cui all'articolo 2, lettera c). Anche la proposta di realizzare azioni catalizzatrici deriva direttamente dall'esperienza acquisita grazie al programma PACT. Se le concrete carenze strutturali esistenti in molti mercati, che influenzano negativamente la catena dei trasporti, non vengono spontaneamente colmate in seguito alla liberalizzazione, devono essere le imprese interessate, con il sostegno comunitario, a proporre soluzioni pratiche per realizzare il mercato interno dei trasporti. La Comunità identificherà, conformemente alle proprie priorità politiche, alcune aree in cui concentrare le azioni catalizzatrici. La costituzione delle autostrade del mare va in tale ambito considerata altamente prioritaria. Saranno tuttavia le imprese stesse a decidere come strutturare l'azione vera e propria. In una simile prospettiva, l'opera di assistenza e indirizzo della Commissione costituisce un elemento essenziale delle azioni catalizzatrici.

Le "barriere strutturali di mercato" di cui all'articolo 2, lettera c), sono esclusivamente quelle barriere reali, esistenti nel mercato, che non possono essere superate grazie ad un semplice intervento regolamentare. La semplificazione delle procedure doganali nell'ambito dei trasporti marittimi a corto raggio, ad esempio, può essere realizzata tramite un intervento di natura regolamentare e non può quindi essere oggetto di un'azione catalizzatrice. Al contrario, il miglioramento dello scambio elettronico di informazioni volto migliorare la cooperazione fra dogane, agenti, spedizionieri, gestori di terminali ed armatori rientra può rientrare fra le azioni catalizzatrici.

Per non penalizzare alcuna idea, approccio o soluzione, le condizioni di finanziamento sono anche in questo caso fissate solo in termini generali.

Le azioni catalizzatrici rappresentano inoltre il principale punto di contatto con le azioni in atto e con quelle previste nell'ambito della rete transeuropea dei trasporti (TEN). Ciò è chiaramente indicato nell'articolo 6, paragrafo 1, lettera g). Precedenti lavori volti ad identificare le strozzature esistenti hanno permesso di evidenziare i punti deboli della rete, ovvero le barriere strutturali che nuocciono ai servizi logistici. In assenza di strutture moderne e funzionali, inoltre, anche le migliori idee per migliorare i servizi di trasporto rischiano di non poter essere realizzate convenientemente. Le azioni catalizzatrici devono perciò essere di regola combinate a progetti riguardanti la rete transeuropea. Utili sinergie potrebbero essere ottenute grazie ad un miglior coordinamento dei diversi strumenti disponibili. Se infatti un'amministrazione o un'impresa responsabile di un progetto infrastrutturale dovesse sapere che un importante progetto logistico intende impiegare la nuova infrastruttura e se fra i due progetti dovessero esistere collegamenti commerciali o politici, vi sarebbe certamente un forte incentivo a finalizzare i lavori infrastrutturali entro tempi più brevi.

L'articolo 6, paragrafo 3, riprende il concetto di "ausiliario", definito nell'articolo 2, lettera h). Una chiara interpretazione di tale concetto permette di evitare inutili sovrapposizioni con altri programmi comunitari come ad esempio lo strumento finanziario TEN o i programmi di RST. Una misura "ausiliari" è, nell'ambito del programma Marco Polo, caratterizzata da due condizioni necessarie e sufficienti. Essa deve innanzitutto essere necessaria per la riuscita di una "azione", ai sensi dell'articolo 2, lettera a). In secondo luogo essa deve essere subordinata alla realizzazione di tale azione. Il termine "subordinata" implica l'esistenza di un breve lasso di tempo entro cui la misura ausiliaria deve essere realizzata. Tale periodo dev'essere relativamente corto. In linea generale essa non deve prolungarsi per un periodo superiore ad un terzo della durata complessiva del contratto. In termini di incidenza finanziaria, essa non deve rappresentare la principale voce di spesa dell'azione.

Prendiamo ad esempio un'azione catalizzatrice che si propone l'istituzione di servizi di trasporto di alta qualità lungo le vie navigabili interne fra Rotterdam e Budapest. Supponiamo che la durata prevista dell'azione sia di 36 mesi, con un bilancio preventivo complessivo di 10 milioni di euro. L'ottimizzazione delle operazioni di carico e scarico delle navi permetterà di ridurre tempi e costi del servizio. Perché le operazioni di trasbordo possono essere realizzate convenientemente, i moli del porto di Budapest devono essere rafforzati ed in parte ricostruiti. I proponenti richiedono un sussidio di 3 milioni euro, conformemente all'articolo 6, paragrafo 3. Il costo delle opere portuali a Budapest é di un milione euro e la durata dei lavori di circa quattro mesi. Per gli interventi infrastrutturali viene richiesto un finanziamento di 300 000 euro. Secondo il sistema precedentemente illustrato, tale misura infrastrutturale risulta ausiliaria all'istituzione di un nuovo servizio e può quindi beneficiare dei finanziamenti concessi dal programma Marco Polo.

Le azioni catalizzatrici sono un nuovo strumento per promuovere le alternative al trasporto su strada. Il programma PACT ha in alcuni casi stimolato anche l'istituzione di servizi innovativi, assai progrediti dal punto di vista organizzativo [11]. In base a tali esperienze, il costo totale di simili progetti può variare fra i 10 e di 15 milioni di euro. Nei casi in cui occorre costruire attrezzature ed infrastrutture specifiche tale somma può superare i 20 milioni di euro.

[11] Cfr. i progetti n. 8 e n. 82 nel documento di lavoro della Commissione intitolato "Risultati del programma PACT (1997-2001)", SEC(2002) 91 def.

Simili progetti sono difficili da realizzare e comportano maggiori rischi in rispetto alle azioni di trasferimento fra modi. Avendo un patto strutturale, le azioni devono essere pianificate attentamente per ottenere solo i cambiamenti strutturali desiderati, evitando tutti gli aspetti negativi come ad esempio distorsioni nel libero gioco della concorrenza. Le azioni catalizzatrici, come quelle di trasferimento fra modi, vanno realizzate sul mercato. In merito all'intensità dei finanziamenti valgono considerazioni simili a quelle presentate nel caso delle azioni di trasferimento fra modi. Tenuto conto del maggiore rischio, l'intensità potrà tuttavia al raggiungere il 35% dei costi ammissibili. La soglia minima di finanziamento proposta nell'articolo 6, paragrafo 6 é quindi pari a 3 milioni di euro per azione catalizzatrice. La durata dell'accordo di finanziamento non deve superare i 50 mesi.

Articolo 7

L'articolo 7 descrive la terza opzione prevista dall'atto. Secondo la definizione fornita dall'articolo 2, lettera d), le azioni comuni di apprendimento servono per adottare ed adattare processi logistici di avanguardia in seno alle catene di trasporto che fanno ricorso ai trasporti marittimi a corto raggio, alla ferrovia ed alle vie navigabili interne. Un simile impulso procedurale, metodico ed interno verso gli aspetti cooperativi del creare e gestire una complessa catena di trasporto è essenziale, se si vogliono convincere i potenziali utilizzatori a passare dal trasporto stradale (perfettamente organizzato) a modi alternativi.

L'idea alla base delle azioni comuni di apprendimento è quella di adottare su ampia scala, in tutto il settore dei trasporti, le stesse logiche e gli stessi standard adottati dal settore produttivo, che necessita dei migliori sistemi di distribuzione possibili.

Conformemente ai principi essenziali dello strumento proposto, anche le azioni comuni di apprendimento dovranno porsi obiettivi concreti.

Il sistema PACT non prevedeva simili azioni. Alcuni dei progetti PACT possono tuttavia essere considerati precursori di tale tipo di intervento [12]. Essi hanno richiesto modesti finanziamenti, per cui la soglia minima di finanziamento per questo tipo di azione potrà essere stabilita attorno ai 500 000 euro per azione, come appunto prevede l'articolo 7, paragrafo 5. Tenuto conto del fatto che tali azioni non hanno un effetto diretto sul mercato, potrà essere concessa un'intensità di aiuto pari al 50%. La stessa intensità prevista per gli studi di fattibilità di PACT. La durata dell'accordo di finanziamento non deve superare i 26 mesi.

[12] Cfr. i progetti n. 64 e n. 65 nel citato documento di lavoro della Commissione.

Articolo 8

Il presente articolo ha un duplice scopo. Da un lato informare i proponenti in merito alle procedure ed ai requisiti necessari per ottenere i finanziamenti e realizzare i progetti, garantendo in tal modo la trasparenza del programma. Dall'altro la fissare regole di attuazione tali da fornire alla Commissione uno strumento flessibile per monitorare l'impatto dei progetti finanziati sulla concorrenza, riducendo al minimo le possibilità che questa venga falsata più del necessario.

Articoli 9 e 10

I due articoli illustrano le modalità di presentazione e di selezione dei progetti.

L'articolo 10 garantisce che i criteri di selezione applicati dalla Commissione siano conformi agli obiettivi ed alle condizioni stabiliti dal programma proposto.

Articolo 11

Con riferimento alla decisione del Consiglio del 28 giugno 1999, relativa alle procedure di comitato, la Commissione ritiene che l'istituzione di un comitato consultivo ai sensi dell'articolo 3 della menzionata decisione sia la scelta più confacente, trattandosi del finanziamento di servizi commerciali offerti sul mercato. Il Libro bianco sulla "Governance europea" del 25 luglio 2001 (COM(2001) 428 ) stabilisce che spetta alla Commissione dare esecuzione alle politiche comunitarie. Tenuto conto del fatto che i finanziamenti proposti sono di importo relativamente limitato rispetto all'ammontare complessivo del bilancio comunitario (0,04% circa), non appare opportuno istituire comitati di gestione ai sensi dell'articolo 4 della decisione precedentemente citata. Come indica il sesto considerando della decisione in materia di procedure di comitato, tali comitati di gestione risultano opportuni qualora il programma presenti una notevole incidenza finanziaria.

La valutazione delle proposte sarà pertanto responsabilità esclusiva della Commissione.

Articoli 12 e 13

Gli articoli contendono le disposizioni finanziarie applicabili alle misure proposte. L'articolo 12 indica le risorse finanziarie indicativamente disponibili. Come già menzionato, il programma prevede un bilancio annuo indicativo di 23 milioni di euro. Le risorse finanziarie complessivamente previste ammontano a 115 milioni di euro fino al 31 dicembre 2007.

L'articolo 13 riserva fino al 5% del bilancio alle misure di accompagnamento di cui all'articolo 2, paragrafo 1, ed alla valutazione del programma da parte di esperti indipendenti (requisito previsto dall'articolo 14).

Come specificato nell'allegata scheda finanziaria, la maggior parte di tale riserva deve essere impiegata per misure di accompagnamento ed in particolare per attività di diffusione e controllo dei progetti.

È stato stimato che la revisione intermedia del programma, prevista per il 2006, costerà circa un milione euro (meno dell'1% delle risorse finanziarie indicativamente previste).

Articolo 14

L'articolo riguarda la valutazione del programma e gli obblighi che incombono sulla Commissione per quanto riguarda le informazioni da fornire alle altre istituzioni. Esso riprende la formula standard impiegata in questi casi.

Articolo 15

L'articolo disciplina l'entrata in vigore del regolamento. In deroga alla regola generale secondo cui i regolamenti entrano in vigore venti giorni dopo la pubblicazione, l'articolo prevede che l'atto entri invece in vigore il giorno successivo alla pubblicazione. La Commissione intende in tal modo garantire che l'assistenza finanziaria prevista dal regolamento sia disponibile entro il più breve tempo possibile. Per ridurre al minimo i tempi di attesa per l'esecuzione del bilancio 2003, è parso opportuno anticipare il più possibile l'entrata in vigore dell'atto.

Allegato I: Sunto della valutazione indipendente del programma PACT

La presente relazione contiene le conclusioni della valutazione svolta da AEA Technology per conto della DG TREN, in merito all'attuazione del regolamento (CE) n. 2196/98 del Consiglio. Si tratta della valutazione intermedia del programma PACT (Pilot Actions on Combined Transport) e concerne i progetti avviati fra il 1997 di 1999.

Le principali conclusioni tratte dalla valutazione del programma PACT sono indicate di seguito:

* Il programma PACT è gestito con grande efficienza; al gruppo incaricato di seguire il programma vanno riconosciuti notevole professionalità ed entusiasmo.

* La maggior parte delle misure promosse dal programma PACT risultano, in termini di riduzione delle emissioni di biossido di carbonio, efficaci rispetto ai costi sostenuti anche se non vengono "riprodotte".

* Risulta difficile da garantire la redditività commerciale dei progetti, malgrado gli aiuti alla fase di avviamento concessi da PACT, viste le difficili condizioni di mercato in cui operano i trasporti combinati in Europa.

* I rappresentanti degli Stati membri hanno messo in dubbio l'efficacia del programma PACT per quanto riguarda l'abolizione delle barriere di mercato: opportune azioni sono attualmente in atto nei competenti servizi della Commissione.

* Nel settore dei trasporti combinati il programma PACT è ben conosciuto, ma i risultati dei progetti non sembrano essere sufficientemente valutati e diffusi, come invece prevederebbero gli obiettivi del programma in materia di "riproduzione" e valutazione.

* Le attività di diffusione del programma PACT devono essere rafforzate. È a tal fine necessario elaborare una strategia che definisca chiaramente ruolo e compiti dei responsabili del progetto, dei gestori del programma, degli Stati membri ed eventualmente di un gruppo specializzato nelle azioni di diffusione (sia esso interno o esterno alla Commissione).

Nei seguenti paragrafi vendono indicati alcuni interventi destinati a migliorare l'efficienza e l'efficacia del programma PACT.

1. Mantenere un approccio aperto e flessibile nell'effettuare le procedure di selezione, pur fornendo più tempo per la preparazione delle proposte, ed assicurare che i principali dati siano presentati in maniera coerente.

2. Adottare procedure di controllo del progetto più strutturate, pure evitando di rendere eccessivi gli adempimenti burocratici. Si raccomanda ad esempio l'istituzione di un sistema di controllo delle prestazioni del contraente al termine di ogni contratto.

3. Permettere l'adozione di progetti pluriennali, oltre a quelli annuali, che continueranno a ricevere i finanziamenti solo se risulteranno raggiunti specifici obiettivi intermedi.

4. Eliminare il finanziamento degli studi di fattibilità preliminari ai progetti veri e propri e dirottare risorse finanziarie verso studi di natura generica sulle possibilità di mercato.

5. Migliorare la diffusione, sviluppando una strategia mirata a livello di programma, fornendo nuovi orientamenti sulle modalità di relazione ai gestori dei progetti e destinando le necessarie risorse, nell'ambito del bilancio PACT, ad attività indipendenti di analisi dei progetti e di divulgazione.

6. Migliorare il monitoraggio dell'impatto, prevedendo di seguire gli sviluppi dei progetti per un triennio dopo la loro conclusione. Tale attività rientra fra quelle di analisi divulgazione, volte a stimolare la "riproduzione" nel resto del settore.

7. Adottare migliori regole per l'elaborazione delle relazioni relative ai prossimi progetti PACT, in modo da migliorare la qualità dell'analisi delle prestazioni ambientali.

Allegato II: Metodo impiegato dalla Commissione per il calcolo dei premi di riduzione dei costi esterni di cui all'articolo 5, paragrafo 3, della proposta di regolamento

Per risultare trasparenti, obiettivi e contenuti entro limiti precisi, gli aiuti alla fase di avviamento concessi in base all'articolo 5 del regolamento devono essere commisurati al risparmio che comporterà per la società nel suo insieme il passaggio dalla strada ai trasporti marittimi a corto raggio, alla ferrovia e alle vie navigabili interne. Come indicato più dettagliatamente nei paragrafi successivi il trasporto marittimo a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne presentano un costo minore per la società rispetto al trasporto stradale. Il costo sociale del trasporto merci intermodale rispetto a quello su strada è generalmente inferiore del 60-80% in termini di incidenti e del 40-65% in termini di emissioni di CO2. In genere, i trasporti intermodali permettono un risparmio in termini di costi sociali del 33-72% rispetto ai trasporti stradali [13] .

[13] RECORDIT - External cost calculations for selected corridors. Elaborato di progetto n. 4 (progetto finanziato nell'ambito del Quinto progetto quadro di ricerca).

Poiché il settore del trasporto su strada non paga ancora tutti i costi che genera (e che ora in parte scarica sulla società) appare opportuno concedere agli altri modi un premio commisurato al loro contributo alla riduzione dei costi e esterni.

Nel paragonare e calcolare i costi e esterni dei diversi modi, la Commissione tiene conto dei seguenti elementi di costo:

- congestione;

- impiego dell'infrastruttura;

- incidenti;

- rumore;

- agenti inquinanti (salute, edifici, vegetazione);

- costi "climatici" (C0 ).

Essa non tiene invece conto dei seguenti elementi in quanto non rilevanti in termini di trasferimento di traffico merci o perché le tecniche di valutazione dei relativi costi non sono ancora sufficientemente sviluppate per produrre risultati validi:

- inquinamento del suolo e delle acque;

- assetto del territorio.

Utilizzano i dati a sua disposizione, la Commissione ha prodotto le seguenti stime dei costi esterni medi generati dai diversi modi.

Costo esterno marginale medio dei trasporti, per modo, EUR/ 1000 tkm [14]

[14] Per tonnellate al chilometro si intende il trasporto di una tonnellata (1 000 kg) di merci per un chilometro.

>SPAZIO PER TABELLA>

1 HGV on motorway 2 Progetto di relazione finale TRL

Ogni 85 tonnellate/km di merci trasferite dalla strada alla ferrovia generano un risparmio di 1 euro in termini di costi esterni. Lo stesso risparmio si ottiene trasferendo 52 tonnellate/km sulle vie navigabili interne e 50 tonnellate/km verso il trasporto marittimo a corto raggio.

La Commissione ha tenuto conto del fatto che alcuni costi generati dalle ferrovie, dalle vie navigabili interne e dal trasporto marittimo a corto raggio variano notevolmente a seconda delle realtà locali e difficilmente possono essere fatti rientrare nel calcolo di una media a livello europeo. I valori forniti offrono una stima delle differenze minime di costo fra i diversi modi. Il valore della sovvenzione è quindi basato su una stima per difetto delle differenze nei costi generati dai diversi modi di trasporto.

Il premio dovrà tenere conto di tutti gli elementi precedentemente menzionati. Esso dovrà inoltre tener conto del fatto che le percentuali di recupero dei costi potrebbero variare. La Commissione non deve infine trascurare che spetta alle azioni di trasferimento fra modi di cui all'articolo 6 del regolamento realizzare concretamente la maggior parte del previsto trasferimento annuo di 12 miliardi di tonnellate/km dalla strada ad altri modi. Ciò, in particolare, nel corso del primo anno in cui programma sarà in vigore, poiché le azioni catalizzatrici e le azioni comuni di apprendimento ancora non avranno sviluppato tutte le proprie potenzialità in termini di trasferimento fra modi. Le sovvenzioni dovrebbero quindi essere indirizzate verso progetti che presentano un elevatissimo potenziale di trasferimento fra modi.

Una sovvenzione di un euro ogni 500 tonnellate/km di merci trasferite grazie ad azioni di trasferimento fra modi contribuirà a raggiungere gli obiettivi del programma Marco Polo, pur con le limitate risorse finanziarie disponibili. Esso comporterà anche risparmi per la società nel suo complesso, in termini di riduzione dei costi esterni. I risparmi in termini di costi esterni dovranno risultare maggiori delle sovvenzioni concesse [15]. Nel calcolare la sovvenzione accordata ai sensi dell'articolo 6 del regolamento, la Commissione utilizzerà pertanto la formula seguente:

[15] Per valutare il beneficio netto del trasferimento fra modi per la società nel suo complesso, i costi esterni devono essere paragonati a gli oneri imposti per internalizzarli. Tale informazione non risulta tuttavia il momento disponibile per tutti i modi. I progetti UNITE e RECORDIT, finanziati nell'ambito del quinto programma quadro di ricerca permetteranno di disporre delle necessarie informazioni per ricalcolare il premio ambientale nel 2002.

"Sovvenzione pari ad 1 euro per ogni 500 tonnellate/km trasferite, da adeguare in funzione dei costi esterni effettivi risultanti dall'uso della ferrovia, dei trasporti marittimi a corto raggio o delle vie navigabili interne".

La Commissione intende periodicamente ricalcolare le differenze fra i diversi costi e rivedere di conseguenza il premio di riduzione dei costi esterni. Il suo importo potrebbe infatti cambiare man mano che i sistemi di tariffazione inizieranno a tener conto dei costi esterni del trasporto. Il trasporto stradale ha ad esempio già fatto alcuni progressi in tal senso. In particolare, i danni causati alle infrastrutture sono talvolta coperti da oneri legati al numero di assali o al peso, mentre il costo "climatico" da tasse sui carburanti. I progressi rimangono tuttavia relativamente lenti. Nelle zone di maggior congestione, gli autoveicoli pesanti coprono circa 44-64% dei costi generati mentre nelle zone più tranquille il recupero di tali costi può arrivare fino al 90%. Giudicando dalle ultime tendenze emerse dalla CEMT, i sistemi di fissazione degli oneri sono destinati a cambiare significativamente. In alcune regioni gli oneri medi per tonnellata/km potrebbero quasi raddoppiarsi prima che tariffe realmente "efficienti" riescano a internalizzare costi esterni. Anche i costi esterni generati da ferrovia, trasporti marittimi a corto raggio e vie navigabili interne potranno variare, al crescere del volume di merci da essi trasportato.

Tenuto conto del fatto che i progressi in materia di recupero dei costi sono relativamente lenti ed a seconda dei risultati raggiunti in termini di trasferimento fra modi, la Commissione ritiene che il premio di riduzione dei costi esterni debba essere ricalcolato ogni due anni.

Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari destinati a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 71, paragrafo 1, ed 80, paragrafo 2,

vista la proposta della Commissione [16],

[16] GU C [...] del [...], pag. [...].

visto il parere del Comitato economico e sociale [17],

[17] GU C [...] del [...], pag. [...].

visto il parere del Comitato delle regioni [18],

[18] GU C [...] del [...], pag. [...].

deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato [19],

[19] GU C [...] del [...], pag. [...].

considerando quanto segue:

(1) Il Consiglio europeo di Gothenburg del 15 e 16 giugno 2001 ha posto il riequilibrio fra modi di trasporto al centro della strategia di sviluppo sostenibile.

(2) In mancanza di opportuni interventi, il traffico merci su strada in Europa è destinato ad aumentare del 50% entro il 2010, con un conseguente aumento del traffico merci internazionale su strada di circa 12 miliardi di tonnellate/km all'anno.

(3) La Commissione ha proposto nel Libro bianco dal titolo "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte [20]" di adottare misure atte a riportare, entro il 2010, la suddivisione fra i diversi modi di trasporto ai livelli registrati nel 1998. Ciò in vista di un ulteriore evoluzione negli equilibri a partire dal 2010.

[20] COM(2001)370 def.

(4) Appare pertanto opportuno istituire un programma volto a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci comunitario, di seguito chiamato "programma Marco Polo". Il programma intende contribuire a dirottare l'aumento atteso nel traffico merci internazionale su strada verso i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne.

(5) Il programma Marco Polo prevede tre tipi di azione: (1) azioni di trasferimento fra modi, volte a trasferire quanto più traffico merci possibile dalla strada verso la ferrovia, i trasporti marittimi a corto raggio e le vie navigabili interne; (2) azioni catalizzatrici, volte a modificare le modalità secondo cui sono effettuati i trasporti merci non su strada dell'Unione Europea; (3) azioni comuni di apprendimento, volte a migliorare le conoscenze logistiche nel settore merci ed a promuovere metodi e procedure avanzati di cooperazione nel mercato del trasporto merci.

(6) Le azioni devono riguardare il territorio di almeno due paesi. Qualora si tratti di Stati membri o di altri paesi che partecipano al programma conformemente alle condizioni previste dal regolamento, il programma rimborserà i costi sostenuti alle imprese partecipanti, nei limiti previsti dal regolamento.

(7) I proponenti devono essere in grado di presentare progetti in grado di rispondere alle più attuali esigenze del mercato. I progetti non devono pertanto essere limitati nelle loro potenzialità da criteri di ammissione delle proposte eccessivamente rigidi.

(8) I risultati delle azioni catalizzatrici e delle azioni comuni di apprendimento devono essere adeguatamente diffusi, per garantirne riproduzione, pubblicità e trasparenza.

(9) In occasione della selezione dei progetti e per tutta la loro durata è necessario assicurare che essi contribuiscano effettivamente alla politica comune dei trasporti e non provochino inopportune distorsioni nei meccanismi di concorrenza; La Commissione deve pertanto valutare l'attuazione del presente regolamento. Essa deve inoltre presentare, entro il 31 dicembre 2006, una valutazione dei risultati del programma Marco Polo accompagnandovi, se necessario, una proposta di modifica del presente regolamento.

(10) Poiché gli obiettivi del programma, data la loro natura, possono essere meglio raggiunti a livello comunitario piuttosto che dai singoli Stati membri, spetta alla Comunità adottare le opportune misure in applicazione del principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del trattato. Nel rispetto del principio di proporzionalità sancito dallo stesso articolo, il presente regolamento non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento dei propri obiettivi.

(11) Conformemente al disposto dell'articolo 2 della decisione del Consiglio 1999/468/CE del 28 giugno 1999 recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [21], le misure necessarie per l'attuazione del presente regolamento sono adottate applicando la procedura consultiva di cui all'articolo 3 della decisione stessa.

[21] GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23.

(12) Fatte salve le competenze dell'autorità di bilancio definite dal trattato, nel presente regolamento è inserito, per l'intera durata delle azioni previste, un importo di riferimento finanziario ai sensi del punto 33 dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio e sul miglioramento della procedura di bilancio.

(13) Affinché i finanziamenti previsti dal presente regolamento possano essere erogati quanto più possibile velocemente ed opportunamente, esso deve entrare in vigore entro il più breve tempo possibile dalla data di adozione,

HANNO ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:

Titolo I

Oggetto, definizioni e ambito di applicazione

Articolo 1

Oggetto

1. Il presente regolamento istituisce uno strumento finanziario unico per le azioni volte a ridurre la congestione stradale ed a migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti, di seguito chiamato "programma Marco Polo", per il periodo che va dal 1° gennaio 2003 al 31 dicembre 2010.

2. Il programma Marco Polo intende contribuire a mantenere la suddivisione del traffico merci fra i diversi modi ai livelli registrati nel 1998. Per realizzare tale obiettivo esso prevede azioni di sostegno destinate al settore del trasporto merci, a quello della logistica e ad altri settori collegati. Tali azioni devono contribuire a ridurre l'impatto ambientale del trasporto merci. Entro la fine del programma dovrebbe essere dirottato dalla strada verso i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne tutto il previsto aumento annuo del traffico merci, misurato in tonnellate/chilometro L'attuazione del programma mira ad ottimizzare i benefici ambientali conseguiti, nell'ambito delle risorse disponibili.

Articolo 2

Definizioni

Ai fini del presente regolamento si intende per:

a) "azione": qualunque progetto legato al settore logistico, eseguito da imprese, che contribuisca a ridurre la congestione nel sistema del trasporto merci su strada e/o a migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti;

b) "azione di trasferimento fra modi": qualsiasi azione intesa, in maniera diretta ed immediata, a dirottare il traffico dalla strada al trasporto marittimo a corto raggio, alla ferrovia o alle vie navigabili interne, e diversa dalle azioni catalizzatrici;

c) "azione catalizzatrice": qualsiasi azione innovativa volta a superare le barriere strutturali presenti nel mercato comunitario del trasporto merci che ostacolano il buon funzionamento del mercato, la competitività del trasporto marittimo a corto raggio, della ferrovia e delle vie navigabili interne e/o l'efficienza della catena dei trasporti che fa ricorso a tali modi; a fini della presente definizione si intende per "barriera di mercato strutturale" qualsiasi ostacolo reale, non temporaneo né di natura regolamentare che impedisce il buon funzionamento della catena del trasporto merci;

d) "azione comune di apprendimento": qualsiasi azione volta a migliorare la cooperazione, al fine di ottimizzare i metodi e le procedure di lavoro nella catena del trasporto merci, tenuto conto delle necessarie esigenze logistiche;

e) "misure di accompagnamento": qualsiasi misura preparatoria o di sostegno alle misure in atto o pianificate, fra cui le attività di diffusione, quelle di valutazione e monitoraggio del progetto e quelle di raccolta ed analisi di dati statistici. Le misure legate alla commercializzazione di prodotti, processi o servizi, nonché le attività promozionali e di marketing non sono considerate "misure di accompagnamento";

f) "consorzio": qualunque accordo formale o informale in base al quale almeno due imprese eseguono congiuntamente, condividendone i rischi, una delle azioni previste;

g) "impresa": qualunque soggetto svolga un'attività economica, indipendentemente dalla sua forma giuridica e dalle sue fonti di finanziamento.

h) "ausiliaria": qualsiasi attività necessaria, benché subordinata, al raggiungimento degli obiettivi delle "azioni di trasferimento fra modi" e delle "azioni catalizzatrici ";

Articolo 3

Portata

1. Il presente regolamento si applica ad azioni di trasferimento fra modi, azioni catalizzatrici, azioni comuni di apprendimento che:

a) riguardano il territorio di almeno due Stati membri;

b) riguardano il territorio di almeno uno Stato membro e quello di un paese confinante con la Comunità .

2. Nel caso di azioni che riguardano il territorio di un paese terzo, i costi generati sul territorio di tale paese sono finanziati dal programma unicamente nelle circostanze di cui ai paragrafi 3 e 4 del presente articolo.

3. Il presente programma è aperto alla partecipazione dei paesi d'Europa centrale ed orientale candidati all'adesione. Detta partecipazione è regolata dalle condizioni previste dagli accordi di associazione con questi paesi, e sulla base delle regole stabilite dalla decisione del consiglio di associazione per ciascun paese interessato.

4. Il presente programma è aperto inoltre alla partecipazione dei paesi membri dell'EFTA e del SEE, nonché di Cipro, Malta e Turchia, sulla base di crediti supplementari e conformemente alle procedure da concordare con questi paesi.

Titolo II

Criteri di ammissibilità di proponenti ed azioni

Articolo 4

Ammissibilità dei proponenti

1. I progetti devono essere presentati da un consorzio composto da almeno due imprese stabilite in almeno due Stati membri diversi o da paesi partecipanti conformemente all'articolo 3, paragrafi 3 e 4 del regolamento.

2. Ai progetti possono essere associate imprese stabilite al di fuori della Comunità e al di fuori di un paese partecipante conformemente all'articolo 3, paragrafo 3 e all'articolo 3, paragrafo 4 del regolamento. Tali imprese non possono tuttavia beneficiare dei finanziamenti comunitari concessi dal presente regolamento.

Articolo 5

Azioni di trasferimento fra modi

1. Le azioni di trasferimento fra modi possono beneficiare dei finanziamenti previsti dal presente regolamento se risultano verificate le condizioni indicate di seguito

a) Le azioni di trasferimento fra modi devono realizzare un trasferimento reale, sostanziale e sostenibile del traffico merci dalla strada al trasporto marittimo a corto raggio, alla ferrovia o alle vie navigabili interne.

b) Sulla base di un piano d'impresa realistico, le azioni di trasferimento fra modi devono risultare autonomamente redditizie dopo aver ricevuto il previsto finanziamento comunitario per non più di 36 mesi.

c) Le azioni di trasferimento fra modi non devono falsare più del necessario i meccanismi di concorrenza nei mercati interessati.

d) Qualora l'azione si avvalga di servizi forniti da terzi rispetto al consorzio, il proponente deve provare di aver selezionato il fornitore tramite procedura di appalto o comunque dopo adeguata indagine di mercato, comprovata da almeno due offerte.

2. Il contributo finanziario comunitario per le azioni di trasferimento fra modi è limitato ad un massimo del 30% di tutte le spese necessarie per il raggiungimento degli obiettivi e generate nell'ambito dell'azione. Tali spese possono essere finanziate dalla Comunità, purché direttamente legate alla realizzazione dell'azione. Anche le spese legate alle infrastrutture ausiliarie sono rimborsabili fino ad un massimo del 30%. Sono considerate ammissibili tutte le spese sostenute a partire dalla data di presentazione della domanda di finanziamento. I contributi concessi per l'acquisizione di cespiti, implicano l'obbligo di utilizzare tali cespiti esclusivamente ai fini dell'azione, come indicato nell'accordo di finanziamento.

3. L'assistenza finanziaria comunitaria di cui all'articolo 2 prende la forma di "premio di riduzione dei costi esterni". Tale premio consiste in un contributo comunitario, calcolato dalla Commissione europea in relazione al risparmio sui costi esterni realizzato facendo ricorso al trasporto marittimo a corto raggio, alle vie navigabili interne ed alla ferrovia anziché al trasporto merci su strada; il premio è pagato in un'unica soluzione, il suo ammontare dipende dalle tonnellate/chilometro dirottate dalla strada verso altri modi e non può in ogni caso superare il 30% dei costi ammissibili facenti capo all'azione considerata.

La Commissione riesamina periodicamente, qualora necessario, l'evoluzione dei costi esterni su cui si basa il premio previsto dal presente articolo.

4. L'assistenza finanziaria comunitaria per le azioni di trasferimento fra modi è concessa a fronte di un contratto di finanziamento. La durata di tale contratto non è di regola superiore a 38 mesi.

5. La soglia minima di finanziamento per o ogni azione di trasferimento fra modi è di un milione di euro.

Articolo 6

Azioni catalizzatrici

1. Le azioni catalizzatrici possono beneficiare dei finanziamenti previsti dal presente regolamento se risultano verificate le condizioni indicate di seguito.

a) Le azioni catalizzatrici devono raggiungere i propri obiettivi entro e non oltre 48 mesi; un realistico piano d'impresa deve dimostrare che esse risultano in seguito autonomamente redditizie.

b) Le azioni catalizzatrici devono presentare carattere innovativo a livello europeo, in termini di logistica, tecnologia, metodi, attrezzature, prodotti o servizi forniti. Particolare attenzione sarà a tal fine riservata alle azioni catalizzatrici volte a rafforzare il concetto di "autostrada del mare".

c) Le azioni catalizzatrici sono pensate per realizzare un trasferimento reale e sostenibile del traffico dalla strada verso il trasporto marittimo a corto raggio, la ferrovia o le vie navigabili interne.

d) Ogni azione catalizzatrice deve essere oggetto di una pianificazione concreta che fissi tappe precise per il raggiungimento degli obiettivi e identifichi le specifiche esigenze in termini di assistenza e guida da parte della Commissione.

e) Le azioni catalizzatrici non devono falsare più del necessario i meccanismi di concorrenza nei mercati interessati.

f) Qualora l'azione si avvalga di servizi forniti da terzi rispetto al consorzio, il partecipante deve provare di aver selezionato il fornitore tramite procedura di appalto o comunque dopo adeguata indagine di mercato, comprovata da almeno due offerte.

g) Le azioni catalizzatrici relative al mercato dei trasporti devono essere realizzate nell'ambito delle reti transeuropee di cui alla decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio.

2. Risultati e metodi delle azioni catalizzatrici devono essere debitamente diffusi. Trovano applicazione, mutatis mutandis, gli articoli 18 e 19 della decisione del Consiglio 1999/65/CE [22] .

[22] GU L 26 del 1.2.1999, pag. 46.

3. Il contributo finanziario comunitario per le azioni catalizzatrici è limitato ad un massimo del 35% di tutte le spese necessarie per il raggiungimento degli obiettivi e generate nell'ambito dell'azione. Tali spese possono essere finanziate dalla Comunità, purché direttamente legate alla realizzazione dell'azione. Le spese legate a misure ausiliarie che prevedono interventi infrastrutturali ed a misure preparatorie concernenti l'azione sono rimborsabili fino ad un massimo del 35%. Sono considerate ammissibili tutte le spese sostenute a partire dalla data di presentazione della domanda di finanziamento. I contributi concessi per l'acquisizione di cespiti, implicano l'obbligo di utilizzare tali cespiti esclusivamente ai fini dell'azione, come indicato nell'accordo di finanziamento.

4. L'assistenza finanziaria comunitaria per le azioni catalizzatrici è concessa a fronte di un contratto di finanziamento, che prevede le opportune disposizioni in materia di indirizzo e controllo. La durata di tale contratto non è di regola superiore a 50 mesi.

5. La Commissione deve rendere note, all'atto della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee dell'invito a presentare proposte per le azioni catalizzatrici di cui al presente regolamento o in un momento precedente, gli obiettivi politici prioritari auspicati per tali azioni, in base ai quali verrà effettuata la procedura di selezione. Essa riserva particolare attenzione alle azioni volte a rafforzare il concetto di "autostrade del mare". La Commissione potrà periodicamente rivedere i propri obiettivi politici prioritari.

6. La soglia minima di finanziamento per ogni azione catalizzatrice è di tre milioni di euro.

Articolo 7

Azioni comuni di apprendimento

1. Le azioni comuni di apprendimento possono beneficiare dei finanziamenti previsti dal presente regolamento se risultano verificate le condizioni indicate di seguito.

a) L'azione deve permettere di migliorare i servizi commerciali offerti sul mercato.

b) L'azione deve presentare carattere innovativo a livello europeo.

c) L'azione non deve falsare più del necessario i meccanismi di concorrenza nei mercati interessati.

d) Ogni azione comune di apprendimento deve essere oggetto di una pianificazione concreta che fissi tappe precise per il raggiungimento degli obiettivi e identifichi le specifiche esigenze in termini di assistenza e guida da parte della Commissione.

2. Risultati e metodi delle azioni comuni di apprendimento devono essere debitamente diffusi. Trovano applicazione, mutatis mutandis, gli articoli 18 e 19 della decisione del Consiglio 1999/65/CE.

3. Il contributo finanziario comunitario per le azioni comuni di apprendimento è limitato ad un massimo del 50% di tutte le spese necessarie per il raggiungimento degli obiettivi e generate nell'ambito dell'azione. Tali spese possono essere finanziate dalla Comunità, purché direttamente legate alla realizzazione dell'azione. Sono considerate ammissibili tutte le spese sostenute a partire dalla data di presentazione della domanda di finanziamento. I contributi concessi per l'acquisizione di cespiti, implicano l'obbligo di utilizzare tali cespiti esclusivamente ai fini dell'azione, come indicato nell'accordo di finanziamento.

4. L'assistenza finanziaria comunitaria per le azioni comuni di apprendimento è concessa a fronte di un contratto di finanziamento, che prevede le opportune disposizioni in materia di indirizzo e controllo. La durata di tale contratto non è di regola superiore a 26 mesi.

5. La Commissione deve rendere note, all'atto della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee dell'invito a presentare proposte per le azioni catalizzatrici di cui al presente regolamento o in un momento precedente, gli obiettivi politici prioritari auspicati per tali azioni, in base ai quali verrà effettuata la procedura di selezione. La Commissione potrà periodicamente rivedere i propri obiettivi politici prioritari.

6. La soglia minima di finanziamento per ogni azione comune di apprendimento è di 500 000 euro.

Articolo 8

Regole dettagliate

La Commissione stabilisce regole procedurali dettagliate di presentazione, selezione, esecuzione, diffusione, nonché di controllo e verifica delle azioni previste dal presente regolamento, in applicazione della procedura di cui all'articolo 11, paragrafo 2.

Titolo III

criteri di presentazione e di selezione dei progetti

Articolo 9

Presentazione dei progetti

I progetti relativi alle diverse azioni devono essere presentati alla Commissione conformemente alle regole dettagliate previste dall'articolo 8. La presentazione deve contenere tutti gli elementi necessari per consentire alla Commissione di procedere alla scelta ai sensi dell'articolo 10.

Articolo 10

Selezione dei progetti - Concessione del contributo finanziario

I progetti presentati sono valutati dalla Commissione. Nello scegliere i progetti cui intende concedere il contributo finanziario ai sensi del presente regolamento, la Commissione tiene conto degli obiettivi di cui all'articolo 1 e, nei dovuti casi, delle condizioni di cui agli articoli 5, 6 e 7. La selezione terrà conto dei benefici ambientali offerti dalle azioni proposte e del loro contributo ai fini della riduzione della congestione stradale. La decisione è adottata conformemente alla procedura di cui all'articolo 11, paragrafo 2, del presente regolamento.

La Commissione informa i beneficiari e gli Stati membri delle decisioni adottate.

Titolo IV

Disposizioni finali

Articolo 11

Comitato

1. La Commissione è assistita da un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione.

2. Quando è fatto riferimento al presente paragrafo, trova applicazione la procedura di consultazione di cui all'articolo 3 della decisione 1999/468/CE, conformemente al disposto dell'articolo 7 e dell'articolo 8 della stessa.

Articolo 12

Bilancio

Lo stanziamento indicativo per l'esecuzione delle azioni previste dal programma Marco Polo, per il periodo che va dal 1° gennaio 2003 al 31 dicembre 2007, è pari a 115 milioni di euro.

Gli stanziamenti annuali sono autorizzati dall'autorità di bilancio entro i limiti fissati dalle prospettive finanziarie.

Articolo 13

Accantonamenti per le misure di accompagnamento e la valutazione del programma

Una percentuale non superiore al 5% dei fondi previsti dal presente regolamento è accantonata per finanziare le misure di accompagnamento e la valutazione indipendente dell'attuazione del regolamento stesso.

Articolo 14

Valutazione

Entro il 31 dicembre 2006 la Commissione deve presentare al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni una valutazione dei risultati del programma Marco Polo accompagnandovi, se necessario, una proposta di modifica del presente regolamento.

Articolo 15

Entrata in vigore

Il presente regolamento entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

Fatto a Bruxelles, il [...]

Per il Parlamento europeo Per il Consiglio

La Presidente Il Presidente

SCHEDA FINANZIARIA DELL'ATTO NORMATIVO

Settore(i) di intervento: Titolo 6: Energia e trasporti

Attività: Politica dei trasporti terrestri, aerei e marittimi (06 02 05)

Titolo dell'azione: Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari destinati a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci

1. LINEA(E) DI BILANCIO + DENOMINAZIONE

EX-B2-706; Programma Marco Polo

2. DATI GLOBALI IN CIFRE

2.1. Dotazione totale dell'azione (parte B): 115 milioni di EUR in stanziamenti di impegno

La decisione dell'autorità legislativa è adottata fatte salve le decisioni di bilancio prese nel contesto della procedura annuale.

2.2. Periodo d'applicazione

(2003 - 2007)

2.3. Stima globale pluriennale delle spese

(a) Scadenzario stanziamenti d'impegno/stanziamenti di pagamento (intervento finanziario) (cfr. punto 6.1.1)

milioni di EUR (al terzo decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

(b) Assistenza tecnica e amministrativa e spese d'appoggio (cfr. punto 6.1.2)

Non applicabile

>SPAZIO PER TABELLA>

(c) Incidenza finanziaria globale delle risorse umane e delle altre spese di funzionamento (cfr. punti 7.2 e 7.3) (in milioni EUR)

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

2.4. Compatibilità con la programmazione finanziaria e le prospettive finanziarie

[X] La proposta è compatibile con la programmazione finanziaria in vigore.

[...] La proposta impone una riprogrammazione della corrispondente rubrica delle prospettive finanziarie.

[...] La proposta può comportare l'applicazione delle disposizioni dell'accordo interistituzionale.

2.5. Incidenza finanziaria sulle entrate [23]:

[23] Per ulteriori informazioni, cfr. documento illustrativo separato.

[X Nessuna incidenza finanziaria (si tratta degli aspetti tecnici dell'attuazione di una misura)

OPPURE

[...] Incidenza finanziaria - Incidenza sulle entrate:

(Nota bene: tutte le precisazioni ed osservazioni relative al metodo di calcolo dell'incidenza sulle entrate devono essere riprese in un foglio a parte allegato)

milioni di EUR (al primo decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

(Indicare le linee di bilancio interessate, aggiungendo alla tabella il numero necessario di righe se l'incidenza riguarda più di una linea di bilancio)3. CARATTERISTICHE DI BILANCIO

>SPAZIO PER TABELLA>

4. BASE GIURIDICA

Articoli 71 e 80 del trattato CE.

5. DESCRIZIONE E GIUSTIFICAZIONE

5.1. Necessità dell'intervento comunitario

5.1.1. Obiettivi perseguiti

In assenza di interventi, il volume complessivo del trasporto merci su strada in Europa è destinato ad aumentare di circa il 50% fino al 2010. Nel 2020 il traffico transfrontaliero dovrebbe raddoppiare. Nel caso del trasporto merci transfrontaliero su strada, ciò si traduce in una crescita prevista di circa 12 miliardi di tkm [24] all'anno, senza contare l'aggravarsi dei problemi di congestione, inquinamento e incidenti. Il costo socioeconomico supplementare di 12 miliardi di tkm sulle strade è stato stimato in oltre 3 miliardi di EUR l'anno. Si tratta di cifre inaccettabili. Per far fronte a questo aumento occorre ricorrere a soluzioni alternative al trasporto su strada, in modo più intensivo e sistematico rispetto al passato. Il Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", del 12 settembre 2001, propone pertanto oltre 60 provvedimenti concreti ed efficaci per ottenere un sistema di trasporti più efficiente. In particolare, come parametro di riferimento il documento fissa l'obiettivo ambizioso di mantenere, per il 2010, la ripartizione del traffico tra i modi di trasporto ai livelli del 1998. Il programma Marco Polo rientra tra le misure previste per conseguire tale obiettivo nel settore del trasporto merci internazionale e dovrebbe portare ad un passaggio effettivo e prolungato nel tempo dal trasporto merci su strada a modi meno congestionati.

[24] tkm = tonnellata-chilometro, cioè il trasporto di una tonnellata (1 000 kg) di carico per un chilometro.

L'obiettivo del programma Marco Polo è trasferire l'intera crescita aggregata del trasporto merci internazionale su strada verso il trasporto ferroviario, marittimo a corto raggio e per vie navigabili interne.

Il programma Marco Polo propone tre diversi tipi di intervento, complementari tra loro. Gli interventi che favoriscono la transizione modale dovrebbero contribuire a trasferire immediatamente, e in maniera consistente, il traffico dal trasporto su strada ad altri modi meno congestionati. Questi interventi avranno un effetto importante nel breve termine sul traffico; non dovendo essere necessariamente innovativi né dovendo modificare la struttura del mercato, avranno invece un basso impatto a livello di cambiamenti strutturali. Dovendo essere redditizi anche dopo la sospensione dell'intervento comunitario, i loro effetti a lungo termine su scala comunitaria saranno evidenti. Se il punteggio massimo attribuibile ad un intervento nell'ambito del programma Marco Polo fosse pari a 12, le azioni di trasferimento modale potrebbero raggiungere 9 punti su 12.

Le azioni catalizzatrici dovrebbero affrontare il problema degli ostacoli strutturali presenti sul mercato, istituendo concreti servizi innovativi: dovrebbero cambiare la maniera di fare trasporto oggi in Europa. Si tratterà di azioni complesse, che richiederanno più tempo ed impegno rispetto alle azioni di trasferimento modale. Per quanto riguarda gli obiettivi, le azioni catalizzatrici avranno l'impatto maggiore: anche se non hanno la finalità ultima di ottenere un effetto immediato a livello di trasferimento del traffico, potranno comunque raggiungere tale obiettivo. Inoltre, visto che ci vorrà tempo prima di ottenere risultati visibili, avranno un mediocre effetto sul breve termine, mentre l'impatto sull'evoluzione strutturale e gli effetti sul lungo termine dovrebbero essere importanti. Queste azioni potrebbero raggiungere, nella migliore delle ipotesi, un punteggio di 10,5 su 12 in termini di impatto globale.

Le azioni comuni di apprendimento intendono migliorare lo spirito di collaborazione, la condivisione del know-how e l'aumento delle conoscenze nel settore logistico. Esse mireranno a favorire repliche sul mercato. Il loro impatto immediato sul trasferimento modale sarà molto scarso, probabilmente nullo, visto che non puntano ad ottenere risultati a livello di mercato, quanto a far condividere idee di successo e ad approvare procedure migliori e un migliore coordinamento. L'uso di tali idee sul mercato non rientra nell'ambito delle azioni comuni di apprendimento. Analogamente, anche il loro impatto a breve termine sarà basso, ma le ripercussioni sull'evoluzione strutturale e gli effetti a lungo termine su scala comunitaria saranno elevati, visto che le migliori conoscenze acquisite potranno essere usate e divulgate con notevoli effetti di moltiplicazione. Le azioni comuni di apprendimento potrebbero ottenere 7 punti su 12 in termini di impatto complessivo.

Sintesi degli effetti delle varie azioni [25]:

[25] Vengono attribuiti 3 punti per un effetto/impatto elevato; 2 per un effetto/impatto medio; 1 per un effetto/impatto basso e 0 per un effetto/impatto nullo.

>SPAZIO PER TABELLA>

Come illustrato più approfonditamente in seguito, lo stanziamento dei finanziamenti ai vari interventi rispecchia, in buona parte, l'impatto previsto di tali interventi sul mercato.

5.1.2. Disposizioni adottate in relazione alla valutazione ex ante

Valutazione delle esigenze

Il volume complessivo del trasporto merci su strada in Europa è destinato ad aumentare di circa il 50% fino al 2010; nel 2020 il traffico transfrontaliero dovrebbe raddoppiare. Nel caso del trasporto merci transfrontaliero su strada, ciò si traduce in una crescita prevista di circa 12 miliardi di tkm all'anno, senza contare l'aggravarsi dei problemi di congestione, inquinamento e rischio di incidenti. Il costo socioeconomico di 12 miliardi di tkm in più sulle strade è stato stimato a oltre 3 miliardi di EUR l'anno. Per far fronte a questo aumento occorre ricorrere a soluzioni alternative al trasporto su strada in modo più intensivo e sistematico rispetto al passato. Il Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", del 12 settembre 2001, propone pertanto oltre 60 provvedimenti concreti ed efficaci per un sistema di trasporti più efficiente. In particolare, come parametro di riferimento il documento fissa l'obiettivo ambizioso di mantenere, per il 2010, la ripartizione del traffico tra i modi di trasporto ai livelli del 1998. Il programma Marco Polo rientra tra le misure previste per conseguire tale obiettivo nel settore del trasporto merci internazionale.

Obiettivi e indicatori

L'obiettivo generale del programma Marco Polo è contribuire a trasferire l'aumento aggregato previsto del trasporto merci internazionale su strada verso il trasporto ferroviario, il trasporto marittimo a corto raggio e le vie navigabili interne.

Il programma propone tre diversi tipi di intervento: azioni di trasferimento modale, azioni catalizzatrici e azioni comuni di apprendimento, come sopra descritto. Queste azioni sono intercorrelate: le azioni comuni di apprendimento forniscono ai soggetti del mercato le conoscenze per impegnarsi in azioni catalizzatrici che spianano la strada e predispongono le condizioni di mercato per il pieno successo delle azioni di trasferimento modale.

Dalle statistiche della Commissione risulta che il traffico merci internazionale dovrebbe aumentare di 12 miliardi di tkm all'anno fino al 2010. L'effettivo spostamento modale ottenuto grazie al programma sarà pertanto il principale indicatore del successo del programma nella realizzazione dei suoi obiettivi.

Più in particolare, i tre tipi di intervento dovrebbero contribuire a realizzare questo obiettivo come illustrato di seguito.

Ciascuna azione di trasferimento modale dovrebbe spostare 500 milioni di tonnellate-chilometro. Le 41 azioni di questo tipo che dovrebbero essere finanziate tra il 2003 e il 2007 (cfr. sotto) dovrebbero pertanto contribuire a trasferire 20,5 miliardi di tkm in cinque anni, ovvero 4,1 miliardi di tkm all'anno.

Risulta invece più difficile prevedere che tipo di trasferimento ci si possa aspettare dalle azioni catalizzatrici. L'obiettivo ultimo di questi interventi non è, infatti, quello di ottenere un elevato trasferimento modale, quanto un'evoluzione strutturale del mercato. Nonostante questo, visto l'ingente volume finanziario e il relativo effetto catalizzatore, secondo stime prudenti si può affermare che le azioni trasferiranno circa 400 milioni di tkm; complessivamente, dunque, le 15 azioni catalizzatrici previste per il periodo 2003-2007 dovrebbero riuscire a trasferire 6 miliardi di tkm, ovvero 1,2 miliardi di tkm l'anno. Nel 2003 saranno intraprese azioni mirate di divulgazione dei progressi e dei risultati di queste azioni. Sempre sulla base di stime prudenti, si prevede che ciascuna azione catalizzatrice possa essere ripetuta una volta in un contesto di mercato (senza finanziamenti comunitari aggiuntivi) e questi interventi dovrebbero trasferire altri 1,2 miliardi di tkm l'anno.

Il principale indicatore del successo di un'azione catalizzatrice sarà, tuttavia, misurato dal cambiamento effettivamente prodotto nel modo di fare trasporto in Europa senza ricorrere alla strada. Per valutare tale cambiamento, la domanda di finanziamento dovrà contenere tre tipi di informazioni, che saranno successivamente integrate nell'accordo di sovvenzione sottoscritto dalla Commissione e dal beneficiario del finanziamento: 1) descrizione della situazione attuale; 2) obiettivo e descrizione della situazione prevista alla conclusione dell'azione; 3) mezzi per conseguire gli obiettivi, piani aziendali e tappe principali nell'evoluzione delle attività. Questi tipi di risultati concreti previsti dovrebbero consentire alla Commissione di valutare chiaramente se le azioni catalizzatrici avranno raggiunto i loro obiettivi.

Le azioni comuni di apprendimento, in quanto tali, non determineranno trasferimenti modali, ma i loro risultati avranno un'ampia diffusione. Per esempio, se un'azione comune di apprendimento esamina gli strumenti per migliorare la qualità del trasporto merci su rotaia e gli operatori economici adottano tali strumenti nelle rispettive imprese, le azioni di apprendimento possono effettivamente determinare notevoli trasferimenti modali. Uno studio sulle potenzialità del trasporto merci ferroviario sul tratto Londra-Sopron ha rilevato che, se la qualità della linea ferroviaria avesse corrisposto alle prestazioni del tratto stradale nel percorso considerato, si sarebbe potuto aumentare il numero di treni giornalieri da 3 del 1999 a 6 nel 2001 [26]. Se sul mercato venisse attuato questo progetto, il traffico trasferito sarebbe pari a circa 1,8 miliardi di tkm l'anno.

[26] Cfr. il progetto n. 24 dell'allegato I.

Secondo una stima onesta e prudente dell'impatto indotto dalle azioni comuni di apprendimento, il trasferimento modale per il periodo 2003-2007 sarebbe di circa 2 miliardi di tkm, pari a 400 milioni di tkm l'anno.

Come per le azioni catalizzatrici, l'esito delle azioni comuni di apprendimento non sarà valutato solo in termini di contributo effettivo al trasferimento modale, che potrebbe essere difficile da determinare con precisione. Un'azione comune di apprendimento sarà invece considerata vincente se, alla conclusione del progetto, i partecipanti potranno dimostrare di aver approfondito le conoscenze comuni su una situazione o un problema specifici. In secondo luogo tutte le azioni comuni di apprendimento dovrebbero comportare un piano concreto che illustri l'uso di tali conoscenze nella logistica; infine, ove opportuno, potrebbero essere inseriti anche impegni precisi a mettere in atto le conoscenze acquisite, in particolare se i partecipanti ad un'azione comune intendono impiegare le conoscenze per intraprendere un'azione catalizzatrice. La domanda di finanziamento deve includere le informazioni descritte di seguito, che saranno successivamente integrate nell'accordo di sovvenzione sottoscritto dalla Commissione e dal beneficiario del finanziamento: 1) descrizione della situazione attuale; 2) obiettivo e descrizione della situazione prevista alla conclusione dell'azione; 3) mezzi per conseguire gli obiettivi, piani aziendali e tappe principali nell'evoluzione delle attività. Questi tipi di risultati concreti previsti dovrebbero consentire alla Commissione di valutare chiaramente se le azioni di apprendimento avranno raggiunto i loro obiettivi.

Il trasferimento modale diretto grazie al programma sarà pertanto di 5,7 miliardi di tkm l'anno per il periodo 2003-2007. Quando le azioni catalizzatrici iniziate nel 2003 giungeranno a conclusione nel 2007, è possibile tuttavia un aumento maggiore, grazie alle attività di replica. Nell'ipotesi che ciascuna azione catalizzatrice sia replicata una volta, complessivamente altri 1,2 miliardi di tkm passeranno ogni anno dalla strada ad altri modi. Le azioni catalizzatrici divenute visibili continueranno a produrre effetti di passaggio modale senza la necessità di sovvenzioni. Secondo una stima prudente, ciascuna azione catalizzatrice permarrà sul mercato per un periodo lungo almeno quanto il periodo di sovvenzione. Ciò comporterà altri 1,2 miliardi di tkm l'anno, come risultato diretto. Una simile previsione vale anche per l'impatto che le azioni comuni di apprendimento avranno sulle nuove azioni destinate ad aumentare il trasferimento fra modi. Potenzialmente, le azioni di trasferimento modale hanno una scarsa possibilità di replica, ma occorre tener conto del fatto che le azioni di questo tipo coronate da successo continueranno a produrre trasferimenti sul lungo termine, anche alla scadenza del contratto di sovvenzione. Nell'ipotesi che le azioni di trasferimento modale promosse da Marco Polo restino sul mercato per un periodo pari almeno a quello della sovvenzione, ciò comporterebbe altri 4,1 miliardi di tkm di trasferimento modale all'anno. Le prime azioni di trasferimento modale dovrebbero concludersi entro la fine del 2005. Per tutti questi motivi, si può tranquillamente prevedere che il volume di trasferimento modale diretto, indiretto e indotto, sarà di circa 12 miliardi di tkm l'anno al 2007.

Valutazione di meccanismi alternativi per raggiungere i risultati

L'obiettivo, quantificabile e verificabile, del programma Marco Polo è contribuire a stabilizzare le rispettive quote di mercato dei vari modi di trasporto (trasporto su strada, ferroviario, marittimo a corto raggio e per vie navigabili interne) ai livelli del 1998.

In primo luogo, questo obiettivo non può essere conseguito solo con un intervento di tipo regolamentare. Come già illustrato nella relazione, negli ultimi anni l'azione normativa ha fatto notevoli progressi, ma bisogna ora realizzare, a livello di mercato, le possibilità e le opportunità derivanti da tale azione. La relazione mette in evidenza come, dati i rischi elevati connessi con lo sfruttamento di tali opportunità, occorra l'intervento pratico della Comunità per incentivare l'assunzione di tali rischi.

In secondo luogo, in termini di tipo di programma, occorre proporre un intervento nel mercato dei servizi di trasporto e logistici. I programmi a sostegno di studi non riuscirebbero a raggiungere un impatto così concreto e rilevante a livello di mercato; in effetti, nella valutazione del programma PACT si raccomandava di interrompere gli studi di fattibilità. I programmi di ricerca e sviluppo possono contribuire ad un miglior funzionamento dei mercati grazie allo sviluppo di nuove tecnologie o alla divulgazione dei risultati della ricerca; i finanziamenti per la R&S non intervengono tuttavia direttamente sul mercato e non possono pertanto orientare diversamente le azioni e sostenere direttamente un risultato concreto, ovvero il trasferimento di 12 miliardi di tkm l'anno. Una considerazione analoga vale anche per l'impiego dei programmi di finanziamento a favore delle infrastrutture come strumento per conseguire gli obiettivi descritti. Innanzitutto, i progetti relativi alle infrastrutture non offrono risultati immediati in termini di trasferimento del traffico, visto che sono orientati al lungo termine; inoltre, in questa fase è difficile valutare l'impatto concreto che un'infrastruttura può avere sul trasferimento modale: per esercitare un impatto qualsiasi, infatti, l'infrastruttura dovrà essere usata dai servizi di trasporto, ma tale uso non può essere concretamente determinato dalla Commissione, in quanto una regolamentazione riguardante l'uso e la domanda di trasporti violerebbe i principi basilari dell'economia di mercato. Per questi motivi il meccanismo migliore per raggiungere risultati tangibili a livello di trasferimento modale rimane un programma destinato ad incentivare servizi concreti direttamente sul mercato.

In terzo luogo, la portata e la combinazione concreta di interventi proposti dal programma Marco Polo rivelano evidenti benefici rispetto ad altri possibili programmi di intervento sul mercato della logistica. Il programma riguarda tutto il trasporto merci internazionale e il mercato della logistica, garantendo così le più ampie opportunità di trasferimento modale. Inoltre, proponendo tre tipi di azione, Marco Polo intende anche far fronte alle diverse esigenze dell'industria per far partire le proposte migliori. Nella relazione vengono presentate le diversità e i nessi tra le varie azioni proposte; è inoltre importante valutare la dinamica e l'interazione reciproche tra le azioni di trasferimento modale, le azioni catalizzatrici e le azioni di apprendimento.

Quindi, soprattutto se paragonata ad interventi tipo PACT, che si incentrano sull'unico settore del mercato merci e che consentono solo un tipo di azione, la combinazione di azioni del programma Marco Polo darà risultati ottimali e un'ottima flessibilità per il raggiungimento degli obiettivi fissati rispetto alle alternative esistenti o prevedibili.

Risultati previsti rispetto ai costi

Il programma Marco Polo dovrebbe garantire un trasferimento aggregato di traffico merci dal trasporto internazionale su strada al trasporto marittimo a corto raggio, ferroviario e per vie navigabili interne pari a 12 miliardi di tkm l'anno. I vari interventi del programma dovrebbero garantire un'evoluzione strutturale nel settore e una maggiore competitività e redditività del settore sul lungo termine e in via sostenibile, grazie alla migliore qualità garantita. Nell'attuale prospettiva finanziaria fino al 2007 l'obiettivo concreto è raggiungere trasferimenti quantificabili pari a 12 miliardi di tkm all'anno.

I costi per raggiungere tali risultati a livello di bilancio comunitario si aggirano intorno a 117 457 000 EUR, un importo economicamente efficace sotto molti profili.

Gran parte dei finanziamenti sarà dedicata alle azioni relative al trasferimento tra modi di trasporto; le sovvenzioni sono calcolate in base al differenziale dei costi esterni generati dal trasporto su strada, da un lato, e dal trasporto marittimo a corto raggio, dal trasporto su rotaia e per vie navigabili dall'altro. Come si può dedurre dall'allegato II della relazione, il trasferimento tonnellata-kilometro richiesto dalla Commissione per le azioni di trasferimento modale (ovvero 500 tkm per ogni EUR finanziato) rappresenta un valore sei-dieci volte superiore all'effettivo differenziale dei costi stimato. Anche tenendo conto delle variazioni dei costi esterni dovute ai tragitti, alla geografia e al recupero dei costi, si può affermare che gli interventi a favore del trasferimento modale dovrebbero rappresentare un beneficio per la società in generale, quantificabile in ben oltre i 117,5 milioni di EUR proposti per finanziare il progetto Marco Polo dal 2003 al 2007. Inoltre, anche le azioni catalizzatrici e le azioni comuni di apprendimento possono risultare molto redditizie in termini di risparmio sui costi esterni, anche se tali effetti sono più difficili da quantificare.

Dai dati scientifici a disposizione si deduce che l'aumento annuo del trasporto internazionale di merci su strada calcolato in 12 miliardi di tkm si traduce in costi aggiuntivi per la società, per un totale di circa 3 miliardi di EUR. Se si applicano i rapporti indicati nell'allegato II della relazione, mantenendo comunque una certa cautela, il trasporto su strada genera il triplo di costi esterni rispetto al trasporto marittimo a corto raggio, al trasporto ferroviario e per vie navigabili interne; pertanto, trasferendo 12 miliardi di tkm dal trasporto su strada a questi altri modi si ottiene un risparmio effettivo sui costi pari a 2 miliardi di EUR.

Un EUR speso nel contesto del programma Marco Polo dovrebbe pertanto produrre un risparmio di circa 17 EUR di costi esterni (2 000 milioni/117,5 milioni).

I costi di gestione (personale, riunioni dei comitati e missioni), valutati a 491 000 EUR l'anno, rappresentano un netto miglioramento rispetto al programma PACT. Il bilancio preventivo medio annuo per il programma Marco Polo è di 23 milioni di EUR per il periodo 2003-2007. I progetti saranno gestiti da tre funzionari (due funzionari di grado A e uno di grado B).

I costi di gestione per ciascun EUR sovvenzionato sono pari a 0,021 EUR, ovvero il 2,1% della sovvenzione (491.000./.23 milioni). I costi di gestione connessi al programma PACT si elevano a 0,042 EUR per ogni EUR finanziato [27], cifra già ritenuta positiva rispetto ai costi di gestione di altri programmi comunitari.

[27] Cfr. AEA Technology, Valutazione del programma PACT, relazione definitiva, novembre 2000, pag. 19.

Valore aggiunto dell'intervento comunitario

Come indicato nella relazione, gli Stati membri non sono in grado, da soli, di incentivare in maniera ottimale un ulteriore sviluppo del trasporto merci non stradale: questo tipo di trasporto è infatti, in massima parte, internazionale. Per questo è necessario un intervento a livello comunitario.

L'intervento comunitario attraverso il programma Marco Polo si articola attraverso uno strumento di finanziamento dell'assunzione dei rischi e di miglioramento della qualità delle strutture nel settore della logistica, che non sarebbe altrimenti disponibile né su scala comunitaria né a livello di Stati membri.

L'intervento comunitario attraverso le azioni di trasferimento modale e le azioni catalizzatrici crea un ulteriore valore aggiunto, visto che le azioni da finanziare dovrebbero diventare economicamente redditizie di per sé, rispettivamente dopo tre o quattro anni di finanziamento.

Per concludere, gli interventi previsti nell'ambito del programma dovrebbero indurre benefici per la società sotto forma di risparmio sui costi esterni.

Valutazione dei rischi e delle incertezze

Nella valutazione dei rischi e delle incertezze non si deve dimenticare che il programma Marco Polo intende contribuire ad avviare e a seguire azioni a livello di mercato. L'incertezza è uno dei fattori caratteristici del mercato e per questo programmi di intervento come Marco Polo presenteranno sempre un certo inevitabile grado di incertezza, corrispondente a quella che sperimentano gli operatori del mercato. Inevitabilmente, una certa percentuale di azioni non avrà successo e anzi, se tutte le azioni cofinanziate dal programma Marco Polo come strumento di finanziamento dei rischi avessero successo, si potrebbe dedurre che il programma non ha raggiunto i suoi obiettivi ed è stato gestito con eccessiva cautela.

Ciò che importa è ridurre i rischi e gli insuccessi a quelli imprevedibili. Dall'analisi del programma PACT emerge che il settore del trasporto merci non stradale è ad alto rischio: circa il 26% delle azioni PACT non ha dato buon esito. Grazie ai cambiamenti strutturali apportati ai tipi di intervento, il programma Marco Polo dovrebbe poter ridurre sensibilmente il tasso di insuccesso. Al contrario del programma PACT, Marco Polo differenzia infatti gli interventi in tre categorie; elemento ancora più importante, ricavato dalle conclusioni della valutazione esterna, le azioni di trasferimento modale non richiederanno elementi innovativi in termini di tecnologia e per questo saranno azioni più valide rispetto alle azioni pilota di PACT che dovevano infatti affrontare i rischi "consueti" insiti nella creazione di ogni nuovo servizio, oltre ai maggiori rischi legati all'uso di nuove tecnologie sul mercato.

Le azioni catalizzatrici presenteranno elementi innovativi e saranno soggette a rischi. La Commissione provvederà comunque a verificarne da vicino l'evoluzione. Esse affronteranno inoltre uno dei principali elementi che hanno decretato il fallimento dei progetti PACT, ovvero i problemi strutturali alla base dei mercati dell'intermodalità. Come si può dedurre dalla sintesi contenuta nel documento di lavoro sul programma PACT, una notevole percentuale di azioni PACT non ha avuto successo semplicemente per la scarsa qualità delle ferrovie. Le azioni catalizzatrici affronteranno proprio questi problemi di base in maniera più adeguata rispetto al programma PACT e potranno così evitare di fallire per carenze strutturali del mercato.

Come qualsiasi altro intervento sul mercato, il programma Marco Polo corre il rischio di creare inaccettabili distorsioni della concorrenza sul mercato. Nel contesto del programma PACT erano stati istituiti opportuni meccanismi di feed-back e di controllo nella procedura di selezione, nel corso dei negoziati dei contratti e nell'arco di vita del progetto, proprio per limitare impatti indesiderati degli interventi sul mercato. La valutazione esterna ha confermato la validità di questi meccanismi e infatti non sono state rilevate distorsioni inaccettabili della concorrenza conseguenti ai finanziamenti PACT. Tali meccanismi ormai consolidati possono ora essere adattati ai nuovi tipi di intervento proposti nel programma Marco Polo.

Un altro rischio per la corretta gestione di Marco Polo è legato all'aumento di bilancio proposto che, in termini reali, è più che triplicato, passando da 7 milioni di EUR a 23 milioni di EUR l'anno. Il bilancio proposto non è, tuttavia, inflazionistico: già nell'ambito del programma PACT, infatti, le domande di finanziamento non solo superavano di molto il bilancio PACT disponibile, ma nel 2001 rappresentavano il doppio del bilancio annuo previsto per Marco Polo, come illustra la seguente tabella.

>SPAZIO PER TABELLA>

Marco Polo opererà su un segmento di mercato più ampio del programma PACT: non sarà infatti incentrato solo sul trasporto combinato, ma riguarderà progetti di tutti i segmenti del trasporto merci non stradale. Questo campo di applicazione più vasto attirerà un maggior numero di domande di finanziamento, che richiederanno un bilancio più consistente.

Il bilancio proposto prevede una certa cautela nell'avvio del programma: nei primi due anni, infatti, gli stanziamenti d'impegno e di pagamento sono inferiori, posto che le proposte avanzate dall'industria in questa fase, viste le nuove caratteristiche del programma, potrebbero non essere adeguate come quelle delle fasi successive, quando il programma sarà più rodato. In questo contesto è importante ricordare che nel 2002 si procederà ad informare tutti gli interessati del programma previsto e saranno preparati manuali e istruzioni per gli utilizzatori ai sensi dell'articolo 8 della proposta di regolamento, per favorire l'invio di proposte di qualità.

5.1.3. Disposizioni adottate a seguito della valutazione ex post

Il programma Marco Polo contiene alcuni elementi del programma PACT (Azioni pilota di trasporto combinato), che giungerà al termine il 31 dicembre 2001. Dal punto di vista politico è considerato come il successore del programma PACT, pur avendo un campo di applicazione più vasto e prevedendo interventi alquanto diversi per conseguire i risultati fissati. In questo senso, gli insegnamenti tratti dalla valutazione ex post del programma PACT, svolta dai consulenti esterni della AEA Technology tra maggio e novembre 2000, sono particolarmente interessanti. Segue un elenco delle principali conclusioni e raccomandazioni.

1. Gran parte dei provvedimenti di carattere operativo finanziati dal programma PACT sono economicamente redditizi per le emissioni di biossido di carbonio evitate, anche senza l'effetto di replica.

2. È difficile raggiungere la redditività economica dei progetti intermodali, anche con il sostegno in fase di avviamento fornito dal programma PACT, a causa delle particolari condizioni di mercato del trasporto combinato in Europa.

3. La pretesa di apportare innovazioni tecnologiche o logistiche e di garantire una redditività economica nelle attuali condizioni di mercato può esporre i progetti a rischi eccessivi e anche all'insuccesso.

4. L'ottenimento di finanziamenti comunitari si è rivelato indubbiamente importante per i vari partner dei progetti; i beneficiari hanno inoltre dichiarato che l'impegno instaurato dal contratto PACT con la Commissione e il sostegno politico e operativo fornito attraverso il programma sono stati fattori essenziali per conseguire i risultati del progetto.

Raccomandazioni della valutazione

1. Cessare il finanziamento di studi di fattibilità preliminari ai progetti operativi; mantenere invece alcuni finanziamenti per studi generici sulla preparazione del mercato.

2. Rafforzare gli elementi di divulgazione del programma di promozione, con una strategia mirata a livello di programma che incoraggi anche una replica più diffusa delle azioni pilota.

3. Prevedere alcuni progetti su vasta scala che potrebbero ridurre gli ostacoli di mercato al trasporto intermodale in Europa.

Il programma Marco Polo proposto ha tenuto in considerazione tutte queste conclusioni e raccomandazioni, come illustrato di seguito.

Conclusione 1: fattore indispensabile per continuare questo tipo di promozione a livello di mercato. Anche se non figurava esplicitamente come obiettivo, con il suo intervento il programma PACT ha prodotto benefici netti per la società in termini di risparmio sui costi esterni. Marco Polo costruisce l'intero meccanismo di intervento per le azioni di trasferimento modale attorno a questo concetto, onde garantire e dimostrare che gli interventi producano benefici netti su larga scala.

Conclusione 2: questo risultato comporta non solo il proseguimento dell'intervento finanziario in fase di avviamento, ma anche azioni catalizzatrici intese ad risolvere alcuni problemi di fondo del settore per accrescere le possibilità di redditività sul lungo termine.

Conclusione 3: per il programma Marco Polo la conseguenza diretta di questo risultato è la scissione tra aiuti in fase di avviamento (azioni di trasferimento modale) e aiuti per l'introduzione di tecnologie e idee innovative (azioni catalizzatrici e di apprendimento).

Conclusione 4: l'introduzione di azioni comuni di apprendimento per incentivare lo spirito di collaborazione nell'industria, è una conseguenza diretta di questa conclusione, così come le funzioni direttive della Commissione nelle azioni catalizzatrici e di apprendimento.

Raccomandazione 1: il programma Marco Polo non comporta studi di fattibilità; viene invece proposto uno strumento strutturale per incentivare la creazione di un mercato attraverso le azioni comuni di apprendimento.

Raccomandazione 2: come risulta chiaramente dalla proposta di regolamento, il programma presenterà una forte componente di divulgazione; le azioni comuni di apprendimento e le azioni catalizzatrici raggiungeranno infatti i loro obiettivi solo se saranno divulgate adeguatamente.

Raccomandazione 3: l'introduzione delle azioni catalizzatrici è una conseguenza diretta di questa raccomandazione.

5.2. Azioni previste e modalità dell'intervento di bilancio

Il programma Marco Polo propone tre diversi tipi di intervento: azioni di trasferimento modale, azioni catalizzatrici e azioni comuni di apprendimento. Di seguito vengono presentate informazioni per ciascuna azione.

Azioni di trasferimento modale: questo intervento fornirà il finanziamento iniziale alle azioni che intendono garantire un ingente trasferimento modale e la redditività economica. Come già evidenziato dal programma PACT, il mercato ha bisogno di tale assistenza in fase di avviamento [28]. Il numero di domande pervenute nel corso delle varie procedure di selezione del programma PACT è un'ulteriore dimostrazione del forte interesse del mercato per questo tipo di sovvenzione.

[28] Cfr. anche la tabella 5.1.2, "Incertezze e rischi".

>SPAZIO PER TABELLA>

Tenendo presente questo interesse del mercato, sembra realistico selezionare circa 8 candidati all'anno per questo tipo di azione. I destinatari saranno gli operatori dei trasporti, ma anche gli spedizionieri che desiderino avviare nuovi servizi merci che non ricorrano al trasporto su strada.

L'obiettivo specifico di queste azioni è di trasferire, per ogni EUR finanziato, 500 tkm. C'è motivo di ritenere che il mercato continuerà a presentare molti validi progetti che conseguiranno questo obiettivo. Il trasferimento modale medio previsto per i progetti selezionati nel corso della procedura di selezione PACT del 2001 è pari a 700 tkm per ciascun EUR finanziato. Come illustrato più precisamente nell'allegato II della relazione, trasferendo 500 tkm per ciascun EUR finanziato, l'intervento garantirà un beneficio netto per la società in termini di risparmio sui costi esterni.

In base all'esperienza PACT, l'apertura di una nuova linea nel settore del trasporto marittimo a corto raggio, del trasporto ferroviario o per vie navigabili interne comporta costi di avviamento pari a circa 3 milioni di EUR nei primi due-tre anni del progetto, ma l'importo può aumentare fino a 20 milioni di EUR se il progetto comporta l'adattamento delle attrezzature e infrastrutture di trasporto. Nella consultazione per il programma Marco Polo, gran parte delle associazioni industriali ha confermato che i nuovi servizi dovrebbero essere redditizi al massimo nel giro di tre anni, per tenere sotto controllo il rischio finanziario.

Anche l'intensità di intervento del 30%, ereditata dal programma PACT, ha ricevuto ampi consensi, visto che consente un impulso finanziario tale da garantire la redditività economica nel medio termine; inoltre, tale intensità non ha creato indebite distorsioni della concorrenza sul mercato, come rilevato dalla valutazione esterna del programma PACT. Ne consegue che ogni singola azione di trasferimento modale dovrebbe ricevere, in media, circa un milione di EUR (pari al 30% di tre milioni di EUR) e dovrebbe indurre un trasferimento modale di circa 500 milioni di tkm.

Le 41 azioni da cofinanziare nel periodo 2003-2007 dovrebbero generare finanziamenti per 41 milioni di EUR e un trasferimento modale di 20,5 miliardi di tkm.

Azioni catalizzatrici: questo tipo di intervento è diretto alle imprese di trasporto, ma anche ai fornitori di servizi logistici e agli spedizionieri, eventualmente in cooperazione con i responsabili delle infrastrutture dei settori del trasporto ferroviario e della navigazione. Si tratta di un tipo di azione inedito, anche se il programma PACT ha talvolta incentivato la creazione di servizi innovativi, che hanno ottenuto risultati sotto il profilo organizzativo [29]. In base all'esperienza acquisita in questi casi, il costo complessivo di ciascun tipo di progetto può variare dai 10 ai 15 milioni di EUR; se occorrono attrezzature ed infrastrutture specifiche, la cifra può salire a oltre 20 milioni di EUR.

[29] Cfr. i progetti 8 e 82 del documento di lavoro dei servizi della Commissione su PACT: Programma 1997-2001.

Questi progetti rappresenteranno una sfida in termini di realizzazione. Nel corso della consultazione le reazioni sono state molto positive, ma nell'immediato l'industria potrebbe registrare difficoltà nell'organizzare queste azioni. Inoltre, visto che avranno un impatto a livello strutturale, esse devono essere pianificate con attenzione per evitare cambiamenti strutturali indesiderati, quali distorsioni della concorrenza.

Le azioni catalizzatrici dovrebbero essere fortemente monitorate e orientate dal personale della Commissione. Far funzionare simili progetti di alto profilo, già di per sé complessi, sarà un'esperienza impegnativa, soprattutto perché sarà necessario rispettare sempre le prerogative commerciali dei partecipanti. Il grado di complessità previsto si riflette anche nei tempi fissati per la loro realizzazione, che possono raggiungere i 48 mesi.

D'altro canto, le azioni catalizzatrici sono la "polpa" del nuovo programma proposto destinato ad avviare un cambiamento considerevole nel settore del trasporto merci non su strada. Di conseguenza, sono previste per il momento 15 azioni catalizzatrici che rappresentano il 57% del bilancio disponibile per il periodo 2003-2007. Le previsioni di bilancio consentono un'attenta articolazione delle azioni catalizzatrici nel periodo 2003-2005, in termini di azioni da sostenere e di intensità del sostegno.

Poiché le azioni catalizzatrici saranno realizzate anche sul mercato, per esse valgono considerazioni analoghe a quelle avanzate per le azioni di trasferimento modale. In questo caso è tuttavia necessario tener conto del maggiore rischio che esse comportano: per questo si propone un intervento del 35%. Il bilancio previsto rispecchia la stima citata sul volume finanziario delle azioni catalizzatrici, che si aggira attorno ai 10-15 milioni di EUR.

Azioni comuni di apprendimento: anche in questo caso il destinatario è l'industria: trasportatori, imprese logistiche, produttori di piccole e grandi dimensioni. Come risulta dalla tabella "Impatto", queste azioni hanno l'impatto più basso a livello strutturale rispetto alle altre azioni già descritte; va inoltre evitata la sovrapposizione o la duplicazione con i progetti in corso nel settore della ricerca e dello sviluppo (ad esempio, le reti tematiche). Ciò spiega perché le risorse di bilancio stanziate per questo tipo di intervento sono limitate ad un milione di EUR l'anno, con due azioni previste all'anno a partire dal 2005, ciascuna con un intervento pari a 500 000 EUR. L'intervento finanzierà pertanto 8 progetti.

Il programma PACT non prevedeva un intervento a favore dell'apprendimento comune. Come indicato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione sul programma PACT 1997-2001, due progetti PACT possono tuttavia essere considerati i precursori di questo tipo di intervento [30]. Il finanziamento richiesto era modesto e per questo l'intervento previsto di circa 500 000 EUR per azione dovrebbe rivelarsi sufficiente anche in futuro. Poiché l'obiettivo ultimo del programma Marco Polo è generare trasferimenti di traffico sostenibili, anziché investire troppo tempo nella preparazione di tali trasferimenti, si dovrebbe passare quanto prima alla loro realizzazione pratica; per questo il bilancio preventivo proposto prevede che queste azioni non durino più di 24 mesi. Inoltre, visto che esse non presentano un impatto immediato a livello di mercato, un finanziamento pari al 50% sembra giustificato (lo stesso valore è stato fornito anche negli studi di fattibilità del programma PACT).

[30] Cfr. i progetti 64 e 65 del documento di lavoro dei servizi della Commissione su PACT: Programma 1997-2001.

Misure di divulgazione e di accompagnamento: nella relazione ci si è già dilungati sul fatto che le azioni catalizzatrici e di apprendimento richiedono un'opera costante di divulgazione; le prime, inoltre, dovranno essere seguite da vicino non solo in termini di progressi sotto il profilo operativo, ma anche finanziario e commerciale, oltre che per l'impatto che avranno sull'eliminazione degli ostacoli di mercato. Il bilancio proposto prevede pertanto 16 misure di divulgazione e di accompagnamento nell'arco dei cinque anni. Le azioni catalizzatrici e di apprendimento potranno così contare su un bilancio di 4 milioni EUR per le misure di divulgazione e per azioni specifiche di monitoraggio.

In sintesi, nei cinque anni considerati si prevedono 80 azioni, con una media di 16 interventi l'anno. Sulla base di un bilancio medio di 23 milioni di EUR l'anno, il finanziamento per ciascuna azione sarebbe pari a 1,4375 milioni di EUR, ovvero circa il triplo del volume medio dei contratti selezionati da PACT nel 2001 (441 176 EUR per contratto); a sua volta questo importo è sette volte superiore al volume dei contratti rispetto a quello della procedura di selezione del 1999 (206 896 EUR per contratto). I corrispondenti risparmi in termini di costi di gestione sono già stati illustrati in precedenza.

5.3. Modalità di attuazione

Visto che il programma è strettamente connesso ai principali obiettivi fissati dalla politica dei trasporti e vista la necessità di orientare le azioni catalizzatrici e di apprendimento per contribuire a conseguire le varie priorità delle politiche, il programma Marco Polo sarà gestito direttamente dalla Commissione con personale proprio e, nel caso delle misure di accompagnamento e della valutazione, con la consulenza di esperti esterni.

6. INCIDENZA FINANZIARIA

6.1. Incidenza finanziaria totale sulla parte B (per l'intero periodo di programmazione)

(Il metodo di calcolo degli importi totali indicati nella tabella che segue dev'essere esplicitato mediante la ripartizione fornita nella tabella 6.2. )

6.1.1. Intervento finanziario

SI in milioni di EUR (al terzo decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

6.2. Calcolo del costo per ciascuna delle misure previste nella parte B (per l'intero periodo di programmazione) [31]

[31] Per ulteriori informazioni, cfr. il documento illustrativo distinto.

(Qualora si tratti di più azioni, precisare in modo sufficientemente dettagliato le misure specifiche adottate per ciascuna di esse in modo da consentire una stima del volume e dei costi dei risultati)

Stanziamenti d'impegno in milioni di EUR (al terzo decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

Se necessario, illustrare il metodo di calcolo

7. INCIDENZA SUL PERSONALE E SULLE SPESE DI FUNZIONAMENTO

7.1. Incidenza sulle risorse umane

>SPAZIO PER TABELLA>

7.2. Incidenza delle spese per risorse umane

>SPAZIO PER TABELLA>

Gli importi corrispondono alle spese totali per 12 mesi.

7.3. Altre spese di funzionamento derivanti dall'azione

>SPAZIO PER TABELLA>

Il fabbisogno di risorse umane e amministrative è coperto con la dotazione assegnata al servizio di gestione nel quadro della procedura annuale di assegnazione.

Gli importi corrispondono alle spese totali dell'azione per 12 mesi.

(1)Specificare il tipo di comitato e il gruppo di cui fa parte.

I. Totale annuale (7.2 + 7.3)

II. Durata dell'azione

III. Costo totale dell'azione (I x II) // 491 400 EUR

5 anni

2 457 000 EUR

(Nella stima delle risorse umane e amministrative necessarie per l'azione, le DG/servizi devono tenere conto delle decisioni prese dalla Commissione in sede di dibattito d'orientamento e di approvazione del progetto preliminare di bilancio (PPB). Questo significa che le DG/servizi devono indicare che le spese per le risorse umane possono essere coperte all'interno della preassegnazione indicativa effettuata in sede di adozione del PPB.

Nei casi eccezionali in cui le azioni considerate non fossero prevedibili al momento della preparazione del PPB, la Commissione dovrà decidere se e secondo quali modalità - modifica della preassegnazione indicativa, riassegnazione ad hoc, bilancio rettificativo e suppletivo o lettera rettificativa al progetto di bilancio - può essere autorizzata l'esecuzione dell'azione proposta).

8. CONTROLLO E VALUTAZIONE

8.1. Modalità di controllo

I tre tipi di azione contemplati dal programma Marco Polo saranno seguiti e verificati secondo le seguenti modalità.

Azioni di trasferimento modale: la proposta di regolamento indica che lo stanziamento dei finanziamenti per questo tipo di azione si baserà sul contratto standard delle Comunità europee; al contratto si applicheranno integralmente le disposizioni in materia di monitoraggio, informazione e controllo contabile del contratto in questione.

I contratti conferiranno inoltre poteri direttivi alla Commissione. Su richiesta della Commissione o dei beneficiari del finanziamento, saranno convocati comitati direttivi ad hoc. I contratti contemplano obblighi di comunicazione delle informazioni a scadenze periodiche. Conformemente al bilancio previsto per ciascun compito, per ogni azione dovrebbe essere effettuata almeno un'ispezione sul campo nell'arco della durata dell'azione; questa procedura è già stata seguita nell'ambito del programma PACT, con buoni risultati.

L'obiettivo di questo tipo di azioni è chiaro: trasferire 500 tkm per ciascun EUR finanziato dal trasporto su strada al trasporto marittimo a corto raggio, al trasporto ferroviario o per vie navigabili interne e raggiungere una redditività economica al massimo entro 36 mesi di finanziamento. Il contratto stabilirà pertanto obiettivi quantificati, che potranno essere facilmente verificati.

Sulla base delle raccomandazioni contenute nella valutazione esterna del programma PACT, sarà stabilito un monitoraggio al termine del contratto, per verificare l'impatto dei progetti in termini di trasferimento di traffico al termine dei finanziamenti.

Azioni catalizzatrici: i finanziamenti per questo tipo di azione saranno concessi sulla base del contratto standard delle Comunità europee; al contratto si applicheranno integralmente le disposizioni in materia di monitoraggio, informazione e controllo contabile del contratto in questione.

I contratti conferiranno inoltre poteri direttivi alla Commissione. Su richiesta della Commissione o dei beneficiari del finanziamento, saranno convocati comitati direttivi ad hoc. Come già indicato in precedenza, questa funzione direttiva sarà una caratteristica importante delle azioni catalizzatrici. I contratti contemplano inoltre obblighi di comunicazione delle informazioni a scadenze periodiche. Conformemente al bilancio previsto per ciascun compito, per ogni azione dovrebbero essere effettuate varie ispezioni sul campo nell'arco della durata dell'azione.

L'obiettivo delle azioni catalizzatrici, ben più complesso delle azioni precedenti, potrà essere descritto con chiarezza comparando la situazione esistente e quella prevista al termine del progetto. In base a tale descrizione saranno concordati gli obiettivi concreti dei progetti. Il piano riguardante il progetto stilato dal destinatario del finanziamento dovrà inoltre contenere pacchetti di lavoro, corredati da obiettivi e scadenze propri; ciò consentirà di rilevare e risolvere rapidamente eventuali problemi o ritardi.

Le azioni catalizzatrici perseguono anche un obiettivo di trasferimento modale che risulta facilmente verificabile.

Il personale della Commissione sarà coinvolto direttamente nei progetti. In funzione delle caratteristiche specifiche del progetto, il bilancio del programma Marco Polo finanzierà anche attività di divulgazione e di monitoraggio dei risultati nel corso del progetto attraverso azioni di accompagnamento.

Sulla base delle raccomandazioni contenute nella valutazione esterna del programma PACT, sarà stabilito un monitoraggio al termine del contratto, per verificare le ripercussioni del progetto sull'evoluzione strutturale e sul trasferimento del traffico al termine del finanziamento.

Azioni comuni di apprendimento: come risulta dalla proposta di regolamento, i finanziamenti per questo tipo di azione saranno concessi sulla base del contratto standard delle Comunità europee; al contratto si applicheranno integralmente le disposizioni in materia di monitoraggio, informazione e controllo contabile del contratto in questione.

I contratti conferiranno inoltre poteri direttivi alla Commissione. Su richiesta della Commissione o dei beneficiari del finanziamento, saranno convocati comitati direttivi ad hoc. I contratti contemplano inoltre obblighi di comunicazione delle informazioni a scadenze periodiche. Ciascuna azione di apprendimento dovrebbe concludersi con un workshop sulla materia trattata, al fine di garantire la divulgazione e una comprensione comune dei risultati conseguiti. In funzione del tipo di progetto, i workshop potrebbero essere anche la sede per decidere di mettere in pratica ulteriormente le conoscenze acquisite, ad esempio sottoscrivendo un piano d'azione da realizzare sotto l'egida della Commissione, anche se non necessariamente con il suo sostegno finanziario.

L'obiettivo delle azioni comuni di apprendimento potrà essere descritto con chiarezza comparando la situazione esistente e quella prevista al termine del progetto. In base a tale descrizione saranno concordati gli obiettivi concreti dei progetti. Il piano del progetto stilato dal destinatario del finanziamento dovrà inoltre contenere pacchetti di lavoro, ognuno dei quali dovrà prevedere obiettivi e scadenze propri; ciò consentirà di rilevare e risolvere rapidamente eventuali problemi o ritardi.

Sulla base delle raccomandazioni contenute nella valutazione esterna del programma PACT, sarà stabilito un monitoraggio al termine del contratto, per verificare se le conoscenze acquisite siano effettivamente applicate al mercato e quali conseguenze abbiano.

8.2. Modalità e calendario della valutazione

Per la fine del 2005 è prevista un'approfondita valutazione del programma Marco Polo, i cui risultati saranno illustrati entro l'estate del 2006, in modo che la Commissione possa presentare per tempo la relazione ai sensi dell'articolo 14 della proposta di regolamento. La valutazione consentirà di raccogliere le informazioni ottenute nel quadro di tre procedure di selezione dei progetti, nell'ambito dei progetti di trasferimento modale e di apprendimento già conclusi e delle azioni catalizzatrici in fase avanzata.

La valutazione sarà incentrata sull'impatto del programma Marco Polo in termini di trasferimento di traffico: favorire tale trasferimento è infatti l'obiettivo primario del programma. In secondo luogo, la valutazione prenderà in esame la gestione e l'evoluzione dei progetti in corso.

9. MISURE ANTIFRODE

* Poiché i contratti per tutte le azioni previste saranno dei contratti di finanziamento standard, si applicheranno le misure antifrode usuali.

* Per tutti i tipi di azione i risultati saranno chiaramente visibili e quantificabili. Le sovvenzioni saranno chiare: spese d'investimento e costi derivanti dalle operazioni. Queste voci potranno essere verificate dettagliatamente e, grazie ai progetti PACT, esistono sufficienti conoscenze e materiali per una valutazione in conoscenza di causa del rischio di frode.

* Inoltre, in particolare per le azioni catalizzatrici e di apprendimento, il personale della Commissione procederà ad un monitoraggio serrato e ad una rigorosa valutazione dei progressi realizzati.

* Una caratteristica costante di tutti i progetti saranno le ispezioni in loco.

* In funzione della complessità dei progetti, è possibile affidare compiti specifici di monitoraggio a personale specializzato o a consulenti esterni (convalida dei piani aziendali, previsioni sulla redditività economica e altri problemi contabili).

* Come per il programma PACT, la valutazione esterna prevista per il 2005 dovrebbe esaminare anche i sistemi di controllo e l'esecuzione del bilancio delle varie azioni.

* Come PACT, Marco Polo sarà caratterizzato da procedure di selezione trasparenti, fondate sulla presentazione di domande oggettive e verificabili; le proposte saranno valutate da personale dei vari servizi della Commissione. Il comitato dei rappresentanti degli Stati membri si esprimerà sulla proposta di finanziamento della Commissione. Per incrementare ulteriormente la trasparenza delle proposte, si potranno invitare le associazioni industriali a presentare osservazioni su alcuni aspetti delle domande presentate, come il loro impatto sulla concorrenza.