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Document 52024DC0055
Proposal for a COUNCIL RECOMMENDATION on Smoke- and Aerosol-Free Environments replacing Council Recommendation 2009/C 296/02
Proposta di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO relativa agli ambienti senza fumo e senza aerosol, che sostituisce la raccomandazione 2009/C 296/02 del Consiglio
Proposta di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO relativa agli ambienti senza fumo e senza aerosol, che sostituisce la raccomandazione 2009/C 296/02 del Consiglio
COM/2024/55 final
COMMISSIONE EUROPEA
Strasburgo, 17.9.2024
COM(2024) 55 final
2024/0230(NLE)
Proposta di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
relativa agli ambienti senza fumo e senza aerosol,
che sostituisce la raccomandazione 2009/C 296/02 del Consiglio
{SWD(2024) 55 final} - {SWD(2024) 56 final}
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
Motivi e obiettivi della proposta
Introduzione
Nel piano europeo di lotta contro il cancro, la Commissione ha annunciato la propria intenzione di aggiornare la raccomandazione del Consiglio relativa agli ambienti senza fumo 1 . Uno degli obiettivi relativi al tabacco di cui a tale piano consiste nel contribuire alla creazione, entro il 2040, di una "generazione libera dal tabacco" in cui i consumatori di tabacco siano meno del 5 % della popolazione rispetto alla percentuale attuale di circa il 25 %. La revisione della raccomandazione del Consiglio relativa agli ambienti senza fumo è un'iniziativa che mira a contribuire positivamente al raggiungimento di tale traguardo, a realizzare l'obiettivo di assicurare alla popolazione dell'Unione una migliore protezione dal fumo di seconda mano generato dai prodotti del tabacco combustibili e dagli aerosol di seconda mano generati dal consumo di prodotti emergenti, nonché a promuovere la disassuefazione dal fumo e la denormalizzazione del fumo e del consumo di nicotina.
L'attuale raccomandazione del Consiglio (2009/C 296/02) contiene raccomandazioni indirizzate agli Stati membri ai fini dell'attuazione della convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la lotta contro il tabagismo e fornisce quindi loro orientamenti per l'adempimento degli impegni giuridici di proteggere le persone dal fumo di seconda mano in tutti i luoghi di lavoro chiusi, nei trasporti pubblici e nei luoghi pubblici chiusi. Il suo ambito di applicazione comprende i prodotti del tabacco tradizionali, percepiti come il problema principale all'epoca, e alcuni spazi pubblici, inclusi in tale ambito di applicazione sulla base di una valutazione dei rischi caso per caso.
Ad oggi l'attuale raccomandazione del Consiglio non è tuttavia in grado di conseguire pienamente la sua finalità di protezione perché non contempla gli spazi all'aperto e in ragione degli sviluppi del mercato relativi a prodotti emergenti che possono emettere fumo e/o aerosol, quali i prodotti del tabacco riscaldato, le sigarette elettroniche contenenti o meno nicotina e i succedanei del tabacco, nonché qualsiasi altro prodotto che emetta fumo e/o aerosol, che non erano stati originariamente inclusi. L'obiettivo della proposta di revisione della raccomandazione del Consiglio è pertanto duplice, ossia includere nell'ambito di applicazione i prodotti emergenti e spazi all'aperto specifici. In tal modo affronterà meglio i rischi derivanti dall'esposizione agli aerosol di seconda mano generati da prodotti emergenti, come pure il rischio di esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano in determinati spazi all'aperto. Una revisione della raccomandazione in merito a tali due aspetti è pertanto necessaria per conseguire l'obiettivo di assicurare alla popolazione dell'Unione, in particolare ai bambini e ai giovani, una migliore protezione dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano. La proposta di revisione della raccomandazione del Consiglio si prefigge inoltre di sostenere indirettamente la denormalizzazione del consumo di tabacco e prodotti emergenti e di contribuire in tal modo al conseguimento dell'obiettivo di una generazione libera dal tabacco.
La proposta di revisione della raccomandazione del Consiglio prevede l'estensione del suo ambito di applicazione al fine di includervi alcuni prodotti emergenti e spazi all'aperto. Uno dei principali fattori trainanti alla base di tale estensione è costituito dalla rapida crescita del mercato e dell'attrattiva dei prodotti emergenti, in particolare tra i giovani, a partire dal 2009, nonché dall'esposizione attualmente significativa al fumo e agli aerosol di seconda mano in determinati spazi all'aperto. Nel 2009 i prodotti del tabacco riscaldato non erano ancora stati commercializzati nell'UE, mentre le sigarette elettroniche avevano una minima quota di mercato. L'attuale raccomandazione si concentra pertanto esclusivamente sui prodotti del tabacco tradizionali facendo riferimento al "fumo di tabacco", e non contempla quindi tutti i prodotti emergenti. Tuttavia, dal 2009, le quote di mercato dei prodotti emergenti come le sigarette elettroniche e i prodotti del tabacco riscaldato sono aumentate. Tra i partecipanti all'indagine Eurobarometro 2023 sugli atteggiamenti degli europei nei confronti del tabacco e dei prodotti correlati, il 3 % è attualmente un consumatore di sigarette elettroniche, rispetto al 2 % del 2020. Un aspetto particolarmente preoccupante della diffusione dei prodotti emergenti negli ultimi anni è stata la loro attrattiva tra i bambini e i giovani; infatti, più del 54 % dei fumatori attuali e passati inizia a fumare prima dei 19 anni, e il 14 % inizia prima dei 15 anni 2 .
Dai dati provenienti dalla ricerca emerge che le emissioni di seconda mano generate dai prodotti emergenti possono avere effetti potenzialmente nocivi sulla salute. Nel suo parere sulle sigarette elettroniche, il comitato consultivo della Commissione europea noto come comitato scientifico dei rischi sanitari, ambientali ed emergenti (SCHEER) ha concluso che vi sono prove da deboli a moderate dell'esistenza di rischi di danni respiratori, cardiovascolari e cancerogeni imputabili all'esposizione ad aerosol di seconda mano generati dalle sigarette elettroniche 3 . Il progetto TackSHS finanziato dall'UE ha dimostrato che il fumo di seconda mano continua a rappresentare un onere significativo, ha quantificato i rischi per la salute e i costi economici per diversi Stati membri e ha proposto interventi volti a ridurre l'esposizione al fumo di seconda mano per abbassare il carico di malattia tra i bambini e gli adulti 4 . Tra le altre preoccupazioni connesse ai prodotti emergenti, l'Organizzazione mondiale della sanità 5 , 6 , 7 , 8 ha recentemente sottolineato gli effetti nocivi per la salute dell'esposizione agli aerosol di seconda mano. Vi sono ad esempio prove del fatto che l'esposizione alle emissioni di seconda mano generate dai prodotti del tabacco riscaldato è associata a significative anomalie respiratorie e cardiovascolari negli astanti 9 , 10 , 11 , 12 , 13 , 14 . Gli aerosol di seconda mano generati dalle sigarette elettroniche contenenti o meno nicotina espongono inoltre gli astanti a livelli quantificabili di particolato e delle principali sostanze tossiche e contaminanti 15 , 16 , 17 , 18 , 19 , 20 , 21 . A tale proposito, l'Organizzazione mondiale della sanità ritiene che le sigarette elettroniche contenenti nicotina causino una forte dipendenza e siano dannose per la salute6, 7. Sottolinea inoltre che nessun livello di esposizione secondaria è sicuro o accettabile e che si dovrebbe adottare un approccio prudente4. Al fine di conseguire livelli più elevati di protezione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano, la legislazione antifumo dovrebbe inoltre essere completa e contemplare nelle proprie disposizioni i prodotti emergenti5. Diversi Stati membri hanno già adottato misure di protezione, compreso il divieto di fumo nei luoghi chiusi e all'aperto o il divieto di consumo di prodotti emergenti nei luoghi pubblici 22 .
Alla luce di quanto sopra, e tenuto conto del fatto che l'attuale base di dati concreti continuerà a essere sviluppata, una revisione della raccomandazione del Consiglio volta a includere i prodotti emergenti è giustificata e appropriata per far fronte al rischio di esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano, con l'obiettivo di garantire un elevato livello di protezione della sanità pubblica. Questo approccio è altresì in linea con la comunicazione della Commissione sul principio di precauzione 23 .
La proposta di estensione dell'ambito di applicazione della raccomandazione costituisce un passo importante verso la denormalizzazione del fumo e del consumo di prodotti emergenti che possono simulare l'azione del fumo, che rappresenta una tappa fondamentale del percorso verso il conseguimento di una generazione libera dal tabacco nell'Unione entro il 2040. L'estensione dell'ambito di applicazione è particolarmente importante dato che il consumo di prodotti emergenti, specialmente di quelli contenenti nicotina e soprattutto tra i giovani, potrebbe diventare un punto di partenza per il consumo successivo di prodotti del tabacco combustibili tradizionali. Ciò può portare a un "duplice consumo", nel contesto del quale i fumatori consumano contemporaneamente tabacco tradizionale e prodotti emergenti, passando spesso da uno agli altri a seconda del luogo in cui si applicano le norme antifumo 24 , 25 , 26 , 27 , 28 .
Per quanto concerne gli spazi all'aperto non esplicitamente contemplati dalla raccomandazione in vigore, attualmente si registra una significativa esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano in luoghi quali gli spazi all'aperto di strutture ricettive e gli spazi all'aperto destinati all'uso da parte di bambini e adolescenti. Infatti il 74 % dei partecipanti all'indagine Eurobarometro ha dichiarato di aver visto persone che fumavano in terrazze all'aperto nei sei mesi precedenti e il 71 % dei partecipanti ha dichiarato di aver visto persone che usavano sigarette elettroniche e prodotti del tabacco riscaldato negli stessi luoghi. Il 42 % dei partecipanti ha affermato che vi erano persone che fumavano in luoghi all'aperto destinati all'uso da parte di bambini e adolescenti e il 49 % dei partecipanti ha riferito di aver visto persone che consumavano sigarette elettroniche e prodotti del tabacco riscaldato negli stessi luoghi2. La proposta di estendere l'ambito di applicazione dell'attuale raccomandazione del Consiglio al fine di includervi spazi all'aperto specifici mira a proteggere meglio la popolazione, in particolare i bambini e i giovani, dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano.
Azioni di sostegno della Commissione
La proposta di raccomandazione del Consiglio contiene raccomandazioni indirizzate agli Stati membri al fine di affrontare meglio i rischi derivanti dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano in determinati spazi all'aperto. La Commissione prevede di intraprendere una serie di misure volte a sostenere i paesi nell'attuazione delle raccomandazioni.
Innanzitutto la Commissione intende incoraggiare e/o rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri in materia di scambio di migliori pratiche sul rafforzamento e/o lo sviluppo di politiche, programmi e strategie antifumo e antiaerosol completi, nonché sostenere la progettazione e la sperimentazione di approcci ambiziosi ed efficienti ai fini del conseguimento di ambienti senza fumo e senza aerosol. In secondo luogo la Commissione, attraverso i programmi, i forum di discussione e gli strumenti di collaborazione dell'UE esistenti, intende sostenere l'attuazione della raccomandazione da parte degli Stati membri e l'applicazione delle misure di lotta contro il tabagismo e l'assunzione di nicotina.
La Commissione intende inoltre sostenere la lotta contro il tabagismo e l'assunzione di nicotina, nonché la prevenzione della dipendenza, promuovendo ulteriormente la ricerca. Tali sforzi di ricerca dovrebbero includere i prodotti emergenti che emettono fumo o aerosol, compresi i prodotti del tabacco riscaldato, le sigarette elettroniche contenenti o meno nicotina e i succedanei del tabacco che emettono fumo o aerosol 29 , nonché qualsiasi altro prodotto che emetta fumo e/o aerosol, come pure i prodotti che rilasciano nicotina e i prodotti che ricordano l'uso dei prodotti che rilasciano nicotina. La Commissione intende inoltre rafforzare la cooperazione internazionale, anche in materia di ricerca, sui temi oggetto della presente raccomandazione.
Infine la Commissione intende sviluppare un insieme di strumenti (kit di strumenti) di prevenzione a sostegno di una migliore tutela della salute dei bambini e dei giovani negli anni più vulnerabili e formativi della loro vita, concentrandosi anche sulla prevenzione del fumo e della dipendenza dalla nicotina e affrontando le interconnessioni tra salute mentale e fisica e i principali determinanti della salute.
La Commissione intende attuare tutte le azioni di sostegno in stretta cooperazione con gli Stati membri.
Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato
La presente proposta è complementare alla direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE 30 . Tale direttiva stabilisce norme per il tabacco e i prodotti correlati sul mercato dell'UE e fissa un quadro normativo, tra l'altro, per i prodotti del tabacco riscaldato e le sigarette elettroniche. Tale direttiva intende migliorare il funzionamento del mercato interno del tabacco e dei prodotti correlati, garantendo nel contempo un livello elevato di protezione della salute della popolazione dell'Unione.
La presente proposta contribuirà altresì al conseguimento degli obiettivi legati al tabacco del piano europeo di lotta contro il cancro, in particolare l'obiettivo di creare una generazione libera dal tabacco. Lavorando in stretta sinergia con il piano, la missione dell'UE sul cancro 31 sostiene tale obiettivo generando nuovi dati sulla prevenzione e sui cambiamenti comportamentali, sulla base della ricerca sul tabacco sostenuta dai programmi Orizzonte 2020 e Orizzonte Europa 32 .
La presente proposta è complementare all'iniziativa dell'UE "Healthier Together" sulle malattie non trasmissibili, che mira ad affrontare i fattori di rischio comuni al cancro e ad altre malattie non trasmissibili, compreso il consumo di tabacco. Tra le altre cose, la presente proposta si occupa dei determinanti della salute. Attraverso varie misure nel contesto del programma dell'UE per la salute (EU4Health), l'iniziativa fornisce finanziamenti dell'Unione a favore di misure sui determinanti della salute volte ad affrontare i fattori di rischio legati a varie malattie non trasmissibili e a sviluppare interventi concernenti temi trasversali importanti quali la lotta contro il tabagismo.
La presente proposta è complementare, ma presenta un ambito di applicazione più ampio, rispetto alle misure globali di lotta contro il tabagismo stabilite nella convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la lotta contro il tabagismo, che è un trattato internazionale, di cui l'Unione europea e i suoi Stati membri sono parti, con l'obiettivo principale di promuovere la cooperazione internazionale per fornire una risposta internazionale efficace, adeguata e completa alla diffusione dell'epidemia globale di consumo del tabacco. Più specificamente, la presente revisione è complementare all'articolo 8 di detta convenzione che riguarda la protezione dall'esposizione al fumo di tabacco.
Coerenza con le altre normative dell'Unione
La presente iniziativa è coerente con il piano d'azione per l'inquinamento zero 33 che, nel contesto del Green Deal europeo, stabilisce l'obiettivo di ridurre, entro il 2050, l'inquinamento dell'aria, dell'acqua e del suolo a livelli non più nocivi per la salute umana e per gli ecosistemi naturali e che rispettino i limiti sostenibili per il nostro pianeta, così da creare un ambiente privo di sostanze tossiche. La revisione della raccomandazione del Consiglio relativa agli ambienti senza fumo può avere un impatto ambientale positivo riducendo il fumo e gli aerosol derivanti dal consumo di prodotti emergenti e riducendo i rifiuti e la dispersione di rifiuti derivanti dallo smaltimento dei mozziconi di sigaretta, dei filtri di plastica e dei dispositivi, in particolare quelli usa e getta, utilizzati in associazione ai prodotti emergenti. Inoltre il consumo di tabacco tradizionale e di prodotti emergenti può costituire un pericolo di incendio, per la sicurezza e per l'ambiente.
La presente proposta è altresì coerente con la strategia dell'UE sui diritti dei minori 34 , che sottolinea come l'UE e gli Stati membri debbano rispettare, proteggere, promuovere e soddisfare i diritti dei minori. In uno dei suoi settori tematici, la strategia fa riferimento al diritto a un buon livello di condizioni di vita, istruzione e salute per tutti i minori dell'UE. La revisione della raccomandazione del Consiglio relativa agli ambienti senza fumo si propone in particolare di proteggere i bambini e i giovani dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano.
2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
Base giuridica
La presente proposta si basa sull'articolo 168, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), a norma del quale il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare raccomandazioni per i fini stabiliti da tale articolo, che riguarda la protezione della sanità pubblica. L'obiettivo principale della presente proposta è proteggere meglio la popolazione dell'Unione, in particolare i bambini e i giovani, dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano. La presente proposta di raccomandazione del Consiglio può quindi essere adottata in base all'articolo 168, paragrafo 6, TFUE.
Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)
La presente proposta contribuirà ad aumentare i livelli di protezione della salute umana dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano tanto tra gli Stati membri quanto al loro interno. L'azione dell'Unione, che completerebbe le politiche nazionali, apporterebbe un evidente valore aggiunto agli sforzi nazionali fornendo agli Stati membri che non hanno ancora attuato una legislazione completa antifumo raccomandazioni in tal senso. La proposta di raccomandazione del Consiglio rispetta le responsabilità degli Stati membri per la definizione della loro politica sanitaria.
Proporzionalità
La presente proposta di raccomandazione del Consiglio, basata sull'articolo 168, paragrafo 6, TFUE, tiene conto del fatto che, come stabilito dall'articolo 168, paragrafo 1, TFUE, l'azione dell'Unione, che deve completare le politiche nazionali, deve essere indirizzata al miglioramento della sanità pubblica. L'obiettivo della presente proposta è proteggere meglio la popolazione dell'Unione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano, prestando particolare attenzione all'inclusione nel suo ambito di applicazione dei prodotti emergenti e di spazi all'aperto specifici. La proposta di revisione dell'attuale raccomandazione del Consiglio1 è idonea a conseguire l'obiettivo prefissato e si limita a quanto necessario e proporzionato poiché comporterebbe un aumento degli effetti benefici per la salute. Gli impatti economici sono inoltre superati dai benefici per la sanità pubblica, dai risparmi previsti per i sistemi sanitari e dalla riduzione dei costi ambientali.
Scelta dell'atto giuridico
L'atto giuridico per la presente revisione, una proposta di raccomandazione del Consiglio, rimane invariato e rispetta pienamente i principi di sussidiarietà e proporzionalità nel settore della sanità pubblica. Si tratta di uno strumento non vincolante che consente agli Stati membri di adattare i loro approcci alle esigenze nazionali.
3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D'IMPATTO
Valutazioni ex post / Vaglio di adeguatezza della legislazione vigente
Non applicabile.
Consultazioni dei portatori di interessi
Contributi e riscontri relativi alla presente iniziativa sono stati raccolti attraverso un invito a presentare contributi 35 e varie attività di consultazione mirate (indagini mirate, colloqui mirati e gruppi di discussione). Sono stati consultati i gruppi di portatori di interessi seguenti: 1) rappresentanti delle autorità competenti degli Stati membri; 2) organizzazioni della società civile; 3) rappresentanti dell'industria del tabacco e dei prodotti correlati; 4) rappresentanti del settore alberghiero, della ristorazione e del catering (Horeca); 5) altri portatori di interessi pertinenti, come quelli del settore dell'istruzione e delle associazioni sportive. Sono stati raccolti contributi sulle revisioni anche attraverso una riunione del gruppo di esperti sulle politiche in materia di tabacco, tenutasi il 3 maggio 2023. Infine è stato ricevuto un riscontro scritto sulle revisioni proposte della raccomandazione da parte dell'azione comune sulla lotta contro il tabagismo (Joint Action on Tobacco Control, JATC-2).
L'invito a presentare contributi, aperto dal 22 giugno al 20 luglio 2022, ha ottenuto 207 risposte 36 . La maggior parte delle organizzazioni non governative, delle istituzioni accademiche/di ricerca e dei rappresentanti delle autorità nazionali competenti ha espresso un ampio consenso a favore degli aggiornamenti proposti per la raccomandazione del 2009. Alcuni dei punti evidenziati riguardano l'importanza di aggiungere i prodotti emergenti (compresi quelli privi di nicotina) e l'impatto positivo che gli aggiornamenti della raccomandazione avrebbero nell'affrontare la popolarità, la pubblicità e il consumo crescenti dei prodotti emergenti, in particolare tra i bambini e i giovani. Inoltre è stata sottolineata l'importanza di garantire l'armonizzazione delle leggi antifumo e antiaerosol in tutti gli Stati membri. Il riscontro ricevuto dalle imprese si oppone in larga misura a qualsiasi aggiornamento della raccomandazione.
Durante le attività di consultazione mirata, la maggior parte dei rappresentanti delle autorità nazionali competenti ha sottolineato che le modifiche proposte della raccomandazione contribuirebbero a proteggere il pubblico dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano. Tali soggetti hanno osservato che ciò avrebbe un effetto positivo in termini di armonizzazione delle norme antifumo all'interno dei singoli Stati membri e tra di essi, e che l'impatto economico e l'onere amministrativo che ne deriverebbero sarebbero minimi e compensati dai benefici per la salute. Sono state messe in evidenza possibili sfide in materia di applicazione e conformità.
La maggior parte delle organizzazioni della società civile consultate concorda sul fatto che la proposta di estendere l'ambito di applicazione al fine di includervi i prodotti emergenti e gli spazi all'aperto avrebbe un impatto positivo sulla riduzione dell'esposizione al fumo/agli aerosol di seconda mano e che ciò contribuirebbe a sua volta a proteggere la popolazione, in particolare i bambini, gli adolescenti e altre persone più vulnerabili, ad esempio gli anziani affetti da malattie croniche o altre patologie pregresse o le donne in gravidanza. Tali organizzazioni hanno inoltre osservato che la revisione della raccomandazione contribuirebbe alla denormalizzazione del fumo e del consumo di prodotti emergenti. Alcune organizzazioni hanno sottolineato l'importanza di rendere la raccomandazione riveduta "adeguata alle esigenze future" per quanto riguarda i possibili sviluppi e le possibili tendenze dei prodotti del tabacco emergenti. Diverse organizzazioni hanno sottolineato altresì i vantaggi ambientali, in un contesto di grande preoccupazione per gli impatti ambientali negativi generati dal fumo e dal consumo di prodotti emergenti, quali i mozziconi di sigaretta gettati come rifiuti, i vaporizzatori usa e getta/monouso e le batterie usate. Infine la maggior parte delle organizzazioni della società civile ha ritenuto che le interferenze e le attività di lobbismo esercitate dall'industria, così come l'applicazione e il rispetto delle norme, costituiscano delle sfide legate alla revisione.
I rappresentanti dell'industria del tabacco e dei prodotti correlati che sono stati consultati si sono per lo più opposti alle modifiche dell'attuale raccomandazione per quanto riguarda l'inclusione dei prodotti emergenti e degli spazi all'aperto e hanno sottolineato che i prodotti emergenti non dovrebbero essere soggetti allo stesso livello di restrizioni previsto per i prodotti del tabacco combustibili tradizionali nel contesto delle norme antifumo. Tuttavia alcuni rappresentanti dell'industria del tabacco hanno convenuto che l'estensione delle norme agli spazi all'aperto in cui sono presenti bambini e adolescenti potrebbe contribuire a proteggerli dal fumo e dagli aerosol di seconda mano.
I rappresentanti del settore Horeca hanno espresso punti di vista diversificati. Alcuni hanno sostenuto largamente le modifiche proposte dell'ambito di applicazione per quanto riguarda i prodotti e gli spazi e hanno rilevato che l'iniziativa avrebbe un effetto positivo sulla salute dei dipendenti del loro settore, in quanto contribuirebbe a proteggerli dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano. Altri hanno espresso un certo livello di riserva in merito alla proposta di revisione della raccomandazione, in particolare sulla misura che prevede l'inclusione degli spazi all'aperto delle strutture ricettive. In particolare, i rappresentanti delle imprese del settore Horeca hanno evidenziato le loro preoccupazioni relative alla perdita di clienti, il timore di dover potenzialmente spendere risorse per adeguarsi alle nuove misure e il fatto che, nel caso dell'industria alberghiera, i clienti potrebbero spostarsi verso il settore degli affitti a breve termine, con conseguente concorrenza commerciale sleale. Non sono state fornite informazioni quantitative o stime concrete a sostegno degli impatti economici negativi asseriti. I rappresentanti dei dipendenti del settore Horeca ritengono invece che l'impatto economico sarebbe neutro e trascurabile.
I rappresentanti dell'industria del tabacco hanno asserito che l'iniziativa ridurrebbe la domanda di prodotti del tabacco tradizionali e di prodotti emergenti quali le sigarette elettroniche, con conseguenti effetti negativi sull'occupazione nell'industria del tabacco e dei prodotti emergenti.
Il gruppo di esperti sulle politiche in materia di tabacco e l'azione comune sulla lotta contro il tabagismo (JATC-2) hanno sostenuto l'inclusione dei prodotti emergenti e degli spazi all'aperto.
I contributi, i suggerimenti e le raccomandazioni degli Stati membri e degli altri portatori di interessi sono stati analizzati e presi in considerazione il più possibile e in linea con le prove scientifiche pertinenti e disponibili. I risultati dettagliati di tutte le attività di consultazione e le modalità con cui sono stati presi in considerazione sono descritti nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente proposta.
Assunzione e uso di perizie
Come già accennato, a sostegno della presente raccomandazione sono state organizzate diverse attività di consultazione rivolte ai gruppi di portatori di interessi pertinenti al fine di raccogliere opinioni e prove.
Valutazione d'impatto
Non è stata ritenuta necessaria una valutazione d'impatto dato che l'iniziativa proposta è una raccomandazione non vincolante per gli Stati membri e lascia spazio ad approcci nazionali diversi. La presente iniziativa mira ad aggiornare la precedente raccomandazione del 2009 in risposta agli sviluppi tecnologici che si sono verificati da allora per quanto riguarda i prodotti emergenti, come pure a evitare un approccio caso per caso nell'applicazione delle norme antifumo negli spazi pubblici. Lo studio del 2021 37 sugli ambienti senza fumo e sulla pubblicità del tabacco e dei prodotti correlati ha dimostrato che la revisione dovrebbe avere un impatto positivo sulla salute e sulla società e che l'entità degli impatti economici negativi che gli operatori economici potrebbero subire è limitata e/o insignificante. Le prove a sostegno di tale studio e le relative conclusioni sono presentate nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente proposta.
Efficienza normativa e semplificazione
Non applicabile.
Diritti fondamentali
[…]
4.INCIDENZA SUL BILANCIO
Non applicabile.
5.ALTRI ELEMENTI
Piani attuativi e modalità di monitoraggio, valutazione e informazione
La Commissione intende riferire in merito ai progressi compiuti nell'attuazione della presente raccomandazione, sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri, entro cinque anni dalla sua adozione.
Documenti esplicativi (per le direttive)
Non applicabile.
Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta
Non applicabile.
2024/0230 (NLE)
Proposta di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
relativa agli ambienti senza fumo e senza aerosol,
che sostituisce la raccomandazione 2009/C 296/02 del Consiglio
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 168, paragrafo 6,
vista la proposta della Commissione europea,
considerando quanto segue:
(1)Secondo l'Organizzazione mondiale della sanità, l'esposizione al fumo di tabacco di seconda mano rappresenta nell'Unione una causa diffusa di mortalità, morbilità e invalidità. Tale esposizione è associata al consumo di tabacco, che rimane la principale causa di tumori prevenibili dato che il 27 % di tutti i tumori è imputabile al consumo di tabacco.
(2)Il consumo di tabacco rimane diffuso a livello globale e in tutta l'Unione. Secondo le stime, nel 2023 il 24 % della popolazione dell'Unione Europea fumava 38 .
(3)Il costo economico annuo mondiale del fumo è stato stimato a 1 400 miliardi di USD nel 2012, corrispondenti all'1,8 % del prodotto interno lordo (PIL) mondiale. Nell'UE, già nel 2009 il tabagismo è costato 544 miliardi di EUR, che corrispondono a circa il 4,6 % del PIL complessivo dell'UE-27 39 .
(4)È opportuno contribuire alla riduzione del livello di fumo nell'Unione, in linea con l'obiettivo del piano europeo di lotta contro il cancro 40 di creare una generazione libera dal tabacco in cui i consumatori di prodotti del tabacco rappresentino soltanto il 5 % della popolazione dell'Unione rispetto al 24 % attuale.
(5)La convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo è stata sviluppata con l'obiettivo di promuovere una risposta internazionale efficace ed esaustiva alla diffusione dell'epidemia globale di consumo del tabacco. L'articolo 8 di tale convenzione impone alle sue parti contraenti di fornire una protezione efficace nei confronti del fumo di tabacco di seconda mano nei luoghi di lavoro, nei trasporti pubblici e nei luoghi chiusi; le linee guida allegate mirano a fornire assistenza alle parti nell'adempimento degli obblighi loro spettanti a norma dell'articolo 8 di detta convenzione.
(6)Nella strategia europea di lotta al tabagismo, adottata nel settembre 2002, il comitato regionale per l'Europa dell'Organizzazione mondiale della sanità ha raccomandato agli Stati membri dell'OMS di garantire il diritto dei cittadini ad ambienti senza fumo, proibendo il fumo, tra l'altro, nei luoghi pubblici, nei luoghi di lavoro e nei trasporti pubblici, nonché all'aperto in tutti gli istituti di istruzione frequentati da minori, in tutti i luoghi in cui sono dispensate cure mediche e in occasione di manifestazioni pubbliche, e di classificare il fumo di tabacco ambientale come cancerogeno 41 .
(7)Le emissioni di seconda mano generate dai prodotti emergenti possono avere effetti potenzialmente nocivi sulla salute. L'Organizzazione mondiale della sanità sottolinea che le emissioni di seconda mano generate dai prodotti emergenti possono esporre le persone a livelli potenzialmente dannosi di particolato e delle principali sostanze tossiche.
(8)Tra le altre preoccupazioni connesse ai prodotti emergenti, l'Organizzazione mondiale della sanità 42 , 43 , 44 ha sottolineato gli effetti nocivi per la salute dell'esposizione agli aerosol di seconda mano. Ad esempio vi sono prove recenti che indicano che l'esposizione alle emissioni di seconda mano generate dai prodotti del tabacco riscaldato è associata a significative anomalie respiratorie e cardiovascolari negli astanti 45 , 46 , 47 , 48 , 49 , 50 . Gli aerosol di seconda mano generati dalle sigarette elettroniche contenenti o meno nicotina espongono inoltre gli astanti a livelli quantificabili di particolato e delle principali sostanze tossiche e contaminanti 51 , 52 , 53 , 54 , 55 , 56 , 57 .
(9)L'Organizzazione mondiale della sanità ritiene che nessun livello di esposizione secondaria sia sicuro o accettabile4 e che pertanto si dovrebbe adottare un approccio prudente. L'Organizzazione mondiale della sanità raccomanda di applicare alle sigarette elettroniche misure di lotta contro il tabagismo, compresa la protezione dall'esposizione 58 , 4, 5.
(10)Nel suo parere del 2021 sulle sigarette elettroniche 59 , il comitato scientifico dei rischi sanitari, ambientali ed emergenti (SCHEER) ha concluso che esistono prove da deboli a moderate di rischi di danni respiratori, cardiovascolari e cancerogeni imputabili all'esposizione ad aerosol di seconda mano generati dalle sigarette elettroniche.
(11)Gli ambienti senza fumo e senza aerosol costituiscono un approccio comprovato e riconosciuto a livello mondiale per proteggere adeguatamente la salute delle persone dagli effetti del fumo e degli aerosol di tabacco di seconda mano.
(12)Negli ultimi anni, prodotti emergenti quali le sigarette elettroniche e i prodotti del tabacco riscaldato hanno consolidato le loro quote di mercato e la loro diffusione è in aumento. In base ai dati dell'Eurobarometro, la prevalenza del consumo di sigarette elettroniche nell'Unione è pari al 3 % e quella di prodotti del tabacco riscaldato è del 2 %.
(13)Un aspetto che desta particolare preoccupazione in relazione agli sviluppi del mercato dei prodotti emergenti, quali le sigarette elettroniche e i prodotti del tabacco riscaldato, è la loro particolare diffusione e attrattiva tra i bambini e i giovani.
(14)L'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano potrebbe essere particolarmente nociva per i bambini e gli adolescenti e potrebbe aumentare la probabilità che acquisiscano l'abitudine di fumare4, 5, 6.
(15)Nel 2023 è stato stimato che il 54 % dei fumatori correnti e passati avesse iniziato a fumare regolarmente prima dei 19 anni; il 14 % inizia prima dei 15 anni, durante l'infanzia1.
(16)Il consumo di prodotti emergenti contenenti nicotina, soprattutto tra i giovani, è associato alla dipendenza e potrebbe diventare un punto di partenza per il consumo successivo di prodotti del tabacco tradizionali4.
(17)È importante non solo tenere conto dei recenti sviluppi tecnologici e del mercato connessi ai prodotti emergenti, ma anche coordinare meglio e adeguare alle esigenze future i quadri normativi nazionali antifumo e antiaerosol.
(18)Attualmente l'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano in luoghi quali gli spazi all'aperto delle strutture ricettive e gli spazi all'aperto destinati all'uso da parte di bambini e adolescenti è significativa. Sulla base dei dati dell'indagine Eurobarometro del 2023, il 74 % dei partecipanti a tale indagine ha dichiarato infatti di aver visto persone che fumavano in terrazze all'aperto nei sei mesi precedenti e il 71 % dei partecipanti ha dichiarato di aver visto persone che usavano sigarette elettroniche e prodotti del tabacco riscaldato negli stessi luoghi. Il 42 % dei partecipanti ha affermato che vi erano persone che fumavano in luoghi all'aperto destinati all'uso da parte di bambini e adolescenti e il 49 % dei partecipanti ha riferito di aver visto persone che consumavano sigarette elettroniche e prodotti del tabacco riscaldato negli stessi luoghi1.
(19)Diversi Stati membri hanno adottato misure di protezione, compreso il divieto di fumo nei luoghi chiusi e all'aperto e il divieto di consumo dei prodotti emergenti nei luoghi pubblici 60 , 61 .
(20)È pertanto opportuno estendere l'ambito di applicazione della raccomandazione al fine di includervi spazi all'aperto specifici, in modo da proteggere meglio la popolazione dell'Unione, in particolare i bambini, i giovani e le persone vulnerabili, quali i cittadini affetti da malattie croniche o da altre patologie pregresse, o le donne in gravidanza, dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano generati dai prodotti emergenti, ad esempio i prodotti del tabacco riscaldato, le sigarette elettroniche contenenti o meno nicotina e i succedanei del tabacco, nonché qualsiasi altro prodotto che emetta fumo e/o aerosol.
(21)A sostegno della revisione della raccomandazione, a giugno 2022 è stato pubblicato un invito a presentare contributi, aperto fino a luglio 2022, e da marzo a maggio 2023 sono stati consultati i rappresentanti delle autorità competenti degli Stati membri, le organizzazioni della società civile, gli operatori economici pertinenti e altri portatori di interessi pertinenti attraverso attività di consultazione mirate.
(22)La Commissione intende sostenere gli Stati membri nell'attuazione efficace della raccomandazione attraverso gli strumenti di collaborazione e i programmi dell'UE esistenti.
(23)In particolare la Commissione intende contribuire a rafforzare la ricerca in questo settore. Tali sforzi di ricerca dovrebbero includere i prodotti emergenti (quali le sigarette elettroniche contenenti o meno nicotina e i prodotti del tabacco riscaldato), i succedanei del tabacco che emettono fumo o aerosol e qualsiasi altro prodotto che emetta fumo e/o aerosol, i prodotti che rilasciano nicotina e i prodotti che ricordano l'uso dei prodotti che rilasciano nicotina. Si prevede altresì di rafforzare la cooperazione internazionale, anche in materia di ricerca, sui temi trattati dalla presente raccomandazione.
(24)La Commissione intende sviluppare un insieme di strumenti (kit di strumenti) di prevenzione a sostegno di una migliore protezione della salute dei bambini e dei giovani negli anni più vulnerabili e formativi della loro vita, concentrandosi anche sulla prevenzione del fumo e della dipendenza dalla nicotina e affrontando le interconnessioni tra salute mentale e fisica e i principali determinanti della salute.
(25)Si dovrebbe tenere conto delle Linee guida sulla protezione dall'esposizione al fumo di tabacco adottate dalla seconda conferenza delle parti della convenzione quadro dell'OMS per la lotta contro il tabagismo allegate. Gli Stati membri dovrebbero essere incoraggiati ad ampliare e andare oltre le misure contenute in tali linee guida.
(26)La presente raccomandazione presenta un ambito di applicazione più ampio rispetto alla raccomandazione 2009/C 296/02 e la sostituisce, con l'obiettivo di assicurare alla popolazione dell'Unione una migliore protezione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano, nonché di contribuire positivamente agli obiettivi legati al tabacco del piano europeo di lotta contro il cancro e di contribuire alla riduzione della prevalenza e alla denormalizzazione del fumo e del consumo di prodotti emergenti,
RACCOMANDA AGLI STATI MEMBRI:
1.di assicurare un'efficace protezione dall'esposizione al fumo di tabacco nei luoghi di lavoro chiusi, nei luoghi pubblici chiusi e nei trasporti pubblici, come stabilito dall'articolo 8 della convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo e sulla base delle allegate linee guida sulla protezione dall'esposizione al fumo di tabacco che sono state adottate dalla seconda conferenza delle parti di detta convenzione;
2.di assicurare un'efficace protezione, nei luoghi di lavoro chiusi, negli spazi pubblici chiusi e nei trasporti pubblici, dall'esposizione alle emissioni di seconda mano generate dal consumo di prodotti emergenti che emettono fumo o aerosol, ad esempio i prodotti del tabacco riscaldato, le sigarette elettroniche contenenti o meno nicotina e i succedanei del tabacco, nonché qualsiasi altro prodotto che emetta fumo e/o aerosol;
3.di assicurare un'efficace protezione dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano in aree ricreative all'aperto designate, in particolare dove i bambini possono essere spesso presenti. Tra tali aree dovrebbero figurare parchi giochi pubblici, parchi di divertimento, piscine, zoo e altri spazi all'aperto simili;
4.di assicurare un'efficace protezione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano in tutte le aree all'aperto o semi-all'aperto (ad esempio aree parzialmente coperte, murate, recintate o altrimenti delimitate accanto o in prossimità di uno stabilimento, compresi tetti, balconi, portici o patii) associate a stabilimenti di servizio. Tra tali aree dovrebbero figurare gli spazi all'aperto di ristoranti, bar e caffetterie e gli spazi all'aperto di altri locali simili;
5.di assicurare un'efficace protezione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano in qualsiasi area all'aperto o semi-all'aperto collegata al trasporto pubblico, comprese le fermate di autobus e tram, le stazioni ferroviarie e gli aeroporti;
6.di assicurare un'efficace protezione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano in qualsiasi area all'aperto associata a un luogo di lavoro;
7.di assicurare un'efficace protezione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano in qualsiasi area all'aperto di locali adibiti all'assistenza sanitaria. Tra tali aree dovrebbero figurare ospedali, cliniche, centri sanitari, case di cura e altri locali analoghi;
8.di assicurare un'efficace protezione dal fumo e dagli aerosol di seconda mano in qualsiasi area all'aperto di locali in cui si erogano istruzione e formazione a bambini e giovani. Tra tali aree dovrebbero figurare istituti di assistenza all'infanzia in età prescolare, scuole primarie e secondarie, istituti di istruzione e formazione professionale, università, centri per i giovani e altri locali analoghi;
9.di considerare l'inclusione di altre aree all'aperto in cui è probabile che si riunisca la popolazione, compresi i bambini, i minori o le persone vulnerabili, nelle azioni complementari volte a prevenire il consumo del tabacco e della nicotina e la dipendenza, e che contribuiscono alla creazione di ambienti completamente senza fumo e senza aerosol. Tali spazi potrebbero comprendere tra l'altro aree all'aperto in cui sono organizzati eventi, auditori e aree destinate agli spettatori in occasione di eventi pubblici, nonché spazi associati agli edifici aperti al pubblico che possono essere altamente frequentati (ad es. ingressi di centri commerciali, cortili di edifici aperti al pubblico);
10.di considerare l'inclusione di altre aree in cui sono presenti bambini, minori o persone vulnerabili, quali le automobili private, nelle azioni complementari volte a prevenire il consumo del tabacco e della nicotina e la dipendenza, e che contribuiscono alla creazione di ambienti completamente senza fumo e senza aerosol;
11.di sviluppare e/o rafforzare politiche in materia di ambienti senza fumo e senza aerosol, in particolare:
a)elaborando strategie e programmi nazionali volti a garantire una protezione efficace dall'esposizione al fumo e agli aerosol di seconda mano;
b)applicando e/o sviluppando campagne di prevenzione, di disassuefazione dal fumo e di sensibilizzazione, quali campagne educative, di comunicazione e di informazione volte a garantire il rispetto delle misure antifumo e antiaerosol. Tali campagne potrebbero anche far parte di iniziative volte a ridurre la dipendenza. Potrebbero inoltre basarsi sulle iniziative di prevenzione incluse nel piano europeo di lotta contro il cancro e/o integrarle;
c)garantendo la predisposizione di strutture e meccanismi adeguati per promuovere il rispetto e l'applicazione e/o l'elaborazione di migliori pratiche che possono migliorare l'attuazione e l'applicazione delle misure in materia di ambienti senza fumo e aerosol;
12. di collaborare allo scambio di migliori pratiche relative allo sviluppo di politiche, programmi e strategie antifumo e antiaerosol nuovi o al rafforzamento di quelli esistenti al fine di garantirne la completezza, nonché alla progettazione e alla sperimentazione di approcci ambiziosi ed efficienti ai fini del conseguimento di ambienti senza fumo e senza aerosol;
13. di collaborare strettamente tra loro e con la Commissione al fine di sviluppare un quadro coerente di definizioni, parametri e indicatori per l'attuazione efficace della presente raccomandazione, e di monitorarne, valutarne e aggiornarne le misure, se opportuno;
14.di riferire alla Commissione, in particolare al gruppo di esperti in materia di sanità pubblica e al gruppo di esperti sulla politica in materia di tabacco, in merito all'attuazione e ai progressi delle misure adottate, inizialmente tre anni dopo l'adozione della presente raccomandazione e successivamente ogni cinque anni.
La raccomandazione 2009/C 296/02 è sostituita dalla presente raccomandazione.
Fatto a Strasburgo, il
Per il Consiglio
Il presidente
COMMISSIONE EUROPEA
Strasburgo, 17.9.2024
COM(2024) 55 final
ALLEGATI
dell'
proposta di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
relativa agli ambienti senza fumo e senza aerosol,
che sostituisce la raccomandazione 2009/C 296/02 del Consiglio
{SWD(2024) 55 final} - {SWD(2024) 56 final}
ALLEGATO
Linee guida sulla protezione dall'esposizione al fumo di tabacco adottate dalla seconda conferenza delle parti della convenzione quadro dell'OMS per la lotta contro il tabagismo
FINALITÀ, OBIETTIVI E CONSIDERAZIONI FONDAMENTALI
Finalità delle linee guida
1.Coerentemente con altre disposizioni della convenzione quadro dell'OMS per la lotta contro il tabagismo e con i propositi espressi dalla conferenza delle parti, le presenti linee guida hanno come finalità quella di coadiuvare le parti nell'adempimento degli obblighi che loro incombono a norma dell'articolo 8 della convenzione. Esse si fondano sui migliori dati disponibili e sull'esperienza delle parti che sono riuscite ad attuare misure efficaci di riduzione dell'esposizione al fumo di tabacco.
2.Le linee guida contengono principi comuni e definizioni dei termini utilizzati, nonché raccomandazioni concordate sulle iniziative necessarie per il rispetto degli obblighi che discendono dalla convenzione. Esse individuano inoltre le misure necessarie ai fini di un'efficace protezione dai rischi del fumo di tabacco di seconda mano. Le parti sono invitate ad avvalersi di queste linee guida non solo per adempiere agli obblighi giuridici derivanti dalla convenzione, ma anche per adottare le migliori pratiche in materia di tutela della salute pubblica.
Obiettivi delle linee guida
3.Le presenti linee guida hanno due obiettivi tra loro correlati. Il primo è quello di coadiuvare le parti nell'adempimento delle obbligazioni derivanti dall'articolo 8 della convezione quadro dell'OMS in forme coerenti con i dati scientifici sull'esposizione al fumo di tabacco di seconda mano e con le migliori pratiche mondiali relative all'attuazione di misure antifumo, così da stabilire un elevato grado di responsabilità per il rispetto delle norme della convenzione e aiutare le parti nella promozione del conseguimento dei più elevati livelli di salute possibili. Il secondo obiettivo consiste nell'individuare quali siano gli elementi essenziali che devono caratterizzare le norme di legge ai fini di una tutela efficace della popolazione dall'esposizione al fumo di tabacco, come prescritto dall'articolo 8.
Considerazioni di base
4.L'elaborazione delle presenti linee guida è stata influenzata principalmente dalle seguenti considerazioni:
a)il dovere di proteggere la popolazione dall'esposizione al fumo di tabacco, sancito dall'articolo 8, trova il suo fondamento nei diritti umani e nelle libertà fondamentali; considerati i pericoli derivanti dall'inalazione del fumo di tabacco di seconda mano, il dovere di proteggere la popolazione dall'esposizione al fumo di tabacco è implicito, tra l'altro, nel diritto alla vita e nel diritto al conseguimento del più elevato livello di salute possibile, riconosciuti in molti strumenti giuridici internazionali (quali la Costituzione dell'Organizzazione mondiale della sanità, la convenzione sui diritti del fanciullo, la convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna e il patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali), formalmente proclamati nel preambolo della convenzione quadro dell'OMS e riconosciuti dalle norme costituzionali di molte nazioni;
b)il dovere di proteggere ogni persona dal fumo di tabacco implica per i governi l'obbligo di approvare leggi che tutelino ogni persona fisica dalle minacce ai diritti e alle libertà fondamentali di ciascuno; questo obbligo vale nei confronti di tutti e non semplicemente di determinati gruppi della popolazione;
c)una serie di autorevoli organismi scientifici ha stabilito che il fumo di tabacco di seconda mano è cancerogeno. Alcune parti della convenzione quadro dell'OMS (ad esempio, Finlandia e Germania) hanno classificato come cancerogeno il fumo di tabacco di seconda mano e ne hanno inserito la prevenzione sul luogo di lavoro nella propria legislazione in materia di salute e sicurezza. L'obbligo delle parti di ridurre il rischio legato all'esposizione al fumo di tabacco può derivare, oltre che dagli obblighi stabiliti dall'articolo 8, dalle rispettive leggi vigenti sull'ambiente di lavoro o da altre disposizioni di legge che disciplinano l'esposizione a sostanze nocive, comprese quelle cancerogene.
PRINCIPI E DEFINIZIONI ALLA BASE DELLA PROTEZIONE DALL'ESPOSIZIONE AL FUMO DI TABACCO
Principi
5.Come recita l'articolo 4 della convenzione quadro dell'OMS, è necessario un forte impegno politico per l'adozione di misure volte a proteggere ogni persona dall'esposizione al fumo di tabacco. L'attuazione dell'articolo 8 della convenzione dovrebbe essere ispirata ai principi comuni di seguito enunciati.
Principio 1
6.Misure efficaci di protezione dall'esposizione al fumo di tabacco, secondo quanto previsto dall'articolo 8 della convenzione quadro dell'OMS, richiedono un divieto assoluto di fumare e l'eliminazione totale del fumo di tabacco in un determinato spazio o ambiente per ottenere un ambiente senza fumo al 100 %. Non esiste un livello di esposizione al fumo di tabacco che sia privo di rischi e occorre respingere nozioni quali una soglia di tossicità del fumo di tabacco di seconda mano, in quanto smentite dai dati scientifici. Se si esclude la creazione di ambienti senza fumo al 100 %, altre strategie, quali la ventilazione, la filtrazione dell'aria e le zone riservate ai fumatori (dotate o prive di propri impianti di ventilazione separati) hanno a più riprese dimostrato la loro inefficacia e si dispone di prove conclusive, scientifiche e di altra natura, che dimostrano che le soluzioni tecniche non proteggono dall'esposizione al fumo di tabacco.
Principio 2
7.Ogni persona dovrebbe essere protetta dall'esposizione al fumo di tabacco. Tutti i luoghi di lavoro chiusi e i luoghi pubblici chiusi dovrebbero essere ambienti senza fumo.
Principio 3
8.Sono necessarie disposizioni legislative per proteggere la popolazione dall'esposizione al fumo di tabacco. Le politiche antifumo di tipo volontaristico hanno ripetutamente dimostrato la loro inefficacia e non garantiscono una protezione adeguata. Per essere efficaci, occorre che le disposizioni di legge siano semplici, chiare e cogenti.
Principio 4
9.Per un'attuazione e un'applicazione efficaci della legislazione antifumo sono essenziali una buona programmazione e risorse adeguate.
Principio 5
10.La società civile ha un ruolo centrale nel creare consenso a favore delle misure antifumo e nell'assicurarne il rispetto e dovrebbe partecipare attivamente al processo di elaborazione, attuazione e applicazione delle disposizioni di legge.
Principio 6
11.È opportuno monitorare e valutare l'attuazione, l'applicazione e gli effetti della legislazione antifumo. In tal senso occorre monitorare e contrastare le attività dell'industria del tabacco che compromettono l'attuazione e l'applicazione della legislazione antifumo, come prevede l'articolo 20, paragrafo 4, della convenzione quadro dell'OMS.
Principio 7
12.Occorre rafforzare e se necessario ampliare la protezione della popolazione dall'esposizione al fumo di tabacco, ad esempio attraverso l'introduzione di nuove disposizioni di legge o la modifica di quelle vigenti e una loro più rigorosa applicazione, nonché attraverso altre misure fondate su recenti dati scientifici e sui risultati degli studi di casi.
Definizioni
13.In fase di elaborazione di disposizioni legislative, è importante definire con attenzione i termini essenziali. Viene di seguito presentata una serie di raccomandazioni sulle definizioni più opportune alla luce dell'esperienza di molti paesi. Le definizioni contenute in questa sezione integrano quelle della convenzione quadro dell'OMS.
"Fumo di tabacco di seconda mano" o "fumo di tabacco ambientale"
14.Per descrivere il tipo di fumo di cui all'articolo 8 della convenzione quadro dell'OMS, viene comunemente usata una serie di termini alternativi quali "fumo di seconda mano", "fumo di tabacco ambientale" e "fumo di altri". È opportuno evitare termini quali "fumo passivo" ed "esposizione involontaria al fumo di tabacco", in quanto l'esperienza francese e di altri paesi rivela che l'industria del tabacco potrebbe utilizzare questi termini per suffragare la tesi secondo cui l'esposizione "volontaria" sarebbe accettabile. I termini consigliati sono "fumo di tabacco di seconda mano" e "fumo di tabacco ambientale", talvolta abbreviati rispettivamente in SHS (second-hand tobacco smoke) e ETS (environmental tobacco smoke). In queste linee guida il termine utilizzato è "fumo di tabacco di seconda mano".
15.Il fumo di tabacco di seconda mano può essere definito come "il fumo emesso dall'estremità accesa della sigaretta o di altri prodotti del tabacco, associato in genere al fumo esalato dal fumatore".
16."Aria senza fumo" è l'aria libera dal fumo al 100 %. Questa definizione si applica, ma non esclusivamente, all'aria in cui il fumo di tabacco non è visibile, odorabile, percepibile o misurabile 1 .
"Fumo"
17.È opportuno che la definizione del termine includa la detenzione e l'utilizzo dei prodotti del tabacco accesi, indipendentemente dal fatto che il fumo sia attivamente inalato o esalato.
"Luoghi pubblici"
18.La definizione esatta di "luoghi pubblici" può variare da un ordinamento all'altro, ma è importante che la legislazione definisca questo termine nel modo più ampio possibile. È opportuno che la definizione utilizzata copra tutti i luoghi accessibili al pubblico o i luoghi d'uso collettivo, indipendentemente dalla titolarità della proprietà o dalle condizioni di accesso.
"Luoghi chiusi" o "delimitati"
19.L'articolo 8 impone la protezione dall'esposizione al fumo di tabacco nei luoghi di lavoro "chiusi" e nei luoghi pubblici "chiusi". Definire gli ambienti "chiusi" cela potenziali insidie e per questo occorre esaminare attentamente come i vari paesi hanno definito questo termine. È opportuno che la definizione sia quanto più inclusiva e chiara possibile, evitando, in sede di definizione, di stilare elenchi interpretabili come un'esclusione di luoghi "chiusi" i quali dovrebbero potenzialmente essere inclusi. Si raccomanda di definire i luoghi "chiusi" (o "delimitati") in modo che sia compreso qualsiasi ambiente coperto da un tetto o racchiuso da uno o più muri o pareti, indipendentemente dal materiale impiegato per il tetto, i muri o le pareti o dalla natura permanente o temporanea della struttura.
"Luogo di lavoro"
20.In generale andrebbe definito "luogo di lavoro" "qualsiasi luogo utilizzato dalle persone durante il lavoro o l'attività lavorativa". Con lavoro si dovrebbe intendere non solo quello svolto in cambio di un corrispettivo, ma anche il lavoro volontario se si tratta di una tipologia di lavoro per la quale è di norma prevista una retribuzione. I "luoghi di lavoro" comprendono, inoltre, non solo i luoghi in cui viene svolto il lavoro, ma anche tutti i luoghi adiacenti o collegati, comunemente utilizzati dai lavoratori durante lo svolgimento dell'attività lavorativa: vi rientrano ad esempio i corridoi, gli ascensori, le trombe delle scale, gli ingressi, gli impianti comuni, le mense, i servizi igienici, i saloni, le sale da pranzo e altre dépendance, come capannoni e ricoveri. I mezzi di trasporto utilizzati durante il lavoro sono luoghi di lavoro e andrebbero pertanto specificamente indicati come tali.
21.Una particolare attenzione andrebbe riservata ai luoghi di lavoro che rappresentano anche luoghi di abitazione o di dimora, quali ad esempio le carceri, gli istituti di igiene mentale o le case di cura e di riposo. Questi sono luoghi di lavoro per altre persone che dovrebbero essere protette dall'esposizione al fumo di tabacco.
"Trasporti pubblici"
22.È opportuno che la definizione di "trasporti pubblici" comprenda qualsiasi veicolo impiegato per il trasporto di passeggeri, di solito dietro pagamento di un corrispettivo o a fini di lucro. Tale definizione dovrebbe comprendere i taxi.
AMBITO DI APPLICAZIONE DI UNA LEGISLAZIONE EFFICACE
23.L'articolo 8 impone l'adozione di efficaci misure di protezione dall'esposizione al fumo di tabacco 1) nei luoghi di lavoro chiusi, 2) nei luoghi pubblici chiusi, 3) nei trasporti pubblici e 4) "se del caso" in "altri luoghi pubblici".
24.Ne deriva l'obbligo di garantire una protezione universale in modo che tutti i luoghi pubblici chiusi, tutti i luoghi di lavoro chiusi, tutti i trasporti pubblici ed eventualmente altri luoghi pubblici (all'aperto o equiparabili) siano liberi dall'esposizione al fumo di tabacco di seconda mano. Non ci sono motivazioni sanitarie o giuridiche per eventuali deroghe. Se altre motivazioni impongono di prendere in considerazione deroghe, queste ultime dovrebbero comunque essere minime. Inoltre se una parte non è in grado di assicurare immediatamente una protezione universale, è l'articolo 8 a prevedere, quale obbligo permanente, quello di adoperarsi con la massima tempestività per eliminare eventuali deroghe e pervenire alla protezione universale. È opportuno che ciascuna parte si adoperi per assicurare la protezione universale entro cinque anni dalla data in cui la convenzione quadro dell'OMS è entrata in vigore nei suoi confronti.
25.Non esiste alcun livello sicuro di esposizione al fumo di tabacco di seconda mano e, come già riconosciuto dalla conferenza delle parti nella decisione FCTC/COP1(15), soluzioni tecniche quali la ventilazione, il ricambio dell'aria e le zone riservate ai fumatori non proteggono dall'esposizione al fumo di tabacco.
26.Va garantita una protezione in tutti i luoghi di lavoro chiusi o delimitati, compresi i veicoli a motore utilizzati quali luoghi di lavoro (ad esempio taxi, ambulanze o mezzi adibiti alle consegne).
27.La formulazione della convenzione impone misure di protezione non soltanto per tutti i luoghi di lavoro "chiusi", ma anche, se del caso, per "altri" luoghi pubblici (all'aperto o equiparabili). Nello stabilire quali sono i luoghi pubblici all'aperto o equiparabili nei quali è opportuna l'applicazione di misure legislative, è opportuno che le parti considerino le prove relative ai possibili rischi per la salute nei diversi contesti e adottino le misure di protezione più efficaci contro l'esposizione ogniqualvolta i dati dimostrino l'esistenza di un rischio.
28.La sensibilizzazione del pubblico e degli opinion leader attraverso campagne di informazione permanenti in merito ai rischi derivanti dall'esposizione al fumo di tabacco di seconda mano costituisce una funzione importante cui sono chiamati gli organismi di governo in collaborazione con la società civile in modo che la popolazione comprenda e sostenga gli interventi legislativi. I principali soggetti interessati sono le imprese, le associazioni dei ristoratori e degli albergatori, le associazioni dei datori di lavoro, i sindacati, i mass media, i professionisti della sanità, le organizzazioni che rappresentano i bambini e i giovani, le istituzioni didattiche o religiose, il mondo della ricerca e il grande pubblico. L'impegno sul fronte della sensibilizzazione dovrebbe comprendere la consultazione delle aziende interessate e di altre organizzazioni e istituzioni durante l'elaborazione della legislazione.
29.La comunicazione dovrebbe concentrarsi principalmente sul danno provocato dall'esposizione al fumo di tabacco di seconda mano, sul fatto che il divieto di fumo nei luoghi chiusi rappresenta l'unica soluzione valida da un punto di vista scientifico per assicurare una protezione completa dall'esposizione, sul diritto di tutti i lavoratori a un'uguale protezione per legge e sul fatto che non c'è spazio per alcun compromesso tra salute ed economia, visto che l'esperienza in un crescente numero di paesi dimostra che gli ambienti senza fumo sono positivi per entrambe. Le campagne di educazione del pubblico dovrebbero riguardare anche quei contesti per i quali l'intervento legislativo può risultare inidoneo o non praticabile, come ad esempio le abitazioni private.
30.Un'ampia consultazione dei soggetti interessati è essenziale anche per educare e mobilitare la collettività e promuovere il consenso a favore della legislazione adottata. Terminato l'iter legislativo, è opportuno svolgere una campagna di educazione fino alla fase di attuazione delle disposizioni di legge, informare i titolari delle imprese e i responsabili della gestione degli immobili circa i contenuti delle norme e le loro responsabilità e produrre materiale, ad esempio di tipo cartellonistico. Queste misure aumenteranno la probabilità di una corretta e agevole attuazione e di un'adesione volontaria massiccia alle norme. I messaggi per conferire un ruolo attivo ai non fumatori e per ringraziare i fumatori che rispettano la legge promuoveranno il coinvolgimento del pubblico nell'applicazione e nella corretta attuazione degli interventi legislativi.
APPLICAZIONE
Obbligo di rispettare la legge
31.Per essere efficaci, le disposizioni di legge dovrebbero addossare ai soggetti economici interessati e ai singoli fumatori la responsabilità del rispetto delle norme e, in caso di violazioni, stabilire sanzioni applicabili ai soggetti economici e, possibilmente, ai fumatori. Dal punto di vista dell'applicazione, occorre concentrarsi sui soggetti economici. Le disposizioni di legge dovrebbero individuare nel titolare, nel gestore o in altro soggetto preposto ai locali il responsabile del rispetto delle norme e dovrebbero indicare chiaramente quali siano le misure che questi deve prendere. Tra questi obblighi dovrebbero figurare:
a)l'obbligo di affiggere agli ingressi e in altre idonee posizioni cartelli chiari – il cui formato e contenuto dovrebbero essere stabiliti dalle autorità sanitarie o da altri enti di governo – che ricordino il divieto di fumare; i cartelli potrebbero recare anche l'indicazione di un numero di telefono o altri sistemi per la segnalazione delle infrazioni da parte del pubblico, nonché specificare il nome della persona incaricata di raccogliere le denunce sul posto;
b)l'obbligo di eliminare i portacenere dai locali;
c)l'obbligo di vigilare sul rispetto delle norme;
d)l'obbligo di adottare una serie di misure ragionevoli per dissuadere le persone dal fumare nel locale. Queste iniziative potrebbero consistere nel chiedere alla persona di non fumare, nel non servirla più, nel chiederle di lasciare il locale e nel rivolgersi a un'autorità incaricata dell'applicazione delle norme o ad altra autorità.
Sanzioni
32.Le disposizioni di legge dovrebbero specificare le ammende o le altre sanzioni pecuniarie previste per le violazioni. Queste sanzioni, la cui entità dipenderà necessariamente dalle tradizioni e dalle prassi tipiche di ciascun paese, dovrebbero comunque essere ispirate a una serie di principi. In primo luogo, l'entità delle sanzioni dovrebbe essere tale da costituire un deterrente, altrimenti le sanzioni rischiano di essere ignorate dai trasgressori o di essere considerate come un costo normale dell'attività. Per aver effetto deterrente, le sanzioni a carico dei soggetti economici che violano le norme devono essere maggiori rispetto a quelle a carico dei singoli fumatori che di solito dispongono di risorse più limitate. In caso di recidiva dovrebbero essere previste sanzioni aggravate, in linea con quanto previsto in un dato paese per altre infrazioni della stessa gravità.
33.Oltre alle sanzioni pecuniarie la legislazione può contemplare anche sanzioni amministrative, come la sospensione delle licenze commerciali, nel rispetto delle prassi e dell'ordinamento giuridico nazionale. Queste "sanzioni di ultima istanza", pur essendo raramente impiegate, sono molto importanti per imporre il rispetto della legge a quei soggetti economici che scelgono di violarla ripetutamente.
34.Per le infrazioni si possono prevedere sanzioni penali ove ciò risulti opportuno in un dato contesto giuridico e culturale nazionale.
Servizi incaricati dell'applicazione delle norme
35.Le disposizioni di legge dovrebbero individuare la o le autorità responsabili dell'applicazione delle norme e prevedere un sistema che consenta di monitorarne il rispetto e di perseguire i trasgressori.
36.Il monitoraggio dovrebbe prevedere procedure di ispezione presso le imprese per verificare il rispetto delle norme. È raro che per garantire il rispetto della legislazione antifumo occorra istituire un nuovo sistema ispettivo. Il monitoraggio del rispetto delle norme può generalmente essere effettuato attraverso uno o più tra i sistemi già esistenti per le ispezioni presso i locali commerciali e sui luoghi di lavoro. Di solito esistono per questo molte soluzioni alternative. In molti paesi le ispezioni per il rispetto delle norme antifumo possono essere integrate nelle ispezioni per la concessione delle licenze commerciali, nelle ispezioni di igiene e sanità, nelle ispezioni per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro, nelle ispezioni antincendio o in programmi analoghi. Può essere utile avvalersi contemporaneamente di diversi strumenti di raccolta delle informazioni.
37.Ove possibile, si raccomanda il ricorso a ispettori o agenti preposti all'applicazione delle norme a livello locale, in quanto ciò è destinato a far aumentare le risorse disponibili per l'applicazione delle norme e il grado di rispetto delle medesime. Questa impostazione richiede l'istituzione di un meccanismo di coordinamento nazionale per garantire un approccio coerente su scala nazionale.
38.Indipendentemente dal meccanismo impiegato, il monitoraggio dovrebbe basarsi su un piano applicativo complessivo e prevedere un meccanismo per una formazione efficace degli ispettori. Un monitoraggio efficace può consistere in ispezioni periodiche associate a ispezioni a sorpresa, non programmate e in controlli effettuati a seguito della presentazione di denunce. All'inizio, subito dopo l'entrata in vigore della legge, questi controlli potrebbero anche avere carattere educativo, in quanto è probabile che la maggior parte delle violazioni sia involontaria. Le disposizioni di legge dovrebbero autorizzare gli ispettori a entrare nei locali nel rispetto delle condizioni previste e a raccogliere campioni e prove, ove questi poteri non siano già loro riconosciuti dalle norme esistenti. Le norme dovrebbero anche vietare ai soggetti economici di intralciare il lavoro degli ispettori.
39.Un monitoraggio efficace non ha costi eccessivi. Non occorre assumere un gran numero di ispettori, in quanto le ispezioni possono essere effettuate nel quadro di programmi esistenti e con il personale già disponibile e l'esperienza dimostra che la legislazione antifumo finisce per "autoimporsi" (è prevalentemente il pubblico a garantirne l'applicazione). Se le disposizioni di legge vengono attuate con attenzione e se ci si impegna attivamente per educare le imprese e il pubblico, il ricorso all'azione repressiva può rimanere circoscritto.
40.Benché questi programmi non siano costosi, sono necessarie risorse per educare le imprese, formare gli ispettori, coordinare l'iter ispettivo e retribuire il personale incaricato delle ispezioni effettuate nei locali commerciali al di fuori del normale orario di lavoro. Va a tal fine individuato un meccanismo di finanziamento. Programmi di monitoraggio efficaci si sono avvalsi di una serie di fonti di finanziamento, quali una specifica quota del gettito fiscale, le tasse di concessione delle licenze commerciali e una parte del gettito delle ammende pagate dai trasgressori.
Strategie applicative
41.Le strategie applicative possono favorire il massimo rispetto delle norme, semplificare l'attuazione della legislazione e ridurre le risorse necessarie a garantire l'applicazione delle norme.
42.Le attività applicative nel periodo immediatamente successivo all'entrata in vigore delle disposizioni di legge sono determinanti per il successo delle norme, del monitoraggio e dell'applicazione nelle fasi successive. Molti paesi consigliano un periodo iniziale di applicazione non coercitiva, durante il quale i trasgressori vengono diffidati senza essere puniti. Questa strategia dovrebbe essere accompagnata da una campagna attiva per sensibilizzare i titolari di attività economiche in merito alle responsabilità che la legge pone a loro carico, mentre le imprese dovrebbero comprendere che questo periodo di rodaggio iniziale e questa fase di tolleranza saranno seguiti da un'applicazione più rigorosa.
43.Quando inizia l'applicazione attiva, molti paesi consigliano azioni repressive di particolare visibilità per ottenere un maggior effetto deterrente. L'individuazione dei principali trasgressori che hanno scelto deliberatamente di non rispettare la legge e sono ben conosciuti nella loro comunità, l'adozione di interventi rapidi e decisi e la massima sensibilizzazione possibile del pubblico in merito a queste attività consentono alle autorità di dimostrare la loro determinazione e il rigore della legge. Ciò fa sì che aumenti il rispetto volontario delle norme e si riduca il fabbisogno delle risorse necessarie per il monitoraggio e l'applicazione nelle fasi successive.
44.Anche se è vero che le leggi antifumo finiscono rapidamente per autoimporsi, è comunque essenziale che le autorità siano pronte a reagire rapidamente e con decisione a eventuali casi isolati di manifesta provocazione. Soprattutto nella fase immediatamente successiva all'entrata in vigore di una legge, ci possono essere casi isolati di trasgressori che agiscono in aperto spregio alla legge. Una reazione forte in questi casi crea l'aspettativa che le norme verranno rispettate e ciò faciliterà gli sforzi successivi, mentre l'indecisione può rapidamente provocare violazioni diffuse.
Mobilitazione e coinvolgimento della collettività
45.Il coinvolgimento della collettività in un programma di monitoraggio e applicazione accresce l'efficacia del programma medesimo. Se si ottiene il consenso della collettività e se si sollecitano i suoi esponenti a monitorare il rispetto delle norme e a segnalare le violazioni, il campo d'intervento degli enti preposti all'applicazione delle norme si allarga e diminuiscono le risorse necessarie per ottenerne il rispetto. In effetti, in molti ordinamenti lo strumento principale per garantire il rispetto delle norme è dato dalle denunce dei privati. Per questo, è opportuno che la legislazione antifumo specifichi che i privati possono presentare denunce e autorizzi qualsiasi soggetto od organizzazione non governativa ad avviare procedimenti che impongano il rispetto delle misure che disciplinano l'esposizione al fumo di seconda mano. Il programma di applicazione delle norme antifumo dovrebbe comprendere un numero di telefono gratuito per le denunce o altro sistema analogo che incoraggi la segnalazione delle violazioni da parte del pubblico.
MONITORAGGIO E VALUTAZIONE DELLE MISURE
46.Il monitoraggio e la valutazione delle misure volte a ridurre l'esposizione al fumo di tabacco sono importanti per una serie di ragioni, ad esempio per:
a)promuovere il sostegno politico e del pubblico a favore di un rafforzamento e di un ampliamento delle disposizioni di legge;
b)documentare i risultati positivi che ispireranno e sosterranno gli sforzi di altri paesi;
c)individuare e far conoscere gli sforzi dell'industria del tabacco tesi a vanificare le misure applicative.
47.La portata e la complessità del monitoraggio e della valutazione varieranno da un paese all'altro, a seconda delle risorse e delle competenze disponibili. È comunque importante valutare l'esito delle misure attuate, soprattutto per quanto concerne l'indicatore chiave dell'esposizione al fumo di seconda mano nei luoghi di lavoro e nei luoghi pubblici. Questo risultato può essere conseguito in forme efficienti in termini di costi, ad esempio utilizzando i dati o le informazioni raccolte attraverso attività di routine, quali le ispezioni nei luoghi di lavoro.
48.Esistono otto principali indicatori di processo e risultato che dovrebbero essere considerati 2 : (2)
Processi
a)Conoscenza delle politiche antifumo, atteggiamenti e sostegno a favore di queste politiche tra la popolazione in generale ed eventualmente tra gruppi specifici, quali i lavoratori dei bar;
b)applicazione e rispetto delle politiche antifumo.
Risultati
a)riduzione dell'esposizione dei lavoratori al fumo di tabacco di seconda mano nei luoghi di lavoro e nei luoghi pubblici;
b)riduzione della presenza di fumo di tabacco di seconda mano nell'aria nei luoghi di lavoro (in particolare nei ristoranti) e nei luoghi pubblici;
c)riduzione della mortalità e morbilità dovute all'esposizione al fumo di tabacco di seconda mano;
d)riduzione dell'esposizione al fumo di tabacco di seconda mano nelle abitazioni private;
e)evoluzione della prevalenza del fumo e dei comportamenti associati al fumo;
f)effetti economici.