EUROPA-KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 17.9.2024
COM(2024) 55 final
2024/0230(NLE)
Forslag til
RÅDETS HENSTILLING
om røg- og aerosolfrie miljøer,
der erstatter Rådets henstilling 2009/C 296/02
{SWD(2024) 55 final} - {SWD(2024) 56 final}
BEGRUNDELSE
1.BAGGRUND FOR FORSLAGET
Forslagets begrundelse og formål
Indledning
I den europæiske kræfthandlingsplan erklærede Kommissionen, at den havde til hensigt at ajourføre Rådets henstilling om røgfrie miljøer. Et af de tobaksrelaterede mål i planen er at hjælpe til at arbejde for en "tobaksfri generation", hvor mindre end 5 % af befolkningen bruger tobak i 2040 mod 25 % i dag. Revisionen af Rådets henstilling om røgfrie miljøer er et initiativ, der har til formål at bidrage positivt til dette mål, opfylde målet om bedre beskyttelse af mennesker i Unionen mod andenhåndsrøg fra brændbare tobaksvarer og andenhåndsaerosoler, der stammer fra brugen af nye produkter, og fremme rygestop og denormalisering af rygning og nikotinbrug.
Rådets nuværende henstilling (2009/C 296/02) indeholder henstillinger til medlemsstaterne om at gennemføre Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om tobakskontrol (FCTC) og udstikker således retningslinjer for, hvordan de kan opfylde deres retlige forpligtelser til at beskytte mennesker mod andenhåndsrøg på alle indendørs arbejdspladser, i offentlig transport og på indendørs offentlige steder. Dens anvendelsesområde omfatter traditionelle tobaksvarer, der blev opfattet som det vigtigste problem på daværende tidspunkt, og visse offentlige steder, der var omfattet på grundlag af en farevurdering fra sag til sag.
Den nuværende henstilling fra Rådet kan imidlertid ikke fuldt ud kan opfylde sit beskyttelsesformål, fordi den ikke omfatter udendørs arealer, og på grund af markedsudviklingen i forbindelse med nye produkter, som kan udsende røg og/eller aerosoler, f.eks. opvarmede tobaksvarer, elektroniske cigaretter, uanset om de indeholder nikotin eller er nikotinfrie, og tobakssurrogater samt andre produkter, der afgiver røg og/eller aerosoler, og som oprindeligt ikke var omfattet. Målet for den foreslåede revision af Rådets henstilling er derfor dobbelt, nemlig at omfatte nye produkter og specifikke udendørs arealer. Dermed vil den bedre kunne imødegå risikoen for andenhåndseksponering for aerosoler fra nye produkter samt risikoen for andenhåndseksponering for både røg og aerosoler på visse udendørs arealer. Der er derfor behov for at revidere henstillingen med hensyn til disse to aspekter for at nå målet om bedre beskyttelse af mennesker, navnlig børn og unge, i Unionen mod skadelig eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler. Forslaget til en revision af Rådets henstilling vil desuden indirekte understøtte en denormalisering af brugen af både tobak og nye produkter og dermed bidrage til målet om at opnå en tobaksfri generation.
Den foreslåede revision af Rådets henstilling omfatter en udvidelse af dens anvendelsesområde til at omfatte visse nye produkter og udendørs arealer. En vigtig drivkraft bag denne udvidelse er den hurtige vækst på markedet og tiltrækningskraften af nye produkter, navnlig blandt unge, siden 2009, og den nuværende betydelige eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler på visse udendørs arealer. I 2009 fandtes opvarmede tobaksprodukter endnu ikke på EU-markedet og elektroniske cigaretter kun i begrænset omfang. Den nuværende henstilling var derfor udelukkende rettet mod traditionelle tobaksprodukter og "tobaksrøg", og den omfatter således alle nye produkter. Siden 2009 har nye produkter som f.eks. elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer imidlertid øget deres markedsandele. Blandt respondenterne i Eurobarometerundersøgelsen fra 2023 om europæernes holdning til tobak og relaterede produkter er 3 % brugere af elektroniske cigaretter sammenlignet med 2 % i 2020. Et særligt aspekt af udbredelsen af nye produkter i de seneste år har været deres tiltrækningskraft blandt børn og unge; faktisk begynder 54 % af de nuværende og tidligere rygere at ryge, inden de fylder 19 år, og 14 % begynder, inden de fylder 15 år.
Evidens fra forskningen viser, at andenhåndsemissioner fra nye produkter kan have potentielt sundhedsskadelige virkninger. I sin udtalelse om elektroniske cigaretter konkluderede Europa-Kommissionens rådgivende udvalg kaldet Den Videnskabelige Komité for Sundheds- og Miljørisici og Nye Risici (SCHEER), at der er svage til moderate tegn på risici for luftvejssygdomme, hjerte-kar-sygdomme og kræftfremkaldende skader som følge af andenhåndseksponering for aerosoler fra elektroniske cigaretter. Det EU-finansierede TACKSHS-projekt viste, at byrden som følge af andenhåndsrøg fortsat er betydelig, kvantificerede sundhedsrisikoen og de økonomiske omkostninger for en række medlemsstater og foreslog foranstaltninger, der har til formål at mindske eksponeringen for andenshåndsrøg for at mindske sygdomsbyrden blandt børn og voksne. Verdenssundhedsorganisationen,,, fremhævede for nylig, blandt andre betænkeligheder vedrørende nye produkter, de negative sundhedsvirkninger af eksponering for andenhåndsaerosoler. Der er f.eks. dokumentation for, at eksponering for andenhåndsemissioner fra opvarmede tobaksvarer er forbundet med betydelige luftvejs- og hjerte-kar-anomalier hos andre tilstedeværende,,,,,. Desuden udsætter andenhåndsaerosoler fra elektroniske cigaretter, med eller uden nikotin, andre tilstedeværende for kvantificerbare niveauer af partikler og væsentlige giftstoffer og forurenende stoffer,,,,,,. I den sammenhæng mener Verdenssundhedsorganisationen, at elektroniske cigaretter med nikotin er meget vanedannende og sundhedsskadelige6,7. Den fremhæver også, at intet niveau af indirekte eksponering er sikkert eller acceptabelt, og at der bør anlægges en forsigtig tilgang4. For at opnå højere beskyttelsesniveauer mod andenhåndsrøg og -aerosoler bør lovgivning om rygeforbud desuden være omfattende og indeholde bestemmelser om nye produkter5. Flere medlemsstater har allerede truffet beskyttelsesforanstaltninger, herunder forbud mod rygning indendørs og udendørs eller forbud mod anvendelse af nye produkter på offentlige steder.
I betragtning af ovenstående, og mens den løbende udvikling af det foreliggende evidensgrundlag vil blive videreført, er en revision af Rådets henstilling, så den kommer til at omfatte nye produkter, berettiget og hensigtsmæssig for at imødegå risikoen for andenhåndsrøg og -aerosoler med henblik på at sikre et højt niveau for beskyttelse af folkesundheden. Denne tilgang er også i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om forsigtighedsprincippet.
Den foreslåede udvidelse af henstillingens anvendelsesområde er et vigtigt skridt i retning af denormalisering af rygning og anvendelse af nye produkter, der kan efterligne rygningsadfærd, hvilket er et afgørende element for at opnå en tobaksfri generation i Unionen senest i 2040. Denne udvidelse af anvendelsesområdet er særlig vigtig, i betragtning af at anvendelsen af nye produkter, særlig dem, der indeholder nikotin, og navnlig af unge, kan blive et udgangspunkt for efterfølgende anvendelse af traditionelle brændbare tobaksvarer. Dette kan føre til "dobbelt anvendelse", hvor brugerne forbruger både konventionel tobak og nye produkter på samme tid og ofte skifter mellem de to, afhængigt af, hvor der gælder rygeforbud,,,,.
Med hensyn til de udendørs arealer, der ikke udtrykkeligt er omfattet af den nuværende henstilling, er der på nuværende tidspunkt betydelig eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler på steder som f.eks. udendørs arealer i hotel- og restaurationsbranchen og udendørs arealer, der er beregnet til at blive brugt af børn og unge. 74 % af Eurobarometer-respondenterne siger således, at de har oplevet, at folk har røget på udendørs terrasser inden for de seneste 6 måneder, og 71 % af respondenterne siger, at de har været ude for mennesker, der bruger elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer på de samme steder. 42 % af respondenterne siger, at folk røg på udendørs arealer, der er beregnet til blive brugt af børn og unge, og 49 % af respondenterne siger, at de har oplevet, at folk brugte elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer på de samme steder2. Forslaget om at udvide dækningen af den nuværende rådshenstilling til at omfatte specifikke udendørs arealer har til formål at beskytte mennesker, navnlig børn og unge, bedre mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler.
Kommissionens understøttende foranstaltninger
Forslaget til rådshenstilling indeholder henstillinger til medlemsstaterne med henblik på bedre at imødegå de risici, der er forbundet med eksponering for andenhåndsrøg og ‑aerosoler på visse udendørs arealer. Kommissionen agter at gennemføre en række foranstaltninger for at hjælpe landene med at gennemføre henstillingerne.
For det første har Kommissionen til hensigt at tilskynde til og/eller styrke samarbejdet mellem medlemsstaterne om udveksling af bedste praksis om styrkelse og/eller udvikling af omfattende røg- og aerosolfrie politikker, programmer og strategier og støtte udformning og afprøvning af ambitiøse og effektive tilgange til opnåelse af røg- og aerosolfrie miljøer. For det andet agter Kommissionen gennem eksisterende EU-programmer, diskussionsfora og samarbejdsværktøjer at yde bistand til medlemsstaternes gennemførelse af henstillingen og håndhævelsen af tobaks- og nikotinbekæmpelsesforanstaltninger.
Kommissionen har også til hensigt at støtte indsatsen mod tobak og nikotin samt forebyggelse af afhængighed ved yderligere at fremme forskning. Denne forskningsindsats er planlagt til at omfatte nye produkter, der afgiver røg eller aerosoler, herunder opvarmede tobaksvarer, elektroniske cigaretter, uanset om de indeholder nikotin eller er nikotinfrie, og tobakssurrogater, der afgiver røg eller aerosoler og andre produkter, der afgiver røg og/eller aerosoler, og nikotinfrigivende produkter og produkter, der ligner brugen af nikotinfrigivende produkter. Kommissionen har desuden til hensigt at styrke det internationale samarbejde, herunder om forskning, om de emner, der er omfattet af denne henstilling.
Endelig agter Kommissionen at udvikle en forebyggelsesværktøjskasse til støtte for bedre beskyttelse af børns og unges sundhed i de mest sårbare og formative år af deres liv, herunder fokus på forebyggelse af rygning og nikotinafhængighed og håndtering af sammenhængen mellem mental og fysisk sundhed og vigtige sundhedsdeterminanter.
Kommissionen agter at gennemføre alle understøttende foranstaltninger i tæt samarbejde med medlemsstaterne.
Sammenhæng med de gældende regler på samme område
Dette forslag supplerer Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF. Direktivet fastsætter regler for tobak og relaterede produkter på EU-markedet. Det udgør en lovgivningsmæssig ramme for bl.a. opvarmede tobaksvarer og elektroniske cigaretter. Direktivet tager sigte på et velfungerende indre marked for tobak og tobaksvarer og samtidig på at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau for mennesker i Unionen.
Dette forslag vil også bidrage til de tobaksrelaterede mål i den europæiske kræfthandlingsplan, navnlig målet om at opnå en tobaksfri generation. I tæt synergi med planen understøtter EU's kræftmission dette mål ved at tilvejebringe ny dokumentation om forebyggelse og adfærdsændringer, der bygger på tobaksforskning, der støttes gennem Horisont 2020- og Horisont Europa-programmerne.
Dette forslag supplerer initiativet om Healthier Together, EU-initiativet om ikkeoverførbare sygdomme, som har til formål at tackle de risikofaktorer, der er fælles for kræft og andre ikkeoverførbare sygdomme, herunder brug af tobak. Dette forslag omhandler bl.a. sundhedsdeterminanter. Gennem forskellige foranstaltninger under EU4Health-programmet ydes der EU-finansiering til foranstaltninger vedrørende sundhedsdeterminanter, der har til formål at adressere risikofaktorer i forbindelse med forskellige ikkeoverførbare sygdomme og udvikle interventioner inden for vigtige tværgående temaer som f.eks. tobakskontrol.
Dette forslag supplerer, men har et bredere anvendelsesområde end de globale foranstaltninger til tobakskontrol, der er fastsat i WHO's rammekonvention om tobakskontrol (FCTC), som er en international traktat, hvori Den Europæiske Union og dens medlemsstater er parter, med det hovedformål at fremme internationalt samarbejde for at opnå en effektiv, hensigtsmæssig og omfattende international reaktion på spredningen af den globale tobaksepidemi. Mere specifikt supplerer denne revision artikel 8 i FCTC, som omhandler beskyttelse mod eksponering for tobaksrøg.
Sammenhæng med Unionens politik på andre områder
Dette initiativ er i overensstemmelse med handlingsplanen for nulforurening, som i henhold til den europæiske grønne pagt fastsætter målet om senest i 2050 at reducere luft-, vand- og jordforureningen til niveauer, der ikke længere er skadelige for menneskers sundhed og naturlige økosystemer, og som respekterer de grænser, vores planet kan klare, og dermed skabe et giftfrit miljø. Revisionen af Rådets henstilling om røgfrie miljøer kan have en positiv indvirkning på miljøet ved at reducere røg og aerosoler, der stammer fra brugen af nye produkter, og ved at reducere affald og henkastning af cigaretskod, plastfiltre og -genstande, navnlig engangsanordninger, der anvendes i forbindelse med nye produkter. Desuden kan forbruget af traditionel tobak og nye produkter udgøre en fare med hensyn til brande og sikkerhed i miljøet.
Dette forslag er også i overensstemmelse med EU-strategien for børns rettigheder, som fremhæver, at EU og medlemsstaterne skal respektere, beskytte, fremme og overholde børns rettigheder. Inden for et af de tematiske områder henviser strategien til retten til en god tilværelse, uddannelse og sundhed for alle børn i EU. Revisionen af Rådets henstilling om røgfrie miljøer har især til formål at beskytte børn og unge mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler.
2.RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
Retsgrundlag
Dette forslag er baseret på artikel 168, stk. 6, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), i henhold til hvilken Rådet på forslag af Kommissionen kan vedtage henstillinger med henblik på artikel 168, der vedrører beskyttelse af folkesundheden. Hovedformålet med dette forslag er bedre at beskytte mennesker i Unionen, navnlig børn og unge, mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler. Dette forslag til Rådets henstilling kan derfor vedtages med artikel 168, stk. 6, i TEUF som retsgrundlag.
Nærhedsprincippet (for områder, der ikke er omfattet af enekompetence)
Dette forslag vil bidrage til at højne niveauet for beskyttelse menneskers sundhed mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler både mellem og inden for medlemsstaterne. En EU-indsats, der supplerer nationale politikker, vil tilføre en klar merværdi til de nationale bestræbelser ved at give de medlemsstater, der endnu ikke har gennemført omfattende lovgivning om rygeforbud, henstillinger herom. Forslaget til Rådets henstilling respekterer medlemsstaternes ansvar for udformningen af deres sundhedspolitik.
Proportionalitetsprincippet
Dette forslag en henstilling fra Rådet, der har artikel 168, stk. 6, TEUF som retsgrundlag, tager hensyn til, at EU-indsatsen, der skal være et supplement til de nationale politikker, jf. artikel 168, stk. 1, i TEUF, skal være rettet mod at forbedre folkesundheden. Formålet med dette forslag er at beskytte mennesker i Unionen bedre mod andenhåndsrøg og -aerosoler med fokus på at medtage nye produkter og specifikke udendørs arealer i anvendelsesområdet. Den foreslåede revision af den nuværende rådshenstilling1 er egnet til at nå det tilsigtede mål og går ikke ud over, hvad der er nødvendigt og forholdsmæssigt, fordi det vil medføre øgede positive sundhedsmæssige fordele. Desuden overgås de økonomiske virkninger af fordelene for folkesundheden og de forventede besparelser for sundhedssystemerne samt de reduceres miljøomkostninger.
Valg af retsakt
Politikinstrument for denne revision, et forslag til Rådets henstilling, forbliver uændret og overholder fuldt ud nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet på folkesundhedsområdet. Det er et ikkebindende instrument, der giver medlemsstaterne mulighed for at tilpasse deres tilgange til deres nationale behov.
3.RESULTATER AF EFTERFØLGENDE EVALUERINGER, HØRINGER AF INTERESSENTER OG KONSEKVENSANALYSER
Efterfølgende evalueringer/kvalitetskontrol af gældende lovgivning
Ikke relevant
Høringer af interessenter
Input og feedback til dette initiativ blev indsamlet gennem en indkaldelse af feedback og forskellige målrettede høringsaktiviteter (målrettede undersøgelser, målrettede interviews og fokusgrupper). Følgende interessentgrupper blev hørt: 1) repræsentanter for medlemsstaternes kompetente myndigheder, 2) civilsamfundsorganisationer, 3) repræsentanter for tobaksindustrien og den industri, der producerer relaterede produkter, 4) repræsentanter for hotel- og restaurationssektoren og 5) andre relevante interessenter, f.eks. inden for uddannelse og idrætsforeninger. Input til revisionerne blev også indsamlet på et møde i ekspertgruppen vedrørende tobakspolitik den 3. maj 2023. Endelig blev der modtaget skriftlig feedback om de foreslåede revisioner af henstillingen fra fællesaktionen mod tobaksrygning (JATC-2).
Indkaldelsen af feedback var åben for bidrag fra den 22. juni til den 20. juli 2022, og der indkom 207 svar. Størstedelen af ikkestatslige organisationer, akademiske institutioner/forskningsinstitutioner og repræsentanter for nationale kompetente myndigheder støtter i vid udstrækning de foreslåede ajourføringer af henstillingen fra 2009. Nogle af de punkter, der blev fremhævet, vedrører betydningen af at tilføje nye produkter (herunder nikotinfrie produkter) og den positive virkning, som ajourføringerne af henstillingen vil have med hensyn til at tackle den stigende popularitet, promovering og anvendelse af nye produkter, navnlig blandt børn og unge. Desuden blev betydningen af at sikre harmonisering af lovgivningen om røg- og aerosolforbud i medlemsstaterne fremhævet. Den feedback, der er modtaget fra erhvervslivet, går i vid udstrækning imod enhver ajourføring af henstillingen.
Under de målrettede høringsaktiviteter fremhævede de fleste repræsentanter for de nationale kompetente myndigheder, at de foreslåede ændringer af henstillingen vil bidrage til at beskytte offentligheden mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler. De bemærkede, at det ville have en positiv virkning med hensyn til harmonisering af rygeforbud i og på tværs af medlemsstaterne, og at de deraf følgende økonomiske konsekvenser og administrative byrder ville være mindre og overgået af de sundhedsmæssige fordele. Der blev peget på mulige udfordringer med hensyn til håndhævelse og overholdelse.
De fleste civilsamfundsorganisationer, der blev hørt, var enige om, at den foreslåede udvidelse til at omfatte nye produkter og udendørs arealer ville have en positiv indvirkning med hensyn til at mindske eksponeringen for andenhåndsrøg/-aerosoler, og at dette derfor ville bidrage til at beskytte mennesker, navnlig børn, unge og andre mere sårbare personer, f.eks. borgere, der har kroniske sygdomme eller i forvejen har helbredsproblemer, eller gravide kvinder. De bemærkede også, at en revision af henstillingen vil bidrage til en denormalisering af rygning og brug af nye produkter. Nogle organisationer fremhævede betydningen af at "fremtidssikre" den reviderede henstilling i forhold til mulige udviklinger og tendenser inden for nye tobaksvarer. En række organisationer pegede også på miljømæssige fordele på baggrund af betydelig bekymring over de negative miljøvirkninger af rygning og brug af nye produkter, som f.eks. cigaretskod, der bortkastes som affald, e-cigaretter, der bruges en eller få gange, og kasserede batterier. Endelig opfattede de fleste civilsamfundsorganisationer industriens indblanding og lobbyvirksomhed, håndhævelse og overholdelse af reglerne som udfordringer i forbindelse med revisionen.
Repræsentanter for tobaksindustrien og den industri, der producerer relaterede produkter, som blev hørt, var for det meste imod ændringer af den eksisterende henstilling med hensyn til medtagelse af nye produkter og udendørs arealer. De fremhævede, at nye produkter ikke bør være underlagt samme grad af restriktioner som traditionelle brændbare tobaksvarer i forbindelse med rygeforbud. Nogle repræsentanter for tobaksindustrien var imidlertid også enige om, at en udvidelse af reglerne til også at omfatte udendørs arealer, hvor børn og unge er til stede, kan bidrage til at beskytte dem mod andenhåndsrøg og -aerosoler.
Repræsentanter for hotel- og restaurationsbranchen havde divergerende synspunkter. Nogle støttede i vid udstrækning de foreslåede ændringer med hensyn til anvendelsesområdet for både produkter og arealer. De bemærkede, at det ville have en positiv indvirkning på sundheden for ansatte i branchen, da det ville bidrage til at beskytte dem mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler. Andre gav udtryk for et vist niveau af forbehold over for den foreslåede revision af henstillingen, navnlig med hensyn til foranstaltningen om at medtage udendørs arealer hos hotel- og restaurationsvirksomheder. Repræsentanter for hotel- og restaurationsbranchen fremhævede især deres bekymringer med hensyn til at miste kunder og deres frygt for, at de potentielt vil være nødt til at bruge ressourcer på tilpasning til nye foranstaltninger, og at deres kunder i hotelbranchens tilfælde kunne skifte til sektoren for korttidsudlejning, hvilket ville føre til unfair konkurrence i erhvervslivet. Der blev ikke fremlagt kvantitative oplysninger eller faktuelle estimater om de nævnte negative økonomiske virkninger. Derimod mente medarbejderrepræsentanterne i hotel- og restaurationssektoren, at de økonomiske virkninger ville være neutrale og ubetydelige.
Repræsentanter for tobaksindustrien nævnte, at initiativet ville mindske efterspørgslen efter både traditionelle tobaksvarer og nye produkter som f.eks. elektroniske cigaretter, hvilket også ville få en negativ effekt for beskæftigelsen i tobaksindustrien og den industri, der producerer nye produkter.
Ekspertgruppen vedrørende tobakspolitik og fællesaktionen mod tobaksrygning (JATC-2) støttede medtagelsen af nye produkter og udendørs arealer.
Input, forslag og anbefalinger fra medlemsstaterne og andre interessenter blev analyseret og taget i betragtning i videst muligt omfang og i overensstemmelse med relevant og tilgængelig videnskabelig dokumentation. De detaljerede resultater af alle høringsaktiviteterne, og hvordan der blev taget hensyn til disse, er beskrevet i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene.
Indhentning og brug af ekspertbistand
Som nævnt ovenfor blev der for at støtte denne henstilling tilrettelagt flere høringsaktiviteter henvendt til relevante interessentgrupper for at indsamle synspunkter og dokumentation.
Konsekvensanalyse
Det blev ikke anset for nødvendigt med en konsekvensanalyse, fordi det foreslåede initiativ er en ikkebindende henstilling for medlemsstaterne og giver mulighed for forskellige nationale tilgange. Dette initiativ har til formål at ajourføre den tidligere henstilling fra 2009 som reaktion på den teknologiske udvikling siden 2009 for så vidt angår nye produkter og undgå en tilgang fra sag til sag, når der anvendes rygeforbud på offentlige steder. Undersøgelsen fra 2021 om røgfrie miljøer og reklamer for tobak og relaterede produkter viste, at revisionen forventes at få positive sundhedsmæssige og sociale virkninger, og at omfanget af de negative økonomiske virkninger, som de økonomiske aktører kan stå over for, er begrænset og/eller ubetydeligt. Den understøttende dokumentation og konklusionerne af undersøgelsen fremgår af det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene.
Målrettet regulering og forenkling
Ikke relevant.
Grundlæggende rettigheder
[…]
4.VIRKNINGER FOR BUDGETTET
Ikke relevant
5.ANDRE FORHOLD
Planer for gennemførelsen og foranstaltninger til overvågning, evaluering og rapportering
Kommissionen har til hensigt at aflægge rapport om de fremskridt, der er gjort med gennemførelsen af denne henstilling, på grundlag af oplysningerne fra medlemsstaterne senest 5 år efter dens vedtagelse.
Forklarende dokumenter (for direktiver)
Ikke relevant
Nærmere redegørelse for de enkelte bestemmelser i forslaget
Ikke relevant
2024/0230 (NLE)
Forslag til
RÅDETS HENSTILLING
om røg- og aerosolfrie miljøer,
der erstatter Rådets henstilling 2009/C 296/02
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,
som henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 168, stk. 6,
som henviser til forslag fra Europa-Kommissionen, og
som tager følgende i betragtning:
(1)Ifølge Verdenssundhedsorganisationen er eksponering for andenhåndstobaksrøg en væsentlig kilde til dødelighed, sygelighed og invaliditet i Unionen. En sådan eksponering er forbundet med tobaksforbrug, som fortsat er den vigtigste årsag til kræft, der kan forebygges, idet 27 % af alle kræfttilfælde tilskrives brugen af tobak.
(2)Brugen af tobak er fortsat udbredt på verdensplan og i hele Unionen. I 2023 skønnes 24 % af EU's befolkning at være rygere.
(3)De globale årlige økonomiske omkostninger ved rygning blev anslået til 1,4 billioner USD i 2012, hvilket svarer til 1,8 % af det globale bruttonationalprodukt (BNP). I EU kostede tobaksrygning allerede i 2009 544 mia. EUR, hvilket er ca. 4,6 % af det samlede BNP i EU27.
(4)Det er hensigtsmæssigt at bidrage til at nedbringe antallet af rygere i Unionen i overensstemmelse med målet i den europæiske kræfthandlingsplan om at opnå en tobaksfri generation, hvor kun 5 % af Unionens befolkning bruger tobaksvarer sammenlignet med de 24 % i dag.
(5)Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om tobakskontrol (FCTC) blev udformet med det formål at fremme en effektiv og omfattende international reaktion på spredningen af den globale tobaksepidemi. I henhold til artikel 8 i FCTC skal parterne yde effektiv beskyttelse mod andenhåndstobaksrøg på arbejdspladser, i offentlige transportmidler og på indendørs steder; de vedlagte retningslinjer har til formål at bistå parterne med at opfylde deres forpligtelser i henhold til artikel 8 i FCTC.
(6)I den europæiske strategi for tobakskontrol, som Verdenssundhedsorganisationens regionale kontor for Europa vedtog i september 2002, henstilles det til WHO-medlemsstaterne at sikre borgernes ret til røgfri omgivelser, blandt andet ved at gøre offentlige steder, arbejdspladser og offentlige transportmidler røgfri, ved at forbyde rygning udendørs på alle uddannelsesinstitutioner for mindreårige, på steder, hvor der leveres sundhedsydelser, og i forbindelse med offentlige arrangementer, samt ved at klassificere tobaksrøg i omgivelserne som kræftfremkaldende.
(7)Andenhåndsemissionerne fra nye produkter kan have potentielt sundhedsskadelige virkninger. Verdenssundhedsorganisationen fremhæver, at andenhåndsemissioner fra nye produkter kan udsætte mennesker for potentielt skadelige niveauer af partikler og væsentlige giftige stoffer.
(8)Verdenssundhedsorganisationen,, har, blandt andre problemstillinger vedrørende nye produkter, fremhævet de negative sundhedsvirkninger af eksponering for andenhåndsaerosoler. F.eks. tyder nyere dokumentation på, at eksponering for andenhåndsemissioner fra opvarmede tobaksvarer er forbundet med betydelige luftvejs- og hjerte-kar-anomalier hos andre tilstedeværende,,,,,. Desuden udsætter andenhåndsaerosoler fra elektroniske cigaretter, uanset om de indeholder nikotin eller ej, andre tilstedeværende for kvantificerbare niveauer af partikler og væsentlige giftstoffer og forurenende stoffer,,,,,,.
(9)Verdenssundhedsorganisationen er af den opfattelse, at intet niveau af indirekte eksponering er sikkert eller acceptabelt4, og at der derfor bør anlægges en forsigtig tilgang. Verdenssundhedsorganisationen anbefaler, at foranstaltninger til bekæmpelse af tobaksrygning, herunder beskyttelse mod eksponering, finder anvendelse på elektroniske cigaretter,, 4,5.
(10)I sin udtalelse fra 2021 om elektroniske cigaretter konkluderede Den Videnskabelige Komité for Sundheds- og Miljørisici og Nye Risici (SCHEER), at der er svage til moderate tegn på risici for luftvejssygdomme, hjerte-kar-sygdomme og kræftfremkaldende skader som følge af andenhåndseksponering for aerosoler fra elektroniske cigaretter.
(11)Røg- og aerosolfrie miljøer er en globalt anerkendt og dokumenteret tilgang til i tilstrækkelig grad at beskytte menneskers sundhed mod virkningerne af andenhåndstobaksrøg og -aerosoler.
(12)I de seneste år har nye produkter som f.eks. elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer konsolideret deres markedsandele, og brugen af dem er stigende. Ifølge Eurobarometerdata udgør udbredelsen af brugen af elektroniske cigaretter i hele Unionen 3 %, og udbredelsen af brugen af opvarmede tobaksvarer udgør 2 %.
(13)Et særligt problem i forbindelse med markedsudviklingen for nye produkter som f.eks. elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer er deres særlige udbredelse og tiltrækningskraft blandt børn og unge.
(14)Eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler kan være særlig farligt for børn og unge og kan øge sandsynligheden for, at de udvikler rygevaner4,5,6.
(15)I 2023 anslås det, at 54 % af de nuværende og tidligere rygere er begyndt at ryge regelmæssigt, inden de fylder 19 år; 14 % begynder, mens de er børn1, inden de fylder 15 år.
(16)Brugen af nye nikotinholdige produkter, især blandt unge, er forbundet med afhængighed og kan blive et udgangspunkt for senere anvendelse af traditionelle tobaksvarer4.
(17)Det er vigtigt at tage hensyn til ikke blot seneste markedsudvikling og teknologiske udvikling i forbindelse med nye produkter, men også til bedre at koordinere og fremtidssikre de nationale lovgivningsmæssige rammer for røg- og aerosolfrie miljøer.
(18)På nuværende tidspunkt er andenhåndseksponeringen for røg og aerosoler på steder som f.eks. udendørs arealer i hotel- og restaurationsbranchen og udendørs arealer, der er beregnet til at blive brugt af børn og unge, betydelig. Ifølge Eurobarometerdata fra 2023 siger 74 % af Eurobarometer-respondenterne således, at de har oplevet, at folk har røget på udendørs terrasser inden for de seneste 6 måneder, og 71 % af respondenterne siger, at de har været ude for mennesker, der bruger elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer på de samme steder. 42 % af respondenterne siger, at folk røg på udendørs arealer, der er beregnet til blive brugt af børn og unge, og 49 % af respondenterne siger, at de har oplevet, at folk brugte elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer på de samme steder1.
(19)Flere medlemsstater har truffet beskyttelsesforanstaltninger, herunder forbud mod rygning indendørs og udendørs eller forbud mod anvendelse af nye produkter på offentlige steder .
(20)Henstillingens anvendelsesområde bør derfor udvides til også at omfatte specifikke udendørs arealer for bedre at beskytte mennesker i Unionen, navnlig børn og unge og sårbare personer, , f.eks. borgere, der har kroniske sygdomme eller i forvejen har helbredsproblemer, eller gravide kvinder, mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler fra nye produkter, f.eks. opvarmede tobaksvarer, elektroniske cigaretter, uanset om de indeholder nikotin eller ej, og tobakssurogater samt andre produkter, der afgiver røg og/eller aerosoler.
(21)Til støtte for revisionen af henstillingen blev der iværksat en indkaldelse af feedback fra juni til juli 2022, og repræsentanter for medlemsstaternes kompetente myndigheder, civilsamfundsorganisationer, relevante økonomiske aktører og andre relevante interessenter blev hørt gennem målrettede høringsaktiviteter fra marts-maj 2023.
(22)Kommissionen har til hensigt at støtte medlemsstaterne i den effektive gennemførelse af henstillingen gennem eksisterende EU-programmer og samarbejdsværktøjer.
(23)Kommissionen agter navnlig at bidrage til at styrke forskningen på dette område. Denne forskningsindsats bør omfatte nye produkter (f.eks. elektroniske cigaretter, uanset om de indeholder nikotin eller er nikotinfrie, og opvarmede tobaksvarer), tobakssurrogater, der afgiver røg eller aerosoler, og andre produkter, der afgiver røg og/eller aerosoler, nikotinfrigivende produkter og produkter, der ligner brugen af nikotinfrigivende produkter. Det også hensigten, at det internationale samarbejde, herunder om forskning, om de emner, der er omfattet af denne henstilling, skal styrkes.
(24)Kommissionen agter at udvikle en forebyggelsesværktøjskasse til støtte for bedre beskyttelse af børns og unges sundhed i de mest sårbare og formative år af deres liv, herunder fokus på forebyggelse af rygning og nikotinafhængighed og håndtering af sammenhængen mellem mental og fysisk sundhed og vigtige sundhedsdeterminanter.
(25)Vedlagte "retningslinjer vedrørende beskyttelse mod udsættelse for tobaksrøg, som vedtaget på den anden konference mellem parterne i WHO's rammekonvention om tobakskontrol" bør tages i betragtning. Medlemsstaterne bør tilskyndes til at udvide og gå ud over foranstaltningerne i disse retningslinjer.
(26)Denne henstilling har et bredere anvendelsesområde end henstilling 2009/C 296/02, som den erstatter, med det formål at beskytte mennesker i Unionen bedre mod andenhåndsrøg og -aerosoler, bidrage positivt til de tobaksrelaterede mål i den europæiske kræfthandlingsplan og bidrage til at mindske udbredelse og denormalisering af rygning og brug af nye produkter.
HENSTILLER, AT MEDLEMSSTATERNE:
1.sikrer en effektiv beskyttelse mod eksponering for tobaksrøg på indendørs arbejdspladser, indendørs offentlige steder og i offentlige transportmidler i overensstemmelse med artikel 8 i Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om tobakskontrol (FCTC) og på grundlag af retningslinjerne i bilaget vedrørende beskyttelse mod udsættelse for tobaksrøg, som blev vedtaget på den anden konference mellem FCTC's parter,
2.sikrer effektiv beskyttelse på indendørs arbejdspladser, indendørs offentlige steder og i offentlige transportmidler mod eksponering for andenhåndsemissioner, der stammer fra anvendelse af nye produkter, der afgiver røg eller aerosoler, f.eks. opvarmede tobaksvarer, elektroniske cigaretter, uanset om de indeholder nikotin eller er nikotinfrie, samt tobakssurrogater og andre produkter, der afgiver røg og/eller aerosoler,
3.sikrer effektiv beskyttelse mod eksponering for andenhåndsrøg og -aerosoler på udpegede udendørs rekreative arealer, især hvor børn ofte kan være til stede. Disse bør omfatte offentlige legepladser, forlystelsesparker, svømmebassiner, zoologiske haver og andre lignende udendørs arealer,
4.sikrer effektiv beskyttelse mod andenhåndsrøg og -aerosoler på alle udendørs eller næsten udendørs arealer (f.eks. arealer, der er delvist overdækkede, med vægge, indhegnede eller på anden måde afgrænsede, ved siden af eller i nærheden af en virksomhed, herunder tage, altaner, verandaer eller gårdhaver), der er forbundet med servicevirksomheder. Disse bør omfatte udendørs arealer hos restauranter, barer og caféer og udendørs arealer på andre lignende steder,
5.sikrer effektiv beskyttelse mod andenhåndsrøg og -aerosoler på alle udendørs eller halvåbne arealer i forbindelse med offentlig transport, herunder ved bus-, sporvogns- og togstoppesteder samt lufthavne,
6.sikrer effektiv beskyttelse mod andenhåndsrøg og -aerosoler på ethvert udendørs areal, der er knyttet til et arbejdssted,
7.sikrer effektiv beskyttelse mod andenhåndsrøg og -aerosoler på ethvert udendørs areal, der er knyttet til sundhedspleje. Disse bør omfatte hospitaler, klinikker, sundhedscentre, plejehjem og andre lignende steder,
8.sikrer effektiv beskyttelse mod andenhåndsrøg og -aerosoler på ethvert udendørs areal på steder, hvor børn og unge modtager undervisning. Sådanne arealer bør omfatte førskoleinstitutioner, primær- og sekundærskoler, erhvervsuddannelsesinstitutioner, universiteter, ungdomscentre og andre lignende steder,
9.overvejer at medtage andre udendørs arealer, hvor borgere, herunder børn og mindreårige og sårbare personer, sandsynligvis kan forventes at samles, med supplerende foranstaltninger til forebyggelse af tobaks- og nikotinforbrug og -afhængighed, og bidrager til omfattende røg- og aerosolfrie miljøer. Sådanne arealer kan bl.a. omfatte udendørs arealer, hvor der afholdes arrangementer, auditorier og tilskuerarealer ved offentlige arrangementer og arealer i tilknytning til bygninger, der er åbne for offentligheden, og som kan forventes at have mange gående (f.eks. indgange til indkøbscentre og gårdarealer i bygninger, der er åbne for offentligheden),
10.overvejer at medtage andre arealer, f.eks. privatbiler, hvor børn og mindreårige er til stede, som supplerende foranstaltninger til forebyggelse af tobaks- og nikotinforbrug og -afhængighed, og bidrager til omfattende røg- og aerosolfrie miljøer,
11.udarbejder og/eller styrker politikker for røg- og aerosolfrie miljøer, navnlig ved at:
a)udvikle nationale strategier og programmer for at sikre effektiv beskyttelse mod eksponering andenhåndsrøg og -aerosoler.
b)anvende og/eller udvikle forebyggelse, rygestop og oplysningskampagner såsom uddannelses-, outreach- og oplysningskampagner for at sikre overholdelse af røg- og aerosolfrie foranstaltninger. Sådanne kampagner kan også være en del af initiativer til at mindske afhængighed. De kan baseres på og/eller supplere forebyggelsesinitiativer, der indgår i den europæiske kræfthandlingsplan
c)sikre, at der findes passende strukturer og mekanismer til fremme af overholdelse og anvendelse og/eller udvikling af bedste praksis, som kan forbedre gennemførelsen og håndhævelsen af foranstaltninger vedrørende røg- og aerosolfrie miljøer
12. samarbejder om udveksling af bedste praksis om udvikling af nye eller styrkelse af eksisterende røg- og aerosolfrie politikker, programmer og strategier for at sikre, at de er omfattende, og om udformning og afprøvning af ambitiøse og effektive tilgange til opnåelse af røg- og aerosolfrie miljøer,
13. samarbejder tæt med hinanden og med Kommissionen om at udvikle en ramme med ensartede definitioner, benchmarks og indikatorer for den effektive gennemførelse af denne henstilling og overvåger, evaluerer og opdaterer de tilknyttede foranstaltninger, alt efter hvad der er relevant
14.aflægger rapport til Kommissionen, dvs. til ekspertgruppen vedrørende folkesundhed og ekspertgruppen vedrørende tobakspolitik, om gennemførelsen af og fremskridtene med de foranstaltninger, der er truffet; første gang 3 år efter vedtagelsen af denne henstilling og derefter hvert 5. år.
Henstilling 2009/C 296/02 erstattes hermed af nærværende henstilling.
Udfærdiget i Strasbourg, den […].
EUROPA-KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 17.9.2024
COM(2024) 55 final
BILAG
til
Forslag til
Rådets henstilling
om røg- og aerosolfrie miljøer,
der erstatter Rådets henstilling 2009/C 296/02
{SWD(2024) 55 final} - {SWD(2024) 56 final}
BILAG
Retningslinjer vedrørende beskyttelse mod udsættelse for tobaksrøg, som vedtaget på den anden konference mellem parterne i WHO's rammekonvention om tobakskontrol
FORMÅL, MÅLSÆTNINGER OG NØGLEASPEKTER
Formålet med retningslinjerne
1.Disse retningslinjer skal — i overensstemmelse med andre af bestemmelserne i WHO's rammekonvention om tobakskontrol og parternes intentioner i henhold til konferencen — hjælpe parterne til at opfylde deres forpligtelser i henhold til konventionens artikel 8. Retningslinjerne bygger på den bedste dokumentation, der er til rådighed, og på erfaringerne blandt de af parterne, der har haft held til at gennemføre effektive foranstaltninger til begrænsning af udsættelsen for tobaksrøg.
2.Retningslinjerne indeholder i fællesskab fastlagte principerklæringer og definitioner af relevante begreber samt i fællesskab fastlagte anbefalinger vedrørende de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde forpligtelserne i henhold til konventionen. I retningslinjerne beskrives desuden de foranstaltninger, der er nødvendige for at opnå en effektiv beskyttelse mod farerne ved tobaksforurenet luft. Parterne opfordres til at anvende disse retningslinjer, ikke kun for at opfylde deres juridiske forpligtelser i henhold til konventionen, men også for at følge bedste praksis inden for sundhedsbeskyttelse.
Målsætningerne for retningslinjerne
3.Disse retningslinjer har to indbyrdes forbundne målsætninger. Den første er at bistå parterne med at opfylde deres forpligtelser i henhold til artikel 8 i WHO's rammekonvention på en måde, der er i overensstemmelse med de relevante videnskabelige undersøgelser af udsættelse for tobaksforurenet luft og bedste praksis på verdensplan med hensyn til gennemførelse af rygeforbud, med henblik på at sikre et højt ansvarlighedsniveau for så vidt angår overholdelse af traktatens bestemmelser og for at bistå parterne med at opnå det højest mulige sundhedsniveau. Den anden målsætning er at klarlægge, hvilke lovgivningsmæssige nøgleelementer der er nødvendige for at beskytte mennesker effektivt mod udsættelse for tobaksrøg som påkrævet i henhold til artikel 8.
Tilgrundliggende betragtninger
4.Følgende grundlæggende betragtninger har haft indflydelse på udarbejdelsen af disse retningslinjer:
a)Forpligtelsen til at beskytte mod tobaksrøg, som knæsat ved konventionens artikel 8, bygger på grundlæggende frihedsrettigheder. På grund af farerne ved at indånde tobaksforurenet luft udspringer forpligtelsen til at beskytte mod tobaksrøg implicit af bl.a. retten til livet og retten til det højest mulige sundhedsniveau, som anerkendt i mange internationale lovinstrumenter (herunder Verdenssundhedsorganisationens vedtægter, konventionen om barnets rettigheder, konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder og konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder), som indarbejdet formelt i præamblen til WHO's rammekonvention og som anerkendt i mange landes forfatninger.
b)Forpligtelsen til at beskytte privatpersoner mod tobaksrøg er ensbetydende med, at regeringerne har en forpligtelse til at håndhæve lovgivning, der beskytter privatpersoner mod trusler mod deres grundlæggende frihedsrettigheder. Denne forpligtelse omfatter alle mennesker og ikke kun visse befolkningsgrupper.
c)Adskillige autoritative videnskabelige organer har slået fast, at tobaksforurenet luft er kræftfremkaldende. Nogle af parterne i WHO's rammekonvention (bl.a. Finland og Tyskland) har klassificeret tobaksforurenet luft som kræftfremkaldende og ladet deres lovgivning om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen indeholde regler om forebyggelse af udsættelse for sådan luft. Parterne kan derfor, ud over at skulle opfylde kravene i artikel 8, være forpligtet til at træffe foranstaltninger mod faren ved udsættelse for tobaksrøg i henhold til deres arbejdsmiljølovgivning eller øvrige bestemmelser vedrørende eksponering for skadelige — herunder kræftfremkaldende — stoffer.
PRINCIPERKLÆRING OG RELEVANTE DEFINITIONER VEDRØRENDE BESKYTTELSE MOD UDSÆTTELSE FOR TOBAKSRØG
Principper
5.Som det fremgår af artikel 4 i WHO's rammekonvention, er et stærkt politisk engagement nødvendigt for at kunne gennemføre foranstaltninger til at beskytte alle mennesker mod at blive udsat for tobaksrøg. Følgende i fællesskab fastlagte principper bør danne grundlag for gennemførelsen af konventionens artikel 8.
Princip 1
6.Effektive foranstaltninger, der sikrer beskyttelse mod udsættelse for tobaksrøg i overensstemmelse med artikel 8 i WHO's rammekonvention, forudsætter, at rygning og tobaksrøg i et bestemt område eller miljø elimineres fuldstændig, så der skabes et 100 % røgfrit miljø. Der findes ikke noget sikkert niveau for udsættelse for tobaksrøg, og tiltag såsom indførelse af en toksicitetstærskelværdi for tobaksforurenet luft bør forkastes, idet den videnskabelige dokumentation taler imod sådanne. Alternativer til 100 % røgfrie miljøer som f.eks. ventilation, luftfiltrering og indretning af særlige rygeområder (med eller uden separate ventilationssystemer) har gentagne gange vist sig at være ineffektive, og der findes endegyldig videnskabelig og anden dokumentation for, at der ikke med tekniske tiltag kan opnås beskyttelse mod udsættelse for tobaksrøg.
Princip 2
7.Alle mennesker bør være beskyttet mod udsættelse for tobaksrøg. Alle indendørs arbejdspladser og indendørs offentlige steder bør være røgfri.
Princip 3
8.Det er nødvendigt, at lovgivningen beskytter mennesker mod at blive udsat for tobaksrøg. Frivillige rygeforbud har gentagne gange vist sig at være ineffektive og giver ikke tilstrækkelig beskyttelse. For at være effektiv skal lovgivningen være enkel og klar, ligesom den skal kunne håndhæves.
Princip 4
9.God planlægning og tilstrækkelige ressourcer er en forudsætning for, at lovgivning om rygeforbud kan gennemføres og håndhæves.
Princip 5
10.Civilsamfundet har en central rolle at spille i indsatsen for at skaffe opbakning til og sikre overholdelse af rygeforbud og bør inddrages som en aktiv partner i arbejdet med at udforme, gennemføre og håndhæve lovgivning.
Princip 6
11.Såvel gennemførelsen som håndhævelsen og effekten af lovgivning om rygeforbud bør overvåges og evalueres. Dette arbejde bør omfatte overvågning af og reaktion på initiativer fra tobaksindustriens side, der underminerer gennemførelsen og håndhævelsen af lovgivningen, jf. artikel 20, stk. 4, i WHO's rammekonvention.
Princip 7
12.Beskyttelsen af mennesker mod udsættelse for tobaksrøg bør styrkes og udvides i det omfang, det er nødvendigt; dette kan bl.a. omfatte ny lovgivning eller lovændringer, forbedret håndhævelse og andre foranstaltninger, der afspejler ny videnskabelig dokumentation og erfaringer med casestudier.
Definitioner
13.Ved udformningen af lovgivning er det vigtigt at definere de centrale begreber med omhu. Det følgende indeholder en række anbefalinger vedrørende hensigtsmæssige definitioner, som er baseret på en lang række landes erfaringer. Definitionerne i dette afsnit supplerer dem, der allerede er indeholdt i WHO's rammekonvention.
»Tobaksforurenet luft« eller »tobaksrøg i omgivelserne«
14.Den form for rygning, der er omhandlet i artikel 8 i WHO's rammekonvention, beskrives i daglig tale med flere forskellige begreber, som bruges i flæng. Man ser bl.a. »tobaksforurenet luft«, »tobaksrøg i omgivelserne« og »andre menneskers røg«. Begreber som »passiv rygning« og »ufrivillig udsættelse for tobaksrøg« bør undgås, idet erfaringer i Frankrig og andre lande viser, at tobaksindustrien vil kunne bruge disse begreber til at argumentere for, at »frivillig« eksponering er acceptabel. Det anbefales at anvende begreberne »tobaksforurenet luft« og »tobaksrøg i omgivelserne«; i disse retningslinjer anvendes »tobaksforurenet luft«.
15.Tobaksforurenet luft kan defineres som »den røg, der udsendes fra den brændende ende af en cigaret eller fra andre tobaksprodukter, normalt sammen med den røg, der udåndes af rygeren«.
16.»Røgfri luft« er luft, der er 100 % røgfri. Denne definition omfatter, men er ikke begrænset til, luft, hvori tobaksrøg ikke kan ses, lugtes, føles eller måles.
»Rygning«
17.Definitionen af dette begreb bør omfatte det at være i besiddelse af eller kontrollere et tændt tobaksprodukt, uanset om røgen aktivt inhaleres/udåndes eller ej.
»Offentlige steder«
18.Den nøjagtige definition af »offentlige steder« vil variere, alt efter hvilket nationalt regelsæt der er tale om, men det er vigtigt, at begrebet er defineret så bredt som muligt i lovgivningen. Den anvendte definition bør omfatte alle steder, som offentligheden har adgang til, og steder, der kan bruges af flere personer, uanset ejerforhold eller adgangsret.
»Indendørs« eller »lukket«
19.Artikel 8 indeholder krav om beskyttelse mod tobaksrøg på »indendørs« arbejdspladser og offentlige steder. Da der kan være visse faldgruber forbundet med at definere »indendørs« områder, bør der ses nærmere på diverse landes erfaringer med definitionen af dette begreb. Definitionen bør være så vidtspændende og så præcis som muligt, ligesom den ikke bør indeholde lister, der kan fortolkes således, at potentielt relevante »indendørs« områder ikke er omfattet af definitionen. Det anbefales, at »indendørs« (eller »lukkede«) områder defineres som omfattende ethvert område, der er overdækket med et tag eller omsluttet af en eller flere mure eller vægge, uanset hvilket materiale taget, murene eller væggene er fremstillet af, og uanset om konstruktionen er permanent eller midlertidig.
»Arbejdsplads«
20.En »arbejdsplads« bør defineres bredt som »ethvert sted, der benyttes af mennesker i forbindelse med disses beskæftigelse eller arbejde«. Dette bør omfatte ikke blot arbejde, for hvilket der betales løn eller vederlag, men også frivilligt arbejde, hvis der er tale om arbejde, for hvilket der normalt betales løn eller vederlag. Dertil kommer, at »arbejdspladser« ikke kun omfatter steder, hvor der udføres arbejde, men også alle steder i tilknytning eller tilslutning hertil, som regelmæssigt benyttes af arbejdstagere i forbindelse med deres beskæftigelse, herunder bl.a. gange, elevatorer, trappeskakter, vestibuler, fælles faciliteter, cafeterier, toiletter, saloner, kantiner og også udhuse såsom skure og hytter. Køretøjer, der anvendes til arbejdsopgaver, er arbejdspladser og bør specifikt identificeres som sådanne.
21.Der bør sættes fokus på arbejdspladser, der samtidig fungerer som menneskers bolig eller opholdssted, f.eks. fængsler, psykiatriske institutioner og plejehjem. Disse steder er også arbejdsplads for andre mennesker, som bør beskyttes mod udsættelse for tobaksrøg.
»Offentlige transportmidler«
22.Offentlige transportmidler bør defineres, så begrebet dækker ethvert køretøj, der anvendes til befordring af borgere, normalt mod betaling eller med kommerciel gevinst for øje. Dette ville også omfatte taxaer.
HVAD EN EFFEKTIV LOVGIVNING OMFATTER
23.I henhold til artikel 8 skal der vedtages effektive foranstaltninger til beskyttelse af mennesker mod udsættelse for tobaksrøg 1) på indendørs arbejdspladser, 2) på indendørs offentlige steder, 3) i offentlige transportmidler og, »når det er relevant«, 4) på »andre offentlige steder«.
24.Af dette udspringer en forpligtelse til at sikre en allesteds gældende beskyttelse (generel beskyttelse) ved at sørge for, at alle indendørs offentlige steder, alle indendørs arbejdspladser, alle offentlige transportmidler og eventuelt andre (helt eller delvist udendørs) offentlige steder er fri for udsættelse for tobaksforurenet luft. Der er hverken sundhedsmæssige eller juridiske argumenter, der kan begrunde fravigelse af denne forpligtelse. Gør andre forhold det nødvendigt at overveje fravigelser, skal sidstnævnte være minimale. Dertil kommer, at en part, for hvem det ikke er muligt at sikre generel beskyttelse med det samme, i henhold til artikel 8 til enhver tid er forpligtet til så hurtigt som muligt at ophæve alle undtagelser og gøre beskyttelsen generel. Alle parter bør bestræbe sig på at sikre en generel beskyttelse, senest fem år efter at WHO's rammekonvention er trådt i kraft for den pågældende part.
25.Der findes ikke noget sikkert niveau for udsættelse for tobaksforurenet luft, og tekniske tiltag såsom ventilation, luftudskiftning og indretning af særlige rygeområder giver — som det tidligere er blevet slået fast af partskonferencen i afgørelse FCTC/COP1(15) — ikke beskyttelse mod udsættelse for tobaksrøg.
26.Beskyttelsen bør omfatte alle indendørs eller lukkede arbejdspladser, herunder motorkøretøjer, der fungerer som arbejdsplads (f.eks. taxaer, ambulancer og leveringskøretøjer).
27.I henhold til traktatens ordlyd skal der gennemføres beskyttelsesforanstaltninger på ikke blot alle »indendørs« offentlige steder, men også på »andre« (dvs. helt eller delvist udendørs) offentlige steder, når det er »relevant«. Parterne bør, når de identificerer disse udendørs og delvist udendørs offentlige steder med henblik på udformning af den lovgivning, der måtte være nødvendig, basere sig på den foreliggende dokumentation vedrørende de potentielle sundhedsfarer forskellige steder og indføre den mest effektive beskyttelse mod udsættelse der, hvor dokumentationen viser, at der eksisterer en fare.
28.Statslige instanser, i samarbejde med civilsamfundet, har en vigtig opgave med via løbende oplysningskampagner at øge bevidstheden i den brede offentlighed og blandt opinionsdannere om risiciene ved tobaksforurenet luft, så det sikres, at befolkningen forstår og bakker op om lovgivningsmæssige tiltag. Af centrale aktører kan nævnes virksomheder, sammenslutninger i hotel- og restaurationsbranchen, arbejdsgiverorganisationer, fagforeninger, medierne, fagfolk i sundhedssektoren, organisationer, der repræsenterer børn og unge, læreanstalter og trossamfund, forskermiljøerne og den brede offentlighed. Oplysningsindsatsen bør omfatte høringer af de berørte virksomheder og andre organisationer og institutioner som led i udformningen af den relevante lovgivning.
29.Nøglebudskaberne bør først og fremmest være, at udsættelse for tobaksforurenet luft har skadelige virkninger, at det er et videnskabeligt faktum, at man kun kan sikre fuldstændig beskyttelse mod udsættelse for røg ved helt at undgå rygning inden døre, at alle arbejdstagere har ret til den samme beskyttelse ved lov, samt at økonomi og sundhed ikke kan stilles op imod hinanden, idet erfaringerne i stadig flere lande viser, at røgfrie miljøer gavner både økonomien og sundheden. Oplysningskampagnerne bør også være rettet mod steder, som det måske ikke er realistisk eller hensigtsmæssigt at lovgive for, f.eks. private hjem.
30.Det er også afgørende nødvendigt at høre de interesserede parter bredt med henblik på at oplyse og mobilisere samfundet og gøde jorden for opbakning til den lovgivning, der vedtages. Når den relevante lovgivning er vedtaget, bør der iværksættes en oplysningskampagne op til gennemførelsen af bestemmelserne, og virksomhedsejere og bygningsforvaltere bør informeres om lovgivningen i store træk og om deres forpligtelser, ligesom der bør fremstilles materialer, bl.a. skilte. Disse foranstaltninger vil øge sandsynligheden for en gnidningsløs gennemførelse og for, at reglerne i vid udstrækning vil blive overholdt frivilligt. Budskaber, der styrker ikke-rygernes position og takker rygerne for at respektere lovgivningen, vil være med til at skabe et engagement i befolkningen med hensyn til håndhævelse og en gnidningsløs gennemførelse af reglerne.
HÅNDHÆVELSE
Pligt til overholdelse af lovgivningen
31.Effektiv lovgivning bør pålægge såvel de berørte virksomheder som den enkelte ryger et retligt ansvar for at overholde reglerne, ligesom den bør omfatte sanktioner for virksomheder og eventuelt rygere i tilfælde af overtrædelser. Håndhævelsen bør normalt være centreret om virksomhederne. Lovgivningen bør placere ansvaret for overholdelsen af reglerne hos ejeren af eller administratoren eller den på anden måde ansvarlige for lokaliteterne og bør indeholde klare bestemmelser om, hvilke foranstaltninger den pågældende skal træffe. Dette ansvar bør omfatte:
a)pligt til ved indgange og hvor det ellers er hensigtsmæssigt at skilte med, at rygning er forbudt. Skiltenes/opslagenes format og indhold bør fastlægges af sundhedsmyndighederne eller anden offentlig myndighed, som f.eks. kan beslutte, at der skal være angivet et telefonnummer eller anden adgang for borgerne til at indberette overtrædelser samt navnet på den person i lokaliteterne, som eventuelle klager skal rettes til
b)pligt til at fjerne alle askebægre fra lokaliteterne
c)pligt til at føre tilsyn med, at reglerne overholdes
d)pligt til at træffe passende, nærmere angivne foranstaltninger til at sikre, at der ikke bliver røget i lokaliteterne. Der kunne f.eks. være tale om at anmode den pågældende om ikke at ryge, afvise at betjene den pågældende, bede den pågældende forlade lokaliteterne og kontakte en retshåndhævende eller anden myndighed.
Sanktioner
32.Lovgivningen bør indeholde bestemmelser om, hvilke bøder eller andre økonomiske sanktioner overtrædelser straffes med. Sanktionernes størrelse vil nødvendigvis afspejle de specifikke ordninger og praksis i de enkelte lande, men bør dog fastsættes med udgangspunkt i visse principper. Først og fremmest bør sanktionerne være tilstrækkeligt store til at virke afskrækkende på potentielle overtrædere, idet der ellers er en risiko for, at de vil blive ignoreret eller blive accepteret som helt almindelige forretningsomkostninger. Der skal større bøder til at afskrække virksomheder, der overtræder reglerne, end det er nødvendigt for at afskrække de enkelte rygere, som normalt har færre ressourcer til rådighed. Bøderne bør stige ved gentagne overtrædelser, og de bør svare til de bøder, andre overtrædelser af tilsvarende grovhed takseres til i det pågældende land.
33.Ud over pengebøder kan lovgivningen også, i overensstemmelse med praksis og retssystemet i det pågældende land, hjemle administrative sanktioner som f.eks. midlertidig inddragelse af virksomhedsautorisationer. Disse »sidste udvej-sanktioner« benyttes sjældent, men er meget vigtige redskaber til at håndhæve lovgivningen over for virksomheder, der vælger at tilsidesætte lovgivningen gentagne gange.
34.Det kan, hvis de juridiske og kulturelle forhold i det pågældende land taler for det, overvejes også at lade lovgivningen hjemle strafferetlige sanktioner.
Håndhævelsesstruktur
35.Lovgivningen bør indeholde bestemmelser om, hvilke(n) myndighed(er) der er ansvarlige for at håndhæve lovgivningen, og omfatte et system for både overvågning af, at reglerne overholdes, og retsforfølgning af overtrædere.
36.Overvågningen bør omfatte en procedure for kontrolbesøg på virksomhederne til efterprøvelse af, at lovgivningen er overholdt. Det er sjældent nødvendigt at etablere et nyt kontrolsystem til håndhævelse af lovgivning om rygeforbud. Overholdelsen af lovgivningen kan i stedet normalt overvåges ved hjælp af en eller flere allerede eksisterende mekanismer for tilsyn med virksomheder og arbejdspladser. Der er normalt flere mulige mekanismer til rådighed. I mange lande vil de relevante kontrolbesøg kunne gennemføres som led i inspektioner vedrørende autorisation af virksomheder, sundheds- og hygiejnetilsyn, inspektioner vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, brandsikkerhedstilsyn eller lignende programmer. Det vil kunne være formålstjenligt at gøre brug af flere af disse informationsindsamlingsredskaber samtidig.
37.Hvor det er muligt, anbefales det at bruge lokale inspektører eller håndhævelsesinstanser; dette kan forventes at øge mængden af håndhævelsesressourcer, der er til rådighed, og antallet af aktører, der overholder reglerne. Denne approach forudsætter, at der etableres en national koordineringsmekanisme, så der sikres en ensartet fremgangsmåde i hele landet.
38.Uanset hvilken mekanisme der anvendes, bør overvågningen baseres på en overordnet håndhævelsesplan og omfatte en procedure for effektiv uddannelse af inspektører. Effektiv overvågning kan omfatte en kombination af faste kontrolbesøg og uanmeldte besøg samt besøg, der aflægges som opfølgning på klager. Det er sandsynligt, at kontrolbesøgene vil have en opdragende effekt i tiden umiddelbart efter lovgivningens ikrafttræden, idet de fleste overtrædelser kan forventes at være utilsigtede. Lovgivningen bør gøre det muligt for inspektører at besøge lokaliteter, der er omfattet af lovbestemmelserne, og at indsamle prøver og beviser, såfremt inspektørerne ikke allerede er tillagt disse beføjelser ved den eksisterende lovgivning. Det bør ligeledes være forbudt for virksomhederne at forhindre inspektørerne i at udføre deres arbejde.
39.Effektiv overvågning er ikke forbundet med overdrevent store udgifter. Det er ikke nødvendigt at rekruttere inspektører i stort tal, idet det vil være muligt at gennemføre kontrolbesøg inden for rammerne af de eksisterende programmer og med det eksisterende personale, og fordi erfaringerne viser, at rygeforbud hurtigt bliver selvforstærkende (dvs. hovedsagelig håndhæves af befolkningen). Det vil kun i få tilfælde være nødvendigt med retsforfølgning, såfremt lovgivningen gennemføres hensigtsmæssigt, og der gøres en aktiv indsats for at oplyse virksomheder og borgere.
40.Selv om disse programmer ikke er omkostningstunge, er der behov for ressourcer til oplysning af virksomheder, uddannelse af inspektører, koordinering af kontrolproceduren og kompensation til personale for kontrolbesøg på virksomheder uden for almindelig arbejdstid. Der bør etableres en finansieringsmekanisme til dette formål. Der er til de effektive overvågningsprogrammer anvendt flere forskellige finansieringskilder, såsom øremærkede skatteindtægter, gebyrer for udstedelse af virksomhedsautorisationer og øremærkede indtægter fra bøder for overtrædelser af reglerne.
Håndhævelsesstrategier
41.Gribes håndhævelsesindsatsen strategisk an, kan man sikre maksimal overholdelse, forenkle gennemførelsen af lovgivningen og begrænse behovet for håndhævelsesressourcer.
42.Især håndhævelsesaktiviteterne umiddelbart efter lovgivningens ikrafttræden er afgørende for, om lovgivningen bliver en succes, og om den efterfølgende overvågning og håndhævelse bliver effektiv. I mange lande anbefaler man en indledende periode med »blød håndhævelse«, hvor overtrædere får advarsler, men ikke straffes. Denne fremgangsmåde bør kombineres med en aktiv kampagne for at oplyse virksomhedsejerne om deres ansvar i henhold til lovgivningen, og det bør være klart for virksomhederne, at den indledende »bløde« periode eller indfasningsperiode vil blive efterfulgt af en strengere håndhævelsespolitik.
43.I mange lande anbefaler man at lade retsforfølgninger på højt plan markere begyndelsen på den aktive håndhævelse for at opnå størst mulig afskrækkende effekt. Ved at indkredse prominente overtrædere, der aktivt har tilsidesat lovgivningen eller er kendt i offentligheden, ved at skride hurtigt og håndfast ind over for overtræderne og ved at sikre størst mulig eksponering af disse aktiviteter i medierne kan myndighederne demonstrere deres beslutsomhed og lovgivningens alvor. Dette befordrer frivillig overholdelse af reglerne og reducerer behovet for ressourcer til den efterfølgende overvågning og håndhævelse.
44.Selv om rygeforbud hurtigt bliver selvforstærkende, er det af afgørende betydning, at myndighederne er i stand til at gribe hurtigt og beslutsomt ind over for ethvert isoleret tilfælde af bevidst tilsidesættelse af reglerne. Der vil — især lige efter at en lov er trådt i kraft — kunne være enkelte overtrædere, der offentligt gør et nummer ud af at bryde loven. En håndfast reaktion i sådanne sager skaber en forventning om overholdelse, som vil lette indsatsen efterfølgende, mens ubeslutsomhed hurtigt kan resultere i udbredte overtrædelser.
Mobilisering og inddragelse af borgerne
45.Effekten af et overvågnings- og håndhævelsesprogram øges ved at involvere borgerne i programmet. Ved at sikre befolkningens opbakning og ved at tilskynde borgerne til at holde øje med, at reglerne overholdes, og indberette overtrædelser øges de retshåndhævende myndigheders rækkevidde betydeligt, ligesom behovet for ressourcer til at sikre overholdelse af reglerne begrænses. I mange lande er klager fra borgerne faktisk det vigtigste redskab i indsatsen for at sikre overholdelse. Af samme grund bør lovgivning om rygeforbud indeholde specifikke bestemmelser om, at borgerne kan indgive klager, og at enhver privatperson eller ikke-statslig organisation kan tage retlige skridt til at tvinge aktører til at overholde regler vedrørende udsættelse for tobaksforurenet luft. Håndhævelsesprogrammet bør omfatte en hotline-telefon, hvor borgerne gratis kan indtelefonere klager, eller et andet, tilsvarende system, der tilskynder borgerne til at indberette overtrædelser.
OVERVÅGNING OG EVALUERING AF FORANSTALTNINGERNE
46.Overvågning og evaluering af foranstaltninger til at reducere udsættelsen for tobaksrøg er vigtig af flere grunde og har bl.a. til formål at:
a)øge den politiske støtte og befolkningens opbakning til styrkelse og udvidelse af lovgivningen
b)dokumentere gode resultater, der vil give andre lande nyttige oplysninger og lette deres egen indsats
c)opdage og offentliggøre initiativer fra tobaksindustriens side for at underminere gennemførelsesforanstaltningerne.
47.Hvor omfattende og kompliceret overvågnings- og evalueringsarbejdet er, vil variere fra land til land, afhængigt af hvilken ekspertise og hvilke ressourcer der er til rådighed. Det er imidlertid vigtigt at evaluere resultaterne af de gennemførte foranstaltninger, især hvad angår nøgleindikatoren udsættelse for tobaksforurenet luft på arbejdspladser og offentlige steder. Der vil kunne være omkostningseffektive måder at udføre dette evalueringsarbejde på, f.eks. anvendelse af data eller oplysninger, der er indsamlet i forbindelse med rutinemæssige aktiviteter såsom arbejdstilsyn.
48.Følgende otte nøgleproces- og resultatindikatorer bør anvendes: (2)
Processer
a)kendskab, holdninger og opbakning til rygeforbud i den brede befolkning og eventuelt særlige grupper, f.eks. bartendere
b)håndhævelse og overholdelse af rygeforbud
Resultater
a)reduktion af arbejdstageres udsættelse for tobaksforurenet luft på arbejdspladsen og offentlige steder
b)reduktion af mængden af tobaksforurenet luft på arbejdspladsen (navnlig i restaurationer) og offentlige steder
c)nedbringelse af dødelighed og sygelighed som følge af udsættelse for tobaksforurenet luft
d)reduktion af udsættelsen for tobaksforurenet luft i private hjem
e)ændringer i antallet af rygere og i rygernes adfærd
f)økonomiske virkninger.