6.3.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 67/79

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie favorevolmente la proposta di direttiva all'esame intesa a standardizzare i dati della fattura elettronica e approva la definizione di un modello di dati da parte del CEN (Comitato europeo di normazione).

1.2

Nell'attuale situazione che vede un mercato frammentato, nel quale le iniziative volte all'utilizzazione generalizzata della fatturazione elettronica sono state condotte in maniera individuale, utilizzando criteri diversi tra loro che rendono impossibile lo scambio di fatture elettroniche nei mercati transfrontalieri, la creazione di una norma europea costituisce uno strumento essenziale per lo sviluppo del mercato unico e un passo importante per eliminare le barriere esistenti alla partecipazione al mercato.

1.3

Nel dicembre 2010, la Commissione ha presentato al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni una comunicazione intitolata Sfruttare i vantaggi della fatturazione elettronica in Europa (1), in merito alla quale il CESE ha avuto l'opportunità di esprimere il proprio punto di vista (2).

1.4

Tra le raccomandazioni del gruppo di esperti sulla fatturazione elettronica, creato dalla Commissione per esaminare gli ostacoli che ne impediscono una più veloce adozione all'interno dell'UE figurava l'adozione da parte di tutti i soggetti coinvolti, pubblici e privati, di una norma comune per il contenuto della fattura e di un modello di dati comuni, ovvero l'UN/CEFACT Cross-Industry Invoice (CII) versione 2. Va sottolineato che la maggior parte dei partecipanti alla consultazione pubblica condotta si è detto d'accordo con questa e con altre raccomandazioni contenute nella relazione. Questo dato e altre specifiche (CWA 16356 e CWA 16562 e la fattura finanziaria basata sulla metodologia della norma ISO 20022) sono integrati nella proposta di direttiva all'esame. Il CESE approva l'inclusione di tali specifiche, che sono il risultato di un lungo lavoro di specialisti in materia.

1.5

Ciononostante, il CESE non può non esprimere la propria sorpresa e il proprio disaccordo rispetto al fatto che non vi sia menzione alcuna della scadenza entro la quale il CEN dovrà presentare la proposta di norma europea per il modello di dati semantici della fattura elettronica di base. La fissazione di un termine è prevista all'articolo 10, paragrafo 1 del regolamento (UE) n. 1025/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio. La proposta di direttiva all'esame ignora completamente questo aspetto, fatto che non è coerente con l'importanza e l'urgenza di definire una norma in materia.

1.6

Inoltre, sempre per quanto concerne i termini, il CESE esprime la propria preoccupazione per il periodo di recepimento di 48 mesi previsto dalla proposta di direttiva. Questo termine, troppo lungo, oltre ad essere contrario all'obiettivo stabilito che è quello di passare agli appalti pubblici elettronici entro il 2016, risulta non allineato alla realtà e ai progressi tecnologici attuali, e persino alla volontà degli operatori economici, con la conseguenza di un ampliamento in prospettiva del divario tra i diversi Stati-membri in una UE a due velocità. Esso potrà addirittura provocare un aumento degli ostacoli di accesso ai mercati fino al momento in cui la direttiva sarà pienamente adottata da tutti gli Stati membri. Passi avanti significativi nell'ambito della fatturazione elettronica sono stati compiuti anche in paesi che attraversano una grave crisi economica, come l'Italia e il Portogallo, dimostrazione del fatto che è possibile realizzare questo importante progetto in tempi più brevi. La riduzione dei termini è dunque possibile ed auspicabile.

1.7

Come già sostenuto in precedenza dal CESE (3) la standardizzazione e l'interoperabilità dei sistemi sono essenziali per il successo del progetto di fatturazione elettronica e per lo sviluppo del mercato interno che con esso si vuole conseguire. Per tale motivo, la lotta contro l'attuale frammentazione del mercato risulta sempre più urgente. Anche il termine di dieci anni previsto per analizzare i risultati dell'applicazione della direttiva sul mercato interno e sull'adozione della fatturazione elettronica si rivela inadeguato o addirittura incompatibile con la velocità con cui si verificano gli sviluppi tecnologici in un mercato dove l'obsolescenza è la norma.

1.8

La proposta di direttiva all'esame si limita ad assicurare che "le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori non rifiutino le fatture elettroniche conformi alla norma europea" definita dal CEN. Il CESE si chiede se tutto il lavoro sinora effettuato, con investimenti notevoli in termini di risorse umane e finanziarie, non giustificherebbe un obiettivo più ampio, vale a dire la vera e propria uniformazione delle procedure e l'accettazione generalizzata del modello definito di fatturazione elettronica da parte di tutti i soggetti coinvolti, pubblici e privati, obiettivo questo che sì è effettivamente utile alle ambizioni di costruzione del mercato unico e di approdo a un'amministrazione pubblica non cartacea.

1.9

Il CESE è favorevole ad un uso generalizzato della fattura elettronica, di cui tuttavia sarà possibile sfruttare le potenzialità solo se i sistemi sono interoperabili, permettendo lo scambio di documenti. Il mercato degli appalti pubblici, per il livello di trasparenza e di rigore che gli è richiesto, superiore a quello degli altri mercati, deve servire da esempio di buone pratiche, creando un effetto a catena per gli altri settori. L'applicazione della fatturazione elettronica negli appalti pubblici e l'adozione di procedure di appalto pubblico integrate risultano urgenti ed auspicabili A tale proposito, il CESE ribadisce in questa sede il proprio sostegno agli appalti pubblici elettronici dal principio alla fine e il proprio auspicio della loro rapida messa in opera, come ha l'opportunità di affermare nel parere in materia (4).

1.10

Le norme di base della fattura elettronica sono già state analizzate, in particolare nell'ambito del progetto, finanziato dalla Commissione, del gruppo PEPPOL - Pan-European Public Procurement Online  (5), il quale ha pubblicato la sua relazione finale nel novembre 2012. Il progetto PEPPOL ha già definito, basandosi sul lavoro svolto nell'ambito del workshop CEN BII (Business Interoperability Interfaces for Public Procurement in Europe – Interfacce d'interoperabilità imprenditoriale per gli appalti pubblici in Europa), diverse specifiche in materia d'interoperabilità (Business Interoperability Specifications – BIS), segnatamente quelle relative alla fattura elettronica, un modello che ha raccolto un ampio consenso tra i membri del gruppo PEPPOL. Il CESE invita ad avvalersi del lavoro già svolto, che va al di là della definizione dei dati della fattura elettronica. Questa sembra essere del resto anche la volontà dei partecipanti al gruppo. Saranno così evitati, o ridotti al minimo, i rischi di sovrapposizione dei lavori o di spreco di risorse a causa di nuovi studi, o addirittura di duplicazione degli investimenti da parte degli Stati membri e degli agenti economici che poi devono constatare come le loro soluzioni, definite alla luce dei risultati conseguiti siano diventate obsolete.

1.11

La maggior parte del mercato europeo è costituito da piccole e medie imprese (PMI), e per tale motivo il CESE raccomanda che se ne salvaguardino gli interessi, adottando una soluzione accessibile e di facile generalizzazione in termini sia di costi sia di tecnologia impiegata, contribuendo di fatto ad eliminare gli ostacoli esistenti alla partecipazione delle PMI al mercato. Solo in questo modo, l'effetto cascata voluto avrà un impatto reale in quanto l'iniziativa proposta potrà costituire un quadro importante per effettuare risparmi significativi in termini di risorse finanziarie ed umane, per lottare contro la frode e l'evasione fiscale e per accorciare le scadenze di pagamento.

1.12

Il CESE inoltre raccomanda, come già ha avuto occasione di fare (6), di tener conto delle esigenze e degli interessi dei consumatori, dato che solo le persone con conoscenze delle tecnologie informatiche sono in grado di usufruire dei vantaggi effettivi degli appalti elettronici. Ricorda altresì la necessità di avviare un processo di formazione su vasta scala nel campo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC).

1.13

Inoltre, sempre per quanto concerne i consumatori, il CESE ribadisce il suo interesse alla difesa degli interessi delle persone con disabilità. Occorre assicurare che il documento venga concepito in modo da consentire un accesso universale e tenga conto delle speciali esigenze delle persone con disabilità, in linea con le norme antidiscriminazione per motivi di disabilità sancite dall'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dall'Unione europea.

2.1

La proposta di direttiva all'esame intende rispondere ad un vuoto normativo per conseguire l'obiettivo di una pubblica amministrazione senza carta, una delle priorità dell'Agenda digitale, iniziativa faro della strategia Europa 2020.

2.2

La proposta è una direttiva, forma che, secondo la Commissione, si rivela adeguata e proporzionale all'obiettivo prefissato. Gli Stati-membri sono infatti obbligati a conseguire un obiettivo ma hanno libertà di scelta quanto alle modalità per realizzarlo.

2.3

La modernizzazione della pubblica amministrazione figura tra le cinque priorità stabilite dall'Analisi annuale della crescita della Commissione sia nel 2012 che nel 2013. La riforma del regime degli appalti pubblici, l'informatizzazione della pubblica amministrazione, la riduzione degli oneri amministrativi e l'aumento della trasparenza rappresentano fattori di crescita, introducendo elementi di modernità e di efficienza nelle pubbliche amministrazioni, con benefici ambientali ed economici stimati a 2,3 miliardi di euro.

2.4

Nonostante esistano diversi metodi di fatturazione elettronica e diverse piattaforme di appalti pubblici online, il loro uso non è ancora generalizzato nella maggior parte degli Stati membri. La fatturazione elettronica rappresenta solo dal 4 al 15 % del totale delle fatture emesse o ricevute. Si può dunque affermare che il mercato interno elettronico non è ancora operativo.

2.5

Inoltre, sia i vari formati utilizzati per la fatturazione elettronica sia le singole piattaforme di appalto pubblico differiscono tra loro, e spesso sono addirittura incompatibili, fatto che costringe l'operatore economico a conformarsi a nuovi requisiti di fatturazione nei diversi Stati membri in cui intende partecipare alle gare d'appalto pubblico, con elevati costi di adeguamento. Si tratta di un ostacolo al libero mercato in quanto scoraggia la partecipazione di alcuni soggetti economici alle gare per appalti pubblici

2.6

L'elaborazione di una normativa europea sulla fatturazione elettronica e sulla conseguente interoperabilità dei sistemi di fatturazione, e l'armonizzazione delle procedure di appalto elettronico dal principio alla fine ("end-to-end") sono misure importanti volte ad eliminare gli attuali ostacoli alla concorrenza.

2.7

Nella relazione del 2010 sulla valutazione del Piano d'azione in materia di appalti pubblici elettronici del 2004 (7), che accompagna il Libro verde sull'estensione dell'uso degli appalti elettronici nell'UE (8), la Commissione è invitata ad operare al fine di ridurre al minimo i rischi di un approccio decentrato e frammentario. Vengono altresì sottolineate alcuni importanti aspetti da prendere in considerazione:

3.1

La Commissione chiede che la norma europea per il modello semantico (9) dei dati della fattura elettronica di base (10)sia tecnologicamente neutrale e garantisca la tutela dei dati personali in conformità della direttiva 95/46/CE.

3.2

Il modello dovrà essere studiato dal competente organismo europeo di normazione, vale a dire il CEN (Comitato europeo di normazione).

3.3

La proposta di direttiva non stabilisce un termine né per la richiesta della Commissione all'organismo di normazione né per la presentazione delle proposte di quest'ultimo. Il CESE invece giudica questo aspetto importante ed auspicabile.

3.4

Si chiede agli Stati membri di garantire che sia le amministrazioni aggiudicatrici sia gli enti aggiudicatari accettino le fatture elettroniche qualora siano conformi alla norma europea definita.

3.5

Gli Stati membri devono recepire la direttiva entro un termine massimo di 48 mesi, procedendo alla pubblicazione della legislazione e della regolamentazione nazionale necessaria a tale proposito.

3.6

È stabilito che entro il 30 giugno 2023 la Commissione presenterà una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio in cui riesamina gli effetti della direttiva sul mercato interno e la diffusione della fatturazione elettronica nel settore degli appalti pubblici. Questo studio di accompagnamento è di capitale importanza e occorre elaborare strumenti di monitoraggio che consentano di misurare l'impatto dell'adozione delle misure in termini sia di costi sostenuti ai fini della sua attuazione sia di risparmio generato dalla sua utilizzazione.

4.1

Alcuni Stati membri hanno già adottato o prevedono di adottare il sistema di fatturazione elettronica, stabilendo l'obbligo di emettere fattura mediante sistemi informatici. In Portogallo, ad esempio, l'emissione di fatture mediante sistemi informatici di fatturazione debitamente certificati dall'autorità tributaria, è obbligatoria per tutti gli operatori economici, tranne quelli il cui fatturato è inferiore ai 150 000 euro o che emettono meno di mille fatture all'anno.

In Portogallo, gli appalti pubblici online sono obbligatori dal 2009. Anche in Svezia, Danimarca e Finlandia è obbligatorio, in alcune procedure di appalto pubblico, emettere fattura elettronica. In Austria e in Italia la fatturazione elettronica è in corso d'introduzione e in Italia diventerà obbligatoria a partire dal 2014.

4.2

Un'indagine condotta dalla Associazione portoghese degli appalti pubblici per l'INCI – Instituto da Construção e do Imobiliário (Istituto per l'edilizia e il settore immobiliare) e pubblicata nel gennaio 2011 contiene una serie di proposte per migliorare il processo di appalto elettronico. Sarebbe utile analizzare tali proposte ai fini della creazione del modello europeo di appalto pubblico e del modello di fattura elettronica. L'indagine sottolinea l'importanza di uniformare il funzionamento delle piattaforme, di garantire la massima interoperabilità tra le piattaforme e gli altri servizi e di semplificare i meccanismi e i requisiti relativi alla firma elettronica.

4.3

I vantaggi di una fatturazione elettronica nell'ambito di un appalto pubblico per un ente aggiudicatario sono i seguenti:

4.4

I vantaggi di una fatturazione elettronica nell'ambito di un appalto pubblico per un ente aggiudicatore sono i seguenti:

4.5

Per quanto concerne invece gli svantaggi, si possono segnalare gli elementi seguenti: