3.5.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 132/3

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ringrazia la presidenza ungherese per avergli offerto l'opportunità di emettere un parere sulle principali tematiche relative all'evoluzione delle possibilità a disposizione dei consumatori europei nell'ambito del mercato interno, contribuendo in tal modo ai lavori della presidenza dell'UE durante il primo semestre del 2011.

1.2

Il CESE ritiene indispensabile rilanciare la discussione sulla base di un nuovo approccio alla politica dei consumatori che abbracci il periodo fino al 2030 ed auspica che la presidenza ungherese, le altre istituzioni e le parti sociali accettino la sfida.

1.3

Il Comitato è lieto che il Consiglio abbia approvato, il 24 gennaio scorso, un approccio comune in materia di diritto dei consumatori, ma guarda con preoccupazione agli sviluppi registratisi successivamente al Parlamento europeo. Per tale motivo, invita la presidenza ungherese a seguire l'approccio stabilito dal Consiglio, facendo in modo che il risultato finale sia tale da ristabilire la fiducia dei consumatori.

1.4

Quanto alla revisione della direttiva relativa alla pratiche commerciali sleali, il CESE raccomanda alla presidenza ungherese di riflettere più approfonditamente sul problema dell'armonizzazione totale fin dall'inizio delle discussioni, dopo avere effettuato uno studio sull'impatto e tenendo conto dell'indebolimento del livello di protezione dei consumatori verificatosi negli Stati membri che hanno recepito la direttiva.

1.5

Per quanto attiene allo strumento giudiziario per un'azione collettiva a livello dell'UE, il CESE chiede alla presidenza ungherese di dare prova di coraggio politico adottandolo senza indugio, tanto più che numerosi studi hanno già dimostrato la pertinenza e la fattibilità di un progetto di questo tipo.

1.6

Per quanto concerne la revisione della direttiva «viaggi tutto compreso» e della legislazione relativa ai diritti dei passeggeri del trasporto aereo, il CESE raccomanda alla presidenza ungherese di trattarle congiuntamente e di definire i diritti, gli obblighi e le responsabilità in caso di controversia, di adempimento inesatto o di comportamento ingannevole.

1.7

Nell'ambito del mercato interno dei servizi finanziari al dettaglio, il CESE raccomanda alla presidenza ungherese di procedere con i dossier riguardanti i servizi bancari minimi per tutti i cittadini europei, il sistema di pagamento elettronico affidabile e identico in tutti gli Stati membri, la definizione rigida della responsabilità delle banche nella concessione del credito, il sistema uniforme di assicurazione in tutto lo spazio europeo, la tipologia di clausole abusive e di pratiche commerciali sleali specifica per i servizi finanziari, la comparabilità delle spese bancarie, la garanzia dei depositi e l'obbligo rafforzato di consulenza in ordine ai prodotti finanziari complessi. Nella situazione di crisi finanziaria che stiamo attraversando, il minimo che si possa fare è rafforzare la vigilanza finanziaria.

1.8

Nel contesto dell'Agenda digitale, la presidenza ungherese sarà chiamata a prendere decisioni urgenti per quanto riguarda la definizione precisa dei diritti fondamentali dei consumatori nell'ambiente digitale, la revisione della direttiva quadro sulla protezione dei dati e la protezione del diritto d'autore nello spazio digitale.

1.9

Infine, per quanto riguarda l'attuazione delle nuove disposizioni del Trattato e della Carta dei diritti fondamentali sui servizi d'interesse generale (SIG), il CESE esorta la presidenza ungherese a proseguire attivamente sul cammino aperto dalle conclusioni del Consiglio del 6 e 7 dicembre 2010, affinché in sede di attuazione della strategia Europa 2020 tali servizi non siano trascurati.

1.10

La presidenza ungherese si è concentrata in particolare sulla questione del commercio transfrontaliero di prossimità o di vicinato, in merito al quale non esistono studi che consentano ad oggi di valutare le conseguenze negli Stati membri. Il CESE raccomanda innanzitutto alla presidenza ungherese di chiedere alla Commissione un'analisi statistica precisa di tali transazioni, e di richiedere poi gli studi necessari per determinare se questo tipo di commercio possieda una specificità tale da giustificare un approccio giuridico a livello europeo, e infine di valutare le esigenze dei consumatori in relazione a questo tipo di commercio (informazioni, lingua dei contratti, comparabilità dei prezzi se una delle valute non è l'euro, tasso di cambio, commissioni e spese bancarie, ecc.) e stabilire i mezzi più efficaci per soddisfarle a livello locale.

2.1

Il CESE è lieto che la presidenza ungherese abbia richiesto un parere esplorativo in merito a uno dei temi che più gli stanno a cuore e da esso più frequentemente trattati in questi ultimi vent'anni. Invero, nel suo parere d'iniziativa sul tema Mercato unico e protezione dei consumatori: opportunità e ostacoli nel grande mercato, del 7 novembre 1995 (1), il CESE ha proceduto a una sintesi di tutti i precedenti pareri riguardanti lo stesso argomento, enunciandovi al tempo stesso la problematica che verrà trattata nel presente parere e i principali timori in ordine agli ostacoli e alle difficoltà incontrate dai consumatori nel trarre pieno vantaggio dal mercato unico. Sfortunatamente, i problemi sollevati nel parere in esame sono per la maggior parte ancora attuali.

2.2

La realizzazione del mercato unico, uno dei progetti strategici più importanti per l'Europa, lanciato da Jacques DELORS con una data precisa per la sua ultimazione, è, a distanza di 30 anni, ancora in corso d'opera, e la recente pubblicazione dell'Atto per il mercato unico lo dimostra. Il Comitato si è sempre espresso a favore di un mercato unico che sia uno strumento al servizio del cittadino-consumatore. Peraltro non è ancora stata adottata una politica europea dei consumatori chiara, coerente e completa.

2.3

La richiesta della presidenza ungherese è quindi pienamente giustificata, e il CESE è onorato di darvi seguito contribuendo in tal modo ai lavori previsti nell'ambito del programma della Commissione per il primo semestre del 2011, in linea con i lavori portati avanti dalle ultime presidenze, in particolare dalla presidenza belga.

2.4

Il presente parere esplorativo darà inoltre al CESE l'opportunità di rendere omaggio al consigliere ungherese Istvan GARAI, direttore di una prestigiosa associazione ungherese di consumatori, grande difensore degli interessi e dei diritti di questi ultimi e relatore di importanti pareri in materia, purtroppo mancato nel 2008 nel pieno esercizio delle sue funzioni.

3.1

La durata di una sola presidenza è troppo breve per consentire un'elaborazione trasparente e partecipativa delle linee guida di una qualsiasi politica, la valutazione ex ante del suo impatto, la sua adozione democratica da parte delle istituzioni dell'UE, la sua attuazione da parte degli Stati membri e la sua valutazione ex post.

3.2

I programmi strategici quinquennali, peraltro quasi sempre determinati da considerazioni meramente congiunturali, sono anch'essi insufficienti se non si inseriscono in una politica più lungimirante. A riprova di ciò, il CESE ha già portato l'esempio della strategia 2007-2013, adottata il 13 luglio 2007 e in corso di esecuzione.

3.3

La stessa strategia Europa 2020 dovrebbe avere come obiettivo precipuo la promozione e protezione dei consumatori, ma in realtà non è così.

3.4

L'unico abbozzo di un approccio politico di questo tipo risale al 1985, con il cosiddetto «Nuovo impulso» avviato da Jacques DELORS e ripreso e sviluppato dalla commissaria Emma BONINO (1995-1999). Sfortunatamente, a causa dell'assenza di volontà politica ed eccezion fatta per alcune realizzazioni emblematiche, gli obiettivi previsti non sono stati raggiunti.

3.5

La sfida più ambiziosa per una presidenza dell'UE consisterebbe per l'appunto nel gettare le basi ed elaborare le linee guida di una politica a favore della protezione dei consumatori fino al 2030, seguendo l'esempio del rapporto GONZALEZ, ma con la consapevolezza che si è già in ritardo rispetto ad altre iniziative strategiche (Europa 2020, Atto per il mercato unico, Legiferare con intelligenza, ecc.).

3.6

Questa politica di medio e lungo periodo si svilupperebbe in particolare lungo i seguenti grandi assi:

3.7

Quest'ultimo punto merita una riflessione particolare, non essendo stato considerato sistematicamente a livello europeo. Infatti, l'elaborazione di principi generali e di linee guida per l'organizzazione e la rappresentanza partecipativa dei consumatori è sollecitata da tempo sia dalle autorità pubbliche degli Stati membri responsabili della protezione dei consumatori sia dalle organizzazioni e associazioni in loro difesa. Una sistematizzazione secondo principi uniformi per la rappresentanza dei consumatori in tutti gli Stati membri, in particolare in seno alle autorità di regolamentazione dei diversi settori, contribuirebbe non solo alla credibilità delle organizzazioni interessate, ma anche all'efficacia della protezione dei consumatori.

4.1

In un mercato unico pienamente realizzato il consumatore dovrebbe essere in grado di esercitare appieno i diritti garantiti dall'«acquis comunitario» indipendentemente dal paese UE in cui si trova, e alle stesse condizioni presenti nel proprio paese. Tuttavia, né le diverse politiche per i consumatori né le iniziative in corso rispondono in maniera soddisfacente alle attese legittime dei consumatori.

4.2

L'agenda politica della presidenza ungherese prevede obiettivi importanti, alcuni dei quali saranno certamente perseguiti anche nel corso delle presidenze successive.

4.3

Per quanto concerne anzitutto la proposta di direttiva sui diritti dei consumatori, il CESE aveva ritenuto (3) che fosse necessario riformularla limitandola a taluni principi fondamentali riguardanti i diritti d'informazione e il diritto di recesso nel caso delle vendite negoziate fuori dei locali commerciali e delle vendite a distanza e sopprimendo i paragrafi relativi alle clausole abusive, alle vendite e alle garanzie dei beni.

4.4

Preso atto dell'evoluzione della posizione della Commissione, illustrata dai recenti interventi pubblici della commissaria REDING, il CESE constata che il 24 gennaio scorso il Consiglio ha assunto una posizione esattamente conforme al suo parere, posizione che accoglie dunque favorevolmente. Considerando tuttavia i recenti sviluppi in materia registratisi in seno al PE, le posizioni contraddittorie assunte dalla commissione IMCO e dalla commissione JURI e l'esito previsto per i prossimi mesi, il CESE invita la presidenza ungherese a seguire con determinazione l'approccio stabilito dal Consiglio AGRI nello scorso gennaio, orientandolo in maniera realistica verso il futuro quadro comune di riferimento in materia di contratti europei (QCR), come proposto dal CESE nel suo parere (4).

4.5

Quanto alla revisione della direttiva relativa alle pratiche commerciali sleali, il CESE constata che la sua tardiva trasposizione nella maggior parte degli Stati membri ha avuto conseguenze gravi, come il CESE stesso aveva predetto nel suo parere (5). Anche la Corte di giustizia si è espressa in questo senso.

4.6

Il CESE raccomanda quindi che, alla luce degli studi che dimostrano l'indebolimento del livello di protezione dei consumatori e delle conseguenze verificatesi a livello della concorrenza negli Stati membri che hanno recepito tale direttiva, la presidenza ungherese rifletta più approfonditamente sull'opportunità di un uso non mirato del principio dell'armonizzazione totale fin dall'inizio delle discussioni sulla sua revisione.

4.7

Per quanto concerne l'introduzione di uno strumento giudiziario per un'azione collettiva a livello comunitario, il CESE prende atto dell'intenzione della Commissione di rilanciare il dibattito mediante una nuova consultazione delle parti interessate, ma si chiede se esista davvero la volontà politica di pervenire a un risultato concreto dopo una trentina d'anni di discussioni, consultazioni, relazioni, pareri, Libri verdi e Libri bianchi, comunicazioni e risoluzioni, studi, conferenze e simposi di ogni genere.

4.8

In numerosi pareri più o meno recenti, il CESE ha assunto una posizione molto netta a favore di uno strumento giudiziario europeo che consenta ai consumatori che ritengano di avere subito un pregiudizio collettivo di proporre collettivamente un'azione giudiziaria per ottenere un risarcimento. Uno strumento di questo genere si inserirebbe a pieno titolo nel diritto giudiziario europeo e dovrebbe essere in grado di garantire il risarcimento dei danni collettivi materiali e/o morali (sistema opt-out) provocati ai consumatori di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni. Se la presidenza ungherese adottasse questa posizione, i consumatori e con loro altri titolari di diritti collettivi potrebbero trarre notevole vantaggio; in questo modo si contribuirebbe anche alla realizzazione del mercato unico e a una concorrenza leale.

4.9

Per quanto riguarda la revisione della direttiva «viaggi tutto compreso», il parere del CESE non è stato ancora richiesto. La Commissione avrebbe l'intenzione di presentare una proposta all'inizio del 2011 e ha già iniziato a raccogliere idee per l'eventuale revisione della legislazione relativa ai diritti dei passeggeri del trasporto aereo.

4.10

Senza voler esprimere pareri anticipati su questi due argomenti, il CESE raccomanda alla presidenza ungherese di trattarli congiuntamente al fine di garantire un approccio coerente e di estendere l'ambito di applicazione della direttiva ai contratti di servizi di trasporto individuale o collettivo, con o senza servizi correlati, e di definire i diritti, gli obblighi e le responsabilità in caso di controversia, di adempimento inesatto o di comportamento ingannevole. Va riservata poi particolare attenzione alle clausole abusive e alle pratiche commerciali sleali. Anche le conseguenze del fallimento di agenzie, operatori turistici e compagnie aeree dovrebbero essere oggetto di una rigida disciplina.

4.11

La realizzazione del mercato interno dei servizi finanziari al dettaglio ha compiuto alcuni progressi - si ricordano la direttiva SEPA, in seguito all'introduzione dell'euro, la direttiva MiFID, la direttiva CAD e le recenti proposte della Commissione del 12 luglio 2010 sui sistemi di garanzia dei depositi e sui sistemi di compensazione degli investitori (6) - ma molto resta da fare: manca un orientamento politico generale che consenta ai consumatori e alle PMI di trarre reali vantaggi dal mercato unico. Dal canto suo, la Commissione ha definito i servizi finanziari al dettaglio come un settore in cui i consumatori devono affrontare un numero significativo di problemi (7).

4.12

Si tratta di un settore su cui il CESE si è pronunciato più volte, sia su richiesta che con pareri d'iniziativa, ma non sono state ancora trovate soluzioni durature, pratiche ed efficaci. Si rammentano le questioni del credito responsabile e del sovraindebitamento (8), alle quali la direttiva «credito al consumo» non ha saputo fornire risposta; il fallimento delle proposte sul credito ipotecario, sebbene l'idea di un'armonizzazione in materia sia accettata da anni; la fragilità delle disposizioni relative ai pagamenti transfrontalieri e all'utilizzo delle carte di debito/credito; l'assenza di una reale mobilità dei conti bancari e di servizi bancari minimi universali e la debolezza delle norme per affrontare le crisi finanziarie e assicurare una compensazione immediata delle perdite e dei danni dei clienti delle banche.

4.13

La crisi economica e finanziaria pregiudica ancora gravemente i consumatori e i piccoli investitori. Anche l'elaborazione di misure pratiche come la creazione di un conto bancario universale, di servizi bancari minimi per tutti i cittadini europei, un sistema di pagamento elettronico affidabile e identico in tutti gli Stati membri, una definizione rigorosa della responsabilità delle banche nella concessione del credito sarebbero tutte soluzioni prospettabili, senza dimenticare un sistema uniforme di assicurazione in tutto lo spazio europeo, una tipologia di clausole abusive e di pratiche commerciali sleali specifica per i servizi finanziari, la comparabilità delle spese bancarie e un obbligo rafforzato di consulenza in ordine ai prodotti finanziari complessi. Del pari, la vigilanza finanziaria dovrebbe essere orientata alle esigenze dei consumatori, e dovrebbero essere predisposti meccanismi efficaci per la risoluzione delle controversie e per il risarcimento in caso di perdita o di danno dovuti al malfunzionamento dei sistemi finanziari (banche e assicurazioni).

4.14

Il CESE esprime soddisfazione per l'approccio adottato dalla Commissione riguardo ai diritti dei consumatori nell'ambiente digitale, illustrato dall'iniziativa faro Agenda europea del digitale (9) nel contesto della strategia Europa 2020. Tuttavia, molto resta da fare affinché tutti dispongano di un servizio universale nel settore delle telecomunicazioni e dell'informazione; la rapida adozione di una nuova comunicazione della Commissione sarebbe apprezzata e costituirebbe l'opportunità per la presidenza ungherese di adottare una posizione decisiva in merito alla neutralità della rete e all'inclusione dell'«alta velocità» nell'ambito del servizio universale, come già chiesto in passato dal CESE.

4.15

Il CESE è particolarmente interessato al riconoscimento e alla protezione dei diritti dei consumatori nell'ambiente digitale in generale e non solo nel settore del commercio elettronico. Occorre prevedere in tempi brevi non solo la revisione della direttiva sugli aspetti giuridici dell'e-commerce, ma anche trovare soluzioni al problema dello scarso sviluppo del commercio elettronico.

4.16

La presidenza ungherese sarà inoltre chiamata a prendere decisioni urgenti quanto alla definizione precisa dei diritti fondamentali dei consumatori nell'ambiente digitale, ma anche a procedere alla revisione della direttiva quadro sulla protezione dei dati e la protezione del diritto d'autore nello spazio digitale.

4.17

Da ultimo, il CESE auspica vivamente che la presidenza ungherese dia seguito alle conclusioni del Consiglio EPSCO del 6 e 7 dicembre 2010 sui servizi sociali d'interesse generale, in modo da tenere pienamente conto delle raccomandazioni del terzo forum SSIG organizzato dalla presidenza belga il 26 e 27 ottobre, e che contribuisca così ad attuare le nuove disposizioni del Trattato di Lisbona e della Carta dei diritti fondamentali sui servizi d'interesse generale.

5.1

La presidenza ungherese ha chiesto il parere del CESE su una questione che, sebbene importante, non è ancora stata oggetto di studi approfonditi a livello comunitario. Si tratta del commercio transfrontaliero di prossimità o di vicinato, ossia gli acquisti di beni e servizi effettuati dai consumatori oltrefrontiera nei paesi limitrofi, siano essi Stati membri dell'UE o paesi terzi.

5.2

Alcuni Stati membri avevano già esaminato questo fenomeno anche prima dell'introduzione dell'euro, al fine di individuare il tipo di scambi, il flusso delle valute, dei prezzi, le loro conseguenze sulle regioni transfrontaliere e sulla concorrenza, ecc.

5.3

Ciononostante, non esistono studi a livello europeo che consentano di valutare la quantità e le conseguenze delle transazioni interregionali transfrontaliere sugli Stati membri. Infatti, né la comunicazione della Commissione del 1991 (10), né il Libro verde sul commercio del 1996 (11) o il Libro bianco del 1999 (12) fanno riferimento a questo tipo di commercio. Per prima cosa si dovrebbe quindi chiedere alla Commissione di fornire una topografia e un'analisi statistica precise di tali transazioni.

5.4

Nondimeno, all'inizio degli anni 90, la Commissione e un gruppo di organizzazioni regionali di consumatori avevano creato una rete di centri d'informazione e di consulenza con l'obiettivo di aiutare i consumatori ad affrontare le difficoltà riscontrate negli scambi transfrontalieri: erano gli Eurosportelli, che si occupavano soprattutto di informare i consumatori ed erano situati nelle città di frontiera.

5.5

Nel 2001 la Commissione ha inaugurato la rete extragiudiziale europea (rete EJE), relativa alla risoluzione stragiudiziale delle controversie. All'epoca, undici Eurosportelli di nove Stati membri, oltre alle competenze ordinarie, avevano anche il compito di fornire consulenza giuridica ai consumatori.

5.6

In seguito, nel gennaio 2005, grazie alla fusione della rete EJE e degli Eurosportelli è nata l'attuale Rete dei Centri europei dei consumatori (rete CEC).

5.7

La fusione delle due reti è stata la conseguenza logica dell'introduzione dell'euro e dello sviluppo previsto del commercio elettronico e delle vendite a distanza, ma ha comportato la scomparsa degli Eurosportelli localizzati a livello regionale e delle loro funzioni legate al commercio di prossimità transfrontaliero.

5.8

Sarà quindi necessario domandarsi se questo tipo di commercio possieda ancora oggi una specificità tale da giustificare un intervento ad hoc da parte dell'Unione.

5.9

Ci si dovrà poi interrogare sulle esigenze dei consumatori in relazione a questo tipo di commercio (informazioni, lingua dei contratti, comparabilità dei prezzi se una delle valute non è l'euro, tasso di cambio, commissioni e spese bancarie, ecc.) e sui mezzi più efficaci per soddisfarle a livello locale.