3.5.2011   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 132/3

1.1

EKES dziękuje prezydencji węgierskiej za umożliwienie mu wydania opinii w sprawie najważniejszych kwestii dotyczących rozwoju możliwości oferowanych europejskim konsumentom w ramach rynku wewnętrznego i tym samym przyczynienia się do prac prezydencji UE w pierwszym półroczu 2011 r.

1.2

EKES jest zdania, że należy koniecznie wznowić debatę na temat podstaw nowego podejścia do polityki konsumenckiej w perspektywie 2030 r. i wyraża nadzieję, że prezydencja węgierska, pozostałe instytucje i partnerzy społeczni zgodzą się podjąć to wyzwanie.

1.3

Komitet z zadowoleniem przyjmuje zatwierdzenie przez Radę dnia 24 stycznia 2011 r. wspólnego podejścia w sprawie praw konsumentów, lecz wyraża zaniepokojenie dalszymi losami tej sprawy w Parlamencie Europejskim. Wzywa więc prezydencję węgierską do podążania kursem wyznaczonym przez Radę i ma nadzieję, że końcowe rezultaty przyczynią się do przywrócenia zaufania konsumentów.

1.4

Jeżeli chodzi o przegląd dyrektywy dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych, EKES zaleca prezydencji węgierskiej głębszą refleksję nad problemem całkowitej harmonizacji z chwilą rozpoczęcia debaty, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania i uwzględnieniu mającego następnie miejsce obniżenia poziomu ochrony konsumentów w państwach członkowskich, które przetransponowały dyrektywę.

1.5

W kwestii instrumentu prawnego dotyczącego postępowania grupowego na szczeblu UE, EKES wzywa prezydencję węgierską do wykazania się odwagą polityczną, aby instrument ten został niezwłocznie przyjęty, tym bardziej że wiele badań wykazało już adekwatność i wykonalność tego rodzaju projektu.

1.6

Jeżeli chodzi o przegląd dyrektywy w sprawie zorganizowanych podróży i prawodawstwa dotyczącego praw pasażerów linii lotniczych, EKES zaleca prezydencji węgierskiej rozpatrywanie ich łącznie i określenie praw, obowiązków i odpowiedzialności w przypadku konfliktów, wadliwego świadczenia usług lub wprowadzenia w błąd.

1.7

W ramach rynku wewnętrznego detalicznych usług finansowych EKES zaleca prezydencji węgierskiej kontynuowanie działań dotyczących podstawowych usług bankowych dla wszystkich obywateli europejskich, niezawodnego systemu płatności elektronicznych identycznego we wszystkich państwach członkowskich, ścisłego określenia odpowiedzialności banków podczas przyznawania kredytów, jednolitego systemu ubezpieczeń na całym obszarze europejskim, typologii nieuczciwych warunków w umowach i nieuczciwych praktyk handlowych charakterystycznych dla usług finansowych, porównywalności opłat bankowych, gwarancji depozytów oraz wzmocnionego obowiązku udzielania informacji w sprawie złożonych produktów finansowych. W świetle panującego wciąż jeszcze kryzysu finansowego wzmocnienie nadzoru finansowego stanowi pewne minimum.

1.8

W ramach agendy cyfrowej prezydencja węgierska będzie musiała podjąć pilne decyzje dotyczące ścisłego określenia podstawowych praw konsumentów w środowisku cyfrowym, przeglądu dyrektywy ramowej w sprawie ochrony danych i ochrony prawa autorskiego w przestrzeni cyfrowej.

1.9

Jeżeli chodzi o wdrożenie nowych postanowień Traktatu i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, odnoszących się do usług świadczonych w interesie ogólnym, EKES wzywa prezydencję węgierską do podjęcia aktywnych kroków na drodze, której zapoczątkowaniem było przyjęcie konkluzji Rady z 6–7 grudnia 2010 r., aby usługi świadczone w interesie ogólnym nie zostały pominięte we wdrażaniu strategii „Europa 2020”.

1.10

Prezydencja węgierska zwróciła szczególną uwagę na sprawę lokalnego i sąsiedzkiego handlu transgranicznego, którego skutków dla państw członkowskich nie można obecnie ocenić na podstawie żadnego badania. EKES zaleca prezydencji węgierskiej przede wszystkim zwrócenie się do Komisji o dokładną analizę statystyczną tych transakcji, a następnie zamówienie niezbędnych badań w celu ustalenia, czy specyfika tego rodzaju handlu uzasadnia przyjęcie podejścia prawnego na szczeblu europejskim. Na koniec należy ocenić potrzeby konsumentów w kontekście tego rodzaju handlu (informacje, język umów, porównywalność cen w przypadku, gdy jedna z walut jest inna niż euro, kurs wymiany, prowizje i opłaty bankowe itp.) i ustalić najskuteczniejszy sposób zaspokojenia tych potrzeb na szczeblu lokalnym.

2.1

EKES wyraża zadowolenie w związku z tym, że prezydencja węgierska zwróciła się do niego o opinię rozpoznawczą na temat będący jednym z najważniejszych dla Komitetu i jednym z najczęściej powracających w ciągu ostatnich dwudziestu lat. W swojej opinii z inicjatywy własnej w sprawie „Jednolity rynek a ochrona konsumentów: możliwości i przeszkody” z dnia 7 listopada 1995 r. (1) EKES dokonał podsumowania wszystkich poprzednich opinii, które poruszały już ten temat, formułując jednocześnie przedmiotową problematykę oraz główne zagadnienia związane z przeszkodami i trudnościami napotykanymi przez konsumentów pragnących w pełni korzystać z możliwości jednolitego rynku. Niestety kwestie poruszone w tej opinii są w większości wciąż jeszcze aktualne.

2.2

Tworzenie jednolitego rynku – jeden z największych projektów strategicznych Europy, który Jacques Delors rozpoczął, przewidując konkretną datę jego ukończenia – wciąż jeszcze trwa, choć minęło już ponad 30 lat. Świadczy o tym niedawne opublikowanie „Aktu o jednolitym rynku”. Komitet zawsze działał na rzecz jednolitego rynku o charakterze instrumentalnym, przynoszącego korzyści obywatelom i konsumentom. Tymczasem przejrzysta, spójna i całościowa europejska polityka konsumencka nie została jeszcze przyjęta.

2.3

Wniosek prezydencji węgierskiej, przynoszący zaszczyt EKES-owi, jest zatem w pełni uzasadniony i umożliwia Komitetowi, w ramach programu prac Komisji na pierwsze półrocze 2011 r., wniesienie wkładu w przewidywane prace, będące kontynuacją prac prowadzonych przez poprzednie prezydencje, zwłaszcza prezydencję belgijską.

2.4

Niniejsza opinia rozpoznawcza jest też dla EKES-u okazją do złożenia hołdu węgierskiemu członkowi Komitetu Istvanowi Garaiowi, przewodniczącemu prestiżowej węgierskiej organizacji konsumenckiej, wielkiemu obrońcy interesów i praw konsumentów i sprawozdawcy ważnych opinii poświęconych tej tematyce, który zmarł w 2008 r. w szczytowym okresie swojej aktywności.

3.1

Czas trwania jednej prezydencji jest zbyt krótki, aby umożliwić opracowanie, w ramach przejrzystego i uczestniczącego podejścia, wytycznych jakiejkolwiek polityki, ocenę ex-ante jej wpływu, jej demokratyczne przyjęcie przez instytucje UE, wdrożenie przez państwa członkowskie i ocenę ex-post.

3.2

Pięcioletnie programy strategiczne, na które często mają wpływ względy czysto koniunkturalne, także nie są wystarczające, o ile nie są częścią bardziej prospektywnej polityki. Strategia na lata 2007–2013, przyjęta 13 lipca 2007 r. i obecnie będąca w fazie pełnej realizacji, jest tego dobrym przykładem, o czym informował już EKES.

3.3

Także w przypadku strategii „Europa 2020” głównym celem powinno być wspieranie konsumentów i ich ochrona, tak jednak nie jest.

3.4

Jedyny zarys tego rodzaju podejścia politycznego, zatytułowany „Nowy impuls”, pochodzi z 1985 r. Podejście to zostało zapoczątkowane przez Jacquesa Delorsa, a wznowione i rozwinięte przez komisarz Emmę Bonino (1995–1999). Niestety, wobec braku woli politycznej, poza kilkoma symbolicznymi dokonaniami zamierzone cele nie zostały osiągnięte.

3.5

Głównym wyzwaniem, jakie prezydencja UE mogłaby podjąć, byłoby właśnie sformułowanie podstaw i wytycznych polityki wspierania i ochrony konsumentów w perspektywie 2030 r., na wzór sprawozdania Gonzáleza, lecz ze świadomością istniejącego opóźnienia względem innych inicjatyw strategicznych (strategia „Europa 2020”, Akt o jednolitym rynku, inteligentne regulacje itp.).

3.6

Najważniejsze kierunki tej polityki w perspektywie średnio- i długoterminowej to:

3.7

Ostatni punkt zasługuje na szczególną uwagę, ponieważ nie był systematycznie rozważany na szczeblu europejskim. Określenia ogólnych zasad i wytycznych dotyczących organizacji i przedstawicielstwa konsumentów opartego na ich uczestnictwie domagały się od dawna zarówno organy publiczne państw członkowskich odpowiedzialne za ochronę konsumentów, jak i organizacje i stowarzyszenia zajmujące się ich obroną. Systematyzacja według jednolitych zasad przedstawicielstwa konsumentów we wszystkich państwach członkowskich, zwłaszcza w przypadku podmiotów regulujących poszczególne sektory, zapewniłaby zarówno większą wiarygodność zainteresowanych organizacji, jak większą skuteczność ochrony konsumentów.

4.1

W warunkach w pełni urzeczywistnionego jednolitego rynku konsument powinien mieć możliwość pełnego korzystania z praw przyznanych mu w ramach wspólnotowego dorobku prawnego, niezależnie od tego, w którym miejscu UE się znajduje, i na tych samych warunkach, jakie są mu zapewnione w jego kraju. Tymczasem ani poszczególne polityki konsumenckie, ani trwające inicjatywy nie przynoszą zadowalającej odpowiedzi na słuszne oczekiwania konsumentów.

4.2

Program polityczny prezydencji węgierskiej zawiera ważne cele, z których niektóre będą oczywiście w dalszym ciągu realizowane przez kolejne prezydencje.

4.3

Przede wszystkim jeżeli chodzi o wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie praw konsumentów, EKES uznał (3), że wniosek ten powinien zostać przeredagowany, aby ograniczał się do pewnych podstawowych zasad dotyczących prawa do informacji i prawa odstąpienia w przypadku sprzedaży poza lokalem przedsiębiorstwa i sprzedaży na odległość oraz pomijał rozdziały dotyczące nieuczciwych warunków w umowach, sprzedaży i gwarancji.

4.4

Przyjmując do wiadomości zmiany zachodzące w opiniach Komisji, których ilustracją były niedawne wystąpienia publiczne komisarz Viviane Reding, EKES stwierdza z zadowoleniem, że dnia 24 stycznia 2011 r. Rada przyjęła stanowisko całkowicie zgodne z jego opinią. W związku z dalszymi losami tej sprawy w Parlamencie Europejskim oraz wobec sprzecznych stanowisk Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów (IMCO) i Komisji Prawnej (JURI), jak też ze względu na oczekiwane w najbliższych miesiącach rozstrzygnięcia, Komitet wzywa prezydencję węgierską do podążania kursem wyznaczonym w styczniu przez Radę ds. Rolnictwa i połączenia tego podejścia w realistyczny sposób z przyszłymi wspólnymi ramami odniesienia w dziedzinie umów europejskich, zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii Komitetu (4).

4.5

Jeżeli chodzi o przegląd dyrektywy dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych, EKES stwierdza, że jej opóźniona transpozycja w większości państw członkowskich okazała się godna ubolewania, zgodnie z tym, co przewidział w swojej opinii (5). Sam Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się w podobnym tonie.

4.6

W związku z tym EKES zaleca prezydencji węgierskiej oparcie się na wynikach badań wykazujących stały spadek poziomu ochrony konsumentów i konsekwencje dla konkurencji w państwach członkowskich, które przetransponowały dyrektywę dotyczącą nieuczciwych praktyk handlowych. Chodzi o to, aby poważniej zastanowić się nad zasadnością nieukierunkowanego stosowania zasady całkowitej harmonizacji, i to od samego początku debaty dotyczącej przeglądu wspomnianej dyrektywy.

4.7

Co do instrumentu prawnego dotyczącego sądowego postępowania grupowego na poziomie wspólnotowym, EKES przyjmuje do wiadomości zamiar Komisji dotyczący wznowienia debaty poprzez nowe konsultacje z zainteresowanymi stronami. Zastanawia się jednak, czy istnieje rzeczywista wola polityczna osiągnięcia konkretnego wyniku po trzydziestu latach wszelkiego rodzaju dyskusji, konsultacji, sprawozdań, opinii, zielonych i białych ksiąg, komunikatów i rezolucji, badań, konferencji i sympozjów.

4.8

EKES bardzo wyraźnie opowiedział się w wielu opiniach, zarówno wcześniejszych, jak i przygotowanych niedawno, za przyjęciem europejskiego instrumentu prawnego umożliwiającego konsumentom, którzy uważają, że ponieśli szkodę zbiorową, wszczęcie postępowania sądowego z powództwa zbiorowego w celu uzyskania odszkodowania. Instrument ten w pełni wpisywałby się w europejski system prawny i powinien zapewnić skuteczne uzyskiwanie odszkodowań – w dowolnym państwie członkowskim i na identycznych warunkach – za szkody zbiorowe materialne i moralne (system opt-out) wyrządzone konsumentom. Gdyby prezydencja węgierska przyjęła to stanowisko, nie tylko konsumenci, ale też inni posiadacze praw zbiorowych mogliby odnieść dużą korzyść, co byłoby też z pożytkiem dla tworzenia jednolitego rynku i dla uczciwej konkurencji.

4.9

Jeżeli chodzi o przegląd dyrektywy w sprawie zorganizowanych podróży, nie zwrócono się jeszcze do EKES-u o opinię w tej sprawie. Komisja ma prawdopodobnie zamiar przedstawić wniosek na początku 2011 r. i rozpoczęła już zbieranie pomysłów na temat możliwego przeglądu prawodawstwa dotyczącego praw pasażerów linii lotniczych.

4.10

Nie przewidując przedwcześnie wydania przez EKES opinii w tych dwóch sprawach, Komitet zaleca prezydencji węgierskiej rozpatrywanie ich łącznie w celu zapewnienia spójnego podejścia i rozszerzenia zakresu stosowania dyrektywy na umowy o świadczenie usług w zakresie transportu indywidualnego i zbiorowego, z usługami powiązanymi lub bez. EKES zaleca również określenie praw, obowiązków i odpowiedzialności w przypadku konfliktów, wadliwego świadczenia usług lub wprowadzenia w błąd. Szczególną uwagę należy zwrócić ponadto na nieuczciwe warunki w umowach i nieuczciwe praktyki handlowe specyficzne dla tego sektora. Skutki upadłości biur podróży, organizatorów wyjazdów grupowych i przewoźników lotniczych także zasługiwałyby na opracowanie bardzo ścisłych ram regulacyjnych.

4.11

Jeżeli chodzi o tworzenie wewnętrznego rynku detalicznych usług finansowych, nastąpiły pewne postępy – można przypomnieć dyrektywę SEPA, po przyjęciu euro, dyrektywę w sprawie rynków instrumentów finansowych, dyrektywę CAD, jak również niedawne propozycje Komisji z 12 lipca 2010 r. dotyczące systemów gwarancji depozytów i systemów rekompensat dla inwestorów (6). Pozostaje jednak wciąż wiele do zrobienia: brakuje całościowych wytycznych politycznych, które umożliwiłyby konsumentom i MŚP rzeczywiste korzystanie z jednolitego rynku. Komisja sama określiła detaliczne usługi finansowe jako „sektor, w którym konsumenci napotykają znaczącą liczbę problemów” (7).

4.12

Jest to dziedzina, w której Komitetowi wielokrotnie przyszło się wypowiadać, bądź to na wniosek instytucji, bądź to z inicjatywy własnej, jednak trwałe, praktyczne i skuteczne rozwiązania nie zostały jeszcze znalezione. Można tu przywołać, tytułem przypomnienia: odpowiedzialne udzielanie kredytów i nadmierne zadłużenie (8), na które to problemy nie znaleziono odpowiedzi w dyrektywie w sprawie kredytu konsumenckiego; niepowodzenie propozycji dotyczących kredytu hipotecznego, mimo że od lat znana jest potrzeba harmonizacji w tej dziedzinie; słabość przepisów dotyczących płatności transgranicznych i korzystania z kart debetowych i kredytowych; brak rzeczywistej mobilności rachunków bankowych i powszechnych podstawowych usług bankowych; normy zbyt ograniczone, aby móc sprostać kryzysom finansowym i zapewnić bezpośrednie odliczenie strat i odszkodowanie z tytułu szkód wyrządzonych klientom banków.

4.13

Kryzys gospodarczy i finansowy ma wciąż poważne konsekwencje dla konsumentów i drobnych inwestorów. Można byłoby w związku z tym rozważyć opracowanie praktycznych środków, jak np. wprowadzenie powszechnego rachunku bankowego, podstawowych usług bankowych dla wszystkich obywateli europejskich, niezawodnego systemu płatności elektronicznych identycznego we wszystkich państwach członkowskich czy ścisłe określenie odpowiedzialności banków w ramach przyznawania kredytów, nie zapominając o jednolitym systemie ubezpieczeń na terytorium europejskim, typologii nieuczciwych warunków w umowach i nieuczciwych praktyk handlowych charakterystycznych dla usług finansowych, porównywalności opłat bankowych czy wzmocnionym obowiązku udzielania informacji w sprawie złożonych produktów finansowych. Dodatkowo nadzór finansowy powinien być ukierunkowany na potrzeby konsumentów. Należałoby też ustanowić efektywne mechanizmy rozwiązywania sporów i odszkodowania w przypadku strat lub szkód związanych z nieprawidłowym funkcjonowaniem systemów finansowych (banków i ubezpieczeń).

4.14

EKES wyraża zadowolenie w związku z podejściem Komisji dotyczącym praw konsumentów w środowisku cyfrowym, wyjaśnionym w agendzie cyfrowej w ramach strategii „Europa 2020” (9). Mimo to jeszcze wiele należy zrobić, aby każdy mógł korzystać z usługi powszechnej w dziedzinie telekomunikacji i informacji. Szybkie przyjęcie nowego komunikatu Komisji byłoby pożądane i stanowiłoby dla prezydencji węgierskiej okazję do zajęcia rozstrzygającego stanowiska w sprawie neutralności internetu i włączenia dostępu szerokopasmowego do usługi powszechnej, czego EKES domagał się w przeszłości.

4.15

EKES zwraca szczególną uwagę na uznawanie i ochronę praw konsumentów w szeroko pojętym środowisku cyfrowym, a nie tylko w ramach handlu elektronicznego. Konieczne będzie nie tylko szybkie zaplanowanie przeglądu dyrektywy w sprawie aspektów prawnych e-handlu, lecz także znalezienie rozwiązań problemu słabego rozwoju handlu elektronicznego.

4.16

Prezydencja węgierska będzie w związku z tym musiała podjąć pilne decyzje dotyczące ścisłego określenia podstawowych praw konsumentów w środowisku cyfrowym, jak również przeglądu dyrektywy ramowej w sprawie ochrony danych i ochrony prawa autorskiego w przestrzeni cyfrowej.

4.17

EKES zachęca także prezydencję węgierską do podjęcia dalszych działań w związku z konkluzjami Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów z 6–7 grudnia 2010 r. w sprawie usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, tak aby zalecenia trzeciego poświęconego im forum, zorganizowanego przez prezydencję belgijską 26–27 października, zostały w pełni uwzględnione, i aby przyczyniła się tym samym do wdrożenia nowych postanowień traktatu lizbońskiego i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej dotyczących usług świadczonych w interesie ogólnym.

5.1

Prezydencja węgierska zwróciła się o opinię EKES-u w kwestii, która pomimo swojego znaczenia nie była jeszcze przedmiotem szerszych badań na szczeblu wspólnotowym. Chodzi o lokalny i sąsiedzki handel transgraniczny, czyli nabywanie towarów i usług przez konsumentów po obu stronach granic geograficznych, bądź to między państwami członkowskimi UE, bądź to z państwami trzecimi.

5.2

Niektóre państwa członkowskie badały już to zjawisko, nawet zanim wprowadzono euro, aby uzyskać informacje dotyczące rodzaju wymiany, przepływu walut, cen, ich konsekwencji dla regionów transgranicznych i konkurencji itp.

5.3

Nie ma jednak żadnego badania na skalę europejską, które pozwalałoby ocenić rozmiary międzyregionalnych transakcji transgranicznych i ich konsekwencje dla państw członkowskich. W istocie, ani w komunikacie Komisji z 1991 r. (10), ani w zielonej księdze w sprawie handlu z 1996 r. (11) czy w białej księdze z 1999 r. (12) nie ma wzmianki o tego rodzaju handlu. W pierwszej kolejności należałoby zatem zwrócić się do Komisji o dokładną analizę geograficzną i statystyczną tych transakcji.

5.4

Tymczasem na początku lat 90. Komisja i wybrane regionalne organizacje konsumenckie utworzyły sieć ośrodków informacyjno-doradczych, mających na celu wspieranie konsumentów napotykających trudności podczas wymiany transgranicznej – tzw. Euroguichets. Ośrodki te zajmowały się przede wszystkim informowaniem konsumentów i znajdowały się w miastach przygranicznych.

5.5

W 2001 r. Komisja zainaugurowała europejską sieć pozasądową (EEJ-Net), służącą rozstrzyganiu sporów drogą pozasądową. Wówczas jedenaście Euroguichets z dziewięciu państw członkowskich miało za zadanie, poza dotychczasowymi kompetencjami, udzielanie porad prawnych konsumentom.

5.6

Następnie w styczniu 2005 r., dzięki połączeniu EEJ-Net i Euroguichets powstała obecna Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich.

5.7

Połączenie obu sieci było logiczne w świetle wprowadzenia euro oraz oczekiwanego rozwoju handlu elektronicznego i sprzedaży na odległość. Jednak wskutek tego połączenia Euroguichets przestały być umiejscowione regionalnie i wykonywać zadania związane z lokalnym handlem transgranicznym.

5.8

Należy zatem zastanowić się, czy tego rodzaju handel ma obecnie wciąż jeszcze szczególny charakter, który uzasadniałby podjęcie szczególnych działań na szczeblu Unii.

5.9

Należy też zastanowić się nad potrzebami konsumentów w kontekście tego rodzaju handlu (informacje, język umów, porównywalność cen w przypadku, gdy jedna z walut jest inna niż euro, kurs wymiany, prowizje i opłaty bankowe itp.) i nad najskuteczniejszym sposobem zaspokojenia tych potrzeb na szczeblu lokalnym.