22.9.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 228/40

1.1

L'accesso a un'effettiva tutela giurisdizionale è un diritto fondamentale contemplato nella Carta europea dei diritti fondamentali. Per tale ragione il CESE insiste sulla necessità di promuovere l'accesso dei cittadini a tale tutela, in particolare quando si tratta di rimediare alle violazioni delle norme della concorrenza, da cui sono danneggiati non soltanto quegli operatori concorrenti che rispettano le regole, ma anche i consumatori, le PMI e i lavoratori delle imprese interessate, in quanto vengono messi in pericolo i loro posti di lavoro e il loro potere d'acquisto. Il Comitato accoglie con favore il Libro bianco della Commissione, cui dà il suo sostegno per quanto riguarda questo aspetto. Il CESE sottolinea la necessità di disporre di mezzi più efficaci per consentire ai soggetti danneggiati dalle violazioni delle norme antitrust di ottenere l'integrale ristoro di tutti i danni subiti, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee. Un sistema equilibrato che presti attenzione agli interessi di tutti è essenziale per la società nel suo insieme.

1.2

Il principio guida della politica della concorrenza deve essere la ferma applicazione nell'ambito pubblico degli articoli 81 e 82 del Trattato CE da parte della Commissione e delle autorità nazionali garanti della concorrenza degli Stati membri. Il Comitato è consapevole dei diversi intralci ed ostacoli che si frappongono all'attuazione dei diritti individuali e collettivi su iniziativa dei privati danneggiati che chiedono di essere pienamente risarciti, e accoglie con grande favore gli sforzi della Commissione per affrontare questi problemi. Queste azioni risarcitorie costituiscono un elemento necessario per l'applicazione efficace degli articoli 81 e 82 del Trattato CE: esse integreranno - ma non potranno sostituire, né mettere a repentaglio - l'attuazione del diritto da parte della autorità pubbliche. Inoltre, il miglioramento delle norme privatistiche avrà effetti positivi come elemento di dissuasione rispetto a future violazioni.

1.3

Il CESE reputa necessario un quadro giuridico che migliori le condizioni per l'esercizio del diritto dei danneggiati - sancito dal Trattato - a essere risarciti per tutti i danni subiti per il mancato rispetto delle norme antitrust comunitarie. Per tale motivo, a livello comunitario e degli Stati membri vanno adottate le misure necessarie, vincolanti e non vincolanti, per migliorare i procedimenti giudiziari nell'Unione europea e garantire una tutela minima soddisfacente dei diritti dei danneggiati. I metodi stragiudiziali di composizione delle controversie possono solo essere complementari ai procedimenti giudiziari. Questi metodi, infatti, possono costituire un'alternativa interessante, offrendo una procedura meno formale e meno costosa, a patto che entrambe le parti della controversia siano realmente intenzionate a cooperare e solo se è comunque effettivamente disponibile una tutela giurisdizionale.

1.4

Per quanto riguarda le azioni collettive, il CESE reputa necessario istituire dei meccanismi idonei a consentirne un esercizio efficace, basandosi su un approccio europeo e su misure, radicate nella cultura e nelle tradizioni giuridiche europee, che facilitino l'accesso alla giustizia agli enti a ciò abilitati dalla legge e ai gruppi costituiti dai danneggiati. Misure di follow-up dovrebbero offrire tutele adeguate nei confronti dell'introduzione di elementi che in altri ordinamenti giuridici hanno dimostrato di prestarsi ad abusi con maggiore facilità. Il CESE invita la Commissione a garantire un coordinamento con altre iniziative per agevolare i risarcimenti, in particolare con l'iniziativa in corso presso la DG SANCO.

1.5

Le proposte contenute nel Libro bianco riguardano un quadro giuridico complesso, che interessa i sistemi procedurali nazionali e in particolare le norme in materia di legittimazione processuale, divulgazione delle prove, colpa e ripartizione delle spese.

1.6

Per quel che riguarda l'accesso alle prove e la loro divulgazione inter partes, ci si dovrebbe basare sull'allegazione dei fatti e su un rigoroso controllo giurisdizionale della fondatezza dell'azione e della proporzionalità della richiesta di divulgazione.

1.7

Il CESE chiede alla Commissione di dare seguito al Libro bianco e di proporre le misure adeguate a conseguirne gli obiettivi; ciò nel costante rispetto del principio di sussidiarietà, ma senza che l'applicazione di quest'ultimo renda più difficile superare gli ostacoli che oggi intralciano l'accesso ai meccanismi efficaci di ricorso utilizzabili dai danneggiati per ottenere il risarcimento dei danni causati dalle violazioni delle norme antitrust.

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legittimazione ad agire: acquirenti indiretti e azioni collettive,

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accesso alle prove: divulgazione inter partes,

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effetto vincolante delle decisioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza,

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criterio relativo alla colpa,

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risarcimento del danno,

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trasferimento del sovrapprezzo,

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termini di prescrizione,

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spese relative alle azioni di risarcimento del danno,

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interazione tra i programmi di clemenza e le azioni di risarcimento del danno.

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da una parte, uno strumento legislativo europeo in cui sia codificato l'acquis comunitario relativo alla portata del risarcimento dei danni che i soggetti danneggiati da violazioni del diritto della concorrenza possono ottenere,

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dall'altra, un quadro di indicazioni non vincolanti per la quantificazione dei danni, ad esempio attraverso metodi approssimati di calcolo o regole semplificate per la stima del pregiudizio subito.

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il termine di prescrizione non dovrebbe iniziare a decorrere, in caso di violazione continuata o reiterata, prima del giorno in cui l'infrazione cessa, ovvero prima che si possa ragionevolmente presumere che il soggetto danneggiato sia a conoscenza della violazione e del pregiudizio che essa gli ha causato,

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in ogni caso, un nuovo termine di prescrizione di almeno due anni dovrebbe iniziare a decorrere una volta che la decisione relativa all'infrazione sulla quale l'attore basa la propria azione è diventata definitiva.

3.6.1

La responsabilità primaria della regolamentazione dei mercati e dell'applicazione delle regole di concorrenza nell'UE deve, in quanto materia di interesse pubblico, rimanere in capo alle autorità pubbliche. Pertanto, il CESE ritiene che qualsiasi intervento futuro debba sostenere l'applicazione efficace delle norme antitrust da parte delle autorità pubbliche e nel contempo rendere più facile ottenere il risarcimento dei danni subiti per i soggetti danneggiati dalla violazione di tali norme. L'applicazione delle norme da parte delle autorità pubbliche svolge un ruolo fondamentale nella lotta contro i comportamenti anticoncorrenziali, tanto più che la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza dispongono di poteri unici in materia di indagini e di composizione stragiudiziale.

3.6.2

Mentre l'applicazione da parte delle autorità pubbliche si concentra sul rispetto delle norme e sulla dissuasione, l'obiettivo delle azioni risarcitorie è quello di permettere di ottenere un risarcimento completo del danno subito. Tale piena riparazione comprende il danno emergente, il lucro cessante e gli interessi.

3.6.3

Riguardo alla valutazione delle misure volte a garantire un effettivo e completo risarcimento, il CESE auspica che il quadro di riferimento previsto per la quantificazione del danno detti orientamenti pratici ad uso dei giudici nazionali, come descritto nel Libro bianco.

3.7.1

Pur ritenendo indispensabile un quadro più efficace per la tutela giurisdizionale dei soggetti danneggiati dalla violazione delle norme antitrust, il CESE appoggia la Commissione quando incoraggia gli Stati membri a definire norme procedurali che favoriscano la composizione stragiudiziale delle controversie. In quanto alternativi alla tutela giurisdizionale, i metodi stragiudiziali di composizione delle controversie possono svolgere un ruolo complementare importante nel risarcimento dei danneggiati, senza peraltro limitare in alcun modo il ricorso alle vie legali. Tali metodi potrebbero consentire di addivenire a una soluzione equa in tempi più brevi, a costi inferiori e in un clima meno conflittuale tra le parti, riducendo nel contempo il carico giudiziario. Il CESE invita pertanto la Commissione a incoraggiare il ricorso a metodi di composizione stragiudiziale delle controversie nell'Unione europea e a migliorarne la qualità. Tuttavia, il CESE rileva che i meccanismi alternativi di composizione delle controversie possono funzionare quale metodo alternativo credibile per far ottenere ai danneggiati un risarcimento soltanto se sono previsti dei meccanismi per l'effettiva tutela giurisdizionale, anche attraverso azioni collettive. In assenza di strumenti efficaci di tutela giurisdizionale, gli incentivi per una composizione stragiudiziale equa e appropriata sono insufficienti.

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da un lato, le azioni rappresentative intentate da soggetti qualificati (associazioni di consumatori, ambientaliste, imprenditoriali, di soggetti danneggiati), sulla cui legittimità il CESE si è già ampiamente pronunciato (7),

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dall'altro, le azioni collettive in cui i danneggiati decidono di aggregare in una sola azione le proprie domande individuali di risarcimento del danno subito.

4.2.1

L'adeguato risarcimento dei soggetti danneggiati dalla violazione di norme antitrust - concorrenti che si attengono alle regole, consumatori, PMI e dipendenti delle imprese coinvolte, i quali sono indirettamente danneggiati da pratiche che mettono a repentaglio i loro posti di lavoro e il loro potere di acquisto - è una preoccupazione di primaria importanza per il CESE. Il Comitato ha espresso il proprio punto di vista sul tema Definizione del ruolo e del regime delle azioni collettive nel settore del diritto comunitario del consumo in un suo parere di iniziativa (8), nel quale, sulla scia di pareri precedenti, ha affermato che l'ammissione del diritto al risarcimento deve essere accompagnata dall'adozione di procedure appropriate per riconoscere e far valere tale diritto. L'istituzione di un'azione collettiva europea è una delle possibili opzioni discusse nell'ambito del dibattito su come rendere effettivo il diritto al risarcimento. Il CESE ritiene che le misure di follow-up debbano essere equilibrate e offrire tutele efficaci per evitare gli abusi. Tali misure dovrebbero essere in linea con le altre proposte in materia di risarcimenti collettivi, segnatamente con quelle in corso di elaborazione presso la DG SANCO, e devono essere esaminate e discusse in maniera coordinata e coerente, in modo da evitare inutili duplicazioni di strumenti giudiziari che creino soverchie difficoltà di recepimento e applicazione negli Stati membri.

4.2.2

Il CESE appoggia l'ampio consenso creatosi tra i responsabili politici europei e le parti direttamente interessate sulla necessità di evitare nell'Unione europea il rischio di abusi analoghi a quelli riscontrati negli Stati Uniti. Le misure di follow-up dovrebbero rispecchiare le tradizioni culturali e giuridiche europee, mirare esclusivamente al risarcimento del danno e garantire un giusto equilibrio fra le parti, conducendo a un sistema che salvaguardi gli interessi della società nel suo insieme. Il Comitato raccomanda di evitare l'ammissibilità di onorari legati all'esito della causa (contingency fees) e regimi che suscitino l'interesse economico di terzi.

4.3.1

Ai fini dell'effettività del diritto di accesso alla prova, in quanto parte del diritto a una tutela giuridica efficace, il CESE concorda sulla necessità di mantenere in tutta l'UE un livello minimo di divulgazione inter partes nelle cause di risarcimento del danno da violazione della normativa antitrust. Un'estensione dei poteri del giudice nazionale quanto alla divulgazione di categorie precise di prove rilevanti potrebbe contribuire a conseguire questo obiettivo, purché tale divulgazione rientri nei limiti già fissati nella giurisprudenza della Corte di giustizia, in particolare riguardo ai criteri di rilevanza, necessità e proporzionalità.

4.3.2

Il CESE riconosce gli ostacoli reali che i danneggiati incontrano quando si tratta di provare le loro affermazioni e apprezza gli sforzi compiuti dalla Commissione per migliorare l'accesso agli elementi di prova. Sottolinea che le differenze tra i sistemi procedurali degli Stati membri non dovrebbero essere trascurate. Gli obblighi di divulgazione delle prove dovrebbero essere subordinati a precise tutele e proporzionati alla causa cui si riferiscono.

4.3.3

Il CESE chiede alla Commissione di sottoporre gli obblighi di divulgazione delle prove a precise tutele, il problema essendo quello di preservare un sistema che contemperi l'accesso effettivo alla prova con i diritti della difesa. Il Comitato fa notare che in proposito può essere utile una rigorosa vigilanza da parte del giudice.

4.3.4

Quando a livello comunitario viene accertata una violazione degli articoli 81 o 82 del Trattato, i soggetti danneggiati possono, in base all'articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003, addurre la decisione di accertamento come prova vincolante in un procedimento civile per danni. Il CESE ritiene che, sulla base del principio di equivalenza delle norme procedurali, una norma analoga dovrebbe valere per tutte le decisioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza che constatino una violazione degli articoli 81 e 82.

4.4.1

In merito alle azioni collettive con modalità opt-in e opt-out, il CESE sottolinea i vantaggi e gli svantaggi di questi meccanismi, già descritti nel parere di iniziativa del 14 febbraio 2008 (9). In quel parere il CESE aveva sottolineato in particolare che la modalità opt-in, pur presentando certi vantaggi, è di difficile gestione e costosa, porta a ritardi procedurali e non è adatta per gran parte dei consumatori, poiché questi ultimi non dispongono di informazioni adeguate sull'esistenza delle procedure in questione. Il CESE osserva che taluni Stati membri hanno adottato modelli diversi di tutela giurisdizionale, che prevedono sia la modalità opt-in che quella opt-out.

4.4.2

Queste osservazioni valgono anche per le «azioni rappresentative». Infatti, dato che nel Libro bianco si fa riferimento non solo ai danneggiati identificati, ma anche a quelli identificabili, non sembra si possa escludere la proposizione di azioni a nome di un gruppo di persone non identificate. Se è vero che l'identificazione dei singoli danneggiati può contribuire alla definizione della controversia, è vero altresì che potrebbero darsi casi - come ad esempio quelli che coinvolgano un numero molto elevato di consumatori - in cui sarebbe opportuno estendere la causa a tutti i possibili danneggiati. Il CESE suggerisce quindi alla Commissione di chiarire la sua proposta in materia.

4.4.3

Il CESE richiama le raccomandazioni formulate nei suoi pareri precedenti in merito all'importante ruolo dei giudici. Questi ultimi possono essere aiutati attraverso una formazione specifica che li metta in grado di verificare meglio i criteri di ammissibilità delle azioni, la loro valutazione e l'accesso alle prove, dato che per definizione le azioni collettive devono basarsi sul fatto che è improbabile che la stessa azione venga proposta a titolo individuale. I giudici devono quindi svolgere un ruolo importante e attivo nell'individuare e nell'ammettere le azioni realmente fondate in una fase precoce del procedimento.

4.4.4

Le associazioni qualificate dei consumatori e di categoria sono i candidati naturali alla rappresentanza dei danneggiati nelle azioni rappresentative. Il Libro bianco della Commissione consente espressamente alle associazioni di categoria autorizzate anche di proporre azioni rappresentative a nome dei propri iscritti. Dato che altri soggetti qualificati che soddisfino determinati standard potrebbero avere anch'essi motivi legittimi per intentare un'azione collettiva, occorre valutare con attenzione se ciò possa condurre a situazioni in cui vengono proposte più azioni di risarcimento concorrenti per danni causati dalla medesima violazione. Il CESE raccomanda che, per rendere efficace la loro azione, i danneggiati possano farsi rappresentare collettivamente da un unico soggetto.

4.5.1

In linea di principio, il CESE è d'accordo con la Commissione sul fatto che le decisioni definitive delle ANC debbano essere considerate presunzioni inconfutabili della violazione in successive cause civili per il risarcimento dei danni. Il Comitato è convinto che i giudici nazionali si trovino nella posizione migliore per valutare il nesso causale tra la violazione accertata e il danno invocato e dovrebbero restare gli unici legittimati a effettuare tale valutazione.

4.5.2

Il CESE osserva inoltre che il valore delle decisioni definitive delle ANC comporta che si presti la dovuta attenzione al livello di armonizzazione sia dei sistemi istituzionali di «controlli e contrappesi» che delle garanzie procedurali tra i diversi Stati membri.

4.6.1

In determinati Stati membri il nesso causale tra colpa e danno è un elemento costitutivo della responsabilità extracontrattuale e all'attore incombe l'onere di dimostrare sia il proprio diritto a ottenere il risarcimento che la colpa del convenuto. Il CESE raccomanda alla Commissione di tener conto di tali differenze, dato che esse derivano dallo sviluppo storico dei sistemi giuridici nazionali, e la esorta ad assicurarsi che qualsiasi regime adottato in futuro garantisca un procedimento equo, volto al rapido ed efficiente risarcimento dei danni che siano stati adeguatamente provati.

4.7.1

I programmi di clemenza hanno un impatto enorme sul numero dei cartelli individuati e un notevole effetto dissuasivo. Il loro buon funzionamento è quindi in primo luogo nell'interesse dei danneggiati. Rendere pubbliche informazioni riservate avrebbe effetti negativi sull'individuazione dei cartelli e dunque sulla possibilità dei soggetti danneggiati di chiedere il risarcimento dei danni. Di conseguenza, il CESE accoglie con favore le proposte intese a preservare l'efficienza di tali programmi. Tuttavia, occorre evitare che l'applicazione dei programmi di clemenza finisca di fatto per mettere al riparo, al di là dello stretto necessario, i partecipanti ai cartelli dalle conseguenze civili della loro condotta illecita, a detrimento dei soggetti danneggiati.

4.8.1

Il Libro bianco propone approcci diversi per ridurre il rischio finanziario di chi propone un'azione risarcitoria. Il CESE condivide l'idea che l'esercizio del diritto al risarcimento del danno non debba essere ostacolato dai costi irragionevoli dei procedimenti giudiziari. Il Comitato si è già pronunciato al riguardo nel suo parere in merito al Libro verde (10).

4.8.2

Il Libro bianco invita gli Stati membri a riesaminare le norme nazionali in materia di ripartizione delle spese e ad attribuire ai giudici nazionali la facoltà di derogare - in circostanze eccezionali - al principio «chi perde paga», attualmente applicato nella maggior parte dei sistemi giuridici nazionali. Anche al riguardo il CESE invita la Commissione a prestare la dovuta attenzione ai modi per garantire sia un accesso equo alla giustizia che la fondatezza delle azioni proposte.

4.8.3

Ad avviso del CESE, gli Stati membri dovrebbero riflettere sulle rispettive norme in materia di spese processuali e la Commissione dovrebbe esaminare le prassi osservate al riguardo nei singoli Stati membri. L'idea è quella di consentire l'esperimento di azioni non manifestamente infondate anche nei casi in cui altrimenti esse non verrebbero proposte a causa dei costi del procedimento, senza peraltro con ciò pregiudicare l'adozione di norme procedurali che agevolino il ricorso alla transazione in quanto alternativa più economica all'avvio o alla prosecuzione di una causa.

4.8.4

Il CESE rammenta che non è auspicabile introdurre un sistema di onorari legati all'esito della causa (contingency fees), che sarebbe contrario alla tradizione giuridica europea. Come già osservato dal CESE in un precedente parere (11), nella maggior parte degli Stati membri dell'Unione europea tale sistema è vietato o dalla legge o dai codici deontologici forensi.

4.8.5

Infine, il CESE ritiene che la notifica e la convocazione dei possibili attori potrebbero essere effettuate in maniera efficiente e a costi ragionevoli mediante un registro elettronico europeo delle cause, consultabile dai danneggiati in tutta l'Unione europea.