28.6.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 157/92

1.1

La comunicazione in esame costituisce la risposta della Commissione al punto 26 delle conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003, che invita la Commissione «ad esplorare tutti i parametri che consentono di garantire alle persone bisognose di protezione internazionale un ingresso nell'UE caratterizzato da maggior ordine e controllo e ad esaminare le modalità e i mezzi diretti a potenziare la capacità di protezione delle regioni d'origine».

1.2

Il documento si suddivide in 4 capitoli. Il primo si incentra sulla prima parte del compito: esso si ripropone infatti di «esplorare tutti i parametri che consentono di garantire alle persone bisognose di protezione internazionale un ingresso nell'UE caratterizzato da maggior ordine e controllo».

1.3

Il reinsediamento consiste nel trasferire nel territorio dell'Unione o di paesi terzi (Canada, Stati Uniti, Australia, ecc.) dei rifugiati provenienti da un primo paese di accoglienza o da un paese di transito. Esso costituisce per definizione un ingresso ordinato e controllato nell'UE e potrebbe quindi svolgere un certo ruolo nella politica comune dell'UE in materia di asilo. La Commissione ritiene quindi opportuno adottare un approccio esteso a tutta l'Unione nel settore in questione e istituire un programma di reinsediamento a livello comunitario.

1.4

Il capitolo II esamina come potenziare la capacità delle regioni d'origine di tutelare le persone bisognose di protezione internazionale e come l'UE possa assisterle in questo compito.

1.5

Le azioni dirette a migliorare la capacità di protezione richiedono un approccio coordinato e sistematico. In questo senso, è necessario adoperarsi per definire parametri di riferimento in materia di protezione efficace, verso i quali indirizzare, con l'aiuto e la collaborazione dell'UE, i paesi ospitanti. A tal fine, l'UE deve anzitutto esaminare le misure che usa per garantire protezione a quanti ne hanno bisogno: misure che sono incentrate sulla protezione contro la persecuzione e il respingimento, l'accesso a una procedura legale e la possibilità di avere mezzi di sussistenza adeguati.

1.6

Gli elementi di protezione individuati qui di seguito potrebbero avere un duplice obiettivo: da un lato, potrebbero fornire indicatori appropriati per valutare la capacità di protezione di un paese ospitante e verificare se sia stato messo a punto un sistema di protezione sostenibile e, dall'altro, potrebbero costituire orientamenti sui parametri di riferimento relativi al potenziamento della capacità:

1.7

Il capitolo III esamina le modalità per pervenire a un approccio integrato, globale, equilibrato e flessibile nonché adatto alle diverse problematiche relative all'asilo e all'immigrazione.

1.8

A questo fine la Commissione propone programmi di protezione dell'UE a carattere pluriennale e regionale, con un'agenda di azioni e programmi in materia di asilo e migrazione, da elaborarsi in partenariato con i paesi terzi della regione interessata. Questi programmi devono essere elaborati congiuntamente con e secondo i cicli dei documenti di strategia nazionale e regionale, che costituiscono il quadro complessivo delle relazioni della Comunità con i paesi in via di sviluppo.

1.9

I programmi di protezione regionale dell'UE offrirebbero un «paniere» di misure, alcune già esistenti, altre in fase di sviluppo e altre non ancora proposte: azioni per migliorare la capacità di protezione, programma di registrazione, programma di reinsediamento a livello dell'UE, assistenza per migliorare l'infrastruttura locale, assistenza in materia di integrazione locale delle persone bisognose di protezione internazionale nel paese terzo, cooperazione in materia di immigrazione legale, azioni in materia di gestione della migrazione, rimpatrio.

1.10

Infine, il capitolo IV contiene le conclusioni della comunicazione e delinea la strada migliore da percorrere, chiedendo il sostegno del Consiglio, del Consiglio europeo e del Parlamento alla soluzione adottata.

2.1

Il Comitato accoglie con favore il proposito espresso dalla Commissione europea sulla base delle raccomandazioni dell'Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (ACNUR), ma ritiene che la comunicazione non garantisca adeguatamente il mantenimento del livello di protezione internazionale acquisito sin dal 1951. È purtroppo tuttora necessario salvaguardare tale grado di protezione, o addirittura rafforzarlo ulteriormente, in quanto a livello internazionale permangono situazioni di discriminazione con una componente di odio razziale, che possono sfociare perfino in conflitti armati, discriminazioni di gruppi sociali, della popolazione civile o di singoli individui appartenenti a determinati gruppi sociali, nonché persecuzioni di individui o di interi gruppi da parte dello Stato o di entità non statali (gruppi o individui). Da questo punto di vista, il Comitato esprime apprezzamento per i lavori condotti nell'ambito dell'iniziativa «Convenzione +» dell'ACNUR, il cui obiettivo è quello di migliorare e di adeguare sia lo status del rifugiato che la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati.

2.2

Nel quadro della proposta relativa ai programmi di reinsediamento si dovrebbe specificare meglio che l'obiettivo primario del reinsediamento come soluzione duratura è quello di garantire in breve tempo condizioni di vita normali e dignitose — a norma della Convenzione di Ginevra e dalla guida alle procedure dell'ACNUR — alle persone aventi lo status di rifugiato o altrimenti bisognose di protezione internazionale ai sensi della direttiva sulle condizioni richieste per il riconoscimento dello status di rifugiato (1).

2.3

A giudizio del Comitato gli Stati membri dovrebbero stabilire uno status giuridico comune al fine di dare riconoscimento e sostegno ai programmi di reinsediamento già esistenti in alcuni di essi e di pervenire all'adozione di norme comuni che consentano di estendere tali programmi a tutti gli Stati membri firmatari della Convenzione di Ginevra.

2.4

Questi programmi fornirebbero una risposta alle esigenze delle persone che necessitano di una vera e propria protezione internazionale ai sensi della Convenzione del 1951, escludendo la «risorsa abusiva» che consiste nel limitare la concessione dello status di rifugiato e il relativo grado di protezione. Pur condividendo questa preoccupazione il Comitato rammenta che:

2.5

Mettere sullo stesso piano la ricerca di protezione internazionale e la lotta contro l'immigrazione clandestina, insinuando che tutte le richieste di asilo sarebbero abusive e infondate e che la protezione dello status del rifugiato richieda il rafforzamento delle misure coercitive globali, non serve certo a rendere l'opinione pubblica più consapevole delle proprie responsabilità.

2.6

Come ammoniscono le relazioni del Parlamento europeo (2), i pareri del CESE (3) e le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali (4), i programmi non dovrebbero sostituirsi al rispetto delle procedure e all'esame delle richieste individuali da parte degli Stati membri.

2.7

Il Comitato rammenta che le persone che tentano e riescono ad attraversare le frontiere dell'UE nella speranza di chiedervi asilo sono solo una minoranza (all'incirca un centesimo) degli aventi diritto a richiedere l'asilo. Per quantificare correttamente gli impegni e gli obblighi dell'UE bisogna fare riferimento al rapporto dell'ACNUR per il 2003, che fornisce il numero delle persone e delle popolazioni che sono oggetto dell'attività o dell'attenzione dell'Alto commissariato.

3.1

Alla luce del bilancio di valutazione effettuato dalle ONG europee e dalle istituzioni, ivi compreso il Parlamento europeo, il Comitato teme che il margine lasciato agli Stati nella determinazione dei criteri di accesso ai programmi di reinsediamento comporti una graduale diminuzione della protezione garantita dalle norme della Convenzione di Ginevra e dal Protocollo di New York del 1967.

3.2

Il riconoscimento prima facie, da parte dei servizi dell'Alto commissariato, dei rifugiati che richiedono una protezione internazionale al paese di prima accoglienza nelle regioni d'origine non costituisce un riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra, ma consente all'Alto commissariato di elaborare un elenco di persone che soddisfano le condizioni per poter beneficiare di un programma di reinsediamento. Spetterà alle autorità del paese di prima accoglienza, del paese di transito o del paese di reinsediamento riconoscere lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione o lo status di protezione sussidiaria. Ai beneficiari del programma di reinsediamento dovrà essere stato riconosciuto uno status di protezione internazionale.

3.3

Il Comitato riafferma la necessità di esaminare le singole richieste a prescindere dall'ammissibilità ai programmi di reinsediamento (con diritto di ricorso giuridico sospensivo delle misure di respingimento) e teme che senza un chiara assunzione e suddivisione delle responsabilità, si venga a creare una zona indefinita in cui ciascuna parte rimanda la responsabilità all'altra, a prescindere dalla Convenzione di Dublino II, che in ogni caso non è vincolante per i paesi ospitanti e i paesi di transito delle regioni d'origine. Inoltre, subordinando il riconoscimento della protezione internazionale all'ammissibilità a un programma di reinsediamento si potrebbero indurre gli Stati membri che partecipano ai programmi di reinsediamento a limitare numericamente il riconoscimento dello status di rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra o della protezione sussidiaria.

3.4

Il Comitato sostiene la proposta della Commissione in quanto contributo dell'UE alla protezione effettiva dei rifugiati che sono stati riconosciuti come tali a condizione che vengano applicate le garanzie giuridiche circa le procedure e il rispetto dei diritti individuali dei richiedenti asilo previsti dalle convenzioni internazionali, in particolare la Convenzione di Ginevra e quella di New York, e che non venga limitato il diritto dei rifugiati che non soddisfano i criteri di selezione per l'ammissione ai programmi di reinsediamento a far esaminare le loro richieste d'asilo e al riconoscimento dello status di rifugiato. Il Comitato non sarebbe invece favorevole a misure che rafforzando le capacità dei paesi di prima accoglienza o di transito nelle regioni di origine, sottraessero gli Stati membri dell'Unione europea agli obblighi di riconoscimento dello status giuridico di rifugiato o della protezione sussidiaria.

3.5

Il Comitato raccomanda di applicare e rivedere le procedure armonizzate adottate dal Consiglio il 29 aprile 2004; raccomanda inoltre di non finalizzare la comunicazione in esame allo spostamento dell'esame delle richieste verso le regioni d'origine. Auspica, al contrario, che le norme minime adottate incoraggino gli Stati membri ad applicare garanzie che vadano al di là delle norme raccomandate.

3.6

Molte sono le regioni che possono diventare fonte di rifugiati e molteplici le ragioni per cui questi abbandonano il loro paese: discriminazioni, inosservanza dei diritti umani, persecuzioni a danno dei militanti dei diritti dell'uomo, catastrofi naturali o fenomeni ad esse collegati, carestie, speculazione, cambiamenti climatici, o concorsi di circostanze. Il Comitato si chiede quindi se i paesi limitrofi dei paesi d'origine dei richiedenti asilo siano sempre i più adatti ad accogliere, riconoscere e selezionare tutti i rifugiati ammissibili ai programmi di reinsediamento. Il Comitato si interroga inoltre seriamente sulla capacità delle rappresentanze UE nei paesi terzi di svolgere i loro compiti senza l'assistenza e l'intervento della società civile organizzata. Esso raccomanda di attuare le procedure armonizzate adottate dal Consiglio il 24 aprile 2004 e di riesaminarle prima di passare alla tappa successiva, che consiste nel decentrare l'esame delle richieste nelle regioni di origine.

3.7

Il Comitato teme che le associazioni e le ONG europee, internazionali o locali, che hanno già difficoltà ora a prestare la loro assistenza, si trovino impossibilitate a svolgere la loro opera a causa della distanza, dei maggiori costi, del moltiplicarsi degli interlocutori presso gli enti pubblici, delle tensioni nelle relazioni o ancora della scarsità di risorse di cui dispongono a le associazioni locali in alcuni paesi.

3.8

Malgrado la necessità di venire in soccorso ai paesi di prima accoglienza o di transito nelle regioni di origine e di contribuire maggiormente a ridare ai rifugiati condizioni di vita normali e dignitose, l'eventuale cooperazione con i paesi di prima accoglienza o di transito sui programmi di reinsediamento non deve in alcun caso sostituirsi al diritto individuale di chiedere asilo sul territorio dell'UE, né agli obblighi degli Stati firmatari della Convenzione di Ginevra in presenza di una richiesta d'asilo individuale.

3.9

Il Comitato ricorda che occorre portare avanti l'azione «politica» presso il paese di origine, in particolare per quanto riguarda il richiamo al rispetto dei diritti umani e l'assistenza fornita a questo scopo. A seconda della situazione individuale delle persone potrà trattarsi del paese di origine, di accoglienza o di transito. Occorre inoltre che vi sia una condivisione degli obblighi tra gli Stati di tutte le regioni.

3.10

Si possono ancora verificare afflussi massicci. La direttiva in merito (5) si applica unicamente nel caso in cui l'afflusso massiccio interessi il territorio comunitario. Il Comitato si rammarica che la Comunicazione non dia indicazioni sul tipo di assistenza auspicabile in questi casi o circa la possibilità di utilizzare i programmi di reinsediamento in tali circostanze.

4.1

L'apertura di canali legali di immigrazione deve rispondere al bisogno di emigrazione e di immigrazione, mentre i canali dell'asilo devono rimanere consacrati all'asilo e tener conto in modo assoluto del bisogno di protezione e della necessità di ridare ai rifugiati una vita normale e dignitosa, a prescindere dagli strumenti di cooperazione e di assistenza ai paesi terzi messi in atto sul piano economico, sociale e ambientale dall'Unione europea, i quali vanno a integrare la protezione internazionale individuale e non a sostituirla. Bisogna guardarsi dal mescolare questi due elementi e, sebbene talvolta le cause non vadano ricercate lontano dall'effetto, non vi è sempre un rapporto causale tra scarsa integrazione nell'economia mondiale e violazioni dei diritti umani.

4.2

Lo sviluppo della politica comune in materia di asilo è oggetto di critiche severe e unanimi: ONG e sindacati, sia di livello nazionale che internazionale, guardano con crescente preoccupazione alle promesse non mantenute dell'UE. È questo il contesto in cui si inserisce la comunicazione della Commissione, con l'intento di elaborare e mettere in atto «soluzioni durature».

4.3

Il Comitato ritiene che la Commissione e il Consiglio non possano ignorare la preoccupazione causata da una situazione per cui gli impegni assunti a Tampere hanno dato luogo a direttive o a misure normative che privilegiano un approccio rispetto a un altro. Il Comitato insiste sul fatto che l'opinione pubblica europea è composta da più correnti, non è omogenea e monolitica: ciò è caratteristico di una società democratica aperta fondata sul diritto. Di conseguenza l'approccio della Commissione e le decisioni del Consiglio dovrebbero interpretare gli impegni assunti a Tampere per la creazione di uno spazio di libertà e giustizia ponendo l'accento sui diritti dei cittadini e delle persone sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali e sugli obblighi che ne conseguono per gli Stati.

4.4

La grande attenzione dedicata alla sicurezza dopo gli attentati dell'11 settembre 2001 rivela i suoi limiti sia nei risultati delle diverse elezioni nazionali ed europee, ivi compreso il tasso di astensionismo in costante crescita, sia nei diversi conflitti armati che si trasformano in guerre civili croniche e nelle violazioni dei diritti umani universali.

4.5

Negli ultimi dieci anni l'UE ha accolto e riconosciuto un numero variabile di rifugiati a seconda degli Stati membri, ma, qualunque sia la parte svolta dall'Unione nell'accoglienza internazionale, i bisogni reali sono tali per cui i programmi di sostegno nelle regioni di origine (ad esempio Africa, Asia centrale e sudoccidentale, Nordafrica, Medio Oriente) come i programmi di reinsediamento nell'UE potrebbero contribuire a migliorare la situazione dei rifugiati o dei richiedenti asilo che hanno diritto a beneficiare di una protezione internazionale.

4.6

Il Comitato appoggia la comunicazione con riserva dei chiarimenti che chiede in merito alle seguenti questioni: