Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio - Verso un processo decisionale più efficiente e democratico nella politica fiscale dell’UE»

COM(2019) 8 final

(2019/C 353/14)

Relatore: Juan MENDOZA CASTRO

Relatore: Krister ANDERSSON

Relatore: Mihai IVAȘCU

Consultazione	Commissione europea, 18.2.2019
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Adozione in sezione	2.7.2019
Adozione in sessione plenaria	17.7.2019
Sessione plenaria n.	545
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	171/17/18

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE appoggia la Commissione nella sua ambiziosa intenzione di avviare un dibattito, che si rende necessario per la delicatezza della questione del voto a maggioranza qualificata (VMQ) in materia fiscale.

1.2.

Il Comitato ha già indicato, in altri pareri elaborati in passato, di essere favorevole alla modifica della regola dell’unanimità e di essere disposto ad appoggiare un sistema a maggioranza qualificata.

1.3.

Al tempo stesso, il CESE ritiene che vadano soddisfatte talune condizioni per una riuscita attuazione del voto a maggioranza qualificata.

1.4.

La regola dell’unanimità in materia fiscale può sembrare sempre più anacronistica sul piano politico, problematica su quello giuridico e controproducente su quello economico.

1.5.

La concorrenza fiscale spesso porta a una crescente pressione sui bilanci pubblici i quali, quando sono soggetti a restrizioni, mettono a loro volta sotto pressione la competitività.

1.6.

In futuro, con l’adozione del voto a maggioranza qualificata, il Parlamento europeo svolgerebbe un ruolo importante nelle questioni fiscali.

1.7.

La regola dell’unanimità in materia di tassazione ha influito su altre priorità strategiche dell’UE di più ampio respiro.

1.8.

Un passaggio graduale al VMQ contribuirebbe a raggiungere più efficacemente gli obiettivi ambientali, in un momento in cui è quanto mai urgente agire in materia di cambiamenti climatici.

1.9.

La base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società (CCCTB) che è stata proposta, e che è in discussione da 20 anni, presenta notevoli vantaggi per le imprese e i cittadini, se sarà concepita e introdotta in modo adeguato. È oltremodo necessario riformare l’imposta sul valore aggiunto (IVA) dell’UE, assicurando un coordinamento adeguato a livello dell’Unione e degli Stati membri, perché ingenti entrate fiscali vengono attualmente perse a causa della frammentazione del sistema.

1.10.

Il CESE ritiene inoltre che la politica fiscale, in generale, e la lotta alla frode fiscale, in particolare, debbano rimanere un settore strategico prioritario per la prossima Commissione europea. Il Comitato ritiene che i risultati migliori nella lotta alle frodi fiscali transfrontaliere possano essere meglio raggiunti a livello europeo, e accoglie con favore la pubblicazione, la prima di questo genere, della lista UE di giurisdizioni non cooperative a fini fiscali.

1.11.

D’altro canto, il CESE è consapevole che la politica fiscale è sempre stata strettamente legata alla sovranità degli Stati membri, dato che tale politica è della massima importanza per i paesi.

1.12.

In linea di principio, l’UE dovrebbe assumere una posizione risoluta nelle questioni di importanza globale. Il CESE si rende conto che in passato, per alcuni Stati membri dell’UE, la concorrenza fiscale è stata un fattore a cui ricorrere per risolvere dei problemi finanziari. La recente adozione di misure contro l’elusione fiscale ha mostrato che gli Stati membri intendono rafforzare una concorrenza fiscale che sia trasparente e leale.

1.13.

Al riguardo, Il CESE mette in evidenza - e accoglie con favore - i progressi compiuti a livello dell’UE sia nella lotta contro la pianificazione fiscale aggressiva e l’evasione fiscale, che nel miglioramento del sistema dell’imposta sul valore aggiunto (IVA). Al tempo stesso, il CESE auspica che vengano fatti passi avanti in altri settori.

1.14.

Dopo un’analisi approfondita sul piano economico, sociale e fiscale, ogni nuova norma deve essere funzionale allo scopo prefisso e tutti gli Stati membri devono sempre avere sufficienti possibilità di prendere parte al processo decisionale. L’obiettivo ultimo dovrebbe essere pervenire a un risultato vantaggioso a livello sia dell’UE che dei singoli Stati membri.

1.15.

Le quattro fasi proposte, dopo che saranno state decise, dovranno essere attuate in modo graduale e la Commissione europea dovrebbe condurre una valutazione dopo l’attuazione di ciascuna di esse.

1.16.

Il CESE sottolinea la necessità di un processo di più ampio respiro che consenta di procedere verso un sistema di votazione a maggioranza qualificata più efficace, cosa che richiederà tempo e sarà realizzata in sintonia con altre iniziative politiche. In quest’ottica, il CESE sottolinea la necessità di: — un bilancio dell’UE sufficientemente solido — un coordinamento migliore della politica economica — un considerevole lavoro analitico che valuti fino a che punto le misure fiscali vigenti si sono rivelate insufficienti.

2.   Sintesi della proposta della Commissione

2.1.

Gli Stati membri possono adottare misure e direttive a livello dell’UE volte a introdurre norme fiscali nazionali comuni per le imposte indirette, come l’IVA, o per quelle dirette, come l’imposta sulle società. Tuttavia, secondo la Commissione, il processo legislativo dell’UE attualmente previsto per tali questioni presenta degli aspetti negativi, in quanto richiede l’accordo unanime di tutti gli Stati membri prima che sia possibile intraprendere un’azione. Può capitare che l’unanimità non venga raggiunta o che essa conduca ad adottare politiche non ottimali.

2.2.

Le proposte legislative nel settore fiscale sono disciplinate dagli articoli 113 e 115 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Entrambi gli articoli prevedono una procedura legislativa speciale mediante la quale il Consiglio vota all’unanimità sulle questioni in materia di fiscalità, con il Parlamento europeo che viene semplicemente consultato.

2.3.

I trattati contengono inoltre le disposizioni necessarie per modificare il processo decisionale passando, in determinate circostanze, dal voto all’unanimità al voto a maggioranza qualificata (VMQ) in seno al Consiglio.

2.4.

L’articolo 48, paragrafo 7, del trattato sull’Unione europea (TUE) - la cosiddetta «clausola passerella» - consente agli Stati membri di passare dal voto all’unanimità al VMQ, oppure dalla procedura legislativa speciale alla procedura legislativa ordinaria, in settori altrimenti soggetti all’unanimità.

2.5.

Con la comunicazione in esame, la Commissione intende aprire un dibattito sul modo per riformare il processo decisionale relativo alla politica fiscale dell’UE; in essa, la Commissione espone le sue argomentazioni a favore di una transizione graduale (in quattro fasi) al VMQ, nell’ambito della procedura legislativa ordinaria, in alcuni settori della politica fiscale condivisa dell’UE.

2.5.1.

Nella prima fase gli Stati membri dovrebbero decidere di passare al VMQ per le misure che migliorano la cooperazione e l’assistenza reciproca nella lotta contro la frode e l’evasione fiscali, come pure per le iniziative amministrative che riguardano le imprese dell’UE, come gli obblighi armonizzati di comunicazione.

2.5.2.

La seconda fase introdurrebbe il VMQ come strumento utile a portare avanti le misure in cui la fiscalità è al servizio di altri obiettivi strategici, come la lotta ai cambiamenti climatici, la protezione dell’ambiente o il miglioramento della salute pubblica.

2.5.3.

Il ricorso al VMQ nella terza fase contribuirebbe a modernizzare le norme dell’UE già armonizzate, come quelle per l’IVA e le accise.

2.5.4.

La fase 4 consentirebbe di passare al VMQ per i progetti fiscali più importanti, come la base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società (CCCTB) e un nuovo sistema di tassazione dell’economia digitale.

2.6.

La comunicazione propone che gli Stati membri si accordino in tempi rapidi sull’avvio delle prime due fasi, e che prendano in considerazione l’avvio della terza e quarta fase entro la fine del 2025.

2.7.

La Commissione afferma di affrontare in tal modo i seguenti problemi che caratterizzano l’attuale processo decisionale in materia di politica fiscale.

2.7.1.

La necessità dell’unanimità rende più difficile il raggiungimento di qualsiasi compromesso, perché l’opposizione di un solo Stato membro è sufficiente a bloccare ogni accordo. Gli Stati membri spesso si astengono dal ricercare seriamente delle soluzioni negoziali in sede di Consiglio perché sanno che possono semplicemente porre il veto a qualsiasi esito non gradito.

2.7.2.

Anche quando venga raggiunto all’unanimità un accordo in materia fiscale, questo tende a rappresentare il minimo comune denominatore, limitandone in tal modo l’impatto positivo per le imprese e i consumatori oppure rendendone più gravosa l’attuazione.

2.7.3.

Alcuni Stati membri potrebbero servirsi delle proposte fiscali importanti come moneta di scambio da utilizzare a fronte di altre richieste che possono avere in rapporto a dossier completamente distinti, oppure allo scopo di esercitare pressioni sulla Commissione affinché presenti proposte legislative in altri settori.

2.7.4.

Le decisioni prese all’unanimità possono essere revocate o modificate soltanto con un nuovo voto all’unanimità. Questa situazione tende a rendere gli Stati membri eccessivamente prudenti, con la conseguenza di frenare le aspirazioni e di compromettere il risultato finale.

2.8.

Il Parlamento europeo, se avesse lo stesso peso del Consiglio quando viene decisa la configurazione finale che assumeranno le iniziative di politica fiscale dell’UE, potrebbe offrire un contributo a tutto tondo alla definizione della politica fiscale dell’UE.

2.9.

All’UE non sarebbe attribuita alcuna nuova competenza, e le competenze degli Stati membri non verrebbero ridotte. La Commissione sostiene inoltre che non verrebbe pregiudicato il diritto degli Stati membri di fissare le aliquote dell’imposta sul reddito delle persone fisiche o giuridiche al livello che ritengono opportuno.

2.10.

Secondo la Commissione, il costo dell’inazione nella politica fiscale a livello dell’UE è elevato. Il costo totale dei lenti progressi compiuti sinora in quattro dossier (regime definitivo dell’IVA, CCCTB, imposta sulle transazioni finanziarie e imposta sui servizi digitali) è stimato a circa 292 miliardi di EUR (1).

3.   Osservazioni generali e particolari

3.1.

Il CESE appoggia la Commissione nella sua ambiziosa intenzione di avviare un dibattito, che si rende necessario per la delicatezza della questione del VMQ in materia fiscale. Nel 21o secolo la politica fiscale, per essere efficace, deve permettere all’UE di affrontare le sfide economiche e finanziarie che si presenteranno, o che si potrebbero presentare, in futuro. La regola dell’unanimità in materia fiscale aveva un senso negli anni ‘50, quando gli Stati membri erano sei; oggi, tuttavia, può sempre più sembrare come anacronistica sul piano politico, problematica da un punto di vista giuridico e controproducente in una prospettiva economica.

3.2.

Il Comitato ha indicato, in altri precedenti pareri, di essere favorevole alla modifica della regola dell’unanimità e di essere disposto ad appoggiare un sistema a maggioranza qualificata (2). Il CESE elabora il presente parere prendendo in considerazione tale contesto di riferimento e tenendo presente il proprio ruolo di organo dell’UE che intende far compiere passi avanti al progetto europeo.

3.3.

Al tempo stesso, per una riuscita attuazione del voto a maggioranza qualificata, il CESE ritiene che, nelle attuali circostanze, vadano soddisfatte talune condizioni relative a un contesto più ampio.

3.4.

Secondo il CESE, l’attuazione delle quattro fasi proposte, dopo che saranno state decise, dovrà essere graduale e la Commissione europea dovrebbe condurre una valutazione approfondita e globale dopo l’attuazione di ciascuna di esse.

3.5.

La regola dell’unanimità in materia di tassazione ha influito su altre priorità politiche dell’UE di più ampio respiro. La fiscalità è essenziale anche per molti dei progetti più ambiziosi dell’UE, tra cui l’Unione economica e monetaria (UEM), l’Unione dei mercati dei capitali, il mercato unico digitale, il quadro 2030 per il clima e l’energia, e l’economia circolare. Un altro esempio in proposito è costituito dalla proposta della Commissione di rivedere la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici.

3.6.

Un passaggio graduale al VMQ contribuirebbe a raggiungere più efficacemente gli obiettivi ambientali, in un momento in cui è quanto mai urgente agire in materia di cambiamenti climatici. I dati di Eurostat evidenziano che, in media, soltanto il 6 % circa del gettito fiscale totale degli Stati membri dell’UE proviene da tasse ambientali. La stragrande maggioranza di tale quota proviene dalle tasse relative all’energia e ai trasporti, mentre sono minime le entrate fiscali derivanti dalle tasse sull’inquinamento o sull’impiego di risorse (meno dello 0,1 %) (3).

3.7.

Ormai in discussione da 20 anni, la base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società (CCCTB) che è stata proposta presenta vantaggi significativi per le imprese e i cittadini, se sarà concepita e introdotta in modo adeguato. Essa porterà infatti a una riduzione dei costi di conformità e della complessità per le grandi imprese (oltre che per le aziende che hanno optato per l’assoggettamento alla CCCTB) che commerciano in tutta l’UE. Questa imposta può svolgere un ruolo cruciale nella lotta alla pianificazione fiscale aggressiva e contribuire a ripristinare la fiducia dei cittadini nel sistema fiscale (4).

3.8.

Il CESE è favorevole a una riforma dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) dell’UE. Per l’assenza di un accordo su tale questione, ogni anno 147 miliardi di EUR di gettito IVA vengono persi a causa dell’evasione ed elusione fiscali e di una mediocre riscossione delle entrate da parte degli Stati membri. L’attuale sistema è estremamente frammentario e complesso e, di conseguenza, limita e distorce gli scambi commerciali e gli investimenti, creando inutili e pesanti oneri amministrativi e ostacoli agli scambi tra le imprese (5). Le frodi in materia di IVA costano attualmente ai bilanci pubblici circa 50 miliardi di EUR l’anno.

3.9.

Le politiche fiscali divergenti che sono applicate nel mercato unico hanno effetti negativi. La frammentazione indebolisce l’unità del mercato unico e genera costi maggiori per basi imponibili quali il lavoro, il reddito e il consumo. In sostanza, i lavoratori e i consumatori di tutta l’Europa stanno pagando l’assenza di un accordo tra gli Stati membri. Inoltre, la divergenza dei sistemi fiscali costituisce un ostacolo per le PMI che provano a operare all’interno del mercato unico.

3.10.

Il CESE è consapevole che la politica fiscale è sempre stata strettamente legata alla sovranità degli Stati membri, dato che tale politica è della massima importanza per alcuni di essi.

3.11.

Il piano d’azione dell’OCSE contro l’erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili (BEPS) (6) ha messo in luce che le dimensioni di questo fenomeno, prima che venissero adottate delle misure per combattere la frode, erano comprese, globalmente, tra i 100 e i 240 miliardi di dollari USA (7). Il servizio Ricerca del Parlamento europeo ha calcolato che le cifre relative all’UE sono comprese tra i 50 e i 70 miliardi di EUR (8), vale a dire pari allo 0,35 % del PIL dell’UE.

3.12.

Attualmente, il ruolo politico del Parlamento europeo in materia di tassazione è puramente consultivo quando occorre fornire risposte sul piano della politica fiscale. Se il passaggio dall’unanimità al voto a maggioranza qualificata in materia di fiscalità verrà adottato, il Parlamento europeo potrebbe svolgere un ruolo importante nelle questioni fiscali.

3.13.

La Commissione intende aprire un dibattito sul sistema migliore per riformare il modo in cui l’UE esercita le sue competenze già esistenti nel campo della fiscalità. Il passaggio graduale alla piena applicazione del VMQ viene proposto per specifici settori di intervento, di particolare interesse per tutti gli Stati membri. Con la comunicazione in esame, la Commissione non intende creare nuove competenze per l’UE, né mira a introdurre un sistema di aliquote fiscali armonizzate per la tassazione delle persone fisiche e giuridiche in tutta l’Unione.

3.14.

La concorrenza fiscale spesso porta a una crescente pressione sui bilanci pubblici. Ove ciò si verificasse, non solo ne risulterebbero amplificati i diffusi squilibri distributivi, ma sarebbe indebolito anche il lato della domanda, con ripercussioni negative per lo sviluppo economico. Nel contesto delle eurocrisi, a causa dei vincoli di bilancio, sono state attuate politiche di austerità rigorose.

3.15.

Competitività e stabilità di bilancio. Inoltre, le restrizioni dei bilanci pubblici spesso mettono sotto pressione la competitività a causa della mancanza di opportunità per finanziare gli investimenti futuri, ad esempio in materia di infrastrutture, digitalizzazione o ricerca e sviluppo. Infine, esistono anche delle interdipendenze tra stabilità di bilancio e stabilità dei mercati finanziari.

3.16.

Misure contro l’elusione fiscale. Il CESE ritiene che il ruolo dell’Unione europea sia fondamentale nelle questioni di importanza globale. Sebbene in passato taluni Stati membri abbiano fatto ricorso alla concorrenza fiscale per risolvere alcuni problemi finanziari interni, la recente adozione di misure contro l’elusione fiscale ha palesato la disponibilità a rafforzare una concorrenza fiscale che sia trasparente e leale, e la volontà di farlo.

3.17.

Politica di bilancio dell’UE. Il CESE è fermamente convinto che il progetto europeo si basi sul presupposto che tutti gli Stati membri devono sempre avere sufficienti possibilità di partecipare al processo decisionale. L’obiettivo principale consiste nel creare un ambiente vantaggioso sia per l’UE che per i singoli Stati membri.

3.18.   Pianificazione fiscale ed evasione fiscale

3.18.1.

Il CESE mette in evidenza - e accoglie con favore - i progressi compiuti a livello dell’UE sia nella lotta contro la pianificazione fiscale aggressiva e l’evasione fiscale, che nel miglioramento del sistema dell’imposta sul valore aggiunto (IVA). Durante l’attuale mandato della Commissione, sono state adottate circa 14 proposte in materia fiscale, vale a dire più di quante ne fossero state varate negli ultimi 20 anni (9). Le norme sulla trasparenza sono state rafforzate per includere una condivisione molto maggiore delle informazioni tra gli Stati membri sulle situazioni fiscali transfrontaliere di cittadini e grandi imprese. La riscossione dell’IVA è stata migliorata non solo per mezzo di nuove norme sulle vendite online di beni e servizi, ma anche con nuovi strumenti di cooperazione transfrontaliera per la lotta alle frodi in materia di IVA (10).

3.18.2.

Mancanza di progressi in alcuni settori. Il CESE desidera richiamare l’attenzione sul fatto che non sono stati compiuti progressi significativi a livello europeo per quanto riguarda la fiscalità d’impresa, principalmente a causa dell’assenza di volontà politica in sede di Consiglio. Inoltre, proposte importanti in materia di tassazione dei servizi digitali e di elusione fiscale sono state bloccate a causa del sistema di voto all’unanimità.

3.18.3.

Il CESE ritiene che la politica fiscale, in generale, e la lotta alla frode fiscale debbano rimanere un settore strategico prioritario per la prossima Commissione. Tenuto conto dei numerosi scandali relativi a paradisi fiscali (LuxLeaks, Panama Papers, Paradise Papers ecc.) e delle ultime stime sull’evasione fiscale all’interno dell’UE (che si aggirerebbe sugli 825 miliardi di EUR l’anno) (11), il CESE raccomanda un orizzonte temporale ravvicinato.

3.18.4.

I risultati migliori nella lotta alle frodi fiscali transfrontaliere possono essere raggiunti a livello europeo. Il CESE esprime critiche per il fatto che importanti proposte legislative su questo tema sono state bloccate in sede di Consiglio. Da una recente indagine di Eurobarometro emerge che tre quarti dei cittadini dell’UE ritengono che la lotta agli abusi fiscali debba rappresentare una priorità per l’Europa (12).

3.18.5.

Giurisdizioni non cooperative. Il CESE accoglie con favore la lista UE di giurisdizioni non cooperative a fini fiscali che è stata pubblicata per la prima volta nel dicembre del 2017 e che da allora viene riveduta (13). Il metodo della «lista nera» e della «lista grigia» che la Commissione europea ha introdotto è pienamente appoggiato dal CESE (14). Tenendo presente gli scandali noti come «Panama Papers» e «Paradise Papers», il CESE ha già esortato gli Stati membri a colmare le lacune che rendono possibile una pianificazione fiscale aggressiva (15). Le giurisdizioni non cooperative rappresentano una minaccia per il mercato interno dell’UE (16).

3.19.

Il CESE sottolinea la necessità di un processo di più ampio respiro che consenta di procedere verso un sistema di votazione a maggioranza qualificata, cosa che richiederà tempo e dovrebbe essere realizzata in sintonia con altre iniziative politiche.

3.19.1.

Un bilancio dell’UE sufficientemente solido renderebbe possibili trasferimenti finanziari a titolo di compensazione per shock o svantaggi comparativi. In quest’ottica, il gruppo ad alto livello sulle risorse proprie che è stato istituito per esaminare «come rendere più semplici, trasparenti, eque e democraticamente responsabili le entrate del bilancio dell’UE», sottolinea l’importanza di una politica di bilancio europea (17).

3.19.2.

Una politica economica coordinata meglio potrebbe eliminare la necessità di controbilanciare il mancato coordinamento delle norme fiscali nazionali. L’economia dell’UE sarà più efficace in un contesto di riforme strutturali, investimenti mirati, equità fiscale, accordi commerciali equi, recupero della leadership nel campo dell’innovazione e completamento del mercato unico.

3.19.3.

Tuttavia, è anche di vitale importanza che il mercato unico venga completato. Le norme in materia di non discriminazione e le quattro libertà garantite dal trattato dovrebbero già assicurare il rispetto delle condizioni alla base di un mercato unico. Gli sviluppi nel campo degli aiuti di Stato e il numero delle procedure di infrazione hanno inoltre mostrato che la Commissione dispone di strumenti per correggere tali distorsioni. È necessario un considerevole lavoro analitico che valuti in che misura le misure vigenti si sono rivelate insufficienti.

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(1)  COM (2019) 8 final, pag. 4.

(2)  Parere CESE GU C 230 del 14.7.2015, pag. 24; parere CESE GU C 434 del 15.12.2017, pag. 18; parere CESE GU C 271 del 19.9.2013, pag. 23; parere CESE GU C 332 dell'8.10.2015, pag. 8.

(3)  Euractiv - Time to get rid of EU's unanimity rule on green fiscal matters (È tempo di abolire la regola dell’unanimità per la fiscalità ambientale).

(4)  Cfr. il parere del CESE pubblicato sulla GU C 434 del 15.12.2017, pag. 58.

(5)  Cfr. il parere del CESE pubblicato sulla GU C 237 del 6.7.2018, pag. 40.

(6)  https://www.oecd.org/tax/beps/

(7)  http://www.oecd.org/ctp/oecd-presents-outputs-of-oecd-g20-beps-project-for-discussion-at-g20-finance-ministers-meeting.htm

(8)  http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-160_en.htm

(9)  Commissario Moscovici, tweet del 13 febbraio 2019.

(10)  Pareri del CESE: GU C 237 del 6.7.2018, pag. 40 e GU C 283 del 10.8.2018, pag. 35.

(11)  Parlamento europeo - Relazione sui reati finanziari, l'evasione fiscale e l'elusione fiscale.

(12)  Attualità dal Parlamento europeo - La frode fiscale.

(13)  https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/it/pdf

(14)  https://www.oxfam.org/en/even-it/full-disclosure-eus-blacklist-tax-havens

(15)  https://www.eesc.europa.eu/es/node/56888

(16)  Cfr. il parere del CESE pubblicato sulla GU C 229 del 31.07.2012, pag. 7.

(17)  Il futuro finanziamento dell’UE (relazione Monti), dicembre 2016.